Overheidsaansprakelijkheid in Engeland en Nederland
Roosmalen, H.J.T.M. van
Citation
Roosmalen, H. J. T. M. van. (2007, January 11). Overheidsaansprakelijkheid in Engeland en
Nederland. Meijers-reeks. Sdu Uitgevers, Den Haag. Retrieved from
https://hdl.handle.net/1887/8768
Version: Not Applicable (or Unknown)
License: Licence agreement concerning inclusion of doctoral thesis in the
Institutional Repository of the University of Leiden
Downloaded from: https://hdl.handle.net/1887/8768
Note: To cite this publication please use the final published version (if applicable).
Nederlands recht in kaart
10.1 INLEIDING
Dit hoofdstuk biedt ‘herkenningspunten voor onderweg’ voor de twee volgen- de hoofdstukken. Het gaat over het Nederlandse stelsel voor rechtsbescherming tegen de overheid, in het bijzonder over procedurele vragen die van belang zijn voor het Nederlandse overheidsaansprakelijkheidsrecht. Rechterlijke controle van het bestuur is in Nederland niet alleen toevertrouwd aan de
‘gewone’ rechter die deel uitmaakt van de rechterlijke macht, maar ook aan bijzondere rechterlijke colleges.1
Sinds 1994 is nog slechts een gering aantal bijzondere gerechten belast met bestuursrechtspraak. Voor het overige is bestuursrechtspraak toevertrouwd aan de gewone rechter. Bestuursrechters kunnen in het huidige stelsel bijgevolg gewone rechters zijn. Niettemin worden de leden van de rechterlijke macht die zich bezig houden met bestuursrechtspraak nadrukkelijk aangeduid als
‘bestuursrechters’. Geassocieerd worden zij met de bijzondere gerechten en niet zozeer met hun collegae die rechtspreken in civielrechtelijke aangelegen- heden. Het is minder gangbaar te spreken van ‘gewone en bijzondere rechters’
dan van ‘de civiele rechter en de bestuursrechter’. Rechtsbescherming door de civiele rechter is het onderwerp van § 10.2. Over rechtsbescherming door de verschillende bestuursrechters gaat § 10.3. Aan samenloopproblemen in het Nederlandse stelsel van rechtsbescherming tegen de overheid is § 10.4 gewijd.
10.2 RECHTSBESCHERMING DOOR DE CIVIELE RECHTER
De civiele rechter biedt rechtsbescherming tegen de overheid via het onrecht- matige daadsrecht. Voor aansprakelijkheidsprocedures bij de civiele rechter zijn van belang de Grondwet, de Wet op de Rechterlijke Organisatie 1838 (hierna:RO) en het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering 1838 (hierna:
Rv). De civiele rechter behoort tot de rechterlijke macht.2 Doorgaans is in
1 Artikel 112, tweede lid, Gw.
2 Zie artikel 112, eerste lid, Gw en artikel 2 RO.
eerste aanleg de sector civiel (of de sector kanton3) van één van de negentien rechtbanken bevoegd.
Binnen het gerecht zijn er ten hoogste vier sectoren en binnen een sector enkelvou- dige en meervoudige kamers.4Een aansprakelijkheidsprocedure is een dagvaar- dingsprocedure. Dagvaarding geschiedt bij exploot.5Daarin staan onder meer de eis en de gronden.6In een procedure bij de rechtbank is het uitgangspunt dat een enkelvoudige kamer beslist.7De rechter kan onbevoegd zijn.8Een rechtzoekende kan in zijn vordering niet-ontvankelijk zijn.9Er is geen wettelijke bepaling die de uitspraakbevoegdheden van de rechter opsomt. De uitspraak van de rechter – het vonnis – vermeldt onder meer de beslissing en de gronden van de beslissing.10 Ook bestaat er de mogelijkheid van een tussenvonnis.11
Van een in eerste aanleg gewezen vonnis kunnen rechtzoekenden in hoger beroep komen bij één van de vijf gerechtshoven.12Beroep kan zowel betrek- king hebben op feitelijke als op juridische kwesties. In beginsel onderzoekt en beslist een meervoudige kamer.13
De Hoge Raad is de hoogste rechter in civiele zaken en is als zodanig belast met cassatierechtspraak. Letterlijk betekent cassatie ‘verbreking’. Voorwerp van cassatie is een uitspraak van een lagere rechter. Cassatie betekent bijgevolg
‘vernietiging van een rechterlijke uitspraak’. Cassatie dient het belang van de rechtseenheid. Beroep in cassatie kan worden ingesteld door een partij indien geen rechtsmiddel meer openstaat14of door de procureur-generaal bij de Hoge Raad in het belang van de wet.15De Hoge Raad oordeelt – in beginsel in een uit vijf leden bestaande meervoudige kamer16 – uitsluitend over rechts- vragen.17Bij vernietiging van de bestreden uitspraak kan de Hoge Raad het geding zelf afdoen dan wel verwijzen.18Uitspraken van zowel de gerechts- hoven als van de Hoge Raad worden arresten genoemd. Een verlofstelsel voor het instellen van beroep of cassatie kent het Nederlandse stelsel niet. De Hoge Raad heeft anders dan in belastingzaken geen cassatiebevoegdheid ten aanzien
3 Zie de artikelen 47 RO, 48 RO en 93 Rv.
4 Artikel 20, eerste en tweede lid, RO.
5 Artikel 111, eerste lid, Rv.
6 Artikel 111, tweede lid, aanhef en onder d, Rv.
7 Artikel 15, eerste lid, Rv.
8 Zie artikel 72 Rv.
9 Zie artikel 70 Rv.
10 Artikel 230, lid 1, aanhef en onder e en f, Rv.
11 Artikel 232 Rv.
12 Artikel 60, eerste lid, RO.
13 Artikel 16 Rv.
14 Artikel 78, vijfde lid, RO.
15 Artikl 78, eerste lid, RO.
16 Artikel 17 Rv.
17 Artikel 118, tweede lid, Gw. Zie ook artikel 419, derde lid, Rv.
18 Zie de artikelen 420-425 Rv.
van uitspraken van bestuursrechters.19In de literatuur wordt dit wel bepleit, maar de regering schijnt er niet veel voor te voelen om bestuursrechtspraak definitief onder te brengen bij de rechterlijke macht.20 De gewone rechter vervult in het Nederlandse stelsel van publiekrechtelijke rechtsbescherming geen rol die vergelijkbaar is met judicial review zoals bekend uit hoofdstuk 7.
Uitspraken van Nederlandse rechters zijn unaniem – geen speeches van de rechters afzonderlijk. De enigen die – schriftelijk – opinions of speeches geven, zijn vertegenwoordigers van het Openbaar Ministerie. De procureur-generaal bij de Hoge Raad wordt in cassatieprocedures steeds gehoord.21
De civiele rechter vat zijn bevoegdheid ruim op. Sinds het arrest Gulden- mond/Noordwijkerhout acht hij zich steeds bevoegd in aansprakelijkheidsproce- dures tegen de overheid, mits de rechtzoekende stelt dat jegens hem een onrechtmatige daad is gepleegd.22De vraag of de civiele rechter mogelijk- heden heeft al het overheidshandelen met inbegrip van het publiekrechtelijke te toetsen, heeft de civiele rechter zoals bekend uit § 5.5 wel degelijk bezig- gehouden.
In de Ferwerderadeel-zaak was de civiele rechter naar het oordeel van de Hoge Raad bevoegd te oordelen of de overheid wel de juiste grenzen in acht had genomen.
Dit zou slechts anders zijn, zo voegde de Hoge Raad toe, indien de overheid in enig voorschrift van geschreven of ongeschreven recht een bijzondere vrijheid mocht vinden om naar eigen inzicht te oordelen. Daarvan was in de onderhavige zaak echter geen sprake.23
Nadien heeft de Hoge Raad geoordeeld dat de civiele rechter in voorkomende omstandigheden geen mogelijkheden heeft overheidshandelen op zijn recht- matigheid te toetsen wanneer de wetgever een traject van bijzondere admini- stratieve rechtsbescherming heeft opengesteld. Dan is eiser in diens vordering niet ontvankelijk. Deze rechtspraak zal nader worden uitgewerkt in § 10.4.
Ontvankelijkheid van eisers in acties tegen de overheid is op zichzelf gezien niet meer problematisch in het geval het schadeveroorzakend handelen plaats heeft in een door het publiekrecht beheerste rechtsverhouding.24
Hoe indringend de rechterlijke toets mag zijn, is een vraag die speelt in het stadium van de materiële beoordeling van het geschil. Eén aspect verdient het wel om bij stil te staan in dit overwegend procedurele hoofdstuk. Op een gegeven moment heeft de wetgever een wet uitgevaardigd die de rechter zeer
19 Artikel 78, tweede, derde en vierde lid, Wet RO.
20 Zie hierover De Haan 2005.
21 Artikel 44, tweede lid, Rv.
22 HR 31 december 1915, NJ 1916, p. 407 (Noordwijkerhout/Guldenmond). Zie § 5.5 en HR 17 december 1999, AB 2000, 89 m.nt. PvB (concl. plv. P-G- Mok; Groningen/Raatgever).
23 HR 9 januari 1942, NJ 1942, 295 (concl. P-G Berger; Burgemeester Ferwerderadeel/De Blauw).
24 HR 20 november 1924, NJ 1925, p. 89 (concl. P-G Noyon; Ostermann/Staat). Zie § 5.5.
beperkte mogelijkheden tot toetsen gaf. De Hoge Raad zag niettemin ruimte om het bestuurshandelen op grond van die wet te toetsen. In Doetinchemse woonruimtevordering-arrest ontwikkelde hij een nieuwe techniek: het willekeur- criterium.
Uit de bepalingen van de Woningruimtewet 1947 in onderling verband moest in die zaak volgens de Hoge Raad worden afgeleid dat het rechterlijk oordeel was beperkt tot de vraag of aan alle door de wet gestelde vereisten was voldaan.
Inhoudelijk kon de civiele rechter verder niet toetsen. Toch zag de Hoge Raad mogelijkheden tot toetsen ten aanzien van voorschriften van geschreven recht waarin het bestuur een bijzondere vrijheid mocht vinden om naar eigen inzicht te oordelen.25De (civiele) rechter mocht beoordelen of het betreffende overheids- orgaan misbruik had gemaakt van zijn bevoegdheid.
Aan de ene kant zou men kunnen zeggen: er moet nu eenmaal getoetst worden en zo wordt tenminste voorkomen dat de rechter, ofschoon bevoegd, treedt in de beoordeling van zaken die hem naar de idee van machtenscheiding niet aangaan. Aan de andere kant, en dat is wat in ieder geval aan de hand is, houdt de rechter een voet tussen de deur. Toetsen zal hij immer – willekeur is een grens aan de vrijheid. Rechtshistorisch is het Doetinchemse woonruimtevor- dering-arrest op dezelfde lijn te plaatsen als het arrest Guldenmond/Noordwijker- hout: er was geen alternatief traject voor rechtsbescherming voorhanden.26 En dan is het verhaal weer terug bij het procedurele. Nergens anders (voor geen enkel ander forum) kon worden bezien of de Doetinchemse burgemeester zijn op grond van de toenmalige Woningwet toegekende bevoegdheid had misbruikt toen hij de woning van een zenuwziek echtpaar vorderde met het oogmerk aan de toen heersende woningnood het hoofd te bieden.
De Hoge Raad nam zijn verantwoordelijkheid. De wijze waarop hij toetst was echter bijzonder terughoudend.27
Qua rechtsvorderingen kunnen rechtzoekenden bij de civiele rechter niet alleen schadevergoeding maar ook een gebod of verbod verkrijgen.28
Tenzij uit de wet, uit de aard der verplichting of uit een rechtshandeling anders volgt, wordt hij die jegens een ander verplicht is iets te geven, te doen of na te
25 HR 25 februari 1949, NJ 1949, 558 (concl. P-G Berger; Burgemeester Doetinchem/L).
26 Vgl. § 5.5.
27 Zie hierna in § 11.2.5.
28 In Nederlandse (niet-authentieke) vertalingen van uitspraken van het EHRM wordt gespro- ken over ‘rechtsmiddelen’. In het Nederlandse civiele procesrecht refereert de term ‘rechts- middelen’ echter aan de mogelijkheden die een partij die zich niet met een vonnis of uitspraak kan verenigen, heeft om een zaak aan een nieuwe rechterlijke beoordeling te onderwerpen. Zie Stein & Rueb 2003, p. 181.
laten, daartoe door de rechter, op vordering van de gerechtigde, veroordeeld. Zo bepaalt artikel 3:296, eerste lid,BW.
Daarnaast kan een rechtzoekende een verklaring voor recht vorderen opdat vast staat dat jegens hem onrechtmatig is gehandeld.29Zwaarwegende maat- schappelijke belangen kunnen aan het toewijzen van een vordering een on- rechtmatige gedraging te verbieden in de weg staan. De benadeelde behoudt dan wel zijn recht op schadevergoeding (uit onrechtmatige daad).30
Artikel 6:168, eerste lid,BW: De rechter kan een vordering, strekkende tot verbod van een onrechtmatige gedraging, afwijzen op de grond dat deze gedraging op grond van zwaarwegende maatschappelijke belangen behoort te worden geduld.
De benadeelde behoudt zijn recht op vergoeding van de schade overeenkomstig de onderhavige titel.
Naar Nederlands recht rusten schadevergoedingsplichten altijd op de rechts- persoon.31
10.3 RECHTSBESCHERMING DOOR DE BESTUURSRECHTERS
Bestuursrechters zijn van oorsprong primair beroepsrechters – dat wil zeggen rechters die belast zijn met de beoordeling van beroepen tegen overheids- beschikkingen. Bestuursrechtspraak is oorspronkelijk beroepsrechtspraak; het oordeel van de beroepsinstantie is gericht op het voortbestaan of de vernieti- ging van overheidsbeslissingen. Een belangrijk uitgangspunt voor beroepsrecht- spraak luidde dat besluiten niet alleen geadresseerden maar ook derden raakten. Zekerheid was een groot goed: zo snel mogelijk diende zekerheid te bestaan over de rechtskracht van een besluit.
Van der Hoeven heeft daarover gezegd: “Een hoofdregel van besturen – en dus van bestuursrecht – is dat onzekerheid omtrent de rechtsverhouding tussen overheid en burger tot een zo kort mogelijke termijn moet worden beperkt, zowel om de rechtszekerheid van de wederpartij, en van derden-belanghebbenden te beschermen.”32 Het belang van (rechts)zekerheid heeft discussies in de rechtsgeleerde literatuur over vernietigbaarheid versus nietigheid van besluiten gedomineerd.33
29 Artikel 3:302 BW.
30 Zie artikel 6:168, eerste lid, BW. Zie ook het derde lid.
31 Zie HR 6 april 1979, NJ 1980, 34 m.nt. CJHB (concl. P-G Van Oosten; Reuvers/Zwolle).
Zie ook de artikelen 8:73, eerste lid, Awb en 8:75, derde lid, Awb.
32 Van der Hoeven 1989, p. 157.
33 Donner 1987, p. 239.
Voorafgaand aan het jaar 1994 was het stelsel van publiekrechtelijke rechts- escherming zeer versplinterd. Het mondde niet in alle gevallen uit in een oordeel van een rechter.
De beroepsinstantie kon zowel een van het bestuur onafhankelijk orgaan zijn als een ambtenaar, een college of een instantie die zich in een relatie van afhankelijk- heid tot het bestuur bevond. De gewone rechter was slechts incidenteel belast met bestuursrechtspraak op grond van een bijzondere wet die hem meestal de bevoegd- heid gaf schadevergoeding toe te kennen en incidenteel om een besluit te vernieti- gen.34Administratieve rechtspraak vervulde vooral een controlefunctie. Zo werd immers een oordeel verkregen over de rechtskracht van besluiten. Vegting onder- scheidde tussen ‘de beroepsrechter’ en ‘de rechter, die buiten beroep met de be- schikking in aanraking komt’. Als voorbeeld van de laatste categorie noemde hij de civiele rechter inzake onteigening of rechtsprekend op grond van artikel 2RO.35 Bestuursrechters voerden primair een rechtmatigheidscontrole uit door een oordeel te geven over het voortbestaan of de vernietiging van een beschikking.36Er is wel verdedigd dat beroepsrechtspraak mede zorg kon dragen voor rechtsgeldige beschikkingen en in die zin een ‘maatregel van toezicht’ was,37maar deze ruime opvatting van administratief recht bleef zonder veel navolging.
Beroepsrechtspraak respecteerde de beoordelingsmarges van het bestuur.
Bestuursrechters pasten ervoor hun oordeel niet in plaats te stellen van dat van het bestuur. Hun oordeel had slechts betrekking op de vraag of het be- stuursorgaan dat een besluit had genomen wel binnen de grenzen was geble- ven die het recht stelde. Uitspraak deden zij op grond van in de bijzondere wet omschreven beroepsgronden.
Zo kon bijvoorbeeld op grond van artikel 8, eerste lid, Wet Arob 1976 beroep bij de Afdeling rechtspraak van de Raad van State worden ingesteld ter zake dat de beschikking in strijd was met een algemeen verbindend voorschrift, het bestuurs- orgaan bij het geven van de beschikking van zijn bevoegdheid kennelijk tot een ander doel gebruikt had gemaakt dan tot de doeleinden waartoe ze was gegeven, het bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot de beschikking had kunnen komen of anderszins had beschikt in strijd met enig in het algemeen rechtsbewustzijn levend beginsel van behoorlijk bestuur.
De bijzondere wet gaf ook uitspraakbevoegdheden. Afhankelijk daarvan kon de bestuursrechter het betreffende besluit niet alleen vernietigen, maar ook schadevergoeding toekennen.
34 Zie De Monchy & Scholten 1948, p. 9-18.
35 Vegting 1954, p. 281.
36 Vegting 1954, p. 272 en 281.
37 Stellinga 1973, p. 142-145.
In 1985 oordeelde het Europese Hof in het Benthem-arrest dat beroep op de Kroon geen beroep is op een onafhankelijk en onpartijdig gerecht in de zin van artikel 6EVRM.38
In casu was een hinderwetvergunning in geding. Dit bestuursrechtelijke geschil had betrekking op burgerlijke rechten in de zin van artikel 6EVRM. Het Europese Hof constateerde dat het in artikel 6EVRMvervatte recht op een onafhankelijke en onpartijdige rechter was geschonden. De wetgever nam in reactie op dit arrest de Tijdelijke Wet Kroongeschillen aan die voorzag in een tussenoplossing. De Afdeling geschillen van bestuur van de Raad van State werd bevoegd in bestuurs- rechtelijke geschillen.
Het Benthem-arrest leidde tot herziening van de rechterlijke organisatie, waar- van de eerste twee fasen op 1 januari 1994 ingingen. Op dezelfde datum werd de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van kracht. Sindsdien heeft het stelsel van rechtsbescherming tegen de overheid aan overzichtelijkheid gewonnen én mondt iedere bestuursrechtelijke procedure uit op beroep op een onafhanke- lijk gerecht, wanneer het geschil niet al in een eerdere fase is beslecht. Bij de totstandkoming van de Awb heeft de wetgever duidelijk gemaakt dat rechts- bescherming de primaire functie van bestuursrechtspraak dient te zijn – en niet langer de controlefunctie.
Ofschoon de bijzondere wet in voorkomende gevallen een bijzonder recht- sprekend college in eerste (en enige) instantie bevoegd maakt, is vanwege artikel 8:1, eerste lid, Awb in beginsel de sector bestuursrecht van de rechtban- ken de eerst aangewezene om te oordelen in beroep tegen besluiten. De gerech- ten die niet behoren tot de rechterlijke macht en die krachtens een bijzondere wet bevoegd zijn in eerste en enige instantie, zijn voor een deel dezelfde als die recht spreken in hoger beroep tegen uitspraken van de sectoren bestuurs- recht van de rechtbanken. Het zijn de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het Bedrijfsleven. In het merendeel van de zaken waarin voorheen de Kroon de hoogste beroepsinstantie was, is nu de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bevoegd. Zij is in de plaats getreden van de hiervoor genoemde Afdelingen geschillen van bestuur en rechtspraak.
Voorzover de bijzondere wet zwijgt, zijn de algemene procedureregels uit de Awb van toepassing in bestuursrechtelijke procedures. De wetten die de competentie van de bijzondere bestuursrechtelijke colleges bepalen, geven ook regels over de toepasselijkheid van de Awb.39De Awb verbindt de bevoegd- heid van de bestuursrechter aan het besluitbegrip. Een besluit is een schriftelij- ke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke
38 EHRM 23 oktober 1985, zaak 8848/80, ECHR, Series A 97 (Benthem v The Netherlands).
39 De Wet op de Raad van State, de Beroepswet en de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorgani- satie.
rechtshandeling.40Onder de noemer van besluiten vallen niet alleen beschik- kingen maar ook besluiten van algemene strekking, waaronder algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels. De bestuursrechters hebben het besluit-begrip nader inhoud gegeven. Zo beschouwen zij onder voorwaarden als een besluit in de zin van de Awb een beslissing van een bestuursorgaan om op verzoek van een burger al dan niet schadevergoeding toe te kennen.
Vereist is dat een bestuursorgaan heeft beslist op een verzoek om vergoeding van schade die zou zijn veroorzaakt binnen het kader van de uitoefening van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid, waardoor naar publiekrecht een aanspraak op betaling van schadevergoeding wordt gevestigd.41 Men noemt dit een zelfstandig of zuiver schadebesluit.
Het gaat dan in ieder geval om een beslissing op een op zichzelfstaand verzoek om schadevergoeding. De aanduiding ‘zuiver’ kan zowel betrekking hebben op de inhoud (vergoeding van bepaalde onevenredige schade, al dan niet buitenwette- lijk) als op de grondslag van het besluit (wettelijk of buitenwettelijk) zonder iets te zeggen over de aard van de actie (uit onrechtmatige of rechtmatige daad).
Niet alle besluiten zijn appellabel bij de bestuursrechter.42Van beroep zijn uitgezonderd algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels.43 De civiele rechter biedt rechtsbescherming in geval schade het gevolg is van besluiten die niet appellabel zijn, mits de rechtzoekende vraagt te worden beschermd in een burgerlijk recht. Wel oordeelt de bestuursrechter indirect over de verbindendheid van algemeen verbindende voorschriften44en over feitelijke handelingen in het kader van een schaderegeling die is neergelegd in een gepubliceerde beleidsregel.45Tegen een zelfstandig of zuiver schade- besluit kan men onder voorwaarden bezwaar maken en beroep instellen bij de bestuursrechter. Vereist is dat het schadebesluit connex is.
De belangrijkste voorwaarde luidt dat de bestuursrechter ook bevoegd zou zijn geweest in het beroep tegen het schadeveroorzakend handelen zelf.46 Enkel de omstandigheid dat sprake is van de uitvoering van een publiekrechtelijke taak maakt een weigering om de daaruit voortvloeiende schade te vergoeden niet tot
40 Artikel 1:3, eerste lid, Awb.
41 Zie ABRvS 6 mei 1997, AB 1997, 229 m.nt. PvB (Minister van VROM/Van Vlodrop). Zie ook ABRvS 29 november 1996, AB 1997, 66 m.nt. PvB (Alpha Kledingreinigingsbedrijf/
Minister van VROM) en ABRvS 18 februari 1997, AB 1997, 143 m.nt. PvB (Beurskens/GS van Noord-Brabant).
42 Zie de artikelen 8:2 t/m 8:4 Awb.
43 De Ministers van Justitie en de Minister van BZK berichtten in 2004 geen wetgeving in procedure te zullen brengen met het doel artikel 8:2 Awb te laten vervallen, zie Kamerstukken II 2003/2004, 29279, nr. 16, p. 12-13.
44 Voor enige voorbeelden, zie § 10.4.
45 ABRvS 23 juli 2003, AB 2004, 275 m.nt. NV (Dekkers/GS Groningen).
46 ABRvS 6 mei 1997, AB 1997, 229 m.nt. PvB (Minister van VROM/Van Vlodrop).
een besluit dat vatbaar is voor beroep bij de bestuursrechter.47 Een wettelijke belemmering in de bevoegdheid kennis te nemen van een beroep tegen het schade- veroorzakend handelen werkt door in de bevoegdheid kennis te nemen van een beroep tegen een naar aanleiding van dat handelen genomen schadebesluit.48
Aan de ene kant kan men lang procederen bij de bestuursrechter over de vraag of men wel bij deze rechter terecht kan met een bepaalde schadeclaim en uiteindelijk nul op request krijgen.49Aan de andere kant is de civielrechtelijke weg bij bepaalde claims niet zonder nadelen.50
Rechtzoekenden doorlopen voorafgaand aan het instellen van beroep bij de bestuursrechter in de meeste gevallen een bezwaarprocedure bij het be- stuursorgaan dat het oorspronkelijke (primaire) besluit heeft genomen.51Het betreft een bestuurlijke voorprocedure waarin niet alleen de rechtmatigheid maar ook de doelmatigheid van het besluit wordt beoordeeld. De beslissing waarover de bestuursrechter oordeelt in beroep, is in dat geval de beslissing op bezwaar. Niet het primaire besluit. Bezwaar kan men slechts maken indien men ook het recht heeft beroep in te stellen bij de bestuursrechter.
De indiener van een bezwaar- of beroepschrift dient belanghebbend te zijn in de zin van artikel 1:2 Awb, tenzij de bijzondere wet anders bepaalt. Vereist is een eigen, actueel en objectief bepaalbaar belang dat persoonlijk is en rechtstreeks bij het besluit betrokken. Het belang mag niet te ver verwijderd en moet onafhankelijk zijn. Nochtans kent het bestuursrecht geen relativiteitseis, al is de introductie daarvan wel bepleit.52
Uit de wettekst blijkt dat de bestuursrechter uitspraak doet op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting, dat hij ambtshalve de rechtsgron- den aanvult en ambtshalve de feiten aan kan vullen.53 Dit neemt niet weg dat er veel jurisprudentie is over de vraag ‘wat tot het geschil behoort’. Wie in een vroege fase van de procedure steken laat vallen, kan dit bezuren in een later stadium.
Ondanks het primaat van rechtsbescherming draagt het Awb-stelsel van bestuursrechtspraak nog wel het stempel van zijn oorspronkelijke functie van beroepsrechtspraak. Zo is de waarde die traditioneel aan het belang van het
47 ABRvS 29 oktober 2003, JB 2003, 344 m.nt. CLGFHA (Burgemeester Loeffplein).
48 CRvB 26 september 2003, USZ 2003, 372 m.nt. Den Ouden (Ermelo) en ABRvS 18 augustus 2004, AB 2004 m.nt. NV (Jochems/Staatssecretaris van LNV).
49 Zie bijvoorbeeld ABRvS 23 juli 2003, AB 2004, 275 m.nt. NV (Dekkers/GS Groningen).
50 HR 6 december 2002, NJ 2003, 616 m.nt. MS (concl. A-G Keus; Hagenaars/Noord-Brabant).
51 Behoudens hetgeen is bepaald in artikel 7:1a Awb.
52 Zie bijvoorbeeld VAR-commissie Rechtsbescherming 2004, p. 93-104.
53 Zie artikel 8:69 Awb.
verkrijgen van snelle (rechts)zekerheid wordt gehecht niet verloren gegaan.
Zekerheid is ook één van de pijlers van het systeem van de Awb.
Thans regelt de Awb de termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift voor het geval de bijzondere wet daarover geen bepalingen bevat.54Zes weken bedraagt de standaardtermijn in het bestuursrecht. Na afloop van de termijn blijft niet-ontvankelijkheid op die grond slechts achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.55De rechtspraak heeft de lat hoog gelegd voor rechtzoekenden die stellen dat hun termijnoverschrij- ding verschoonbaar is.56
Daarnaast kan men wijzen op het verschijnsel dat de bestuursrechter slechts tot op zekere hoogte doordringt tot het geschil dat aan hem wordt voorgelegd.
In de eerste plaats toetst de bestuursrechter of er sprake is van een bevoegd- heidsgebrek, terug te voeren tot de wet of in het bijzondere geval betreffende een zelfstandig of zuiver schadebesluit tot een algemeen rechtsbeginsel.57 In de tweede plaats overweegt de bestuursrechter of de totstandkoming van het besluit overeenstemt met het recht. In dit kader wordt ook getoetst aan de formele algemene beginselen van behoorlijk bestuur. In de derde plaats wordt de inhoud van het besluit getoetst op haar houdbaarheid ten opzichte van de relevante wetsbepalingen, materiële algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de algemene rechtsbeginselen.
Waar de wetgever het bestuursorgaan geen vrijheid laat, toetst de bestuurs- rechter in ieder geval ten volle aan de relevante wettelijke bepalingen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Bij vrijheid is het lastiger. Vast staat dat men niet aanneemt dat vrijheid betekent dat deze besluiten niet door de rechter mogen worden getoetst.
Tijdens de parlementaire behandeling van de Awb stelde de Minister van Justitie:
“Ook wanneer het recht bewust, omwille van een goede publieke taakvervulling, een nadere beoordeling vraagt door een bestuursorgaan, blijft het bestuursorgaan daarbij werkzaam op grond en onder controle van het recht. Dat is een essentieel kenmerk van de rechtsstaat.”58
Vast staat ook dat de rechter een armslag houdt. Men kan met Van Wijk, Konijnenbelt en Van Male onderscheiden tussen beoordelingsruimte, beoorde- lingsvrijheid, beleidsruimte en beleidsvrijheid. De auteurs nemen de oude Trias-leer tot uitgangspunt bij hun omschrijving van wat bestuur is. Onder
54 Zie de artikelen 6:7 t/m 6:10 Awb.
55 Zie artikel 6:11 Awb.
56 ABRvS 16 mei 2000, AB 2000, 325 m.nt. FM (Milieudefensie/B&W Eibergen) en ABRvS 28 augustus 2002, AB 2003, 289 (VMD/GS Noord-Brabant).
57 ABRvS 6 mei 1997, AB 1997, 229 m.nt. PvB (Minister van VROM/Van Vlodrop).
58 Parlementaire Geschiedenis Awb (Eerste Tranche), p. 36.
bestuur verstaan zij de overheidsfuncties minus wetgeving en rechtspraak, al heeft het niet in hun bedoeling gelegen een sluitende definitie te geven of scherpe grenzen te trekken.59
Beoordelingsruimte betreft de vraag of van een bevoegdheid gebruik mag worden gemaakt. Beleidsruimte heeft betrekking op de vraag op welke wijze van een bevoegdheid gebruik mag worden gemaakt. Beoordelingsruimte heeft soms het karakter van beoordelingsvrijheid, wanneer de beantwoording van de vraag of de toepasselijkheidscondities aanwezig bewust aan het inzicht van het bestuurs- orgaan is overgelaten. Wanneer de wetgever een bestuursorgaan beleidsruimte laat, heeft die per definitie het karakter van beleidsvrijheid.
Of het nu om beoordelings- of beleidsvrijheid gaat – de rechter moet zich beperken tot marginale toetsing die alleen de beslissingsruimte betreft die wet en recht het bestuur laten. Bestuursorganen blijven bij het hanteren van hun bevoegdheid altijd gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.60
De Haan, Drupsteen en Fernhout hechten minder aan rubriceringen en spreken met het oog op de indringendheid van de rechterlijke toetsing liever van gradaties in bestuurlijke vrijheid.61De auteurs gaan uit van een positieve beschrijving van het begrip bestuur die los staat van de Trias-leer.62Zij bena- drukken dat de rechter zelf beslist over de mate van indringendheid van zijn toetsing:
“Er is geen enkele reden waarom hij de beleidsvrijheid van bestuursorganen op voorhand zou moeten respecteren. Rechters behoren de regels van het geschreven en ongeschreven recht te respecteren en toe te passen.”
Dat binnen de beschikbare beoordelings- of beleidsruimte verschillende beslui- ten de toetsing aan geschreven en ongeschreven recht kunnen doorstaan, is volgens hen niet zozoeer een kwestie van respect als wel het gevolg van het feit dat de sfeer van het recht wel voor een groot deel maar niet geheel met die van het beleid en de bestuurlijke beoordeling samenvalt:
“In deze opvatting zijn de woorden van de wet van groot belang, maar niet alles bepalend. Met inachtneming van de wettelijke voorschriften bepaalt de rechter de omvang en indringendheid van zijn toetsing. (…) Op grond van wettelijke voor- schriften is het maar beperkt mogelijk vooraf aan te geven hoe indringend de rechterlijke beoordeling zal zijn.”63
59 Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male 2002, p. 4-5.
60 Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male 2002, p. 138-145.
61 De Haan, Drupsteen & Fernhout 1999, p. 101-102.
62 De Haan, Drupsteen & Fernhout 1999, p. 2-4.
63 De Haan, Drupsteen & Fernhout 1999, p. 102-103.
Hoe dan ook, de bestuursrechter verricht altijd minimaal een redelijkheidstoets en een toets aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Er is geen
‘no go-area’.
Het begrip ‘marginale toetsing’ vereist toelichting. De rechter vernietigt een besluit wanneer het niet overeenstemt met de redelijkheid. Dit noemt men in navolging van Van Wijk ‘marginale toetsing’.64 ‘Marginaal’ komt van
‘marge’ dat ‘ruimte’ of ‘handelingsvrijheid’ kan betekenen. Letterlijk betekent
‘marginaal’ dan ook ‘tegen de grens aan’. Voor dit predikaat komt bij uitstek in aanmerking het willekeur-criterium, de grens die de civiele rechter heeft getrokken in het Doetichemse woonruimtevordering-arrest.65 Deze toets heeft betrekking op gevallen waarin de beslissingnemer ‘in redelijkheid’ niet heeft kunnen komen tot het betreffende besluit en waarin ‘dus de afweging van die belangen geacht moet worden niet te hebben plaats gehad’. Van ‘Doetin- chemse willekeur’ is geen sprake indien redelijk oordelende mensen bij de afweging van ‘tegenover elkander staande belangen’ tot verschillend resultaat kunnen komen. Alleen dan bestaat er reden voor rechterlijke tussenkomst.
De gelijkenis tussen deze maatstaf en Lord Greene’s Wednesbury unreasonable- ness dringt zich op, maar bij Lord Greene ging het om volstrekte willekeur.66 De werkelijke mate van terughoudendheid (en derhalve de werkelijke intensi- teit van de toetsing) kan variëren naar gelang de aard van de bevoegdheid en ook de tijdgeest kan hier van invloed zijn.
Artikel 3:4, tweede lid, Awb bepaalt thans: “De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.”
De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in 1996 uit de parlementaire geschiede- nis van de Awb afgeleid dat de regering met dit artikel geen intensivering van de rechterlijke toetsing heeft beoogd ten opzichte van de rechtspraak zoals die zich voordien had ontwikkeld.67De betreffende passage uit de Memorie van Antwoord luidt als volgt:
“Gelet op de positie van de rechter en de aard van zijn taak enerzijds en de positie en de aard van de taak van bestuursorganen anderzijds, behoort de administratieve rechter alleen tot een vernietiging over te gaan, indien het bestuursorgaan redelijker- wijs niet kon menen, dat er sprake was van een evenredigheid tussen doel en de gevolgen van het aangewende middel. Van belang is hierbij ook te constateren dat de werking van het evenredigheidsbeginsel samenhangt met de context waarin het een rol speelt: bij verschillende typen besluiten zal, niet alleen voor het bestuurs-
64 Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male 2002, p. 334.
65 Zie § 10.2.
66 Zie § 7.4.2.
67 ABRvS 9 mei 1996, AB 1997, 93 (Maxis & Praxis/B&W Venlo).
orgaan maar ook voor de rechter, het evenredigheidsbeginsel een verschillende uitwerking krijgen.”68
De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelde dat de rechtbank zich in de betref- fende zaak had dienen te beperken tot de vraag of er sprake is van een zoda- nige onevenwichtigheid van de afweging van de betrokken belangen dat moet worden geoordeeld dat het bestuursorgaan niet in redelijkheid tot zijn beslis- sing had kunnen komen.
Hoe dit ook moge zijn, waar de wetgever het bestuursorgaan geen ruimte laat bij de beoordeling óf het van een bevoegdheid gebruik maakt of hóe het een bevoegdheid aanwendt, toetst de bestuursrechter doorgaans nauwgezet:
hij voert een ‘volledige’ toets uit. Dat wil zeggen dat hij als maatstaf neemt wat hij zelf zou hebben gedaan als hij in de schoenen van de bestuurder had gestaan.
Het voorwerp van toetsing is zoals gezegd doorgaans niet het primaire besluit, maar de beslissing op bezwaar.69Als de laatstgenoemde beslissing wordt vernietigd, is aan het bestuursorgaan dat het oorspronkelijke besluit heeft genomen om (ex nunc) een nieuwe beslissing op bezwaar nemen. Was de vernietiging het gevolg van een formeel gebrek, dan kan het bestuursorgaan inhoudelijk precies dezelfde (en voor de burger nadelige) beslissing nemen.
Met andere woorden: het hóeft niet zo te zijn dat de belanghebbende die bij de bestuursrechter met succes in beroep is gegaan, krijgt wat hij wenst.
Sinds 1994 hebben alle bestuursrechters de wettelijke mogelijkheid schade- vergoeding toe te kennen in een bestuursrechtelijke procedure naar aanleiding van een schadeveroorzakend besluit indien rechtzoekende de bestuursrechter daarom vraagt.70Men kan deze beslissing van een bestuursrechter een onzelf- standig schadebesluit noemen.71Procedureel is zij gekoppeld aan het bestuurs- rechtelijke traject van rechtsbescherming tegen het schadeveroorzakende besluit.
Artikel 8:73, eerste lid, Awb: Indien de rechtbank het beroep gegrond verklaart, kan zij, indien daarvoor gronden zijn, op verzoek van een partij de door haar aangewezen rechtspersoon veroordelen tot vergoeding van de schade die deze partij lijdt.
Het woord ‘kan’ in de wettelijke bepaling duidt niet op het bestaan een discre- tionaire bevoegdheid: het laat burgers de mogelijkheid open hun schadeclaim voor te leggen aan de civiele rechter en bestuursrechters de claim aan de civiele
68 Parlementaire Geschiedenis Awb (Eerste Tranche), p. 212.
69 Artikel 7:1 Awb. Daarnaast kan bezwaar zijn uitgesloten op grond van de bijzondere wet.
70 Zie ook artikel 36, eerste lid, Wet RvS; artikel 39, eerste lid, Wet RvS; artikel 19, eerste lid, WBO; artikel 22, eerste lid, WBO; artikel 17, eerste lid, Beroepswet; artikel 21, eerste lid, Beroepswet.
71 Zie echter § 11.3.
rechter over te laten of het schadeaspect in een afzonderlijke procedure te beoordelen.72
Artikel 8:73, tweede lid, Awb: Indien de rechtbank de omvang van de schadevergoe- ding bij haar uitspraak niet of niet volledig kan vaststellen, bepaalt zij in haar uitspraak dat ter voorbereiding van een nadere uitspraak daarover het onderzoek wordt heropend. De rechtbank bepaalt daarbij op welke wijze het onderzoek wordt voortgezet.
De Awb biedt rechtzoekenden twee nieuwe processuele mogelijkheden voor het verkrijgen van schadevergoeding. De eerste mogelijkheid is het instellen van beroep tegen het schadeveroorzakend besluit en ex artikel 8:73 Awb om schadevergoeding verzoeken. De tweede mogelijkheid betreft het uitlokken van een zelfstandig of zuiver schadebesluit bij een bestuursorgaan – mits het besluit connex is. Dit betekent dat rechtzoekenden zelfs wanneer feitelijk alleen het verkrijgen van schadevergoeding in geding is in een bestuursrechtelijke procedure schadevergoeding kunnen verkrijgen.73
Rechtsbescherming gaat volgens de wetgever boven controle in het systeem van de Awb. Niettemin ontbreekt het rechtzoekenden aan rechtsvorderingen als zodanig. Ook ontberen zij in de bestuursrechtelijke procedure bepaalde processuele mogelijkheden die hen in de rechtsgang bij de civiele rechter wel ter beschikking staan, zoals het verkrijgen van een verklaring van recht of ge- en verboden.
Wie zich bijvoorbeeld stoort aan illegale bebouwing en de weg van bestuursrechtelij- ke rechtsbescherming wil bewandelen,74wendt zich niet tot de bestuursrechter teneinde een gebod te vorderen gericht aan het bestuur om aan die specifieke situatie een einde te maken. In plaats daarvan wendt men zich tot het bestuur, met het verzoek om handhavend op te treden. Het bestuursorgaan dat bevoegd is tot handhaving neemt vervolgens een beslissing. Dit is een besluit waartegen voor allen die een rechtstreeks belang hebben de weg van bestuursrechtelijke rechtsbescherming openstaat, met inbegrip van de mogelijkheid die artikel 8:81 Awb biedt. Het niet rechtstreeks kunnen vorderen van een gebod bij de rechter heeft te maken met het wezen van de bestuursrechtelijke rechtsbetrekking: aan de ene kant de burger, het bedrijf of de instelling en aan de andere kant de overheid in de gedaante van een bestuursorgaan, toegerust met wettelijke plichten en be- voegdheden die zij vervullen en uitoefenen in het algemeen belang en die raken aan het leven en werken van velen.
72 Parlementaire Geschiedenis Awb (Tweede Tranche), p. 473-480.
73 Vgl. CPR r. 54.3(2) en § 7.4.2.
74 De weg van civielrechtelijke rechtsbescherming kan ook open staan, zie HR 17 september 1982, NJ 1983, 278 m.nt. MS (concl. A-G Franx; Zegwaard/Knijnenburg) en HR 21 oktober 2005, nr. C04/142HR, <www.rechtspraak.nl> (concl. A-G Hartkamp; Heemstede).
De Awb-wetgever heeft niet zozeer vorderingsrechten aan de appellerende belanghebbende gegeven, maar uitspraakbevoegdheden aan de bestuursrechter.
Voorzover de aard van de betrokken rechtsverhouding zich daar niet tegen verzet, vinden de artikelen 3:296 BW e.v. ook buiten het vermogensrecht toepassing. De term ‘rechtsvorderingen’ vindt men in deze wet niet terug75 en is ook geen gemeengoed in het bestuursrecht. Toch wordt ‘het vernietigen van het besluit’ wel als een rechtsvordering beschouwd.76De wortels van de bestuursrechtspraak liggen in de beroepsrechtspraak – en dit ziet men ook terug in de Awb. De wetgever heeft ervoor gekozen het gebruik van uitspraak- bevoegdheden te continueren. De Awb kent de bestuursrechter de volgende uitspraakbevoegdheden toe: vernietiging,77een opdracht tot het nemen van een nieuw besluit of het verrichten van een andere handeling met inacht- neming van zijn uitspraak78en schadevergoeding.79De bestuursrechtweten- schap is steeds op zoek naar manieren om het element van rechtsbescherming te verdiepen, zodat bestuursrechtspraak méér (definitieve) geschillenbeslechting kan zijn.80
Op ten minste twee punten zijn vanuit deze hang naar verdieping voorstel- len gedaan die van onmiddellijk belang zijn voor het onderwerp. Eén daarvan is de suggestie dat het zelfstandig schadebesluit kan worden vervangen door een verzoekschriftprocedure bij de bestuursrechter waarin deze zich direct uitspreekt over (louter) schadevergoeding (op grond van de onrechtmatige daad). Ook is gepleit voor uitbreiding van de remedies, waarbij valt te denken aan verklaringen voor recht en geboden om een feitelijke handeling te verrich- ten.81Tot dusverre missen bestuursrechters, zoals hiervoor reeds vermeld, deze uitspraakbevoegdheden. Zulke plannen, mits zij doorgang vinden, zullen ertoe leiden dat bestuursrechtspraak – gewone of bijzondere – qua remedies completer wordt.
10.4 SAMENLOOP VAN RECHTSBESCHERMING
De civiele rechter acht zich steeds bevoegd als eiser een onrechtmatige daad stelt. Een bestuursrechter ontleent zijn bevoegdheid aan de bijzondere wet of aan de Awb. Zo kan de situatie ontstaan waarin beide rechters bevoegd
75 Zie Tak 1995, p. 239.
76 Scheltema & Scheltema 2003, p. 16 e.v.
77 Artikel 8:72, eerste lid, Awb. Zie ook artikel 8:72, tweede en derde lid, Awb.
78 Zie ook artikel 8:72, vierde lid, Awb.
79 Artikel 8:73 Awb.
80 Het verst gaat daarin Tak (2005, p. 1257), voor wie het belang van de burger het enige onderwerp van een bestuursrechterlijke procedure bij een tot de rechterlijke macht behoren- de rechter zou moeten zijn.
81 VAR-Commissie Rechtsbescherming 2004, p. 130-132.
zijn. Dit kan problemen opleveren, zoals met betrekking tot dubbele en uiteen- lopende rechtsoordelen en vanuit het oogpunt van rechtszekerheid.
De bespreking van de samenloopproblematiek in deze paragraaf richt zich op drie situaties. Ten eerste wordt de situatie besproken waarin de weg van bestuursrechtelijke rechtsbescherming opstaat, maar waarin de rechtzoekende niettemin een procedure aanspant bij de civiele rechter. Daarna verschuift de aandacht naar het geval waarin een zodanig route heeft opengestaan maar ongebruikt is gelaten. Ter afsluiting komt de situatie aan bod waarin de bestuursrechtelijke weg de rechtzoekende geen succes heeft gebracht.
De samenloopproblematiek staat in Nederland in belangrijke mate in het teken van de ontwikkeling van de hiervoor besproken bestuursrechtelijke rechtsbescherming, in het bijzonder in het licht van het voor Nederland zo belangrijke thema van algemene bestuursrechtspraak. Zo schreef Vegting al in 1954:
“In een rechtssysteem, waarbij iedere beschikking van overheidsorganen openstaat voor beroep, in een stelsel dus, dat een algemene administratieve rechtspraak (mijn cursivering, MvR) kent, ligt het voor de hand aan te nemen, dat een andere dan de administratieve rechter, niet zijnerzijds zelfstandig de rechtsgeldigheid van beschikkingen onderzoekt. De wet opende een mogelijkheid de beschikking op haar rechtsgeldigheid te doen onderzoeken in een daarvoor speciaal ingerichte procedure.”82
Donner omschreef ‘concurrerende rechtsbescherming’ ruim dertig jaar later als ‘de betekenis van de administratieve rechter voor het optreden van de burgerlijke rechter’.83
Oplossingen voor samenloopproblemen kunnen komen uit de koker van hetzij de wetgever, hetzij de rechter. De wetgever heeft geen oplossingen geboden.
Hij had kunnen kiezen de beoordeling van alle schadevorderingen aan één rechter op te dragen, maar zoals bekend uit de voorgaande paragrafen heeft hij dit juist niet gedaan. De keuze van de wetgever is gevallen op een dubbele competentie ten aanzien van schadevergoeding bij appellabele besluiten.
Begin jaren negentig van de vorige eeuw bleek de regering weinig te voelen voor een exclusieve bevoegdheid van de bestuursrechter op het terrein van schadevergoe- ding. Ze is wel overwogen. Er konden zaken zijn die wat betreft het schadevergoe- dingsaspect beter door de civiele rechter binnen dezelfde rechtbank konden worden afgedaan, zo schreef de regering, bijvoorbeeld wegens samenhang met een civiel- rechtelijke zaak. In ieder geval zou het niet verstandig zijn ‘schotten’ tussen be- stuursrechtspraak en civiele rechtspraak op dit punt ‘dicht te timmeren’.84
82 Vegting 1954, p. 283-284.
83 Donner 1987, p. 356.
84 Parlementaire Geschiedenis Awb (Tweede Tranche), p. 477 (MvA II).
Aanvankelijk werd gedacht dat de bestuursrechter meer vat op overheidsaansprake- lijkheid zou krijgen. Alles leek er op wijzen dat overheidsaansprakelijkheid steeds meer een zaak van de bestuursrechter zou worden.85Klaarblijkelijk is die ontwik- keling gestremd, want na verloop van tijd bleek dat de praktijk bij schadeclaims van enige omvang en complexiteit nog altijd voor de civiele rechter koos.86Geringe ervaring met het materiële schadevergoedingsrecht werd de bestuursrechter aan- gerekend. Bestuursrechters zouden niet steeds even verstandig omgaan met normen van het (oorspronkelijk civiele) schadevergoedingsrecht.87Ervaren was en is de bestuursrechter in ieder geval met betrekking tot een bepaald soort aansprakelijk- heidszaken, te weten op het terrein van nadeelcompensatie. Er gaan stemmen op deze zaken in de toekomst uitsluitend aan het oordeel van de bestuursrechters te laten.88
Het vinden van oplossingen voor de samenloopproblematiek is toevertrouwd aan de rechter, in eerste instantie de civiele rechter. Hoge Raad heeft deze taak ook aanvaard, al kan men zeggen dat hij één probleem niet op heeft willen lossen – en op het bordje van de wetgever heeft teruggelegd.89
In theorie had de Hoge Raad drie mogelijkheden om oplossingen voor samenloopproblemen vorm te geven: langs de weg van de bevoegdheid, de ontvankelijkheid of de beoordeling van de grond van de zaak.
Een eerste oplossing zou hebben kunnen zijn dat de civiele rechter zich onbevoegd verklaarde. Van deze oplossing mag men echter aannemen dat de Hoge Raad haar heeft verworpen. Zo kan men het afleiden uit het arrest Changoe/Staat.90Als uit de (bijzondere) wet niet duidelijk blijkt dat de compe- tentie van de bestuursrechter exclusief is, dient men aan te nemen dat de civiele rechter bevoegd is.
De Staatssecretaris van Financiën had besloten dat een ambtenaar geen aanspraak maakte op bezoldiging en had diens aanspraken op bezoldiging vervallen verklaard.
Deze besluiten waren door de bestuursrechter vernietigd. Een eveneens genomen ontslagbesluit was ingetrokken. De staatssecretaris weigerde schade die was geleden door het niet uitbetalen van het salaris te vergoeden. De ambtenarenrechter was bevoegd te oordelen over geschillen over schuldvorderingen en achtte ook schade- besluiten appellabel. Toen de ambtenaar zijn schadeclaim voorlegde aan de civiele rechter, verklaarde deze zich onbevoegd. De rechtbank had in die zaak volgens de Hoge Raad ten onrechte beslist dat zij onbevoegd was:
85 Schueler 1997, p. 1.
86 Verheij 2002, p. 126. Van Ravels (2004a, p. 95) vermoedt dat processuele verschillen de doorslag geven.
87 Zie Hartlief 2000, p. 189.
88 Polak & Tjepkema 2005.
89 HR 17 december 1999, AB 2000, 89 m.nt. PvB (concl. plv P-G- Mok; Groningen/Raatgever).
90 HR 28 februari 1992, NJ 1992, 748 m.nt. MS (concl. A-G Koopmans; Changoe/Staat).
“Wanneer een administratieve rechter bevoegd is van een geschil kennis te nemen doet zulks in het algemeen niet af aan de bevoegdheid van de burgerlijke rechter op grond van art. 2 WetRO, met name niet aan zijn bevoegdheid met betrekking tot vorderingen uit onrechtmatige daad.”
Een tweede oplossing is het uitspreken van niet-ontvankelijkheid in bepaalde omstandigheden. Dit is een beproefde methode gebleken. De ontvankelijkheids- leer van de Hoge Raad zegt dit: wanneer een bestuursrechtelijke weg openstaat die rechtzoekenden voldoende rechtsbescherming biedt, zal eiser niet-ontvanke- lijk zijn in een civiele procedure. Deze leer heeft de Hoge Raad gevormd in een serie arresten waarvan het Schelleidingen- en deuropenersarrest uit de jaren vijftig, het Plassenschap Loosdrecht-arrest uit de jaren zeventig en het Changoe- arrest uit de jaren negentig van de twintigste eeuw deel uitmaken.
In de eerste zaak kwam een woningeigenaar op tegen een aanschrijving op grond van de Wederopbouwwet. De door de wetgever opengestelde bestuursrechtelijke weg bestond uit de mogelijkheid van administratief beroep bij de gemeenteraad, maar dit was een weg die naar het oordeel van de Hoge Raad ‘geenszins met zodanige waarborgen’ was omringd dat zij ‘als een bijzondere, beroep op den burgerlijken rechter uitsluitende, rechtsgang zou zijn aan te merken’. De aanschrijving was ‘niet aan iedere toetsing door den burgerlijken rechter onttrokken’.91Ten tijde van dit arrest was er nog geen alternatief bij een administratieve réchter.
Dat alternatief was wel voorhanden in de tweede hier genoemde zaak.
Uit het arrest van de Hoge Raad in Plassenschap Loosdrecht blijkt dat geen beroep op de burgerlijke rechter mogelijk is wanneer er wel een bijzondere rechtsgang bestaat die met voldoende waarborgen is omkleed. Eiser was niet- ontvankelijk in diens vordering in een kort geding-procedure bij de civiele rechter, omdat hij ook een procedure aan kon spannen bij de Voorzitter van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State op grond van de Wet op de Raad van State. Deze wet sloot volgens de Hoge Raad niet uit dat de belangen- afweging die werd gemaakt mede zag op de onbevoegdheid en de onrecht- matigheid van het overheidsoptreden. In casu was tegen het Plassenschap een bevel gevorderd zich te onthouden van de het afbreken van tenten. Het Plas- senschap had eerder op grond van zijn kampeerverordening een waarschuwing tot bestuursdwang doen uitgaan en na het verstrijken van de daarin genoemde termijn een eerste tent verwijderd.92
In de derde zaak noemt de Hoge Raad het vanuit het oogpunt van rechts- bescherming bevredigend (vanwege de strekking van de Ambtenarenwet) en in een rechtsstaat passend dat de burger een zo volledig mogelijke rechts- bescherming geniet. Daarom zal de civiele rechter aanvullende rechtsbescher-
91 HR 22 februari 1957, NJ 1957, 310 (concl. A-G s’Jacob; Amsterdam/Madorifo).
92 HR 25 november 1977, AB 1978, 1 m.nt. JRSt (concl. A-G Berger; Ps Loosdrecht/Nagtegaal
& Bavelaar).
ming bieden, tenzij de tekst en wetsgeschiedenis tot een andere opvatting nopen. In de onderhavige zaak moet eiser niet-ontvankelijk worden geacht in diens vordering bij de civiele rechter. In casu had beroep opengestaan tegen een zelfstandig schadebesluit bij de ambtenarenrechter. Daarom had de recht- bank eiser niet-ontvankelijk moeten verklaren. Ook overwoog de Hoge Raad:
“Hieraan doet niet af dat (…) de ambtenarenrechter zich ten aanzien van enige schadeposten terughoudender zou opstellen dan de burgerlijke rechter, omdat, ook als dit juist zou zijn, niet kan worden gezegd dat de rechtsbescherming met betrekking tot de schadevergoeding bij de ambtenarenrechter onvoldoende is.”
Tot het moment waarop de Hoge Raad dit arrest wees, werd in brede kring aangenomen dat de bevoegdheid van de ambtenarenrechter exclusief was conform de uitleg die de Hoge Raad in een eerder arrest had gegeven.93De hoogste ambtenarenrechter (de Centrale Raad van Beroep) was er nadien echter (volgens de Hoge Raad ‘klaarblijkelijk’) van uitgegaan dat de civiele rechter
‘bevoegd’ was tot het verlenen van aanvullende rechtsbescherming. Mede daarom liet de Hoge Raad in Changoe/Staat de deur voor aanvullende rechts- bescherming een klein beetje open staan.
In Groningen/Raatgever oordeelt de Hoge Raad dat de eiser ontvankelijk is in een vordering bij de civiele rechter in geval van een zelfstandig schadebesluit van een bestuursorgaan waarin het een verzoek om schadevergoeding afwijst. Ontvankelijk zijn eisers echter slechts tot het moment waarop een bestuursrechter het beroep tegen een schadebesluit ongegrond heeft verklaard.94In deze zaak geeft de Hoge Raad analoge toepassing aan de wil van de wetgever die bekend is uit de parlemen- taire geschiedenis van de Awb met betrekking tot het bepaalde in artikel 8:73 Awb.
De wetgever heeft in die wet immers burgers de keuze gelaten schadeclaims door onrechtmatige besluiten hetzij aan de civiele, hetzij aan de bestuursrechter voor te leggen. Zo moet dat dan ook maar voor zelfstandige schadebesluiten zijn, redeneert de Hoge Raad.
De ontvankelijkheidsleer is helder. De civiele rechter verleent aanvullende rechtsbescherming wanneer geen met voldoende waarborgen omklede publiek- rechtelijke rechtsgang openstaat. Hij verleent geen aanvullende rechtsbescher- ming wanneer dit nog wel het geval is. De leer voorkomt dat de bestuursrech- telijke wegen voor rechtsbescherming voor niets door de wetgever blijken te zijn aangelegd, maar biedt geen uitkomst wanneer de termijn voor bestuurs- rechtelijke rechtsbescherming is verstreken. Het probleemoplossende vermogen van de leer is voorts nihil bij schadevergoeding bij appellabele besluiten. Daar heeft de wetgever rechtzoekenden immers uitdrukkelijk de keuze gelaten
93 HR 13 november 1941, NJ 1942, 172 (Staat/Bonneveld).
94 HR 17 december 1999, AB 2000, 89 m.nt. PvB (concl. plv P-G- Mok; Groningen/Raatgever).
tussen de civielrechtelijke en de bestuursrechtelijke rechtsgang (van artikel 8:73 Awb).
De situatie is dan als volgt: weliswaar staat er een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang open (ter verkrijging van schadevergoeding), maar toch zal eiser ontvankelijk zijn in een procedure bij de civiele rechter die gericht is op het verkrijgen van schadevergoeding. De wetgever heeft het immers zo gewild. Bepaalde samenloopproblemen blijven evenwel bestaan, zoals het gevaar van uiteenlopende rechterlijke oordelen over bepaalde aspecten van aansprakelijk- heid of van het omzeilen van de termijnen die gelden voor publiekrechtelijke rechtsbescherming.
Een derde oplossing om samenloopproblemen het hoofd te bieden, heeft betrekking op de grond van de zaak. De civiele rechter wijst een vordering af wanneer een bestuursrechtelijke procedure niet is gevolgd terwijl dit wel had gekund én wanneer een bestuursrechtelijke procedure niet met succes is gevolgd. De rechter die oordeelt over aansprakelijkheid gaat dan uit van de rechtsgeldigheid van het besluit. Het besluit heeft formele rechtskracht.
Vertaald naar de onrechtmatige daad betekent dit dat het besluit rechtmatig is. De vordering zal worden afgewezen. Deze oplossing staat bekend als de leer of het beginsel van de formele rechtskracht.
De leer bevordert dat de rechtsmachtverdeling tussen de civiele en de bestuursrechters in goede banen wordt geleid.95
In de literatuur benadrukken sommigen dat het gaat om bevoegdheidverdeling en niet om taakverdeling.96 Anderen noemen de specialiteitsgedachte wel als afzonderlijke ratio.97 Hoe dit ook zij, op dit punt laat de in § 10.3 genoemde oorsprong van bestuursrechtspraak als beroepsrechtspraak zich voelen. De com- petentie schadevergoeding toe te kennen bij besluiten is een gedeelde: zowel de civiele als de bestuursrechter kan bevoegd zijn. De competentie te oordelen over de rechtsgeldigheid van (appellabele) besluiten is echter toebedeeld aan de bestuurs- rechter. Zo ligt thans de verhouding tussen bestuursrechters enerzijds en ‘de rechters die buiten beroep met de beschikking in aanraking komen’ (om met Vegting te spreken) anderzijds.
De rechtszekerheid wordt gezien als een afzonderlijke pijler van de leer van de formele rechtskracht.
Het rechtszekerheidsbeginsel is, zoals bekend uit § 10.3, een dragende pijler van het bestuursrecht en van de bestuursrechtspraak. Het feit dat ook bestuursrechters
95 Zie HR 16 mei 1986, NJ 1986, 723 m.nt. MS, r.o. 3.3.2 (concl. A-G Franx; Heesch/Van de Akker).
96 Van der Does en Snijders 2001, p. 16.
97 Van Rossum & Hes 2005, p. 110.
uitgaan van de leer van de formele rechtskracht wanneer zij oordelen over schade- vergoeding, bezegelt het verband tussen deze leer en het rechtzekerheidsbeginsel.
De leer van de formele rechtskracht is vaste rechtspraak van de Hoge Raad98 en van de bestuursrechters.99
De leer stamt nog uit de tijd vóór de inwerkingtreding van de Awb. In het Semper Crescendo-arrest oordeelde de Hoge Raad dat er in een procedure voor de gewone rechter van moet worden uitgegaan dat een besluit rechtmatig is, wanneer van een speciale beroepsgang geen gebruik is gemaakt ofschoon deze weg voor eiser wel heeft opengestaan.100In Hei- en Boeikop/Bogerd moest er in een aansprakelijk- heidsprocedure bij de civiele rechter van worden uitgegaan dat een beschikking onaantastbaar was geworden indien daartegen beroep had opengestaan op grond van de Wet Arob maar daarvan geen gebruik was gemaakt.101
Ruimhartig bij het aannemen van uitzonderingen is de Hoge Raad niet.
Slechts in een beperkt aantal gevallen heeft de Hoge Raad geoordeeld dat de aan het beginsel van formele rechtskracht verbonden bezwaren ‘door bijkomende omstandigheden zo klemmend’ kunnen worden dat zij het maken van een uitzonde- ring rechtvaardigen in gevallen waarin geen beroep was ingesteld.102Een begunsti- gende beschikking (waarmee de burger krijgt wat hij wenst, zodat het maken van bezwaar of het instellen van beroep niet in de rede ligt) was bijvoorbeeld geen uitzondering.103Een uitzondering in de situatie waarin een beroep ongegrond is verklaard is tot dusverre slechts aangenomen wanneer niet meer kan worden gesproken van een eerlijke en onpartijdige behandeling van de zaak.104
Te laat is te laat, al is de standaardtermijn in het bestuursrecht slechts zes weken. De leer staat zelfs aan toewijziging van een vordering in de weg wanneer aannemelijk is dat het besluit zou zijn vernietigd indien wel tijdig beroep was ingesteld.105De Nederlandse rechter verwacht in aansprakelijk-
98 HR 16 oktober 1992, NJ 1993, 638 m.nt. MS (concl. A-G Mok; Vulhop/Amsterdam); HR 3 november 1995, AB 1996, 58 m.nt. ThGD (concl. A-G Mok; Petronella/Rotterdam); HR 8 september 1995, AB 1996, 57 (concl. A-G Mok; Utrecht/Budinovski). Zie ook HR 6 december 2002, NJ 2003, 616 m.nt. MS (concl. A-G Keus; Hagenaars/Noord-Brabant).
99 Zie § 11.2.
100 HR 19 november 1976, NJ 1979, 216 (concl. A-G Ten Kate; Willebroordse/Staat).
101 HR 4 februari 1983, NJ 1985, 21 m.nt. MS (concl. A-G Franx; Hei- en Boeicop/Bogerd).
102 HR 16 mei 1986, NJ 1986, 723 m.nt. MS (Heesch/Van de Akker); HR 11 november 1988, NJ 1990, 563 m.nt. CHJB (concl. A-G Mok; Ekro/Staat); HR 18 juni 1993, NJ 1993, 642 m.nt.
MS (concl. A-G Koopmans; St Oedenrode/Van Aarle). Vgl. de artikelen 6:11, 6:15 en 6:23 Awb.
103 HR 9 september 2005, JB 2005, 275 m.nt. RJNS (concl. A-G Spier; Valkenswaard).
104 HR 7 mei 2004, NJ 2005, 131 (concl. A-G Wesseling-van Gent; terugbetaling subsidie Den Haag)
105 HR 16 mei 1986, NJ 1986, 723 m.nt. MS (concl. A-G Franx; Heesch/Van de Akker).
heidsprocedures van de burger een zeer attente houding ten aanzien van het instellen van bestuursrechtelijke remedies.106 Deze houding is enerzijds in verband te brengen met de aard van het een stelsel waarin eenheid in de top van de rechterlijke organisatie ontbreekt. Anderzijds is de leer van de formele rechtskracht slechts één kant van de medaille. De andere kant heeft betrekking op een lijn in het materiële recht: een besluit dat in bestuursrechtelijke zin onrechtmatig is, resulteert in een onrechtmatige daad waarbij de daders schuld in beginsel is gegeven.107
Populair is de formele rechtskracht-jurisprudentie niet.108Met regelmaat klinkt in de literatuur de roep om ten minste meer uitzonderingen. Zo is betoogd dat de rechter niet in alle omstandigheden in alle redelijkheid tegen benadeelden kan zeggen dat zij nu geen recht op schadevergoeding hebben, omdat zij jaren geleden bepaalde beroepsmogelijkheden onbenut hebben gelaten. De rechtvaardigheid of een zwaarder wegend publiek veiligheids- belang zou daaraan in de weg staan, bijvoorbeeld in het geval van minderjari- gen.109Deze jurisprudentie is op weerstand gestuit omdat de bestuursrechter in de regel alleen over besluiten oordeelt en niet over het hele complex van schadeveroorzakende handelingen. Bovendien beheerst de bestuursrechter het bestuursrechtelijke geding in mindere mate dan voorheen. De tijd waarin bestuursrechtspraak primair een controlemiddel was, is immers voorbij. Een volgend bekend argument tegen de leer van de formele rechtskracht is dat termijnen in het bestuursrecht toch niet zijn bedoeld om de overheid een voordeliger positie dan de burger te verschaffen.110Het belang van het ver- krijgen van snelle rechtszekerheid zou voorts worden overschat bij financiële verhoudingen waarbij slechts twee partijen zijn betrokken.111In het bijzonder worden de bestuursrechters kritisch gevolgd omdat zij aansluiting hebben gezocht bij de formele rechtskracht-jurisprudentie van de Hoge Raad.112
Rechtzoekenden die zich niet met succes op een uitzonderingssituatie kunnen beroepen, ontkomen niettemin aan de leer van de formele rechtskracht wanneer zij aan kunnen tonen dat hun actie mede betrekking heeft op (feitelij- ke) overheidshandelingen die los staan van het besluit. Een voorbeeld betreft het geven van onjuiste inlichtingen.113De civiele rechter stelt als voorwaarden
106 Vgl. HR 8 juli 2005, JB 2005, 243 (concl. A-G Keus; Beijaerts/Bergen op Zoom).
107 Zie § 11.2.2.
108 Zie Mok & Tjittes 1995, p. 392-393 en G.E. van Maanen & Schlössels 2004. Zie echter Drupsteen 2002.
109 Van Dam 2002, p. 105-106.
110 Van Male 1999, p. 158.
111 Van Wijk, Konijnenbelt & Van Male 2002, p. 665.
112 Zie onder meer Schueler 1997, p. 35, 68; Pront-Van Bommel 2002, p. 152-155; Koetser 2003, p. 21; Schlössels 2003, p. 517; G.E. van Maanen & Schlössels 2004.
113 HR 2 februari 1990, NJ 1993, 635 m.nt. MS (concl. A-G Mok; Staat/Bolsius). Zie echter HR 26 mei 2000, NJ 2000, 472 m.nt. ARB (concl. A-G Spier; Centrale Zorgverzekeraars Groep Ziekenfonds/Scheurs). Zie ook HR 9 september 2005, JB 2005, 275 m.nt. RJNS (concl. A-G Spier; Valkenswaard).
dat de betreffende inlichtingen onafhankelijk van het betreffende besluit onrechtmatig zijn en dat nauwe samenhang met het besluit dat formele rechts- kracht heeft, ontbreekt.114 Een andere mogelijkheid om aan de greep van de formele rechtskracht van besluiten te ontkomen is de actie uit onrechtmatige daad te baseren op onrechtmatige regelgeving. In Leenders/Ubbergen heeft de Hoge Raad geoordeeld dat rechtzoekenden de civiele rechter in beginsel steeds om een oordeel kunnen vragen over de verbindendheid van regelgeving.115
In casu had de rechtzoekende geen beroep aangetekend tegen een fictieve weigering van het bestuursorgaan een beslissing te nemen in bezwaar.116 De Hoge Raad had geen boodschap aan het beroep op de formele rechtskracht: “Indien de overheid het standpunt inneemt dat een burger voor het verrichten van bepaalde handelin- gen, zoals het uitoefenen van een bepaalde vorm van bedrijf of beroep, ingevolge een algemeen verbindend voorschrift een vergunning nodig heeft, maar die burger dit voorschrift onverbindend en daarom het inroepen en handhaven ervan jegens hem onrechtmatig acht, brengen de eisen van een doeltreffende rechtsbescherming tegen de overheid mee dat hij het geschil omtrent de verbindendheid van het voorschrift aan de rechter moet kunnen voorleggen.”
De Leenders/Ubbergen-weg is echter niet zonder hindernissen.
Heeft de bestuursrechter over de verbindendheid van een algemeen verbindend voorschrift geoordeeld in het kader van een beroep tegen een uitvoeringsbeschik- king en dit beroep ongegrond verklaard, dan kan de burger niet aansluitend terecht bij de civiele rechter om een oordeel te krijgen over de verbindendheid.117Het overheidslichaam is aan een oordeel van de bestuursrechter dat strekt tot onver- bindendheid van een algemeen verbindend voorschrift ook gebonden in een civielrechtelijke procedure, wanneer een burger zich daarop beroept. Daarbij doet het niet terzake of de betreffende burger partij is geweest in de bestuursrechtelijke procedure, of niet.118
Het gemeenschapsrecht biedt de oplettende burger de mogelijkheid het be- stuursorgaan dat het oorspronkelijke besluit heeft genomen om een nieuw besluit te verzoeken (als die mogelijkheid in het nationale recht bestaat) wan- neer de betekenis van het gemeenschapsrecht pas na het verstrijken van de
114 HR 9 september 2005, JB 2005, 275 m.nt. RJNS (concl. A-G Spier; Valkenswaard).
115 HR 11 oktober 1996, NJ 1997, 165 m.nt. MS (concl. wnd. A-G Bloembergen; Leenders/
Ubbergen).
116 Zie artikel 6:2 Awb.
117 HR 17 december 2004, JB 2005, 32 (concl. A-G Spier; Onafhankelijk Ziekenfonds Bedrijven/
Staat).
118 HR 18 februari 2005, JB 2005, 92 m.nt. EvdL (concl. A-G Spier; SER/Varkenshouders;
Aujeski-arrest).
beroepstermijnen kenbaar wordt.119 De voorwaarden en omstandigheden zijn echter stringent geformuleerd.120
De Hoge Raad past het beginsel van formele rechtskracht ook toe bij acties uit schending van gemeenschapsrecht.121
Een uitzondering nam de Hoge Raad niet aan toen na het verstrijken van de bezwaar- en beroepstermijnen uit een antwoord van het Hof van Justitie op een prejudiciële vraag bleek dat de betekenis van het gemeenschapsrecht afweek van wat aanvankelijk was gedacht.
Het gemeenschapsrecht laat het aanwijzen van een bevoegde rechter en het toepasselijke procesrecht over aan de nationale rechtsstelsels, mits is voldaan aan de voorwaarden die het gelijkwaardigheids- en het doeltreffendheidsbegin- sel stellen. Naar het oordeel van de Hoge Raad is het belang van redelijke beroepstermijnen die zijn vastgesteld met het oog op de rechtszekerheid verenigbaar met het tweede beginsel.
In de zaak waarin de Hoge Raad tot dit oordeel kwam, leed het geen ‘redelijke twijfel’ dat de rechtsfiguur niet in strijd was met het gemeenschapsrecht omdat rechtzoekenden hadden verzuimd de hen ter beschikking staande rechtsmiddelen aan te wenden.
Bij communautaire en lidstaataansprakelijkheid komt het niet of niet tijdig aanwenden van beroepsmogelijkheden eerst aan de orde bij beoordeling van de schadebeperkingsplicht van particulieren die de Gemeenschap of lidstaten aansprakelijk stellen.122In de Nederlandse literatuur bestaat speciaal aandacht voor de in het gemeenschapsrecht aangenomen plicht tot schadebeperking.
Van Rossum en Hes wijzen terecht op het belang vast te stellen dat de leer van de formele rechtskracht niet één op één naar het communaitaire recht te kopiëren is. De gemeenschapsrechter oordeelt zowel in aansprakelijkheids- als in rechtmatigheidsprocedures. Zij onderstrepen het een afbakeningsinstru- ment betreft dat in het gemeenschapsrecht niet aan de orde is en merken op dat rechtszekerheid – één van de rationes van de leer van de formele rechts- kracht – in het gemeenschapsrecht hoog in het vaandel staat.123 Daar kan men aan toevoegen dat de aard van het gemeenschapsrecht er toe kan leiden dat het belang van rechtszekerheid wel eens zou moeten kunnen wijken voor het argument dat ‘de uitoefening van de rechten die particulieren aan de
119 HvJ 13 januari 2004, NJ 2004, 125 m.nt. MRM (Kühne & Heitz/Productschap voor Pluimvee en Eieren). Zie ook artikel 4:6 lid 1 Awb.
120 Van Rossum & Hes 2005, p. 116-121.
121 HR 24 januari 2003, NJ 2003, 629 m.nt. MRM (concl. A-G Verkade; Maple Tree/Staat).
122 HvJ 19 mei 1992, zaken 104/89 en 37/90, Mulder II, Jur 1992, p. I-3061, § 34; HvJ 8 maart 2001, zaken 397/98 en 410/98, Metalgesellschaft, Jur. 2001, p. I-1727, § 102-106.
123 Van Rossum & Hes 2005, p. 113-114.
