Overheidsaansprakelijkheid in Engeland en Nederland
Roosmalen, H.J.T.M. van
Citation
Roosmalen, H. J. T. M. van. (2007, January 11). Overheidsaansprakelijkheid in Engeland en
Nederland. Meijers-reeks. Sdu Uitgevers, Den Haag. Retrieved from
https://hdl.handle.net/1887/8768
Version: Not Applicable (or Unknown)
License: Licence agreement concerning inclusion of doctoral thesis in the
Institutional Repository of the University of Leiden
Downloaded from: https://hdl.handle.net/1887/8768
Note: To cite this publication please use the final published version (if applicable).
DEEL I
Probleemstelling
1 Inleiding
1.1 AANLEIDING VOOR HET ONDERZOEK
Overheidsaansprakelijkheid in Engeland trekt aan het einde van het mille- nnium bijzonder de aandacht. Europees getint is de belangstelling. Met regel- maat houdt rechtspraak van de Europese instanties de gemoederen bezig, bijvoorbeeld wanneer het Europese Hof van de Rechten van de Mens in Straatsburg het Verenigd Koninkrijk aansprakelijk houdt voor schending van het in artikel 2EVRM neergelegde recht op leven van een drietalIRA-leden.1 Een eenheid van deSAShad twee mannen en een vrouw omgebracht die ervan werden verdacht naar Gibraltar te zijn gereisd om een aanslag te plegen bij the changing of the guard. Als het Europese Hof oordeelt dat het Verenigd Koninkrijk de proceskosten die de nabestaanden bij het Europese Hof hebben gemaakt moet vergoeden, is de verontwaardiging in (de dan nog conservartie- ve) regeringskringen groot. De kwestie ligt zeer gevoelig in het Verenigd Koninkrijk. De in 1997 aantredende Labourregering initiëert echter al snel wetgeving teneinde deEVRM-rechten ook in de Britse gerechten inroepbaar te maken. De Human Rights Act 1998 treedt op 2 oktober 2000 in werking, maar in de tussenliggende tijd plaatst het Europese Hof in de geruchtmakende zaak Osman v UK een bom onder een belangrijk facet van de Engelse over- heidsaansprakelijkheid.2 In een civiele procedure tegen de politie was een schadeclaim in een preliminair stadium afgeketst op de zogenoemde exclusion- ary rule die bepaald overheidshandelen buiten het aansprakelijkheidsrecht bracht. In de betreffende zaak had het Court of Appeal het begrip ‘immunity’
niet geschuwd.3Het Europese Hof stelt vast dat het Verenigd Koninkrijk het in artikel 6EVRMvervatte recht op toegang tot de rechter heeft geschonden.
Deze uitspraak wekt grote verontwaardiging onder juristen, in het bijzonder bij tort lawyers, de juristen die zich specialiseren in dat deel van het aansprake- lijkheidsrecht dat men in Nederland de onrechtmatige daad noemt.
Commotie veroorzaakt ook rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in Luxemburg. De opschudding bereikt een hoogte- punt wanneer het Hof Spaanse vissers te hulp schiet die tot ongenoegen van velen in het Verenigd Koninkrijk eind jaren tachtig de Britse wateren leeg
1 EHRM 27 september 1995, zaak 18984/91, ECHR, Series A 324 (McCann v UK).
2 EHRM 28 oktober 1998, zaak 23452/94, RJ&D ECHR 1998-VIII (Osman v UK).
3 CA 7 oktober 1992, [1993] 4 All ER 344 (Osman v Ferguson).
4 1 – Inleiding
dreigden te vissen.4Meer precies, zij benutten de door de Europese Gemeen- schap toegestane quota voor de visvangst. Het Luxemburgse Hof oordeelt dat de wetgeving die aan deze praktijken een einde had willen maken strijdig is met direct werkend gemeenschapsrecht. De schok neemt alleen maar toe wanneer het de Spaanse vissers vervolgens een ingang biedt waarlangs zij hun schade op de Britse regering kunnen verhalen.5 In de Factortame-zaak gaan immuniteiten op de helling: niet alleen die van de Kroon die naar Engels recht immuun was voor injunctions (verboden, in dit geval om een wet ten uitvoer te brengen), maar ook van Acts of Parliament.
Overheidsaansprakelijkheid in Nederland biedt tegen het einde van het millennium een andere aanblik. De Britse commotie over de Factortame-juris- prudentie van het Hof van Justitie heeft geen evenknie in Nederland. De gedachte dat een primaire wet kan leiden tot overheidsaansprakelijkheid vindt men niet schokkend. Al verbiedt de Grondwet de Nederlandse rechter primaire wetten te toetsen aan de Grondwet, de rechter beschikt wel over de mogelijk- heid een met een ieder verbindende verdragsbepaling strijdige bepaling buiten toepassing te laten.6Burgers kunnen acties instellen uit onrechtmatige daad om dit te bewerkstelligen. Zij kunnen zelfs schadevergoeding vorderen. Boven- dien accepteert de heersende staatsrechtelijke leer de directe doorwerking van gemeenschapsrecht op de voorwaarden die het Hof van Justitie stelt. Wanneer een nieuwe eeuw zich aandient, lijkt vrijwel alles dat herinnert aan immunitei- ten voor de overheid diep te zijn weggestopt in de spelonken van de Neder- landse rechtsgeschiedenis.7De Engelse rechtspraak waarin kennelijk nog wel immuniteiten bestaan voor aansprakelijkheid bij schade veroorzaakt door overheidshandelingen wekt daarom de nieuwsgierigheid.
Deze indrukken rond de millenniumwisseling zijn de aanleiding geweest voor het opstarten van een rechtsvergelijkend onderzoek naar overheidsaan- sprakelijkheid in Engeland en Nederland. De voortschrijdende Europese samenwerking vormde bovendien een extra stimulans.8De betrokken rechts- stelsels hebben genoeg gemeen om een rechtsvergelijking zinvol te maken.
In een tijd waarin zowel privaarechtelijke als publiekrechtelijke rechtsvergelij- king sterk in de belangstelling staat, hoeven verschillen in de common law- en de civil law-traditie geen bezwaar te zijn. Wel kan dit verschil in traditie een complicerende factor zijn en in ieder geval heeft het gevolgen voor het plan van aanpak, waarover meer in § 1.4.
4 Zie Geddes 1998.
5 HvJ 19 juni 1990, zaak 213/89, Factortame, Jur. 1990, p. I-2433 en HvJ 5 maart 1996, gevoegde zaken 46/93 en 48/93, Brasserie du Pêcheur en Factortame, Jur. 1996 p. I-1029.
6 Zie de artikelen 120 en 94 Gw.
7 HR 29 mei 1896, W 6817 (concl. A-G Van Maanen; Vrouwe Elske) en HR 21 april 1898, W 7116 (concl. A-G Patijn; Rap/Rheden).
8 Zie Van Gerven 1994, p. 39-40.
Deel I 5
1.2 AFBAKENING VAN HET ONDERZOEK
Engeland maakt deel uit van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland waarin verschillende rechtsstelsels naast elkaar bestaan. De nationale wetgever in Westminster vaardigt wetten uit die in het gehele koninkrijk rechtskracht kunnen hebben. Wie aan het Verenigd Koninkrijk denkt, zal echter minder belang stellen in het wettenrecht dan in het common law. De wet moet men echter niet onderschatten. Ook aan de overzijde van de Noordzee moet men rekenen met wetgeving, zelfs op het terrein van het onrechtmatige daadsrecht. Hoe dan ook, het recht van Engeland en Wales wordt doorgaans in één adem genoemd en dat heeft te maken met de rechterlij- ke organisatie. Engeland en Wales hebben een gelijkvormig rechtsstelsel met het Supreme Court dat bestaat uit het High Court en het Court of Appeal aan de top.9Het House of Lords heeft (in andere dan strafrechtelijke zaken) rechts- macht in beroepen (appeals) in zaken niet alleen uit Engeland en Wales, maar ook uit Schotland en Noord-Ierland, al bindt een uitspraak in een Engelse zaak in principe alleen de Engelse rechter. Wanneer het gaat over het constitutionele recht kan men er van uitgaan dat het geldt voor het Verenigd Koninkrijk.
Verder zal in dit onderzoek steeds worden gesproken van ‘Engels recht’. Onder
‘Nederland’ wordt in dit onderzoek verstaan het Europese deel van het konink- rijk en onder ‘Europa’ zowel de Raad van Europa als de Europese Unie. Dit laatste zal ik in het slothoofdstuk verantwoorden.
Dit onderzoek omvat niet de aansprakelijkheid van de overheid in straf- rechtelijke zin. Evenmin gaat het over de contractuele aansprakelijkheid van de overheid. De hoofdmoot heeft betrekking op de aansprakelijkheid van de overheid voor door haar gepleegde onrechtmatige daden bestaande uit be- stuurshandelen en ook regelgeving. Daarnaast komt haar gehoudenheid schade te vergoeden bij een op zichzelf rechtmatige daad aan de orde. Compensation schemes of wettelijke schadevergoedingsregelingen zullen slechts zijdelings aan de orde komen.
1.3 PERSPECTIEF EN ONDERZOEKSVRAGEN
Het begrip ‘overheidsaansprakelijkheid’ bestaat uit twee compenten: de over- heid en de aansprakelijkheid. Bij overheidsaansprakelijkheid kan men voorop stellen dat het om aansprakelijkheid gaat en daarom het onderwerp bestuderen vanuit een primair privaatrechtelijk perspectief. Bij wijze van alternatief kan men de overheid als uitgangspunt nemen en het onderwerp benaderen vanuit een meer publiekrechtelijk georiënteerde achtergrond. De Nederlandse situatie
9 Het recht van Noord-Ierland kan men in beginsel onderscheiden van dat van Engeland en Wales. Schots recht neemt vanwege de historische ontwikkeling van het recht aldaar een bijzondere plaats in, zie Sauveplanne 1981, p. 207-213.
6 1 – Inleiding
biedt die laatste mogelijkheid in ieder geval en in het Engelse recht is het in wezen niet anders, want overheidsaansprakelijkheid is voorwerp van onder- zoek van zowel tort lawyers als van juristen die zich concentreren op het public law.10
De zaken uit § 1.1 en vooral het daarin terugkerende begrip ‘immuniteit’
hebben de keuze ingegeven het tweede perspectief nadrukkelijk in dit onder- zoek te betrekken. Hoofdzakelijk in het eerste deel van dit onderzoek is de constitutionele invalshoek belangrijk. Het constitutioneel perspectief heeft niet alleen van doen met de staat als organisatorisch begrip, maar vooral met de overheid als draagster van gezagsrechten en haar onderworpenheid aan het recht. Een eerste onderzoeksvraag richt zich daarom op de constitutionele randvoorwaarden voor overheidsaansprakelijkheid. Een tweede heeft betrek- king op het positieve overheidsaansprakelijkheidsrecht in Engeland en Neder- land. De derde en laatste onderzoeksvraag is ingegeven door de indrukken uit § 1.1 en heeft betrekking op de convergerende invloed van Europa op overheidsaansprakelijkheid in de bij dit onderzoek betrokken landen. Dit onderzoek stelt daarmee de volgende drie vragen centraal:
1 In hoeverre zijn constitutionele verhoudingen van invloed op overheidsaansprake- lijkheid in Engeland en Nederland?
2 Wat valt op wanneer men de kaarten van het positieve overheidsaansprakelijkheids- recht in Engeland en Nederland naast elkaar legt?
3 Welk vermogen tot convergentie heeft Europa voor (materiële aspecten van) overheidsaansprakelijkheid in Engeland en Nederland?
1.4 METHODEN VAN ONDERZOEK EN PLAN VAN AANPAK
Het treffen van een rechtsvergelijking ten aanzien van overheidsaansprakelijk- heid in Engeland en Nederland is het doel van dit onderzoek. Het onderzoek sluit aan bij het wijdverbreide inzicht dat rechtsvergelijking dient ter verken- ning, ter verklaring en ter verrijking.11Rechtsvergelijking fungeert hier niet als de wetenschappelijke methode aan de hand waarvan onderzoek wordt gedaan.12Dit betekent dat de vraag blijft staan welke methode dit onderzoek dan wel volgt. Literatuur over rechtsvergelijking biedt een rijk scala aan mogelijkheden. Qua methode kan rechtsvergelijking dogmatisch of probleem- oplossend zijn, een zoektocht naar ‘typical solutions’ of gericht op het aantonen van contrast tussen verschillende rechtssystemen.13Geen van de hier genoem- de methoden is exclusief gebruikt. Tegelijkertijd is van allen wel weer iets ge-
10 Ruim dertig jaar geleden zou schadevergoeding nog het stiefkind van het administratieve recht zijn geweest, aldus Ganz (1973, p. 84).
11 Vrij weergegeven naar Kokkini-Iatridou e.a. 1988, p. 145.
12 Zie ook Sauveplanne 1981, p. 5.
13 Pintens 1998, p. 84-87.
Deel I 7
bruikt. Het methodologische vraagstuk vrij letterlijk opgevat betekent: nauw- gezet aangeven hoe men denkt te geraken tot beantwoording van de onder- zoeksvragen en waarom zo en niet anders. Wat is gezegd in de vorige para- graaf onder de noemer ‘perspectief & onderzoeksvragen’ leidt naar het ant- woord op de methodologische vragen.
Uitgangspunt is dat rechtsvergelijking op het terrein van overheidsaanspra- kelijkheid een kwestie moet zijn van privaatrechtelijke én publiekrechtelijke rechtsvergelijking. Dit ligt voor de hand wanneer men bedenkt dat het onder- werp de belangstelling geniet van zowel privaatrechtelijk als publiekrechtelijk geschoolde juristen. Bij publiekrechtelijke rechtsvergelijking is van belang dat het onderwerp in ruime, steeds enger wordende cirkels wordt bestudeerd.
De inhoud van het publiekrecht immers, zo benadrukt de literatuur over publiekrechtelijke rechtsvergelijking, wordt van buitenaf beïnvloed.14 Het beantwoorden van de onderzoeksvragen vereist het betrekken van verschillen- de niveaus in het onderzoek. In dit onderzoek zijn er vier tastbaar. Van con- creet naar algemeen begint het met de casus – uitlopend in bijzondere lijnen in de rechtspraak over overheidsaansprakelijkheid, overeenstemmend met verschillende deelterreinen van de overheidstaak. Een voorbeeld ontleend aan
§ 1.1 is aansprakelijkheid voor daden van politie. Dan is er het niveau van de algemene lijnen in het materiële overheidsaansprakelijkheidsrecht. Teruggrij- pend op wat is gezegd in § 1.1: het Nederlandse recht kent bijvoorbeeld ‘dé onrechtmatige daad’, terwijl men in het Engelse recht te maken heeft met torts.
Vervolgens kan men overheidsaansprakelijkheid plaatsen in het licht van rechtsbescherming tegen de overheid. Op dit derde niveau is plaats voor aandacht voor procedurele aspecten die eigen zijn aan de betrokken stelsels.
Daarenboven is er het constitutionele niveau – voor dit onderzoek beperkt tot het verkennen van de constitutionele randvoorwaarden voor overheidsaan- sprakelijkheid. Men kan zich voorstellen dat de ruimte tussen de niveaus onderling heel klein kan zijn, bijvoorbeeld bij de inrichting van het stelsel van rechtsbescherming tegen de overheid dat nauw raakt aan het begrip ‘constitu- tie’ zoals dat in § 1.3 invulling heeft gekregen.
Deze aanpak heeft geleid tot de volgende opzet voor dit boek. De hoofd- stukken tussen dit eerste (inleidende) en het dertiende (afsluitende) hoofdstuk in zijn verdeeld in drie delen. Het eerste deel verkent het vierde niveau op zoek naar de constitutionele randvoorwaarden voor overheidsaansprakelijk- heid. Verschuivingen in de constitutionele verhoudingen die van invloed kunnen zijn op overheidsaansprakelijkheid bakenen de caesuren van de vijf hoofdstukken in dit deel af.
Het tweede deel brengt het positieve overheidsaansprakelijkheidsrecht in Engeland in kaart, het derde doet hetzelfde maar dan voor Nederland. Deze twee delen bestaan uit ieder drie hoofdstukken: herkenningspunten voor
14 Koopmans 1998, p. 9. Zie ook Koopmans 1986, p. 1-7.
8 1 – Inleiding
onderweg, algemene lijnen en bijzondere lijnen. Hier herkent men respectieve- lijk het derde, het tweede en het eerste niveau van de aanpak. De aard van de Engelse rechtspraak heeft gevolgen voor het in kaart brengen van overheids- aansprakelijkheid in Engeland. Een uitspraak van een hoger gerecht kan bestaan uit meerdere opinions. Iedere Lord Justice of iedere Law Lord geeft, als hij dit wenselijk acht, een opinion. Een kaart van overheidsaansprakelijkheid in Engeland kan daarom heel goed iets van een casebook hebben. Het opnemen van citaten bevordert dat recht wordt gedaan aan deze karakteristiek.
Europa laat haar invloed gelden op verschillende niveaus en komt om die reden ook in meerdere hoofdstukken aan de orde. Aan het begin van een nieuwe eeuw spreekt het verschijnsel van Europeanisering zeer tot de verbeel- ding. Het drukt een stempel op vele rechtsvergelijkende exercities. De aanpak is daarom gericht op het houden van een open vizier – open ten aanzien van de verschillen tussen common law en civil law. Daar is zoveel over geschreven – daar behoeft hier niet nader op te worden ingegaan.15Het heeft er wel alle schijn van dat, hoe meer een onderzoeker heeft met rechtsvergelijking, hoe liever het hem is de verschillen te relativeren. Ik heb geprobeerd voor ogen te blijven houden wat een Lord President van het Schotse Court of Session lang geleden zou hebben gezegd volgens een Nederlandse jurist die daar in 1953 over schreef:
“No doubt the similarities prevail once you get back to the basic concepts common to all mature jurisprudence. But, he (de Lord President, MvR) said, that is pro- fessors’ law; those who labour in the humbler field of lawyers’ law become very sensitive to the difference in the legal climates which prevail in a civilian and in a common law state.”16
Meer dan een halve eeuw later mag men kritisch bekijken of dit nog steeds zo kan zijn, maar het zou zeer onverstandig zijn de traditie, of de legal climates, al in de inleiding van een onderzoek terzijde te schuiven of af te zwakken.
Een aantal opmerkingen over stijl en redactie sluit deze paragraaf af. De Nederlandse begrippen ‘rechtsmiddelen’ en ‘rechtsvorderingen’ maken waar nodig plaats voor de Engelse term remedies. In het Nederlandse recht hebben deze begrippen niet steeds dezelfde betekenis of bekendheid op ieder rechts- gebied. Het bonte gezelschap van plaintiffs, claimants, eisers, appellanten en justiciabelen kan schuilen onder de paraplu van het begrip ‘rechtzoekenden’.
In bewustzijn van het gevaar van homoniemen zijn Engelse begrippen waar mogelijk onvertaald gebleven.17Indien toch van een Nederlandse vertaling gebruik is gemaakt, staat deze tussen haakjes. Soms staat echter het Engelse
15 Voor een compacte uitleg van het precedentenstelsel en de common law-technieken van rechtsvinding, zie Teuben 2005, p. 246-250.
16 J. Drion 1953, p. 238.
17 Over homoniemen, zie Pintens 1998, p. 53-55 en 59-61.
Deel I 9
begrip tussen haakjes. Engelse begrippen worden cursief afgedrukt met uitzon- dering van de namen van instituties en overheidsfunctionarissen. De cursieve stijl is ook gekozen voor Latijnse uitdrukkingen. Blokteksten zijn er voor citaten en ter voorkoming van een grote hoeveelheid verklarende voetnoten. Voetnoten zijn vooral bedoeld voor literatuur-, rechtspraak- en andere korte verwijzingen.
Anders dan gebruikelijk in Engelstalige teksten worden bij Engelse uitspraken voor het gemak van de lezer wel de instantie en de datum genoemd.
