Overheidsaansprakelijkheid in Engeland en Nederland
Roosmalen, H.J.T.M. van
Citation
Roosmalen, H. J. T. M. van. (2007, January 11). Overheidsaansprakelijkheid in Engeland en
Nederland. Meijers-reeks. Sdu Uitgevers, Den Haag. Retrieved from
https://hdl.handle.net/1887/8768
Version: Not Applicable (or Unknown)
License: Licence agreement concerning inclusion of doctoral thesis in the
Institutional Repository of the University of Leiden
Downloaded from: https://hdl.handle.net/1887/8768
Note: To cite this publication please use the final published version (if applicable).
Constitutionele randvoorwaarden
2.1 INLEIDING
De dageraad van overheidsaansprakelijkheid. Als er licht gloort aan de horizon, dient men in ieder geval te kunnen spreken van de ‘overheid’. Zonder ‘over- heid’ immers geen ‘overheidsaansprakelijkheid’. Het begrip ‘overheid’ dekt in vele opzichten eenzelfde lading als het begrip ‘staat’, al is de term ‘staat’
meer verbonden met het begrip ‘organisatie’, terwijl men ‘overheid’ eerder verbindt met ‘het uitoefenen van gezag’.
Op een deel van wat nu het grondgebied is van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland bevindt zich ten tijde van de inval van de Normandiërs een Engels koninkrijk. Hun leider claimt de Engelse troon en verovert die in 1066 in de slag bij Hastings. In de periode volgend op de troonsbestijging van deze Willem de Veroveraar neemt dit koninkrijk steeds hechtere vormen aan. Ook de contouren van de aansprakelijke overheid worden zichtbaar. Daarvan getuigen onder meer de jaarboeken van de Engelse koningen en de geschriften van de rechter Henry of Bratton, beter bekend als Bracton, die tot stand kwamen in de dertiende eeuw. De overwinning van Willem de Veroveraar in 1066 lijkt een goed punt om deze studie van over- heidsaansprakelijkheid wat betreft het Engelse recht een aanvang te laten nemen.
De staatkundige organisatie van het gebied dat nu Nederland heet, biedt in die tijd echter een onoverzichtelijke aanblik. De zee beslaat bovendien een substantieel deel van wat nu land is. Het verwondert daarom niet dat studies naar overheidsaansprakelijkheid gewoonlijk niet verder teruggaan dan het ontstaan van de Republiek. Huijgen bijvoorbeeld schrijft in zijn dissertatie over aansprakelijkheid van de overheid:
“Een nog verder teruggaan in de tijd lijkt weinig zinvol omdat dit onderzoek de vraag naar aansprakelijkheid van de overheid behandelt. Nu is het begrip overheid ten tijde van de Republiek nog wel min of meer vergelijkbaar met het begrip overheid zoals men dat thans verstaat. Vergelijking van het overheidsbegrip met datgene wat men daar in de periode vóór de Republiek onder verstond wordt echter uiterst moeizaam.”1
1 Huijgen 1991, p. 16. Zie ook Hartog 1971, p. 3-4.
Immink omschrijft het overheidsgezag zoals dat waarneembaar was in de Middeleeuwen als ‘de samenvatting van die gezagsrechten, welke zijn afgeleid van de centrale overheid, oorspronkelijk dus van den Koning (Keizer), later in het algemeen van de landsheerlijkheid’.2Al betreft het een tamelijk onont- gonnen terrein en zijn niet alle bronnen toegankelijk, men kan wel al spreken van overheidsgezag – en dus van een overheid. Bovendien is het voor deze rechtsvergelijkende studie van belang ook het recht in de Lage Landen, als het even kan, in het onderzoek te betrekken, al is maar omdat de vergelijking met het Engels recht anders spaak loopt.
Deze rechtshistorische verkenning beoogt geen uitputtende beschrijving te geven van de omstandigheden waarin en de wijze waarop overheidsaanspra- kelijkheid gloort aan de horizon. Zelfstandig bronnenonderzoek maakt om die reden geen deel uit van de gehanteerde onderzoeksmethoden. Literatuur- en jurisprudentieonderzoek doen dat wel. Dit hoofdstuk richt zich in het bijzonder op de beantwoording van de vraag of men hen die bekleed waren met overheidsgezag met succes aansprakelijk kon stellen in het Engeland na de Normandische inval en in de Lage Landen in de Landsheerlijke periode.
2.2 CONSTITUTIONELE ONTWIKKELINGEN INENGELAND
De constitutionele ontwikkelingen na de slag bij Hastings roepen een beeld op van voortschrijdende centralisatie. Centralisering vooronderstelt diversiteit.
Die is aanwezig in de middeleeuwse maatschappij, bestaande uit allerlei gemeenschappen zoals counties, hundreds en boroughs.3 Zonder slag of stoot gaat deze verscheidenheid niet verloren. In eeuwen na de verovering ontstaat een Engeland waarin twee tradities, de Angelsaksische en de Normandische, uiteindelijk samensmelten tot één geheel met een koning aan het hoofd en met een gemeenschappelijk recht, het common law. ‘No European country had a political organization comparable with England, least of all the illiterate duchy of Normandy’, aldus Van Caenegem.4De organisatie van het koninkrijk stemt overeen met die van de gemiddelde heerlijkheid, in die zin dat de bevoegdheden van de koning vergelijkbaar zijn met die van de feodale heren, zij het dat zijn bevoegdheden een breder toepassingsbereik hebben.5 In de middeleeuwse conceptie is de staat een gemeenschap, een lichaam waarvan de koning aan het hoofd staat.6In die opvatting verschillen de bevoegdheden
2 Immink 1946, p. 22.
3 Een sheriff stond aan het hoofd van de counties en de (kleinere) hundreds. Aan boroughs (groter dan vills) had de Kroon voorrechten toegekend. Over al deze gemeenschappen en hun gerechten, zie Pollock & Maitland 1895, p. 527-688.
4 Van Caenegem 1973, p. 4-9.
5 Holdsworth 1935, p. 460 en p. 466. Zie ook Pollock & Maitland 1895, p. 497 en Maitland 1901, p. 132-133.
6 Zie ook Carlyle & Carlyle 1936, p. 2.
van de koning eerder in omvang dan qua inhoud van die van de gemeenschap van een borough of een county.
Na de slag bij Hastings zijn er elementen die centraliseren en elementen die aan deze tendens een tegenwicht bieden. De vraag rijst wat nieuw is en welke oude elementen behouden zijn gebleven. Nieuw is in ieder geval de taal. Het juridisch jargon ‘verfranst’. Pollock en Maitland constateren monter:
“Right and wrong we have kept, and, though we have received tort, we have rejected droit: but even law probably owes its salvation to its remote cousin the French lei.”7
Lyon betwist dat het leenrecht een volgende noviteit is die men toe mag schrijven aan de Normandiërs: “Long before 1066, every free man was bound to his lord by ties of personal loyalty (…), and many lords were granted powers of seigniorial jurisdiction along with their land.”8Het leenrecht vervult in Engeland een integrerende functie voorzover het nieuwe gerechten brengt naast de lokale.9Voor het leenrecht in Engeland is verder slechts een privaat- rechtelijke functie weggelegd.10 Anders dan op het vasteland van Europa levert het geen bijdrage aan territoriale versnippering.11
Na 1066 blijft een oud element voortbestaan: de monarchie. Voor de inval waren er al de Angelsaksische koningen.12Het koningschap vormt een eerste voorwaarde voor het ontstaan van een gecentraliseerde staat. Pogingen tot centralisatie, waarmee de Angelsaksische koningen al hadden geëxperimen- teerd, leveren nu wel resultaten op die beklijven. Willem de Veroveraar, overwinnaar bij Hastings, levert een bijdrage aan de vestiging van een krachtig centraal gezag.13 Aan de centralisering van de rechtsontwikkeling zouden vooral de koninklijke gerechten hebben bijgedragen. In de eeuwen die volgen op de slag bij Hastings winnen zij terrein ten koste van de oude plaatselijke rechtbanken.14
Zo usurpeerde het General Eyre, dat in de tijd na Willem I (1066-1087) was ingesteld, met groeiend succes de tot dan toe bestaande rechtbanken, waaronder christelijke rechtbanken en de lokale gerechten.15 Dit proces verliep trager wat betreft de boroughs, waaraan vaak bijzondere rechten waren toegekend (‘chartered franchises’).
7 Pollock & Maitland 1895, p. 81.
8 Lyon 2003, p. 22. Zie echter Van Caenegem 1973, p. 7-8.
9 In combinatie met een sterk koningschap, zie Van Caenegem 1994, § 42.
10 Van der Hoeven 1989, p. 24.
11 Zie Van Caenegem 1973, p. 6-7.
12 Zie Jones 1973, p. xxxiv.
13 Van Caenegem 1973, p. 12.
14 Van Caenegem 1973, p. 24-28.
15 Zie Bolland 1922, p. 1-4. Over de plaatselijke rechtbanken, zie Pollock & Maitland 1895, p. 529-532.
De gelijkschakeling van hun lokaal gewoonterecht kende een trager verloop dan in andere gemeenschappen.16
Bekend zijn de drie koninklijke rechtbanken: het Exchequer, de King’s Bench en het Court of Common Pleas. De eerste rechtbank houdt zich bezig met belastingzaken, de tweede met zaken die de Kroon aangaan, terwijl de derde bevoegdheid heeft ten aanzien van geschillen tussen onderdanen onderling.17 Belangrijk is dat de Kroon reizende rechters benoemt, de justices of the peace.
Zij verstevigen door het uitoefenen van controle de greep van de koning op de lokale bestuurders (sheriffs).18 De reizende rechters introduceren in het hele land nieuwe remedies en dragen bij tot een effectievere procesvoering.
Het common law is als rechtsstelsel ontstaan door de rechtspraak van de konink- lijke rechtbanken. Niet zozeer maakt de koning het recht, maar vindt de rechter het, door oplossingen te zoeken in concrete gevallen. De (algemene) rechtsregel ontstaat uit het concrete. Tot op de dag van vandaag is dit een kenmerk van het common law.
In de Middeleeuwen staat de vraag centraal of de rechtzoekende een actie heeft. Er zijn verschillende writs en het is aan de rechtzoekende de juiste ingang te vinden.19
Sinds de verovering ving iedere zaak aan met een writ, waarmee tot uiting kwam dat de koning toestemde met de aanvang van een proces.20Een writ was een bevel aan de tegenpartij om te verschijnen voor een koninklijke rechtbank om verweer te voeren. Ook kon een writ worden toevertrouwd aan de sheriff of de leenheer.
De writ hield dan een bevel in dat recht moest worden gedaan in een county court of een seignorial court.21
De Angelsaksische koningen schijnen vóór de Normandische inval een proces van unificatie van recht in gang te hebben willen zetten. De introductie van het leenrecht heeft in die zin een remmende werking gehad. Immers, door toedoen van de Normandiërs is na 1066 een nieuw recht van kracht en verrij- zen feodale gerechten naast de oude plaatselijke rechtbanken.22Ook de lokale gemeenschappen zelf hebben een tegenwicht geboden aan centraliserende tendensen. Tegen het einde van de dertiende eeuw vertegenwoordigt het parlement deze lokale entiteiten.23 Het parlement werpt zich op tegen de centraliserende aspiraties van de koninklijke macht.
16 Zie Holdsworth 1936, p. 399-400.
17 Pollock & Maitland 1895, p. 532.
18 Zie Holdsworth/Goodhart & Hanbury 1956, p. 286 e.v.
19 Later werden speciale gerechten opgezet, die recht spraken op grond van equity, zie hierna.
20 Adams 1922, p. 105.
21 Pollock & Maitland 1895, p. 150. Zie Van Caenegem 1973, p. 29-61.
22 Van Caenegem 1973, p. 12.
23 Zie onder meer Holdsworth 1936, p. 433 e.v.; Holdsworth 1937, p.351-355; Lyon 2003, p. 53- 63.
Holdsworth blikt in een verhandeling over de regeringsperiode van Edward I (1272- 1307) al wat vooruit: “The fact that English local government was based upon communities (…) and not upon bodies which acted as mere delegates of a sovereign state, constitutes (…) the peculiarity of English ‘self-government’; and it is to our system of self-government that the success of Parliamentary government is largely due.”24
De Magna Charta van 1215 heeft een belangrijke zege van de baronnen (vazal- len) op de koning gemarkeerd.25 Daarin staat onder meer te lezen dat de koning onder het recht is geplaatst. De status van dit charter staat buiten kijf.26
Sir Edward Coke zou een aantal eeuwen later hebben opgemerkt: “Magna Charta is such a fellow that he will have no sovereign”.27
Het parlement treedt al op als medewetgever, al is de koning de belangrijkste actor bij het maken van nieuw wettenrecht – voorzover daar dan sprake van is.28Aanvankelijk geven wetten vooral het geldende recht weer.29Wanneer een regel van recht deel uitmaakt van het common law, is het niet aan de koning deze regel eenzijdig te wijzigen.30
Carlyle en Carlyle becommentariëren: “The life of the Middle Ages was turbulent, disorderly, often almost anarchical, but they found the remedy for this not in submission to an irrational depotism, but in the recognition of the supreme author- ity of law, a law not external or mechanical, but the expression and embodiment of the life of the community.”31
Het common law kan rechtzoekenden voor ernstige problemen plaatsen wanneer blijkt dat zij een verkeerde writ hebben gekozen. Dan is het voor hen zelfs
‘einde verhaal’. Aanvankelijk wordt voor ieder geval een nieuwe writ verschaft, maar in 1258 verbiedt het parlement de uitgifte van nieuwe writs. Writs worden alleen afgegeven in zaken die aansluiten bij bestaande gevallen. In een ‘nieuw geval’ kan men de koninklijke rechtbank vragen een uitzondering te maken toegespitst op het specifieke geval of zich rechtstreeks tot de koning wenden.
De koning zal de zaak doorgeven aan de Chancellor die rechtspreekt op basis van billijkheid. Deze praktijk leidt tot het instellen van een Court of Chancery.
Zo blijft alle belangrijke rechtspraak in de rechtbanken van de koning.
24 Holdsworth 1935, p. 405.
25 Zie ook Adams 1922, p. 128-129, 138.
26 Zie Lord Irvine 2003, p. 227-245.
27 Geciteerd in: Kranenburg 1953, p. 56.
28 Zie hoofdstuk 3.
29 Zie Borchard 1927, p. 1061 en Carlyle & Carlyle 1936, p. 3, 457, 508 e.v.
30 Holdsworth 1936, p. 437.
31 Carlyle & Carlyle 1936, p. 474.
Van Caenegem zegt daarover: “Wherever the king was, there was the law.”32
Samenvattend kan men de positie van de koning in dit tijdvak omschrijven als gecompliceerd. Hij beschikt over macht, maar neemt geen écht bijzondere positie in. Als fountain of justice staat hij aan het hoofd van het koninkrijk.
Tegelijkertijd is ook hij een gewone man die aan het recht is onderworpen.
Maitland zegt dit zo: “The mediaeval king was every inch a king, but just for this reason he was every inch a man and you did not talk nonsense about him. You did not ascribe to him immortality or ubiquity or such powers as no mortal can wield.”33
2.3 OVERHEIDSAANSPRAKELIJKHEID INENGELAND
Tegen dit decor steken de eerste beschouwingen over overheidsaansprakelijk- heid af. Het betreft aansprakelijkheid van de koning, van lokale gemeenschap- pen en van gezagdragers. Het koninkrijk bezit geen rechtspersoonlijkheid.
Slechts bepaalde gemeenschappen zijn als zodanig te herkennen. Zij worden gezien als incorporate persons. Het common law ontwikkelde deze figuur, geïnspi- reerd door het canonieke recht.34In het koninkrijk, het corporate realm, zag men echter geen corporation. De idee dat de koning twee hoedanigheden zou kunnen hebben, een publieke en een private, was vreemd aan het middeleeuw- se gedachtegoed, een enkel voorteken daargelaten.35Een onderscheid tussen bezit van de koning als privé-persoon en bezit vanwege zijn koningschap werd dan ook niet gemaakt.
Een raadsman met de naam Passeley betoogt in een zaak in 1307 dat de koning in vroeger tijden voor het gerecht kon worden gedaagd en aansprakelijk kon worden gesteld als ieder ander.36Deze ‘vroeger tijden’ duidt Passeley niet nader, maar men neemt aan dat hij heeft gedoeld op het Angelsaksische recht dat gelding had vóór de Normandische invasie.37In de tijd dat Passeley zijn pleidooi houdt, neemt men echter aan dat The king can do no wrong. Dit adagium verwoordt tot op de dag van vandaag een regel van common law.
Het begrip ‘wrong’ was en is zeer ruim. Een wrong impliceert de schending van enig recht.38Binnen deze begripsbepaling vallen zowel straf- als civiel-
32 Van Caenegem 1973, p. 34.
33 Maitland 1901, p. 132.
34 Holdsworth 1935, p. 470-474. Zie ook Pollock & Maitland 1895, p. 477 en Maitland 1901, p. 133.
35 Zie Holdsworth 1935, p. 466-467.
36 Year Book 33-35 Ed. I (R.S.) 470, besproken in: Holdsworth 1935, p. 465 en Holdsworth 1938a, p. 12.
37 Pollock & Maitland 1895, p. 500.
38 Vgl. Ehrlich 1921, p. 42.
rechtelijke rechtsfiguren. Een wrong in de zin van een onrechtmatige daad (tort) betreft een handelen in strijd met het recht dat een ander schade berokkent.39 Volgens een moderne definitie is een tort een vorm van een wrong die iemand pleegt wanneer hij een rechtsplicht schendt die hij jegens een ander is verschul- digd.40
De geschiedenis van de remedies tegen de Kroon is onlosmakelijk verbonden met de ontwikkeling van de constitutionele positie van de koning en diens prerogative. Het prerogative ziet op het geheel van voorrechten van de koning.
Dat waren er nog al wat in de Middeleeuwen. Bacon (1561-1626), zou hebben gezegd: “in the pleadings and proceedings of the king’s suits, what a garland of prerogatives doth the law put upon them.”41
De twintigste-eeuwse rechtshistoricus Holdsworth heeft het prerogative het oudste deel van de constitutie genoemd.42Prerogatieve bevoegdheden vielen volgens de zestiende-eeuwer Blackstone in twee groepen uiteen, te weten in directe en incidentele. Onder directe prerogatieve bevoegdheden verstond hij bevoegdheden die verder niemand had. Incidentele prerogatieve bevoegdheden betroffen uitzonderingen op de algemene regels die verder golden voor de hele gemeenschap. De koning dankte zijn privileges aan zijn status als hoogste feodale heer.43
Als Passeley in 1306 pleit, stuiten rechtsvorderingen af op het maxime The King can do no wrong, ofwel het voorrecht dat The King cannot be sued in his own court. Dit maxime is te traceren tot aan de tijd van Bracton (ca. 1210-1268), rechter en auteur van het boek De legibus et constitudinibus Angliae.
Dit boek was in de eerste plaats bedoeld als een strenge, leerstellige instructie voor de rechter die aan het begin stond van zijn loopbaan: ad instructionem saltem mino- rum.44Volgens Pollock en Maitland is het ‘the crown and flower of English me- dieval jurisprudence’. Via dit geschrift sijpelde de terminologie van het Romeinse recht de Engelse rechtsorde binnen.45Bracton liet ook een waardevol Notebook na dat een beeld geeft van de praktijk van twee rechters, Pateshull en Raleigh.46
De betekenis van het adagium The King can do no wrong verschilt naar gelang het tijdvak waarop het betrekking heeft. Men kan een onderscheid maken tussen procedurele en materiële varianten van The King can do no wrong. De
39 In de Middeleeuwen zei men delict, zie Holdsworth 1935, p. 488.
39 Ehrlich 1921, p. 28-29.
40 McBride & Bagshaw 2001, p. 3.
41 Aangehaald in: Holdsworth 1938a, p. 7-8.
42 Holdsworth 1935, p. 459.
43 Holdsworth 1935, p. 461. Volgens Ehrlich (1921, p. 59) vindt het prerogative een basis in het common utility.
44 Bracton 1569, p. 18-19.
45 Pollock & Maitland 1895, p. 206-207.
46 Maitland 1887.
eerstgenoemde variant richt zich op de processuele kant van aansprakelijkheid, terwijl het maxime in laatstgenoemde zin aangeeft dat er in materieel opzicht barrières bestaan voor aansprakelijkheid. Sommigen maken daarom een onderscheid tussen de The King cannot be sued in his own court en The King can do no wrong.47Maar dat hoeft niet.48
In de dagen van Bracton is The King can do no wrong volgens de heersende leer een toepassing van de regel dat een heer niet in zijn eigen rechtbank terecht kan staan, precies als iedere andere heer.49In de eeuwen volgend op de slag bij Hastings heeft het maxime vooral in processuele zin betekenis. De procedurele immuniteit kan men plaatsen in de sleutel van gelijkheid: niemand kan verschijnen voor een rechtbank bestaande uit lieden die zijn gelijken niet zijn. Dit verklaart de uitzonderingspositie van de koning. In de feodale maat- schappij neemt de koning immers een bijzondere plaats in: hij heeft in zijn koninkrijk geen gelijke (parem autem non habet in regno suo).50Tegelijkertijd is de macht van de koning niet grenzeloos. Twee autoriteiten omlijnen zijn positie: de koning staat ónder God en ónder het recht: ipse autem rex non debet esse sub homine sed sub deo et sub lege, quia lex facit regem.51 Het is het recht dat de koning maakt. Recht en rechtvaardigheid zijn nauw verbonden.
Bracton meent dat een koning die handelt in strijd met het recht en een wrong begaat, geen koning is (Dicitur enim rex a bene regendo et non a regnando, quia rex est dum bene regit, tyrannusdum populum sibi creditum violenta opprimit dominatione).
Een andere opvatting, namelijk dat de koning als vertegenwoordiger van God altijd gehoorzaamd zou moeten worden, is in de Middeleeuwen bekritiseerd.52Koning is hij om gerechtigheid te laten geschieden jegens een ieder (ad hoc autem creatus est rex et electus, ut iustitiam faciat universis).53De koning kan, als dienaar van God op aarde, niets doen behalve datgene wat rechtens is (nihil enim potest rex in terris, cum sit dei minister et vicarius, nisi id solum quod de iure potest). Daarom wordt de koning geacht niet te handelen zoals het hem goeddunkt, maar in samenspraak met zijn adviseurs (Nec obstat quod dicitur quod principi placet legis habet vigorem, quia sequitur in fine legis cum lege reqia quae de imperio eius lata est, id est non quidquid de voluntate regis temere praesumptum est, sed quod magnatum suorum consilio, rege auctoritatem praestante et habita super hoc deliberatione et tractatu, recte fureit defini- tum).54Een koning identificeert zich met recht (ius) en niet met ongerechtigheid (iniura). De slotsom luidt dan ook dat de koning die geen goed doet, geen koning
47 Zie Van Poelje 1937, p. 166 en Wade & Forsyth 2000, p. 800.
48 W.I. Jennings 1938, p. 103.
49 Holdsworth 1935, p. 462 en 465; Holdsworth 1938a, p. 8; Van Poelje 1937, p. 142; Pollock
& Maitland 1895, p. 514; Street 1953, p. 1; Wade & Forsyth 2000, p. 800.
50 Bracton 1569, p. 32-33 (f.5).
51 Vgl. Bracton 1569, p. 306-307 (f 107b).
52 Borchard 1927, p. 1056.
53 Bracton 1569, p. 305-306 (f 107).
54 Zie Bracton 1569, p. 305-306 (f 107b).
is. De rechtvaardiging van het gezag van de koning ligt in het handhaven van gerechtigheid. Daarin schuilt de essentie van het koningschap.55
Recht is niet een afspiegeling van de wil van de soeverein, maar een optelsom van toepassingen van dit beginsel van rechtvaardigheid in het dagelijks le- ven.56 Dit alles houdt verband met de vaststelling uit de vorige paragraaf dat de koning in de ogen van zijn onderdanen vooreerst een mens van vlees en bloed is.
Zoals Holdsworth het formuleert: “To have allowed that the king was a ruler differing in kind from any other ruler would have run counter to the deeply-rooted ideas which saw in him and his powers little more than the person and the powers of a feudal lord enlarged.”57
In een procedure tegen de koning vindt het gewone procesrecht derhalve geen toepassing.58Tegen de koning kan men geen writ verkrijgen.59De gedupeer- de onderdaan kan zich wel tot de koning wenden met een verzoek opdat hij zijn handelen corrigeert en bijstelt (locus erit supplicationi, quod factum corrigat et emendet). Ofschoon men aanneemt dat de middeleeuwse koning niet voor het gerecht kan worden gedaagd in een procedure ingeleid door een writ, zijn er geschriften die doen vermoeden dat de immuniteit van de koning (eerst) volgt uit een wet die tijdens de regeringsperiode van Edward I (1272-1307) tot stand komt.60 Noch die wet, noch een daarop gebaseerde writ schijnen ooit gevonden te zijn. Bovendien maakt een schrijver als Bracton van het bestaan van een dergelijke wet geen melding.
Pollock en Maitland gaan daarom gemakkelijk aan deze theorie voorbij: “if Henry
IIIhad been capable of being sued he would have passed his life as a defendant (…). Where are the records on cases in which king Henry issued writs against himself?”61
Procedures tegen de koning worden ingeleid door middel van een verzoek- schrift waarin de gedupeerde onderdaan nederig om genoegdoening vraagt.
Deze smeekbede noemt men een petition of right.62Vanaf de regeringstijd van Edward I (1272-1307) is duidelijk dat een commoner wordt gedaagd met een
55 Zie ook Borchard 1927, p. 1060.
56 Borchard 1927, p. 1053-1054 en Carlyle & Carlyle 1936, p. 457-459.
57 Holdsworth 1935, p. 466.
58 Borchard 1927, p. 1062-1063.
59 Holdsworth 1938a, p. 12; Pollock & Maitland 1895, p. 516; Clode 1860, p. 3-4; Ehrlich 1921, p. 84.
60 Zie Clode 1860, p. 2-3.
61 Pollock & Maitland 1895, p. 516-517.
62 Zie Clode 1860, p. 5.
writ, terwijl een procedure tegen (een dienaar van) de koning een aanvang neemt met een petition.
Een voorbeeld.63 Toen de wachters (wardens) van Nottingham Castle greppels groeven op het land van Robert de Clifton, trad een nabijgelegen rivier buiten zijn oevers waardoor het land van De Clifton overstroomde. In 1325 vroeg hij de koning om schadevergoeding. In een tweede verzoekschrift verzocht hij om een baljuw- schap ter compensatie. Vierentwintig jaar later leidde een vergelijkbare feitenconstel- latie tot een bede van Gervais de Clifton om geldelijke schadevergoeding.
Legt de koning dit verzoek naast zich neer, dan rest de gedupeerde onderdaan weinig dan te vertrouwen op goddelijke gerechtigheid. Hoewel de persoon van de koning in de rechtbanken van de wereld omgeven wordt door een cocon van aardse onaantastbaarheid, vertrouwen de godvruchtige Middel- eeuwers erop dat de koning op later tijdstip aan God verantwoording af zal leggen (satis sufficit ei ad poenam, quod deum expectet ultorem). Een uitspraak uit 1234 illustreert deze gang van zaken:
“et Dom. Rex non potest summoneri nec preceptum sumere ab aliquo cum non habeat superiorem se in regno suo (…).”64
Bractons stelling dat de koning slechts aan goddelijk gezag en aan het recht is onderworpen, heeft brede instemming gekregen.65Het betoog dat er een tijd is geweest waarin de koning net als ieder ander voor zijn eigen rechtbank gedaagd kon worden, is de geschiedenis ingegaan als een fabeltje66of ‘a pious legend of Westminster Hall’.67Een onrechtmatigheid wordt de koning wel degelijk toegerekend, niettegenstaande diens vooraanstaande positie.68 De conclusie dat de koning net als ieder ander gehouden is schade te vergoeden die het gevolg is van door hem begane onrechtmatige daden, vloeit rechtstreeks voort uit de onderworpenheid van de koning aan het recht. Deze conclusie wordt breed gedragen in de literatuur.
Ehrlich becommentariëert: “If the king, or anybody else, said that the king ‘could not’ do something, that meant, not that the act would not, if done, be attributed to the king, but that the king was no more allowed to do it, than a subject was allowed to commit a trespass or a felony.”69Pollock en Maitland laten evenmin ruimte voor de stelling dat er enige materiële kant aan het maxime The King can do no wrong is te bespeuren in dit tijdvak: “That you can neither sue nor prosecute
63 Opgenomen door Ehrlich 1921, p. 123-126.
64 Notebook (case 1108) in: Maitland 1887, p. 126-128.
65 Carlyle & Carlyle 1936, p. 461 en 470.
66 Bacon, geciteerd in: Holdsworth 1938a, p. 12.
67 Pollock & Maitland 1895, p. 516.
68 Vgl. Holdsworth 1935, p. 464-466.
69 Ehrlich 1921, p. 127.
the King is a simple fact, which shall not require that we will invest the King with any non-natural attributes or make him other than the sinful man that he is. The King can do wrong, he can break the law; he is below the law, though he is below no man and below no court of law.”70Ook Holdsworth stelt vast: “We do not find that any one says that the king can do no wrong.”71
Deze immuniteit kan men op twee manieren relativeren. Allereerst zou men kunnen redeneren dat wellicht de dienaren van de koning aansprakelijk kunnen worden gehouden. Dit is echter niet zonder moeilijkheden. Het schijnt toe dat niet alleen procedures over schade door handelen van de koning zelf konden worden ingeleid met een petitie, maar ook over schade die het gevolg was van wat dienaren in zijn naam hadden gedaan.72 Ehrlich stelt dat de koning een master is die niet aansprakelijk kan worden gesteld voor schade die is veroorzaakt door zijn dienaren.73De koning heeft evenwel het voorrecht het handelen van zijn dienaren aan zich te trekken. Hij heeft een ‘power to shield those who do unlawful acts in his name’.74Zonder zijn toestemming (rege inconsulto) kan het in een procedure tegen een Crown servant dan niet tot een uitspraak komen. Wanneer de koning ervan afziet van zijn voorrecht gebruik te maken, kan de betreffende functionaris wel langs de gewone weg aansprakelijk worden gesteld.75Aan het einde van de vijftiende eeuw breekt het inzicht door dat alleen de dienaar aansprakelijk is gelet op de onmogelijk- heid de koning zelf voor het gerecht te dagen wanneer hij een wrong begaat.76 Ten tweede kan men opperen dat het geen groot verschil hoeft uit te maken of de koning via een writ dan wel langs de weg van een petition tot genoeg- doening wordt aangesproken. Inderdaad mag men op gezag van Holdsworth aannemen dat de uitkomsten van procedures vergelijkbaar zouden zijn ge- weest.77Holdsworth stelt dat uit de gebondenheid van de koning aan het recht volgde dat de koning in ieder geval moreel was gebonden zijn onder- danen op dezelfde wijze recht te doen als betrof het een geschil tussen onder- danen onderling.78 Aanvankelijk had het smeekschrift nog een informeel karakter79 en leken de beide procedures in de vroege Middeleeuwen op sommige punten nog veel op elkaar. Dat zou blijken uit de verslagen van zaken waarin de koning door partijen voor het gerecht werd geroepen om
70 Pollock & Maitland 1895, p. 515-516.
71 Holdsworth 1935, p. 464.
72 Vgl. Ehrlich 1921, p. 54-55. Zie ook Holdsworth 1935, p. 388.
73 Ehrlich (1921b, p. 131) vermeldt dat er wetgeving heeft bestaan op grond waarvan dienaren van Edward III (1327-1377) zelf verantwoordelijk zouden zijn voor hun handelen zolang de koning minderjarig was.
74 Pollock & Maitland 1895, p. 517 (met verwijzingen naar Bractons Notebook).
75 Zie de Peter of Appleby-zaak, hieronder.
76 Holdsworth 1938a, p. 20. Zie ook Holdsworth 1935, p. 388 en Holdsworth 1936, p. 449.
77 Holdsworth 1938a, p. 12.
78 Zie Holdsworth 1936, p. 254 en Holdsworth 1938a, p. 10.
79 Ehrlich 1921, p. 26-27, 45 en 82.
eigendom te bevestigen. Dit geschiedde op dezelfde manier als ware hij een onderdaan.80Al te rooskleurig moet men dat zich blijkbaar ook niet voorstel- len. Zo heeft Vinogradoff gewaarschuwd:
“The rule of law as understood in the thirteenth and fourteenth centuries proves to be by no means a dead letter, although it comes often into conflict with the Royal prerogative and there is a good deal of fluctuation in the apportionment of right to individuals as against the Crown.”81
Naast de constatering dat de regel The king can do no wrong echt alleen proce- dureel van aard is, ofschoon de koning onder het recht is geplaatst, lijkt de gevolgtrekking gerechtvaardigd dat het kennelijk de bedoeling was de rechts- positie van koning en zijn onderdanen zoveel mogelijk gelijk te trekken. In de loop van de veertiende en vijftiende eeuw schijnt de praktijk echter steeds gecompliceerder te zijn geworden, met aan de ene kant petitions of right (voor wie stelt dat hij een recht heeft en aan kan tonen dat hem een wrong zou zijn aangedaan wanneer het een geschil tussen twee onderdanen was geweest) en aan de andere kant petitions of grace waarin de onderdaan de koning om een gunst vraagt.82De petition of right blijkt in de praktijk weinig aantrekkelijk te zijn, omdat de procedure ingewikkeld en tijdrovend is.83Bovendien kan men in deze procedure geen onrechtmatig handelen aan de kaak stellen.84 In het middeleeuwse common law neemt het law of property (waaronder het land law) een zeer belangrijke plaats in. Het law of property beslaat delen van het recht die naar huidig Engels recht thuis zouden horen in het law of contract of het law of torts.85
Naar het schijnt is het al in de tijd van HenryIII(1216-1272) gebruikelijk dat de koning ernaar streeft gedupeerden voorzover mogelijk terug te brengen in de staat waarin deze verkeerden voordat de schade intrad. Niettemin is schadevergoeding voor de Plantagenet-koningen een heikel punt, al genieten zij voorrechten met betrekking tot het betalen van schadevergoeding of het vergoeden van gemaakte kosten.86 Geldelijke schadevergoeding blijkt een weinig populaire wijze van schadeloosstelling te zijn, want ‘money was the
80 Notebook (cases 1136 en 1141) in: Maitland 1887, p. 156, 157 en 161.
81 Vinogradoff 1921, p. ix.
82 Ehrlich 1921, p. 186. Volgens Clode (1860, p. 51) werden petitions of grace echter vaak behandeld als petitions of right. Ook Holdsworth (1938a, p. 37) relativeert het onderscheid tussen beide soorten petities.
83 Vanwege de voorbereidende fase en het feit dat toestemming was vereist van de koning voor het houden van een hoorzitting. Zie Hogg 1971, p. 3 en Holdsworth 1938a, p. 8, 12-14, 22-23.
84 Clode 1860, p. 19-20.
85 Vgl. de bespreking van de De Clifton-zaken in Holdsworth 1938a, p. 17-18. Zie ook Street 1953, p. 1.
86 Ehrlich 1921, p. 44 en p. 56-58.
last thing of which a mediaeval king had too much’.87De koning is eerder genegen land af te staan of marktrechten te verlenen, dan zijn gedupeerde onderdaan met harde munt te betalen. Volgens Ehrlich stemt dit overeen met het economische systeem van de Middeleeuwen, een verklaring die zeer plausibel toeschijnt.
Naast de (on)mogelijkheden om de koning met succes aansprakelijk te stellen richt deze eerste verkenning van overheidsaansprakelijkheid zich op lokale gemeenschappen en hun vertegenwoordigers. De manors, boroughs en hundreds lijken gewoon aansprakelijk te kunnen worden gesteld. Holdsworth schrijft daarover:
“They seem to regard them as part of the natural order of things. (…) Communities and individuals were in their eyes the subjects of legal rules possessed of varied rights and capable of varied forms of wrongdoing.”88
Lokale gemeenschappen worden corporate personalities die onafhankelijk opere- ren van hun leden, die beschikken over een eigen vermogen én die aansprake- lijk kunnen worden gehouden.89Holdsworth signaleert ook hier een primair door praktische overwegingen ingegeven ontwikkeling:
“And even at this period it is clear that the law on this subject was being construc- ted rather by considerations of expediency which emerged from the discussion of individual cases, than by any attempt to work out logically deductions drawn from the nature of corporate personality.”
Daarnaast kunnen lokale gezagdragers zoals sheriffs en bailiffs, dienaren van de koning, aansprakelijk worden gesteld. Personen die door sheriffs zonder rechtsgeldige basis in de gevangenis zijn beland, kunnen een writ of false imprissonment tegen hen krijgen.90 Wie zich in de dertiende eeuw over het gedrag van een sheriff of bailiff wil beklagen, kan naar het Exchequer gaan om een writ te verkrijgen. Die writ kan ertoe strekken dat de gezagsdrager in kwestie zijn gedragingen moet rechtvaardigen of dat het schadeveroorzakend handelen tot een halt komt.91
Een voorbeeld. Peter of Appleby, koopman, begon in 1278 een procedure tegen de bailiff van de graaf van Brittany, de heer van Boston fair (markt). Misschien kan men ‘bailiff’ met ‘baljuw’ vertalen. In ieder geval was hij de assistent van de sheriff.
87 Ehrlich 1921, p. 32. Zie ook Ehrlich 1921, p. 66.
88 Holdsworth 1936, p. 401.
89 Zie vier zaken uit de tijd van Edward III (1327-1377) en Henry VI (1399-1413), besproken in: Holdsworth 1935, p. 488.
90 Ehrlich 1921, p. 111.
91 Ehrlich 1921, p. 28-32.
Peter of Appleby bracht een actie uit trespass ter verkrijging van schadevergoeding.
Hij begon een procedure ingeleid met een writ, in dit geval een writ of imprissonment, een bevel gericht tot de sheriff die de bailiff moest bevelen de vordering te voldoen of om voor de rechter te verschijnen om verweer te voeren. De bailiff zou hem ten onrechte gevangen hebben genomen en hem zijn goederen hebben ontnomen. Deze hield het erop rechtmatig te hebben gehandeld, omdat Peter of Appleby een schuld had die hij niet kon voldoen. De zaak is aan een jury voorgelegd.92
2.4 CONSTITUTIONELE ONTWIKKELINGEN IN DELAGELANDEN
De Landsheerlijke periode vangt aan omstreeks het jaar 1000.93 Frankisch- Germaanse stammen bewonen de Lage Landen en vormen daar zeer losse, aan de persoon van het stamhoofd verbonden leefgemeenschappen. Het gebied maakt deel uit van het Heilige Roomse Duitse Keizerrijk dat heeft bestaan vanaf 962 tot 1806. Een poging van Karel de Grote (768-814) om eenheid te scheppen in regelgeving, bestuur en rechtspraak heeft na zijn overlijden geen vervolg gekregen. Wel werkt het leenstelsel in de vroege Landsheerlijke periode het ontstaan van samenhangende gebiedsdelen in de hand. De middel- eeuwse standenmaatschappij is weer te geven als een piramide van leenman- nen met een leenheer aan de top. Landsmannen ontvangen gebiedsdelen van hun leenheer in leen in ruil voor gewapende steun in tijden van oorlog. Som- mige landsmannen krijgen een ‘gouw’ beleend, zodat ze taken vervullen op het terrein van bestuur (‘politie’) en rechtspraak (‘justitie’). Deze graven, hertogen en bisschoppen hebben een stukje ‘overheidsgezag’ in leen94 en worden de facto kleine soevereinen in hun eigen gebied.95Hun ambtelijk gezag en de aan het ambt verbonden rechten maken als leen deel uit van hun (pri- vaatrechtelijke) vermogen.96
Wanneer de leenmannen de macht op zodanige wijze usurperen dat zij de facto landsheer worden, ontstaan uit deze administratieve eenheden de gebiedsdelen Antwerpen, Artois, Brabant, Friesland, Gelder, Groningen, Henegouwen, Holland, Kleef, Limburg, Luik, Luxemburg, Mechelen, Namen, Overijssel, Utrecht, Vlaanderen, Zeeland en Zutphen.97Het moment waarop dit gebeurt verschilt van gebied tot gebied. De hoedanigheid – of het ambt – van graaf of hertog wordt uiteindelijk erfelijk. Centrale organen zijn er nauwe- lijks en wetgeving sluimert.98De keizer van het Heilige Roomse Rijk claimt bóven dit gewirwar van gebiedsdelen de soevereiniteit. Wanneer zijn leenman-
92 Brand 1996, p. 359-360 en 391, zaak 1278-89.24 (ongedateerd).
93 Gerbenzon & Algra 1979, p. 63 e.v.
94 Immink 1946, p. 19.
95 De Blécourt 1950, p. 13. Vgl. Van der Hoeven 1989, p. 24-25.
96 De Monté ver Loren & Spruit 1982, p. 97. Vgl. Immink 1946, p. 23.
97 Niet tot ontwikkeling kwam het leenstelsel in noordelijke gebiedsdelen, zoals Friesland.
98 De Blécourt 1950, p. 16. Zie ook Gerbenzon & Algra 1979, p. 71.
nen slechts in naam zijn gezag erkennen kan men de staat weliswaar op twee niveaus onderscheiden, maar vormt hooguit het tweede niveau een tastbare werkelijkheid voor de mensen die in die tijd leven.
Ten tijde van de oversteek van de Normandische hertogen naar Engeland toont een constitutioneel plaatje van de Lage Landen derhalve vooral een verbrokkeld beeld. Eenheid en unificatie van bestuur en recht zijn onbekend of onbemind, behalve dan bij de landsheren. Succes in het streven naar meer eenheid en uniformiteit in staat en recht is pas weggelegd voor de Bourgon- dische Habsburgers, maar dan is de vijftiende eeuw al in volle gang. Vanaf omstreeks 1300 worden de banden tussen de negentien Nederlanden en hun negentien landsheren versterkt door het ontstaan van personele unies. Gebieds- delen hebben dan slechts de persoon van de vorst, de leenheer, gemeen. Dit proces van streven naar eenheid en centralisatie door middel van koop, ruil, vererving en oorlogs- en huwelijkspolitiek neemt serieuze vormen aan ten tijde van de regeringsperiode van het Bourgondisch-Habsburgse Huis (circa 1430-1581).
In 1543 staat Karel V van Habsburg (1519-1556) aan het hoofd van vrijwel alle hiervoor genoemde gebiedsdelen.99Dat wil zeggen dat hij zich graaf van Holland, graaf van Zeeland, hertog van Brabant et cetera mag noemen. In de tijd van Karel V schijnt de term pays d’en bas in zwang te zijn geraakt. Het centrum van politie is in Brussel gelegen, terwijl Mechelen het justitiële cen- trum wordt. Overheidsfuncties worden slechts in deze twee categorieën (politie en justitie) onderverdeeld en vallen doorgaans toe aan dezelfde personen.100 De landsheer heeft in ieder gewest een stadhouder, een soort gouverneur die aan het hoofd staat van de gewestelijke regering (de raad). Op het platteland vertegenwoordigt de baljuw de landsheer en vaak is onder hem een schout werkzaam. De schout vervult ook taken op het terrein van politie en justitie in de steden. De steden vallen niet onder een baljuwschap. Het bestuur berust bij burgemeester en schepenen die samen de vroedschap vormen.
Van binnenuit verzetten krachten zich tegen het Habsburgse centralisatie- streven.101De steden vormen een belangrijke tegenkracht. In de Lage Landen geldt dit nog meer dan elders op het continent van West-Europa, omdat de steden er zo talrijk zijn.102Zij hebben een machtige positie doordat hun privi- leges of voorrechten zijn toegekend, onder meer om keuren (regelgeving) uit te vaardigen en op het gebied van rechtspraak. De burgerij en de steden streven naar vrijheid in de zin van bescherming tegen willekeur. De grote
99 Uitzonderingen zijn Kleef en Luik.
100 Fruin 1922, p. 36.
101 Zie ook Van Caenegem 1994, p. 42-46.
102 Davids & Lucassen 1995, p. 35.
vrijheidscharters in de late Middeleeuwen getuigen daarvan en voorzien in nog meer privileges.103Ook hier te lande ontstaan parlementen.
Zo komen de Staten-Generaal in de Bourgondische Nederlanden op initiatief van de steden vanaf de tijd van Philips de Goede bijeen. In 1464 voor het eerst. De staten vertegenwoordigen in de eerste plaats de standen in de maatschappij, zijnde de adel en de burgerij, en volgens sommigen104daarmee het hele volk. Hun rol is adviserend van aard.
Tegen deze achtergrond is rechtsverscheidenheid logischerwijs een door velen aangehangen ideaal. De receptie van het Romeinse recht, die een aanvang neemt in de tweede helft van de vijftiende eeuw, verandert daar vooralsnog niets aan. Het Romeinse recht vervult een subsidiaire, aanvullende taak.
Karel V roept op tot het optekenen van coutûmen (gewoonterecht) en streeft naar codificatie, een streven dat zijn populariteit in de Lage Landen niet ver- groot.105
De rechtspraak is ondertussen in handen van de leenmannen van de graaf gekomen, althans in Holland, Zeeland en West-Friesland. Een leen kon het recht om in een bepaald gebied justitie uit te oefenen inhouden.106 In de veertiende en vijftiende eeuw trachten de graven hun rechtsmacht te vestigen.
Door hen aangestelde baljuws oefenen rechtsmacht uit over grotere gebieden.
De grafelijke raad groeit uit tot een permanent grafelijk hof van justitie, later het Hof van Holland, Zeeland en West-Friesland.107
Ieder proces bij het Hof van Holland begon met een verzoekschrift van eiser.
Daarna machtigde het Hof een bode, een deurwaarder van het Hof of een vorstelijke ambtenaar om de tegenpartij op de hoogte te brengen door een mandement.108 Le Bailly stelt dat de procedure in wezen niet verschilt van de procedure die gevolgd werd bij andere gewestelijke hoven, zoals de Raad van Brabant of de Raad van Vlaanderen.109Beroep stond open bij de Grote Raad van Mechelen, ook van onder meer de hoven en raden van Luxemburg, Vlaanderen, Friesland, Utrecht en Overijssel.110Zowel in de provinciale hoven als in de stedelijke schepencolleges wordt de rechtspraak een steeds gewichtiger taak.111Geschoolde ambtenaren doen
103 In de Nederlanden kent men bijvoorbeeld de Blijde Inkomst van Johanna van Brabant op 3 januari 1356.
104 Fruin 1922, p. 44.
105 Lokin & Zwalve 2001, p. 276-278. Zie ook Kranenburg 1953, p. 52-53.
106 Le Bailly 2001, p. 33-56.
107 Le Bailly 2001, p. 56-72.
108 Le Bailly 2001, p. 138. Vgl. Van Rhee 1997, p. 53-64.
109 Le Bailly 2001, p. 127.
110 Zie het schema van de gerechtelijke organisatie in de Nederlanden (1517-1579) in: De Schepper 1978, p. 408.
111 Fruin 1922, p. 65.
hun intrede in de zestiende eeuw. Zij bekleden dan posten die voorheen aan de adel waren voorbehouden.112
2.5 OVERHEIDSAANSPRAKELIJKHEID IN DELAGELANDEN
In de Landsheerlijke periode zijn bepaalde gezagstructuren waarneembaar, zij het in losse verbanden. Als men vervolgens iets wil zeggen over de moge- lijkheden voor de rechtsbescherming tegen het gezag, is het verstandig de blik te richten op het tijdvak dat het rijkst is gedocumenteerd. Een eerste verken- ning van overheidsaansprakelijkheid zal zich daarom in het bijzonder richten op de vijftiende en zestiende eeuw. De besproken casus hebben betrekking op de provincie Holland. Daarbij moet worden aangetekend dat het recht in de Landsheerlijke periode van gewest tot gewest kan verschillen.
Fruin stelt dat de rechtspraak hier te lande ten tijde van Karel V ‘nog zeer achterlijk’ was en ‘ook niet in goeden roep stond’.113Toch wekt een blik op de verzamelingen van sententiën van het Hof van Holland, Zeeland en West- Friesland114 en de dossiers betreffende Hollandse beroepen voor de Grote Raad van Mechelen115 een beeld van een levendige rechtspraktijk. Eigenlijk is het ongehoord, aldus De Smidt in zijn inleiding bij de Memorialen Rosa, dat een partij die door de schepenen van een stad in het ongelijk is gesteld in beroep gaat bij een hogere rechter die de uitspraak van de schepenen ongedaan zou kunnen maken:
“Het is een klap in het gezicht van de autonome stad die eigen vlag en wimpel voert. Ondenkbaar en toch gebeurt het, ook in Holland in de veertiger jaren van de vijftiende eeuw.”116
Het moet voor een Hollander heel wat zijn geweest om zijn zaak in Mechelen aan een Hof voor te leggen. Het bestaan van de landsheer, de Graaf van Holland én een Habsburger, is dan in ieder geval tastbaar.
De grondslag van deze schadevergoedingsvorderingen ligt in de schending van een recht. Naast gewoonterecht laat de rechter zich leiden door de over- weging dat ‘een feit, waarover iemand zich beklaagde, in een land van goede justitie niet kon worden geduld’.117 Een voorbeeld van een casus waarin iemand schade lijdt door toedoen van de landsheer, is de konijnenjacht-zaak uit 1448.
112 Israel 1998, p. 38.
113 Fruin 1922, p. 123.
114 Rechtshistorisch Instituut 1982. Zie ook Schadee 1929.
115 Andries e.a. 1964-1974.
116 Andries e.a. 1964-1974 p. XIX.
117 Fockema Andreae 1906, p. 111.
Philips van Bourgondië vaardigde een plakkaat uit dat een eind maakte aan de konijnenverkoop. Het gebruik van konijnen was slechts voor eigen gebruik en in het eigen huis toegestaan. Een zekere Reynoult van Brederode en Vianen, een leenman van Philips, stelde door dit plakkaat schade te lijden in gebiedsdelen die hij met het oog op de konijnenhandel had verpacht. Vervoer van de konijnen van Brederode naar zijn huis in Vianen was ondoenlijk en de inkomsten uit pacht kon hij zo wel vergeten. Het ging hier om een burger die schade leed door handelen van hem die het hoogste statelijk niveau belichaamde.118Brederode daagde zijn leenheer echter niet voor de rechter. Hij wendde zich juist tót de leenheer, die verklaarde dit verzoekschrift van Brederode te hebben ontvangen. Hij gaf zijn leenman verlof om de duinen voor de konijnenjacht te verpachten. Hij geeft hem geen som geld, maar maakt dat het schadeveroorzakend plakkaat zijn onderdaan niet langer nadeel verschaft.119
In eerste en laatste aanleg is de Grote Raad van Mechelen bevoegd in geschil- len ten aanzien van ‘al degenen die van ver of van nabij iets met de hofhou- ding van de landsheer of van zijn landvoogd hadden te maken’.120Zij genie- ten het privilegium fori waardoor zaken tegen hen grotendeels aan de competen- tie van de gewone rechtbanken zijn onttrokken.121
Zowel steden als functionarissen kunnen aansprakelijk worden gesteld voor schadeveroorzakend handelen dat het hedendaags recht als een onrecht- matige daad zou bestempelen. Daarvan zijn enkele zeer interessante voorbeel- den bekend, zoals dat van de Haarlemse schout.
De schout van Haarlem liet een vagebond oppakken, omdat de stad opdracht had gekregen waakzaam te zijn met het oog op de oorlog tegen Gelre. De arrestant stuurde op een rechterlijke schikking aan, waarbij zijn geld verbeurd werd verklaard en hijzelf uit de stad werd verbannen. Tijdens zijn gevangenschap was hij zo lelijk mishandeld, dat hij een oog had verloren. In een procedure eiste hij schadevergoe- ding van de schout. Het Hof van Holland wees zijn eis toe.122
Ook is bij de Grote Raad van Mechelen een zaak aanhangig geweest tegen de magistraat en een gewezen schout van de stad Amsterdam ter verkrijging van schadevergoeding.
In de oorlog tegen Gelre werd een schip dat van Zwolle naar Amsterdam voer door een Amsterdams oorlogsschip aangevallen. De lading, die vooral uit ossen bestond, werd buitgemaakt en de ossen werden geslacht. De gedupeerden eisten schadevergoeding van de kapitein van het oorlogsschip. De magistraat en schout spraken zij aan om borg te staan voor het betalen van de schadevergoeding. Zij
118 De keizer van het Heilige Roomse Rijk der Duitse Natie buiten beschouwing gelaten.
119 Schadee 1929, p. 30, nr. 16.
120 De Schepper 1978, p. 398.
121 Zie ook Van Rhee 1997, p. 38-39.
122 Andries e.a. 1964-1974 (vol. I), dossier 30.
beriepen zich erop dat de kapitein en de zijnen als militairen in dienst van Amster- dam handelden, zodat de magistraat van die stad verantwoordelijk was voor de schade. Bovendien hadden de soldaten iedere maand soldij aan de magistraat afgestaan als cautie voor het geval het opbrengen van het schip represailles tegen Amsterdammers ten gevolge zou hebben. Daar heeft de stad Amsterdam tegenin gebracht dat de soldaten weliswaar door haar werden betaald, maar dat zij onder de bevelen van de landsheer en diens maarschalk stonden.123
De Grote Raad veroordeelt in 1470 de magistraat van Gouda tot het vergoeden van schade geleden door een zekere Gerard van Blois die opbrengsten van een veer misloopt omdat de magistraat een brug over de IJssel laat bouwen en zo het handelsverkeer omleidt. De graaf heeft zelf verzocht om de bouw van die brug.124 Dit lijkt een zeer vroeg voorbeeld van buitenwettelijke nadeelcompensatie te zijn.
Een ander voorbeeld. Toen de Staten in 1516 besloten een zogenaamde inlaagdijk aan te leggen, waardoor het land toebehorend aan de eisers verloren zou gaan, spraken deze de dijkgraaf en heemraden aan die de Staten vertegenwoordigden.
Zij wendden zich vervolgens tot de landsheer, die bepaalde dat zo mogelijk voor een alternatieve oplossing gekozen diende te worden. Waar dit onmogelijk zou blijken te zijn, moest schadevergoeding worden betaald. De dijkgraaf en heemraden wendden zich daarop tot het Hof van Holland.125
Dat men lokale functionarissen aansprakelijk stelt, blijkt ook uit de vordering van een Spanjaard die zich omstreeks 1528 tot het Hof van Holland wendt teneinde schadevergoeding te vorderen van de baljuw van Delfland die hem ten onrechte zou hebben gearresteerd, gevangen gehouden en tot verbanning veroordeeld.126Niet alleen functionarissen, maar ook steden kunnen aanspra- kelijk worden gesteld en veroordeeld tot het betalen van schadevergoeding.
Uit de zaak van een Zweedse koopman tegen de stad Amsterdam bleek dat een schadevergoedingsactie tegen een stad niet per definitie tot mislukken was ge- doemd. Het Hof van Holland wees hem in 1438 schadevergoeding toe, omdat de stad Amsterdam ten onrechte zijn goederen in beslag had genomen.127Eenzelfde lot trof een jaar later de stad Enkhuizen. De stad moest een buitgemaakt schip met lading en al teruggeven aan de eigenaren. Waar dit niet mogelijk was, diende de schade te worden vergoed.128
123 Andries e.a. 1964-1974 (vol. I), dossier 81.
124 Andries e.a. 1964-1974 (vol. I), dossier 89. Vgl. (vol V) dossier 459.
125 Andries e.a. 1964-1974 (deel III), dossier 272.
126 Andries e.a. 1964-1974 (deel IV), dossier 345.
127 Rechtshistorisch Instituut 1982, p. 11-12, nr. 35.
128 Rechtshistorisch Instituut 1982, p. 428-248, nr. 118.
De eigen handelswijze van de rechtzoekende kan reeds in de Landsheerlijke periode aan een veroordeling tot het betalen van schadevergoeding in de weg staan. Dit blijkt uit een Edamse zaak.
Boudin Heynez., poorter van de stad Edam, werd tijdens zijn verblijf in Den Haag gearresteerd omdat Edam een bede (belasting) nog niet had betaald. Hij deed zijn beklag over dit wanbestuur bij het Hof en hij eiste vergoeding van de schade die door zijn detentie in Den Haag was veroorzaakt. Het Hof honoreerde echter het verweer van de stad Edam. De schade was aan de schuld van de poorter te wijten, want de stad had in alle kerken de mededeling gepubliceerd dat niemand de stad zonder toestemming mocht verlaten, tenzij hij ‘op zijn selffs geleyde’ reisde.129
Een zaak tegen de magistraat van Gouda is interessant vanwege het algemeen belang, in casu dat van de volksgezondheid, dat daarin wordt aangevoerd bij wijze van verweer. In casu komen eisers op tegen een ordonnantie die het hun onmogelijk maakt steenovens te exploiteren. Bij het Hof van Holland vangen zij bot. Verweerders beroepen zich er in de daarop volgende procedure bij de Grote Raad op, dat zij een daad van goed bestuur hebben verricht. De ovens brengen immers ernstige luchtvervuiling met zich mee. Het algemeen belang, dat naar de mening van verweerders al ernstig was geschaad, behoort boven het individuele belang van eisers te prevaleren.130
J. Drion heeft gesteld dat het voorrecht van evocaties gevrijwaard te blijven (privilegium de non evocando) diende om de burger een berechting door zijn eigen stedelijk rechtscollege te verzekeren.131 Karel V van Habsburg schijnt slechts in uitzonderingsgevallen zaken aan de kennisneming van de rechter te hebben onttrokken.132
2.6 CONCLUSIE
Dit hoofdstuk schetst een beeld van een tijd waarin overheidsaansprakelijkheid gloort aan de horizon. De term ‘overheidsaansprakelijkheid’ zal de mensen die in deze tijd leven, schrijven, recht zoeken en vinden helemaal niets hebben gezegd. Wat de Lage Landen betreft kan men nog niet echt van een staat spreken. Onderdanen en gezagsdragers zijn echter wel degelijk te onderschei- den. Laatstgenoemden veroorzaken ook wel eens schade en de geschillen die daaruit voortvloeien, misstaan niet in een studie over overheidsaansprakelijk- heid.
129 Schadee 1929, p. 49, nr. 32.
130 Andries e.a. 1964-1974, deel IV, dossier 366.
131 J. Drion 1950, p. 12.
132 J. Drion 1950, p. 16.
De constitutionele ontwikkelingen die in dit hoofdstuk zijn gesignaleerd laten zich samenvatten in termen als ‘centralisatie’ en ‘tegenwichten aan centralisatie’. In Engeland is meer sprake van eenheid dan in de Lage Landen, waar verbrokkeling beeldbepalend is. De positie van de leenman in de Lage Landen die soeverein is in eigen gebied, heeft de facto misschien wel wat weg van die van de Engelse koning. Het Engelse koningschap wordt erfelijk en hetzelfde geldt voor de ambten van graaf en hertog. Daar staat tegenover dat er maar één Engelse koning is, terwijl in de Lage Landen meer dan één gouw- graaf of hertog zetelt. In welk land men zich bevindt, volgens welke justitie men leeft.
Tegen deze achtergrond ontstaat het beeld dat het in Engeland in de eerste eeuwen na de slag bij Hastings gedupeerden niet onmogelijk is gemaakt om hun onrechtmatig toegebrachte schade verhaald te krijgen wanneer het nadeel aan lokale gezagsdragers is te wijten. Aansprakelijkheidsvorderingen tegen de koning ketsen echter af op diens procedurele immuniteit. Er is geen instan- tie die over hem recht kan spreken. Wel is de koning gebonden aan het recht:
het recht maakt hém – en niet andersom. Een goede koning doet bovendien goed en wordt geacht eventuele schade te vergoeden. De processuele weg om dat gedaan te krijgen begint met een verzoekschrift, een petition. De immuniteit van de koning kan zich feitelijk ook uitstrekken tot daden verricht door zijn dienaren, wanneer de koning de zaak aan zich trekt en geen toestemming geeft tot het doen van een uitspraak. Lokale gemeenschappen kunnen verantwoorde- lijk worden gesteld voor door hen toegebrachte schade. Zij zijn niet immuun, maar vatbaar voor aansprakelijkheid.
Persoonlijke aansprakelijkheid van overheidsdienaren komt ook in de Lage Landen voor, bijvoorbeeld vanwege mishandeling tijdens detentie of het ten onrechte beslag leggen op een schip. Steden kunnen evenzeer aansprakelijk worden gesteld. Bij het toekennen van schadevergoeding kan het algemeen belang lijnrecht tegenover het individuele belang staan, zoals bleek uit de steenoven-zaak. Schade door handelen van de landsheer, legt men in een verzoekschrift aan hem voor.
Landsheren in de Lage Landen kunnen dromen van de mate van centralisa- tie die het krachtig koningschap in Engeland bereikt in de eeuwen na de inval.
Hoewel het constitutionele plaatje een verschillend beeld oplevert, laat een eerste verkenning van overheidsaansprakelijkheid zien dat er ook overeenkom- sten zijn. Gemeenschappen en lokale gezagsdragers kunnen aansprakelijk zijn, ofschoon de koning of landsheer een bijzondere positie geniet. De mogelijk- heden tot het verkrijgen van schadevergoeding in Engeland en in de Lage Landen lijken in de eerste eeuwen na de slag bij Hastings niet fundamenteel te verschillen in deze ‘landen van justitie’.
