R egelgeving van de rijksoverheid bezien vanuit een praktijkervaring.
Met d r i e v o o r b e e l d e n u i t d e p r a k tijk wordt d u i d e l i j k gemaakt d a t a c h t e r h e t thema van LEF "Het prim aat van de p o l i t i e k ? " met r e c h t een v r a a g te k e n moet worden g e z e t . Ambtenaren kunnen h e t de p o l i t i e k knap l a s t i g maken. I n s t r u menten h i e r v o o r zijn d e m anier waarop een s u b s i d i e r e g e l i n g wordt t o e g e p a s t »
d e A R O B -r ech te r en h e t b e s t u u r van een g e s u b s i d i e e r d e o r g a n i s a t i e .
Bij h et afscheid van de d ire c te u r- generaal Welzijn, de h eer A. G ijsbers, op 19 juni 1987, v erk laard e m inister Brinkman van Welzijn, Volksgezond heid en C ultuur d at w elzijnsorganisa tie s in de toekom st niet m eer hon derd p ro cen t gesubsidieerd zouden w orden. Van deze m in ister in dit kabinet kom t zo'n standpunt niet als verrassing. Als lid van de VVD zou je bij w ijze van spreken kunnen zeggen: "Tom Poes, ik had h e t zelf kunnen bedenken". N ee, de u itsp raak is vooral opm erkelijk in h et licht van de regelgeving van de overheid.
Voorbeeld ï
De overheid kent nam elijk de R ijks subsidieregeling Jeugd- & Jongeren w erk. In deze op 28 april 1971 door m in ister Klompé uitgevaardigde re g e ling is a rtik e l 48 opgenom en w aarin s ta a t d at gesubsidieerde instellingen op landelijk niveau negentig procent van de personeelskosten en ta c h tig procent van de overige subsidiabele kosten krijgen vergoed. Op basis van deze regeling krijgen instellingen in principe dus GEEN honderd procent subsidie.
Tegen de ach terg ro n d van deze re g e l geving was de u itsp raak van m inister Brinkman geen nieuws. Kende m inis te r Brinkman deze regeling niet
toen hij de uitspraak deed? M isschien. In ieder geval zegt h et b estaan of m aken van regels nog n iets over de m anier w aarop de regels worden to eg ep ast. De p a rle m en taire en q u ête over de bouwsubsidies toont d at aan w aar h et g a at om regelgeving op h et te rre in van h et m in isterie van Volkshuisvesting, R uim telijke Ordening en M ilieubeheer. Op andere d ep artem en ten doen zich d ezelfd e praktijken voor.
V erscheidene landelijke instellingen die op basis van de R ijkssubsidierege ling Jeugd- & Jongerenw erk subsidie ontvangen, krijgen w elisw aar geen honderd procent subsidie van h et d ep artem en t van WVC, m aar de te k o rte n die daardoor on tstaan , worden elk jaar gewoon AANGEVULD. Zouden de te k o rte n niet worden aangevuld, dan zou de gesubsidieerde instelling verdw ijnen en daarm ee een deel van h et werk voor de am btenaren van WVC. Ze zijn daar niet m ee gebaat en stellen aanvullen de subsidies voor. In de p raktijk krijgen instellingen daardoor toch honderd procent subsidie. De POLITIE KE GEVOLGEN hiervan zijn enorm . Bij honderd procent subsidie ho eft een instelling NIET MARKTGERICHT of in w elzijnsterm en doelgroepgericht te denken. Zulke instellingen kunnen volstaan m et h et maken van een eigen aanbod op de m arkt van welzijn
B. Lijdsman 44
en geluk. Of d aar nu b eh o efte aan b e sta a t of n iet.
Voorbeeld 2
Een ander voorbeeld w aaru it de be trekkelijkheid blijkt van h et politiek p rim aat ten o p zich te van de a m b te lijke m ach t is de uitvoering van m o tie num m er 18.100 num m er 50. In deze m otie sprak de Tw eede K am er (via de fr a c tie s van onder andere CDA, D66, PvdA en VVD) zich u it voor subsidiëring van een nieuwe instelling voor algem een poli tie k vorm ingsw erk ten koste van een oude instelling m et de naam Bureau P o litiek Jongeren K ontakt (BPJK).
Voor h et uitv o eren van de m otie was m eer dan drie ja ar nodig. K osten hiervan voor de b elastin g b e ta ler w aren m eer dan een m iljoen gulden. In e e rs te in sta n tie leek de AROB- re c h te r h ier deb et aan. We m oeten evenw el voor ogen houden d at de A R O B -rechter veelal am b telijk werk to e ts t.
In h et onderhavige geval sch ree f de m in ister te r uitvoering van de m o tie een b rie f aan de v o o rz itte r van de Tw eede K am er. De inhoud van de b rie f deed afbreuk aan de m otie. H et BPJK, de oude instelling voor p olitiek vorm ingsw erk, bleef nam elijk subsidie ontvangen. In een mondeling overleg m et de m in ister m aak te de v a ste com m issie voor W elzijn en C ultuur van de Tw eede K am er duidelijk dat zij zich niet m et de in de b rie f beschreven w ijze van uitvoering van de m otie kon verenigen.
Toch oordeelde de A R O B -rechter ondanks h et bezw aar van de Tw eede K am er teg en deze b rie f d at de wil van h et d ep artem e n t w et was (I). Zo gezien biedt de A R O B -rechter ONVERWACHTE MOGELIJKHEDEN VOOR POLITIEKE BESLUITEN DIE AMBTENAREN ONWELGEVALLIG ZIJN.
Voorbeeld 3
Een derde v a ria n t w aardoor h et am btelijk a p p araat g ro te invloed kan hebben op h et beleid zonder d at de politiek d aar praktisch g e sproken w at aan kan doen, is h et opnem en van am b ten aren in h et bestuur van een gesubsidieerde org a n isatie.
Op tw ee m anieren kunnen am b ten a ren d ire c t betrokken w orden bij het bestuur van zo ’n o rg an isatie. H et m in isterie e ist d at een a m b ten aar een fu n ctie k rijg t in h et bestuur van de gesubsidieerde instelling. D it gebeurde onder andere bij de hierboven genoem de stic h tin g BPJK. Een andere m ogelijkheid is d at een am b itieu ze a m b te n aa r in zijn vrije tijd als vrijw illiger p a rtic ip e e rt in h et bestu u r van een gesubsidieerde instelling w aar hij tev en s beroepsm a tig bij betrokken is. Z o’n bestuurslid
kent de florerende stich tin g Jeugd en Sam enleving. Onder h et m o tto
" I s c r a t c h you r b a c k , you s c r a t c h m in e" komen zo hoogst v ru ch tb are
sam enw erkingsrelaties to t stan d w aar de politiek m aar bij uitzondering v at op krijgt.
H et kan bijvoorbeeld gebeuren dat een a m b ten aar van mening is dat p ro ject X uitgevoerd zou m oeten worden. Hij m aakt dit kenbaar aan h et bestu u r w aar hij deel van u it m aak t. H et bestuur beo o rd eelt het idee p o sitief, zeker als ze w eten d at de betrokken a m b ten aar m isschien niet zelf b eslist over h et toekennen van de subsidies, m aar wel de baas is van degene die d at uiteindelijk doet.
Leuk w ordt h et als- een stich tin g m et dergelijke bestuursleden AROB- procedures g aat voeren.
Kleur
In alle van de hierboven genoem de gevallen kan form eel juridisch worden tegengew orpen d at de handelingen van de am b ten aren geschieden onder de verantw oordelijkheid van de m in ister. H et zal e c h te r duidelijk zijn d at de m in ister m oeilijk de consequenties van de handelingen die nam ens hem v e rric h t worden, kan overzien.
De p olitieke co n tro le op veel beslis singen die op h et d e p artem e n t geno men worden is ontoereikend. H et zijn de am b ten aren die in veel geval len de kleur bepalen van een d ep ar te m e n t.
De oplossing hiervan is n iet het plaatsen van p olitieke adviseurs op een d e p artem e n t (alhoewel, een p aar zou geen kv/aad kunnen ....). Belgische to estan d en m oeten voor komen w orden. B eter is h et als op h et d e p artem e n t MEER MENSEN AANSPRAKELIJK GESTELD WORDEN VOOR HUN HANDELEN.
De m in ister kan m oeilijk naar huis
worden gestuurd om dat een regeling niet w ordt uitgevoerd, een AROB- zaak w ordt verloren of een a m b te naar in h et bestuur van een s tic h ting zit, w at eigenlijk niet verenig baar is m et zijn fu n ctie • (1) R aad van S ta te , afdeling R e c h t spraak, nrs. R O l. 84.1811 / S 151 en R O l.84.1812/S152. B a rt Lijdsman was v i c e - v o o r z i t t e r p o l i t i e k van h e t h o o f d b e s t u u r van de JOVD. S i n d s v i e r j a a r i s hij c o ö r d i n a t o r van de p o l i t i e k e v o r m i n g s i n s t e l l i n g M50.
m r. A.L. M ertens
46
Pseudowetgeving
P s eu d o w e tg ev in g kan bij de b e l a s t i n g d i e n s t een p o s i t i e f d o e l d i e n e n . Voor d e r e c h t s z e k e r h e i d i s h e t van b e la n g d a t b e l e i d s b e s l i s s i n g e n worden genomen op grond van g e p u b l i c e e r d e a a n sc h rijv in g en d i e v o ld o e n d e k en b a a r z ijn . D e s a l n i e t t e m i n kan d e vraag worden g e s t e l d o f p s e u d o w e tg e v in g n i e t meer p r o b l e men c r e e e r t dan zij o p l o s t .
H et re c h t is se d e rt de diesrede van de U n iv ersiteit van A m sterdam , ge houden door Van der Hoeven, v e rrijk t m et een nieuw e term voor een steed s groeiend fenom een: pseudow etgeving. H et begrip z ie t op een bonte v e rz a m eling van am b telijk e in stru c tie s, rich tlijn en en c irc u laires, al dan n iet g erich t to t h et uitvoerende a p p a ra a t. De re c h tsk ra c h t van pseudo w etgeving is ste rk afhankelijk van de m a te w aarin burgers vertrouw en kunnen ontlenen aan h etg een in d erg e lijke aanschrijvingen als m in isterieel beleid w ordt g ep re se n te erd . Een schim m ig rech tsg eb ied , d at vooral w ordt b eh eerst door de al even slech t om lijnde beginselen van behoorlijk b estu u r.
Toename
H et fe it d at h et fenom een zich vol doende ontw ikkeld had om te worden benoem d g e e ft aan d at h et zich sinds de ja re n zestig sterk vorm h e e ft gegeven.
Technologische ontw ikkelingen en to en am e van de w elv aart leidde e rto e d at w etgeving een m eer en m eer o m v atten d e e x e rc itie begon te worden. De m aatschappij w erd g ecom pliceerder en steed s m eer afg eleid e beginselen begonnen de regelgeving te beheersen, n iet in de la a ts te p la ats om dat de te v erd e len w elv aart daarvoor de m iddelen a an reik te.
Onder druk van de tijd g e e st begon
e r zich een beleid te ontw ikkelen dat g erich t was op HERVERDELING VAN INKOMENS m iddels inkom ens o v erd rach ten , subsidies en fiscale fa c ilite ite n . D it had g ro te gevolgen voor de OMVANG van h e t am b telijk a p p araa t. H et beslag van de overh e den op h e t n atio n aal inkomen, de c o lle ctie v e druk, nam to e en h et vrije m ark tp ro ces w erd steed s m eer teruggedrongen. D eze w oekering van inkom ensherverdelende m a a tre g e len m a ak te d at conventionele vorm en van w etgeving, m aar ook de jurispru d en tie, n iet m eer toereik en d w aren om te g em o et te komen aan de wens to t verw ezenlijking van rech tsd o elen als gelijkheid, d raag k rach t en re c h ts zekerheid.
Er w erden steed s hogere eisen g esteld aan de e ffe c te n van regelgeving. De politiek e organen w aren natuurlijk de belan g rijk ste a cto ren bij deze ontw ikkeling. WETGEVING WERD m inder een proces van c o d ific atie van heersende m aatsch ap p elijk e o p v at tingen en m eer van HET VOORTOUW NEMEN IN DE ONTWIKKELING VAN NIEUWE OPVATTINGEN.
O m dat de doelstellingen n ie t alleen divers, m aar vaak ook TEGENSTRIJ DIG w aren, blonk w etgeving steed s m inder uit door duidelijkheid. De invulling van slech t om lijnde beginse len w erd steed s m eer aan andere organen o v erg elaten , zodat de w erk druk op de re c h te rlijk e m ach t to e nam. Met h et u itdijen van h e t a m b te lijk ap p araa t w erd de b eh o efte aan co ö rd in atie en in te rp re ta tie van
be-m r. A.L. M ertens 47
leid g ro te r. De daarm ee sam enhangen de pseudow etgeving begon in belang rijkheid to e te nem en.
Fiscaal
Eén van de te rre in e n w aarop dit m et nam e p laats h e e ft gevonden is d at van de b elastin g - en p rem ie heffing. Ju ist op dit vlak was er sprake van een toenam e van d o elstel lingen die in een steed s WIJDER VERBAND stonden en staa n m et h et oorspronkelijke fiscale uitgangs punt, nam elijk h et vullen van de sch a tk ist. N aast h e t oogm erk van inkom ensherverdeling zijn voorbeelden te noemen als de m onum entenrege ling, de re n te v rijste llin g ten behoeve van h et bevorderen yan de spaarzin, de g ifte n a ftre k en de groot-onderhoud fa c ilite ite n .
Zo h e e ft de JOVD in h aar m eest re c e n te P o litiek e K ernprogram m a de fiscale p a ra g ra a f g e p la a tst onder h et hoofdstuk "Inkom ensbeleid" en n iet onder h et kopje "O verheidsfinan ciën".
De term inologie die w ordt g eh an teerd indien we spreken over pseudow etge ving bij de belastin g d ien st is AAN SCHRIJVINGEN of RESOLUTIES. Hierbij kunnen diverse indelingen worden g em aakt. De belangrijksté zijn de onderverdelingen in gepubli c ee rd e en n iet-g ep u b liceerd e aan sch rij vingen en in begunstigende en w ets- uitleggende aanschrijvingen an d er zijds.
R esoluties of aanschrijvingen zijn in beginsel in tern g erich t. B egunsti gende reso lu ties zijn aanw ijzingen van de m in ister rich tin g de u itv o eren de organen, w aarbij w ordt vastgelegd onder w elke om standigheden een ru im ere en voor de belastin g p lich tig e gunstige in te rp re ta tie aan bepaalde w etsv o o rsch riften mag worden gege ven. W etsuitleggende reso lu ties b e ogen h e t beleid te coördineren m et betrekking to t de in te rp re ta tie van zek ere bepalingen.
De vraag kan worden g esteld of
dit la a tste een re c h t is, d at is voor behouden aan een d e p artem e n t als uitvoerend orgaan. Of behoort dit to t de tak en van de re c h te rlijk e m ach t? Vanuit h et oogpunt van m achtenscheiding ligt dit la a tste w ellicht h et m eest voor de hand. D at neem t n iet weg d at de taak van de re c h te rlijk e m acht prim air een geschiloplossende is. G elet op h et verschil in taken, zal de conclu sie m oeten zijn d at de overheid in terp re ta tie p ro b le m e n oplost voor zover h et w etsuitvoering b e tre ft en d at de re c h te r dit doet voor zover h et een geschil b e tre ft.