BESLUIT
Besluit van de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit tot wijziging van de tariefstructuren, als bedoeld in artikel 12c, lid 2 van de Gaswet.
Nummer: 102249 / 5
Betreft zaak: Garantiestelling leveranciersmodel gas
Nederlandse Mededingingsautoriteit
1
Inleiding
1. Aanleiding van dit besluit tot wijziging van de tariefstructuren (hierna: TarievenCode Gas), zoals bedoeld in artikel 12a van de Gaswet, vormt de toezegging van de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: de Raad) dat, na aanpassing van de TarievenCode Elektriciteit (bij besluit van 13 december 2005, met kenmerk: 102077/ 8), aanpassing van de TarievenCode Gas zou volgen ten behoeve van de garantiestelling leveranciersmodel.
3. In dit besluit wordt aangegeven op welke wijze de TarievenCode Gas wordt gewijzigd om aan bovenstaande invulling te geven.
2
Wettelijk kader en procedure
4. Op 19 augustus 2005 is het besluit (met kenmerk: 101928/ 22) tot vaststelling van de TarievenCode Gas, genomen. Dit besluit is bekrachtigd op 30 augustus 2005 (met kenmerk: 101928/ 25). De TarievenCode Gas geeft de elementen en wijze van berekening weer van het tarief waarvoor transport van gas, met inbegrip van invoer, uitvoer en doorvoer van gas, de met het transport ondersteunende diensten ten behoeve van netgebruikers en het gebruik van een of meer installaties van het verwante bedrijf zullen worden doorgevoerd en van het tarief waarvoor de netbeheerder van het landelijk gastransportnet uitvoering zal geven aan zijn in artikel 10a, lid 1 van de Gaswet omschreven wettelijke taken.
5. Op grond van artikel 12c, lid 2 van de Gaswet zendt de Raad een ontwerp van een besluit tot wijziging van de TarievenCode Gas aan de gezamenlijke netbeheerders en de representatieve organisaties indien naar zijn oordeel wijziging van de TarievenCode Gas, noodzakelijk is. 6. De gezamenlijke netbeheerders en de representatieve organisaties kunnen, conform artikel
12e, lid 3 van de Gaswet, hun zienswijze op een ontwerp van een besluit tot wijziging van de tariefstructuren of de voorwaarden aan de Raad kenbaar maken binnen twaalf weken na het tijdstip waarop het ontwerp van het besluit op grond van artikel 12c, lid 2 van de Gaswet aan hen is gezonden.
7. De Vereniging voor Energie, Milieu en Water (hierna: VEMW) heeft gebruik gemaakt van de mogelijkheid tot het indienen van een schriftelijke zienswijze. De zienswijze is op 28 april 2006 ingediend bij de Raad.
8. De Raad dient de tariefstructuren of de voorwaarden op grond van artikel 12f, lid 1 van de Gaswet vast te stellen met inachtneming van (sub a tot en met g):
a. het voorstel van de gezamenlijke netbeheerders als bedoeld in artikel 12a, 12b of 12c en de resultaten van het overleg, bedoeld in artikel 12d;
b. het belang van het betrouwbaar, duurzaam, doelmatig en milieuhygiënisch verantwoord functioneren van de gasvoorziening;
f. het belang van het op een objectieve, transparante en niet-discriminatoire wijze in evenwicht houden van het landelijk gastransportnet op een wijze die de kosten weerspiegelt; en
g. de in artikel 12 bedoelde regels.
9. Op grond van artikel 12i van de Gaswet dient de Raad de datum van inwerkingtreding van de vastgestelde tariefstructuren of de voorwaarden te bepalen. Artikel 12i, lid 2 van de Gaswet stelt dat van dit besluit mededeling wordt gedaan door plaatsing in de Staatscourant. Volgens artikel 12i, lid 3 van de Gaswet dient een exemplaar van de tariefstructuren door iedere netbeheerder voor een ieder ter inzage te worden gelegd in zijn vestigingen. 10. Op de voorbereiding van dit besluit heeft de Raad de uniforme openbare
voorbereidingsprocedure, zoals beschreven in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), van toepassing verklaard.
3
Overwegingen ontwerpbesluit
11. De Raad heeft naar aanleiding van signalen van een nieuwkomer1 onderzoek2 gedaan naar de
concurrentieverhoudingen tussen vergunninghouders die het leveranciersmodel hanteren. Uit dit onderzoek is gebleken dat de huidige invulling en toepassing van het
leveranciersmodel risico’s bevat voor deze concurrentieverhoudingen.
12. Bij toepassing van het leveranciersmodel int de vergunninghouder netwerkkosten bij de afnemer die hij afdraagt aan de betreffende netbeheerder(s). Indien een vergunninghouder in staat van faillissement verkeert, bestaat de mogelijkheid dat deze nog niet alle bij de
afnemers geïnde netwerkkosten aan de netbeheerder heeft afgedragen. Indien de netbeheerder deze gederfde tariefinkomsten vervolgens niet via de aangestelde curator alsnog uit de failliete boedel van de vergunninghouder kan terugkrijgen, kan een netbeheerder met kosten blijven zitten waar geen tariefinkomsten tegenover staan.
1 Met nieuwkomer wordt een vergunninghouder bedoeld die geen deel uitmaakt van een holding met een
Nederlandse netbeheerder.
2 Het onderzoek is uitgevoerd door KPMG Business Advisory Services in augustus 2004. Het
voortgekomen rapport Onderzoek modelovereenkomst netbeheerder en leverancier binnen het
13. De netbeheerder loopt dus het risico dat bepaalde tariefinkomsten niet verhaald kunnen worden op de failliete vergunninghouder. De netbeheerder vraagt voor dit risico een garantie, de zogenaamde garantiestelling. Vaak blijken netbeheerders te kiezen voor de zwaarste vorm van garantiestelling, namelijk de bankgarantie. Voor financieel minder draagkrachtige leveranciers die het leveranciersmodel hanteren, vooral de nieuwkomers, blijken de eisen voor een bankgarantie niet haalbaar3 te zijn. Wanneer netbeheerders en leveranciers onder
dezelfde holding functioneren, blijken de vergunninghouders aan minder strenge eisen te moeten voldoen. De garantiestelling vormt daarom een toetredingsbarrière voor met name nieuwkomers.
14. De Raad vindt het van groot belang dat er een goede werking van de markt is. Dit is ook in het belang van de afnemer. Derhalve heeft de Raad gezocht naar een oplossing voor deze toetredingsbarrière. Het probleem van de garantiestelling kan op verschillende manieren worden opgelost. Zo kunnen netbeheerders minder zware vormen van garantiestellingen verlangen door bijvoorbeeld een periodieke risicoanalyse te maken van de mate van ‘gezondheid’ van een vergunninghouder. Echter, het aantal alternatieve zekerheden is zeer beperkt. Bovendien dienen bij het bepalen van alternatieve zekerheden duidelijke spelregels opgesteld te worden en moeten deze eenduidig worden toegepast. De Raad verwacht dat het ontwikkelen van een alternatieve zekerheid niet op korte termijn effectief realiseerbaar is. 15. Een andere oplossing voor het probleem van de garantiestelling is de wijziging van de
TarievenCodes Elektriciteit en Gas waardoor het mogelijk wordt gederfde tariefinkomsten van de netbeheerder, wegens faillissement van een vergunninghouder, in de transporttarieven te verrekenen. Hiermee vervalt de noodzaak voor netbeheerders om vooraf garanties te vragen aan een vergunninghouder.
De Raad heeft gekozen voor de oplossing waarbij de TarievenCodes Elektriciteit en Gas worden gewijzigd. Dit heeft de Raad gedaan om de volgende drie redenen:
1. De implementatie is snel te realiseren en relatief eenvoudig;
2. Een individuele afnemer zal naar verwachting nauwelijks een stijging in de netwerkkosten ervaren; en
3. Een individuele afnemer zal naar verwachting op lange termijn een daling in de leveringstarieven ervaren.
De Raad gaat hieronder nader in op de overwegingen van deze keuze.
3 Zie het KPMG rapport Onderzoek modelovereenkomst netbeheerder en leverancier binnen het
16. De wijziging van de TarievenCodes Elektriciteit en Gas heeft het grote voordeel dat de implementatie snel te realiseren en relatief eenvoudig is. Het is namelijk niet nodig om nadere spelregels op te stellen, aangezien de noodzaak voor een garantiestelling vervalt. 17. De Raad is zich ervan bewust dat bij deze oplossing de suggestie bestaat dat afnemers bij
het failliet gaan van een vergunninghouder de betaalde netwerkkosten nog een keer betalen. Immers, afnemers hebben reeds betaald voor de diensten van de netbeheerder voordat de leverancier failliet ging. Na faillissement komen de eventueel gederfde inkomsten van de netbeheerders nog een keer terug in de tarieven van de netbeheerder. Er is echter sprake van socialisatie.
18. De Raad is zich er tevens van bewust dat afnemers van een andere (niet failliete)
vergunninghouder, die afnemers heeft in het voorzieningsgebied van de netbeheerder met gederfde tariefinkomsten, ook de hogere kosten door socialisatie zullen dragen. Deze afnemers zouden de risico’s van de keuze voor een vergunninghouder kunnen zien als de verantwoordelijkheid van de individuele afnemer. Dit zou pleiten tegen socialisatie. 19. De Raad heeft hier de volgende overwegingen bij. Voor de individuele afnemer is het effect
van socialisatie verwaarloosbaar. Immers, de eventuele extra kosten worden gespreid over een zeer grote groep afnemers. De individuele afnemer zal slechts een klein deel van deze kosten voor zijn rekening nemen. Bovendien is de kans hierop zeer klein. Het komt zelden voor dat een vergunninghouder failliet gaat.
20. Daar komt bij dat de Raad verwacht dat de afnemers baat zullen hebben bij deze oplossing, omdat op langere termijn afnemers naar verwachting lagere leveringstarieven zullen betalen. De vergunninghouders zullen immers geen kosten meer maken voor de garantiestelling, omdat hier geen noodzaak meer voor zal bestaan.
21. De belangrijkste overweging van de Raad is het belang van ‘gezonde’
concurrentieverhoudingen onder de vergunninghouders. Dit besluit levert hier een bijdrage aan, omdat er geen toetredingsbarrières meer zijn vanwege het wegvallen van de
garantiestelling. Het belang van het ontstaan van goede concurrentieverhoudingen is groot voor de afnemers.
22. Dit alles overwegende heeft de Raad besloten de TarievenCodes Elektriciteit en Gas zodanig te wijzigen dat de gederfde tariefinkomsten van de netbeheerder in jaar t, wegens het in staat van faillissement verklaren van een vergunninghouder door een rechtbank, in de
23. De reden dat bij verrekening achteraf voor het jaar t+2 is gekozen hangt samen met de potentiële situatie dat een vergunninghouder pas in het najaar van het jaar t in staat van faillissement is verklaard waardoor een eventuele correctie niet meer kan worden meegenomen in de tarieven van de netbeheerder voor het jaar t+1.
24. Het corrigeren voor gederfde inkomsten wordt voor een maximum van 2 maanden
toegestaan tot de dag van in staat van faillissementverklaring van een vergunninghouder. Dit is de datum waarop een melding van het betreffende faillissement wordt gemaakt in de Nederlandse Staatscourant. Op deze manier worden netbeheerders geprikkeld om hun debiteurenbeheer op orde te houden. De betreffende netbeheerders dienen aan de Raad een overzicht, voorzien van een goedkeurende accountantsverklaring, te overleggen van de gederfde tariefinkomsten.
25. De Raad heeft overwogen om een netbeheerder eerst te verplichten te proberen eventueel gederfde tariefinkomsten op de failliete boedel te verhalen alvorens toestemming zou worden gegeven deze in de toekomstige tarieven te verrekenen. Er kunnen echter nogal wat jaren overheen gaan tussen het moment waarop een vergunninghouder in staat van faillissement is verklaard en het einde van een faillissement. Gedurende die tijd blijft onzekerheid bestaan voor de netbeheerder of hij de tariefinkomsten via de curator dan wel via verrekening in de tarieven zal terugkrijgen. Dit acht de Raad ongewenst. Daarbij heeft de Raad eveneens in ogenschouw genomen dat de kans dat een vergunninghouder failliet gaat uiterst klein is. 26. Wel is het noodzakelijk dat de betreffende netbeheerders in het jaar van het einde van het
faillissement van de betreffende vergunninghouder een verklaring van de curator bij de Raad overlegt van de uitkomsten van het faillissement en eventueel verhaalde inkomsten uit de failliete boedel. Het einde van een faillissement is de dag waarop het einde van een faillissement wordt gepubliceerd in de Nederlandse Staatscourant. De inkomsten die netbeheerders alsnog hebben kunnen verhalen op de failliete boedel worden in mindering gebracht op de tarieven twee jaar na het jaar van het einde van het faillissement van de vergunninghouder.
4
Schriftelijke reacties op ontwerpbesluit en overwegingen
definitief besluit
Noodzaak ontbreekt voor garantiestelling leveranciersmodel
28. VEMW geeft aan dat de door de Raad geconstateerde toetredingsbarrière een gevolg is van discriminatoir handelen van netbeheerders. Het oplossen van deze barrière is handhavend optreden van de Raad tegen overtreding van het discriminatieverbod en niet een
wijzigingsbesluit van de TarievenCode Gas. Reactie van de Raad
29. De Raad is het niet eens met VEMW dat er sprake zou zijn van discriminatoir handelen. De Raad is daarentegen van mening dat er sprake is van een ongelijk speelveld tussen
vergunninghouders. Wanneer een vergunninghouder onder dezelfde holding opereert als een netbeheerder is deze financieel daadkrachtiger en wordt derhalve de kans kleiner geacht dat deze vergunninghouder failliet gaat. Het is derhalve verklaarbaar dat netbeheerders voor zulke vergunninghouders minder strenge garantie-eisen stellen. Om een gelijk speelveld te bevorderen, acht de Raad het in dit geval noodzakelijk de TarievenCode Gas te wijzigen. De Raad verwijst hierbij tevens naar de overwegingen in randnummers 11 tot en met 14. Conclusie
30. Deze zienswijze leidt niet tot een wijziging van het besluit.
Garantiestelling leveranciersmodel in strijd met kostenveroorzakingsbeginsel
31. VEMW geeft aan dat een afnemer de keus heeft om al dan niet voor het leveranciersmodel te kiezen met de bijbehorende risico’s. Het socialiseren van deze kosten over alle afnemers van een netbeheerder is in strijd met het principe van kostenveroorzaking.
Reactie van de Raad
32. De Raad is het niet eens met VEMW dat het socialiseren van de kosten over alle afnemers van een netbeheerder in strijd is met het principe van kostenveroorzaking. Dit principe betekent namelijk niet dat iedere afnemer tot in elk detail de kosten betaalt die hij
veroorzaakt. Een zekere mate van aggregatie tot groepen afnemers is noodzakelijk omdat er anders voor elke afnemer maatwerk nodig is (dit gebeurt ook bij de tariefdeelmarkten). De Raad is van oordeel dat het kostenverhogende effect verwaarloosbaar is (het zal immers zelden voorkomen dat een leverancier failliet gaat). Een onderscheid naar het al dan niet bewust opteren voor het leveranciersmodel geeft daarom geen aanleiding tot
verwacht de Raad dat dit nauwelijks tot een stijging van de netwerkkosten leidt terwijl op langere termijn relatief lagere leveringstarieven te verwachten zijn als gevolg van het
wegvallen van zowel kosten voor de garantiestelling als betere concurrentieverhoudingen. De Raad verwijst hierbij tevens naar de overwegingen in randnummers 15 tot en met 21.
Conclusie
33. Deze zienswijze leidt niet tot een wijziging van het besluit.
Geen vereiste wettelijke basis voor de kosten garantiestelling leveranciersmodel
34. VEMW is van mening dat de kosten ter dekking van financiële risico’s die netbeheerders lopen geen vereiste basis vinden in de Gaswet. VEMW stelt dat de transporttarieven
uitsluitend dienen ter dekking van de kosten die ten grondslag liggen aan de transportdienst, zoals verwoord in artikel 2.1.1 en 2.2.2.1 van de TarievenCode Gas.
Reactie van de Raad
35. De Raad is het niet eens met VEMW dat de kosten voor garantiestelling leveranciersmodel geen vereiste wettelijke basis vinden. Zoals VEMW zelf stelt dienen de transporttarieven ter dekking van de kosten die ten grondslag liggen aan de transportdienst, zoals verwoord in artikel 2.1.1 en 2.2.2.1 van de TarievenCode Gas. De Raad is van oordeel dat dit mogelijk niet gebeurt indien een deel van de afzet niet in rekening kan wordt gebracht als gevolg van een faillissement. Om ervoor te zorgen dat de transporttarieven toch volledig de kosten dekken is een (verwaarloosbare) tariefverhoging nodig. Dit wordt geregeld met artikel 2.3.8.1 van de TarievenCode Gas, zoals verwoord in het dictum van onderhavig besluit. De Raad verwijst hierbij tevens naar de beschrijving in randnummers 38 tot en met 41.
Conclusie
5
Besluit
37. Het voorgaande overwegende, stelt de Raad op grond van artikel 12f, lid 1 van de Gaswet de volgende wijzigingen van de TarievenCode Gas vast:
38. Er wordt een nieuwe paragraaf 2.3.8 toegevoegd en een nieuw artikel 2.3.8.1 dat komt te luiden:
Indien een netbeheerder door faillissement van een vergunninghouder als gevolg van toepassing van het leveranciersmodel tariefinkomsten derft, dan mogen deze gederfde inkomsten worden verrekend in de tarieven van de netbeheerder.
39. Er wordt een nieuw artikel 2.3.8.2 toegevoegd dat komt te luiden:
De in artikel 2.3.8.1 bedoelde verrekening heeft ten hoogste betrekking op de gederfde tariefinkomsten gedurende twee maanden voorafgaand aan het moment waarop de vergunninghouder in staat van faillissement is verklaard (jaar t). Dit is de datum waarop melding wordt gemaakt van het betreffende faillissement in de Nederlandse Staatscourant. 40. Er wordt een nieuw artikel 2.3.8.3 toegevoegd dat komt te luiden:
Het moment van de in artikel 2.3.8.1 bedoelde verrekening is in het jaar t+2 na het jaar waarin de vergunninghouder in staat van faillissement is verklaard. De netbeheerder dient dit verzoek tot correctie voor gederfde tariefinkomsten te doen met het tariefvoorstel voor het betreffende jaar. Daarbij moet de netbeheerder aan de Raad een overzicht overleggen, voorzien van goedkeurende accountantsverklaring, van de gederfde tariefinkomsten. 41. Er wordt een nieuw artikel 2.3.8.4 toegevoegd dat komt te luiden:
6
Publicatie en inwerkingtreding
42. Van dit besluit wordt mededeling gedaan in de Staatscourant. Voorts zal dit besluit worden gepubliceerd op de internetpagina van NMa-DTe (www.dte.nl).
43. De aanpassingen treden 2 dagen na publicatie van dit besluit in de Staatscourant in werking.
Den Haag,
Datum: 7 juni 2006
De Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingautoriteit,
w.g. P. Kalbfleisch w.g. R.J.P. Jansen w.g. G.J.L. Zijl
