Maatwerk als ambacht
Tussen ideaal en werkelijkheid
Geschreven door: Shirley te Roller, 10336737
Ingeleverd: Juni 2017
Scriptie begeleider: Benno Netelenbos Tweede lezer: Imrat Verhoeven
1
Samenvatting
In 2015 is één van de grootste bestuurlijke hervorming uit de Nederlandse geschiedenis ingevoerd. In het sociaal domein zijn op drie thema’s – jeugd, zorg en werk – decentralisaties doorgevoerd. Eén van de motieven hierachter was dat gemeenten beter maatwerk kunnen leveren. In lijn met Michael Lipsky (1980) is in dit onderzoek niet zozeer gekeken naar de totstandkoming van het beleid, maar naar de manier waarop maatwerk in de dagelijkse praktijk vorm krijgt binnen de Participatiewet. Hoewel street-level bureaucrats idealiter maatwerk bieden, blijkt dit in de praktijk lastig. Het is als een ambacht die slechts enkelen meester zijn. De gemeente Amsterdam heeft bij de Participatiewet expliciet de wens om maatwerk te bieden, maar dat vraagt om een nieuwe balans tussen controle en vertrouwen. Naast de organisatie moeten ook de klantmanagers hun werkwijze aanpassen. Beiden zijn hierin nog zoekenden en het ideaal van maatwerk blijft daarmee nog altijd meer droom dan werkelijkheid.
2
Inhoudsopgave
1. Inleiding 3
1.1 Leeswijzer 5
2. Theoretisch Kader 7
2.1 Duiden van maatwerk 7
2.2 Maatwerk als ambacht 10
2.3 Tussen controle en vertrouwen 14
2.4 Conclusie 15 3. Aanpak 17 3.1 Selectie casus 17 3.2 Onderzoeksmethoden 20 4. Beleidscontext 22 4.1 Nationale ontwikkelingen 22 4.2 Amsterdamse ontwikkelingen 24 4.3 Conclusie 28
5. Het nieuwe werken 30
5.1 Bepaling van klantbeeld 30
5.2 Persoonlijke vaardigheden 32
5.3 Opdracht vanuit de organisatie 34
5.4 Omgang klantmanagers met nieuwe werkwijze 43
5.5 Conclusie 44 6. Beschikbare instrumenten 46 6.1 Aanbod 46 6.2 Beleidsvrijheid 49 6.3 Tijd 53 6.4 Conclusie 57 7. Conclusie 59 7.1 Amsterdamse taferelen 59 7.2 Nationale samenhang 61
7.3 Het verborgen midden 62
8. Referenties 63
8.1 Literatuur 63
3
1. Inleiding
In 2013 besloot de Nederlandse regering dat het verzorgingsstelsel op de schop moest. Dit stelsel stond namelijk onder druk door de economische crisis van dat moment, de vergrijzing in de samenleving en de groeiende kosten voor sociale voorzieningen. Tegelijkertijd nam de regering een verandering in de maatschappij waar. Mensen zouden meer eigen initiatief nemen en eigen zeggenschap over het leven hebben (Troonrede 2013). De combinatie van de noodzaak tot hervorming van de verzorgingsstaat enerzijds en de burger die meer eigen verantwoordelijkheid wil anderzijds, heeft ertoe geleid dat de regering drie grote decentralisaties ingang heeft gezet: op het gebied van jeugdzorg, maatschappelijke ondersteuning en arbeidsparticipatie zijn gemeenten nu verantwoordelijk voor het maken van beleid.
Naast de noodzaak tot bezuinigingen zijn er ook decentralisaties doorgevoerd met idee dat gemeenten beter kunnen inschatten wat hun burgers nodig hebben. Zodoende moeten zij ook de ruimte en vrijheid hebben om de uitvoering van de Participatiewet af te stemmen op de lokale- en persoonlijke omstandigheden die zij waarnemen (Klijnsma, 24-06-2016). Opvallend is echter dat de decentralisaties in het sociaal domein niet overal even ver zijn doorgevoerd. Vooral bij de Participatiewet is hier veel kritiek op. Pieter Hillhorst en Jos van der Lans schrijven hier het volgende over: “Bij de Participatiewet wordt […] beleidsvrijheid daarentegen op vele manieren beknot. Gemeenten zijn dan gewoon uitvoeringskantoren die strikt moeten doen wat op het Haagse hoofdkantoor is bedacht” (Hillhorst & Van der Lans, 20-11-2015). Als we de heuristiek van decentralisatie volgen, betekent dit dat het gebrek aan beleidsvrijheid ertoe leidt dat de lokale kennis niet optimaal benut wordt en er dus geen goed maatwerk geleverd kan worden.
Zoals ook bij de Participatiewet blijkt, is de totstandkoming van beleid één ding, maar gaat het ook om de wijze waarop beleid daadwerkelijk wordt uitgevoerd. Hierin krijgt het namelijk zijn uiteindelijk vorm. Theoretisch gezien kan een scherp onderscheid gemaakt worden tussen een politiek perspectief op beleid en een implementatieperspectief, oftewel: het maken van beleid versus het uitvoeren van beleid. Dit onderscheid is enigszins kunstmatig, aangezien beleid altijd in beweging is (Dunn, 2010). Beleid komt tot stand naar aanleiding van conflicten, nieuwe problemen en/of inzichten die voortkomen uit de dagelijkse praktijk. Beleid uitvoeren is daarmee ook een vorm van beleid maken. Onderscheid maken tussen het tot stand komen van beleid en beleidsimplementatie helpt echter om grip te krijgen op het proces. Om te kunnen begrijpen hoe de Participatiewet, en dus het beleid, uiteindelijk vorm krijgt, moeten we niet naar het traditionele politieke proces kijken, maar juist naar de beleidsimplementatie.
4 Beleidsimplementatie kan op twee manieren benaderd worden: top-down en bottom-up (Raj Paudel, 2009: 39). Een top-down perspectief bekijkt beleidsimplementatie op eenzelfde manier als het beleidsvormingsproces: ze kijken naar de beleidsmakers. Dit perspectief gaat er vanuit dat beleid succesvol kan worden geïmplementeerd door ‘mechanismen’ in te bouwen die moeten garanderen dat beleid zo wordt uitgevoerd als de beleidsmakers bedacht hebben (Idem). Wat de top-down benadering echter over het hoofd ziet is dat niet alles kan worden vastgelegd in beleid. Beleid probeert één oplossing te vinden voor een probleem, dat in de praktijk vaak bestaat uit vele afzonderlijke gevallen. Beleid is dan ook vaak algemeen en abstract, waardoor het niet kan inspelen op specifieke, individuele situaties. In de praktijk blijkt het beleid dan ook niet altijd toereikend voor individuele burgers. Het is dan aan de ambtenaar om met deze uitzonderingen om te gaan (Bergen & While, 2005: 1). Precies in deze omgang met uitzonderingen zit dan ook de daadwerkelijke beleidsimplementatie.
Het perspectief dat de mensen die beleid uitvoeren ook meeschrijven aan beleid valt onder een bottom-up benadering van beleidsimplementatie (Raj Paudel, 2009: 41). Centraal in een bottom-up benadering zijn de ambtenaren die het beleid moeten uitvoeren. Eén van de bekendste auteurs van de bottom-up benadering is Michael Lipsky. Hij heeft vanaf begin jaren zeventig veel geschreven over ‘street-level bureaucrats’; de uitvoerende ambtenaren die direct contact hebben met burgers (Lipsky, 1971: 393). Hierbij kan gedacht worden aan politieagenten, docenten, verpleegsters, of in het geval van de Participatiewet de klantmanagers1. Lipsky’s idee is dat, om het proces van beleidsvorming en
beleidsimplementatie te begrijpen, het van belang is om in te zien hoe deze street-level bureaucrats met het beleid omgaan. Die routines die zij ontwikkelen en de instrumenten die zij gebruiken vormen het uiteindelijke beleid (Lipsku, 1980, xiii).
Idealiter kijken de street-level bureaucrats naar de specifieke, individuele situatie van de burger die zij voor zich hebben. Vanuit hun opleiding en vanuit de samenleving wordt verwacht dat zij maatwerk bieden. Een burger verwacht dat een ambtenaar eventueel een uitzondering maakt als dat nodig blijkt te zijn. Om een voorbeeld te geven, binnen de Participatiewet moeten klantmanagers zoveel mogelijk mensen naar hun vermogen laten meedoen aan de samenleving. In het beste scenario kijken klantmanagers per individu hoe hij of zij mee kan doen aan de samenleving. De mogelijkheden tot het vinden van werk zijn bijvoorbeeld afhankelijk van iemands opleiding, lichamelijke gesteldheid, taalkennis et cetera. De burger verwacht dat het plan van aanpak voor het vinden van werk wordt aangepast aan zijn/haar mogelijkheden en onmogelijkheden.
1 De Beroepsvereniging voor Klantmanagers (BVK) omschrijft klantmanagers als ‘professionals die uitvoering
geven aan sociale wet- en regelgeving binnen een gemeentelijke organisatie en participatie, re-integratie en/of inkomen als taak hebben’ (Beroepsvereniging voor Klantmanagers, z.d.). Zij voeren het eerste gesprek met de klant, onderzoeken wat de mogelijkheden zijn voor deze persoon en ondersteunt hem of haar vervolgens in zijn of haar weg naar het vinden van werk.
5 In de praktijk blijkt het bieden van maatwerk echter gemakkelijker gezegd dan gedaan. Allereerst zijn er praktische obstakels bij het bieden van maatwerk. De werkdruk wordt door veel ambtenaren bijvoorbeeld als hoog ervaren (Lipsky, 1980: 390). Een tweede belemmering in het bieden van maatwerk is dat street-level bureaucrats te maken hebben met een paradox. Het beleid stelt vaak allerlei regels op om ervoor te zorgen dat iedereen in een gelijke situatie gelijk wordt behandelt. Tegelijkertijd verwacht de samenleving van een street-level bureaucrat dat deze handelt naar de unieke situatie van een individu, oftewel dat zij maatwerk bieden (Lipsky, 2010: XII). Ze moeten zich dus staande zien te houden tussen twee werelden.
Zowel bij de maatschappelijke discussie over de Participatiewet als bij de bevindingen van Lipksy komen spanningen naar voren omtrent het bieden van maatwerk. Hoewel het de intentie is om maatwerk te bieden, blijkt dit in de praktijk lastig. Bij de decentralisatie die met de Participatiewet gepaard ging, was de intentie om gemeenten beleidsvrijheid te geven zodat zij het beleid konden aanpassen aan de lokale omstandigheden. In de praktijk ervaren gemeenten echter nog veel centrale regels die het bieden van maatwerk volgens hen belemmert. Deze spanningen tussen centrale regelgeving en decentrale beleidsvrijheid, gecombineerd met de spanningen die street-level bureaucrats volgens Lipsky (1980) sowieso al ervaren, roepen de vraag op in hoeverre daadwerkelijk maatwerk kan worden geboden binnen de Participatiewet. Dit wordt in deze scriptie onderzocht aan de hand van de volgende hoofdvraag:
‘Hoe geven klantmanagers vorm aan het ideaal van maatwerk?’
1.1 Leeswijzer
De hoofdvraag is opgesplitst in drie deelvragen: wat is maatwerk, hoe wordt er vorm gegeven aan maatwerk en welke belemmeringen zijn er bij het bieden van maatwerk? Uit wetenschappelijke discussies blijkt dat maatwerk op verschillende manieren kan worden ingevuld, maar dat het bieden van individueel maatwerk voor klantmanagers het meest van belang is. Hierin zit de discretionaire ruimte waarin zij invulling kunnen geven aan het beleid. Hoe individueel maatwerk wordt vormgegeven is dus afhankelijk van hoe de klantmanager omgaat met de beleidsvrijheid die hij heeft. Tegelijkertijd vraagt die benodigde discretionaire ruimte een nieuwe overheidsvorm. Beleidsvrijheid verlangt namelijk vertrouwen in de klantmanagers die het beleid uitvoeren. Dat is tegenovergesteld aan de vele beleidsregels die gelijke behandeling in gelijke gevallen moeten garanderen (hoofdstuk twee).
6 Om de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden is in dit onderzoek specifiek gekeken naar de gemeente Amsterdam en de klantmanagers die burgers met een grote afstand tot de arbeidsmarkt moeten begeleiden. Hierbij zijn twee analyses van belang: een beleidsanalyse om de context te begrijpen en interviews met klantmanagers om de dagelijkse praktijk te kunnen vatten. Hoe tot deze keuze is gekomen staat beschreven in hoofdstuk drie. De beleidsanalyse staat beschreven in hoofdstuk vier. Hieruit blijkt dat klantmanager nadrukkelijk de opdracht krijgen om individueel maatwerk te bieden. Om dit vorm te geven wil organisatie toe naar ‘een nieuwe manier van werken’. Dit is zowel een grote verandering voor klantmanagers als voor de organisatie zelf.
De andere twee deelvragen worden beantwoord in hoofdstukken vijf en zes. In hoofdstuk vijf wordt uiteengezet wat de nieuwe werkwijze inhoudt en hoe klantmanagers hiermee omgaan. Het betekent in elk geval een omslag van rechtmatig te werk gaan naar een doelgerichte aanpak. De nadruk ligt hierbij op het idee dat iedereen uniek is en dus ook op een eigen manier geholpen moet worden. Deze omslag vraag om zowel een nieuw type overheid als om een nieuw type ambtenaar. Hoofdstuk zes gaat in op de praktische belemmeringen die klantmanagers beperken in de mogelijkheid om maatwerk te bieden. De middelen die klantmanagers nodig hebben om maatwerk te kunnen bieden zijn: voldoende aanbod van cursussen en dagactiviteiten om hun klant naar toe te sturen, de discretionaire ruimte om het beleid aan een individuele situatie te kunnen aanpassen en bovenal hebben de klantmanagers tijd nodig om elk individu de persoonlijke aandacht te geven die bij maatwerk komt kijken.
In hoofdstuk zeven wordt tot slot geconcludeerd dat het weliswaar de intentie is om maatwerk te bieden, maar dat dit in de praktijk lastig blijkt te zijn. Zowel de praktische belemmeringen als de onvolledige omslag naar de nieuwe werkwijze zorgen ervoor dat er momenteel niet optimaal maatwerk kan worden geboden.
7
2. Theoretisch kader
In deze scriptie wordt onderzocht hoe klantmanagers vorm geven aan de wens om maatwerk te bieden. De hoofdvraag is opgedeeld in drie deelvragen: wat is maatwerk, hoe wordt maatwerk geboden en waar loopt men tegen aan bij het bieden van maatwerk? In dit hoofdstuk wordt gekeken wat we als antwoord op deze deelvragen kunnen verwachten op basis van wetenschappelijke debatten.
2.1 Duiden van maatwerk
Allereerst wordt het begrip maatwerk gedefinieerd. In de politicologische en beleidswetenschappelijke literatuur wordt geen sluitende definitie gegeven voor het concept maatwerk, maar het is wel nodig enige grip te krijgen op dit kernconcept. Hiervoor kunnen we ook naar andere onderzoeksvelden kijken waar maatwerk veelvuldig wordt besproken. In onderwijsliteratuur wordt maatwerk bijvoorbeeld gedefinieerd als ‘het afstemmen van de onderwijsleersituatie op verschillen tussen leerlingen’ (Oostdam, 2009: 11). Medisch maatwerk wordt beschreven als ‘diagnostiek en behandeling toegespitst op het individu in zijn specifieke context en met zijn specifieke hulpvraag’ (Van der Horst en De Vries, 2001: 590). Als we ons op dergelijke definities baseren, kunnen we een heel algemene definitie geven: ‘het toespitsen van de werkwijze aan een specifieke casus.’ Bij het bieden van maatwerk binnen de Participatiewet dan kan de ‘specifieke casus’ op drie manieren worden gedefinieerd: een gebied, een doelgroep of een individu. Hierbij hoeft het ene soort maatwerk het andere soort maatwerk niet uit te sluiten. Deze indeling helpt ons om verschillen in maatwerk te kunnen identificeren, aangezien verschillende typen maatwerk ook een verschillende aanpak vergen.
2.1.1 Gebiedsgericht maatwerk
Zoals gezegd kan maatwerk op verschillende manieren worden ingevuld, allereerst bijvoorbeeld het type maatwerk dat zich richt op een specifiek gebied. Hierbij is de ‘specifieke casus’ de doelgroep binnen het specifieke gebied, zoals een gemeente. Binnen de Participatiewet kunnen we zeggen dat maatwerk hierbij is gericht op alle mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt binnen een gemeente.
Het type ‘gebiedsgerichte maatwerk’ komt vaak voor in de literatuur over decentralisaties. Net als bij de drie decentralisaties in Nederland, wordt bij decentralisaties vaak als motief aangedragen dat lagere overheden vaak betere lokale kennis hebben en zo het beleid kunnen aanpassen aan de behoeften binnen de specifieke lokale context (Van der Veer e.a., 2011: 267). Zo heeft het voor een stad weinig zin om in te zetten op werkplaatsen in het boerenbedrijf, terwijl dit voor een provinciegemeente een heel waardevolle inzet kan zijn. De lokale context kan ook nog kleiner gemaakt
8 worden dan de gemeente, bijvoorbeeld op stadsdeel- of buurtniveau. Het komt er op neer dat de hulp wordt aangepast aan de situatie in een bepaald gebied.
2.1.2 Doelgroepgericht maatwerk
Naast gebiedsgericht maatwerk kan ook doelgroepgericht maatwerk worden geboden. Bij gebiedsgericht maatwerk wordt al duidelijk dat het belangrijk is dat de lokale overheden de burgers in hun gebied beter kennen dan een centrale overheid (Van der Veer e.a., 2011: 267). Echter, bij gebiedsgericht maatwerk gaat het om alle mensen in dat gebied die van de voorziening gebruikmaken. Als het gaat om de Participatiewet zou dat betekenen dat het gaat om alle uitkeringsgerechtigden binnen de gemeente. Niet alle uitkeringsgerechtigden hebben echter te maken met dezelfde problemen en zij hebben dus ook niet allemaal dezelfde hulp nodig. In plaats van naar alle mensen te kijken, kan men ook kijken naar specifieke doelgroepen. Dit type maatwerk houdt in dat de hulp wordt aangepast aan een groep mensen met specifieke kenmerken, bijvoorbeeld gebaseerd op leeftijd. Ouderen hebben met andere belemmeringen te maken, dan iemand die net is afgestudeerd. Mensen met psychische problemen hebben ook weer andere drempels dan iemand die fysiek beperkt is, et cetera.
Deze doelgroepgerichte maatwerk komt regelmatig voor in het sociaal domein, al dan niet specifiek beschreven als maatwerk. Zo pleit Lex Borghans (2008) voor kennis over welke maatregelen werken bij verschillende soorten uitkeringsgerechtigden. Hij is van mening dat een algemene aanpak bij re-integratie niet efficiënt genoeg werkt2. Om ook de laatste uitkeringsgerechtigden aan het werk te
krijgen, helpen grootse maatregelen niet meer: voor steeds kleinere baten worden steeds hogere kosten gemaakt (Idem: 9).
Een voorbeeld uit een ander beroepsveld is de studie van Margot Scholte (2005). Zij probeert een inhoudelijke beschrijving te geven van het werk van maatschappelijk werkers voor de eerstelijnsvoorziening van de GGZ. Hierbij maakt zij onderscheid tussen vier verschillende doelgroepen, die ieder andere hulp behoeven (Idem: 165). Zonder dat ze dit benoemd als maatwerk, gaat Scholte ervan uit dat verschillende doelgroepen, verschillende hulp behoeven en men zich daar als professional dus aan moet aanpassen. Precies dat is wat in deze scriptie wordt bedoeld met doelgroepgericht maatwerk.
2 Op het moment dat Borghans dit artikel schreef was de wereldwijde economische crisis nog niet uitgebroken
en was de werkloosheid in Nederland relatief laag. In 2007 was iets meer dan 2% van beroepsbevolking als werkloos geregistreerd. Dit ten opzichte van bijvoorbeeld 7,5% in 1993 (Borghans, 2008: 5).
9
2.1.3 Individueel maatwerk
Tot slot is er nog het individueel maatwerk. Dit is het soort maatwerk waar Lipsky (1980) voornamelijk naar verwijst. Hij heeft het over ‘gepersonaliseerde service’ toegespitst op iemands individuele situatie. Bij individueel maatwerk is de insteek dat verschillende individuen ook verschillende hulp nodig hebben.
Veel mensen hebben namelijk niet maar te maken met één probleem, maar kampen vaak met meervoudige problematiek. Uit het RIVM-rapport van 2009 blijkt bijvoorbeeld dat gezondheidsachterstanden een veelheid aan oorzaken hebben (Schrijvers en Storm, 2009: 3). Iemand met een lagere sociaal-economische status heeft op bijna alle fronten een slechtere gezondheid dan iemand met een hoge sociaal-economische status. De achterliggende oorzaken achter dit verband zijn meervoudig. Zo heeft iemand die in een slecht geïsoleerd huis woont en waar schimmel in de badkamer voorkomt meer kans op gezondheidsproblemen, dan iemand die in een wind- en waterdicht huis woont. Hetzelfde geldt voor de werkomstandigheden. Mensen met een lagere economische status doen over het algemeen zwaarder fysiek werk wat eveneens tot gezondheidsproblemen kan leiden (Idem).
Om de oorzaken achter de gezondheidsproblematiek effectief aan te kunnen pakken is een integrale aanpak nodig. Hiermee wordt bedoeld dat de relatie tussen doelen en instrumenten moet worden geoptimaliseerd. Meerdere instrumenten moeten elkaar ondersteunen in plaats van ondermijnen (Rayner & Howlett, 2009: 101). De verschillende puzzelstukjes moeten bij elkaar komen om de gehele puzzel (oplossing) compleet te maken. Bij een individuele aanpak van maatwerk wordt daarom elke keer naar het individu en diens algehele situatie gekeken. Op deze manier wordt een passende aanpak bedacht.
Het inzicht dat algemeen beleid meestal niet de meest effectieve manier is om problemen aan te pakken is inmiddels redelijk doorgedrongen tot de beleidsmakers. Dit inzicht is dan ook één van de drijfveren achter het bieden van maatwerk, ontschotting in het sociaal domein en de veranderingen in de verzorgingsstaat. Het bieden van gebiedsgericht maatwerk is bijvoorbeeld een expliciet motief achter de decentralisaties van 2015. Ook doelgroepgericht maatwerk kan in beleid worden vastgelegd. Bij uitkeringsgerechtigden was bijvoorbeeld geregeld dat (jong)gehandicapten onder ander beleid vielen dan andere werklozen. Inmiddels zijn de Wsw en Wajong (gedeeltelijk) vervangen door de Participatiewet, maar het is wel een voorbeeld van hoe doelgroepgericht maatwerk bij uitkeringsgerechtigden kan worden geregeld.
Het laatste type maatwerk, individueel maatwerk, is echter lastiger te vangen in de beleid. Het samenwerken met andere instanties en het verkrijgen van een goed beeld van een cliënt is voor een groot deel afhankelijk van hoe een ambtenaar hiermee omgaat. Het bieden van individueel maatwerk
10 zit juist in de discretionaire ruimte waarin naar eigen inzicht het beleid kan worden toegepast op een individuele situatie.
2.2 Maatwerk als ambacht
Nu we weten wat maatwerk inhoudt kunnen we kijken naar hoe je dat dan kan bieden, oftewel hoe kan je vormgeven aan het idee van maatwerk? Dit hangt deels af van het beleid zelf en anderzijds van hoe de uitvoerend ambtenaren, of street-level bureaucrats, hiermee omgaan. Zoals in de vorige paragraaf al is aangegeven kunnen zowel gebiedsgericht- als doelgroepgericht maatwerk worden vastgelegd in beleid. Het betreft hier nog een redelijke algemene doelgroep van mensen wat door dit beleid kan worden gevangen. Bij individueel maatwerk is dit lastiger. Beleid is immers een vaststelling van hoe bestuurlijke instanties richting geven aan een bepaalde maatschappelijk terrein (Bovens e.a., 2010: 99). Het treft dan ook per definitie een groep mensen die met dat maatschappelijk terrein te maken hebben (Bergen & While, 2005: 1). Door de algemeenheid van beleid kan het zich niet aanpassen aan de individuele situatie van een burger (Idem). Dit maakt het lastig om individueel maatwerk in beleid te verankeren. Het goed kunnen bieden van maatwerk is daarmee als een ambacht. Het ligt aan de kwaliteiten van de klantmanager hoe goed er maatwerk kan worden geboden.
Het is uiteindelijk aan de uitvoerend ambtenaar om dat algemene beleid toe te passen op de individuele situaties van de burgers met wie zij te maken hebben (Lipsky, 1980: xiii). Het aanpassen van beleid aan individuele situaties behoeft dus een zekere mate van vrijheid binnen het beleid. De street-level bureaucrat moet de ruimte hebben om het met eigen inzicht toe te passen. Hupe en Hill (2007) stellen dat het voor street-level bureaucrats noodzakelijk is om beleidsvrijheid te hebben en te gebruiken. De aard van dienstverlening is dat het vraagt om een menselijke beoordeling van de situatie.
Individueel maatwerk krijgt dus vorm door de manier waarop de uitvoerend ambtenaren omgaan met de beleidsvrijheid. In de praktijk maken zij niet altijd gebruik van de discretionaire ruimte. Lipsky heeft een aantal operationele problemen geïdentificeerd die een rol spelen in het functioneren van de ambtenaren. Ambtenaren hebben vaak onvoldoende middelen3 om hun werk goed uit te voeren
(Lipsky, 1971: 393). Ze moeten bovendien vaak een groot aantal burgers bedienen in hun werk. Dit maakt het bieden van maatwerk lastig. Naast de werkdruk voelen ambtenaren zich vaak bedreigd in hun functie, bijvoorbeeld doordat de buurt waarin zij werken als onveilig bekend staat of omdat ze in een benarde positie terecht zijn gekomen (Idem: 394). Tot slot hebben de ambtenaren ook te maken
11 met wisselende en soms ook tegenstrijdige verwachtingen. Van beleidsmaker, tot direct leidinggevende en de burgers: iedereen stelt bepaalde eisen aan de ambtenaar (Idem).
Om met deze operationele problemen om te gaan ontwikkelen ambtenaren vaak coping mechanisms. Ze gaan bijvoorbeeld hun werk simplificeren door vooraf bepaalde hokjes of labels te gebruiken om mensen te categoriseren (Van Hulst e.a., 2012: 435 ).
“At best, street-level bureaucrats invent modes of mass processing that more or less permit them to deal with the modes of mass processing that more or less permit them to deal with the public fairly, appropriately, and thoughtfully. At worst, they give in to favoritism, stereotyping, convenience, and routinizing—all of which serve their own or agency purposes” (Lipsky, 1980: xiv).
Deze coping mechanisms bepalen dus de manier waarop ambtenaren omgaan met de werkdruk en de beleidsvrijheid en daarmee bepalen ze ook de mate waarin individueel maatwerk kan worden geboden.
Hoe ambtenaren met de beleidsvrijheid en operationele problemen omgaan kan grofweg worden gevangen in drie typen ambtenaren. In de praktijk zal een ambtenaar niet alleen een enkel soort coping mechanism gebruiken. De verschillende typen ambtenaren kunnen eerder op een schaal worden gepresenteerd, van regelgestuurd tot doelgestuurd (zie Figuur 1).
Figuur 1: schaal verschillende typen ambtenaren
2.2.1 Conservatieve professional
Allereerst is er het type ambtenaar dat zijn loyaliteit bij de wet- en regelgeving heeft liggen. Dit type ambtenaar wordt in deze scriptie de ‘conservatieve professional’ genoemd. Van Hassel, Tonkens en Hoijtink (2012) beschrijven dit type ambtenaar als iemand die gehecht is aan bureaucratie. De bureaucratie geeft duidelijkheid, veiligheid en leermogelijkheden (Van Hassel e.a., 2012: 6). Dienstbaarheid en procedures staan bij dit type ambtenaar centraal. Procedures zorgen er namelijk
12 voor dat elke cliënt gelijk wordt behandeld. Iedereen heeft er recht op om de regels te volgen en de hulp te krijgen die aan de hand van deze regels wordt aangeboden (Idem: 8).
Min of meer gelijke typen ambtenaren zijn te vinden als je naar andere literatuur kijkt. Zo identificeert Polstra (2011) een soort gelijk type klantmanager die hij de ‘practitioner’ noemt. Dit type professional verschilt enigszins met de conservatieve professional. Waar de conservatieve professional veiligheid ervaart van wet- en regelgeving, ziet de practitioner dit als ‘beperkingen’ waarbinnen hij/zij zich moet bewegen (Polstra, 2011: 10). Tegelijkertijd werkt dit type ambtenaar wel het liefst binnen een formele organisatie. Voor zowel de conservatieve professional als de practitioner geldt dat deze zich, als coping mechanism, verschuilt achter de wet- en regelgeving. Ze maken dus geen of weinig gebruik van de discretionaire ruimte die ze hebben, wat het voor hen lastig maakt om individueel maatwerk te bieden.
2.2. Front-line worker
Aan het andere uiterste van het spectrum staan de ambtenaren die juist heel doelgericht te werk gaan. Deze ambtenaar zet alles in werking om zijn doel te bereiken. Regels en de formele organisatie zijn hierbij slechts bijzaak. Van Hulst, De Graaf en Van den Brink (2012: 437) beschrijven dit type als de front-line worker. De front-line worker is erg betrokken bij anderen en is daardoor ook het best in staat maatwerk te bieden. Deze professional kent alles en iedereen en kan zodoende ook zien waar er overlap bestaat. Aangezien deze professional zich erg betrokken voelt bij anderen doet deze ook alles (of veel) om de persoon of gemeenschap te helpen. Mocht het nodig zijn om regels te buigen en zijn leidinggevenden te overtuigen om een doel te bereiken, dan zou deze ambtenaar dat zeker doen (Idem).
Dit type ambtenaar zijn Van Hulst e.a. ook in de praktijk tegen gekomen. Zij merken op dat deze ambtenaar ‘bureaucratic meetings’ probeert te vermijden (Van Hulst e.a., 2012: 444). Deze vergaderingen nemen tijd in beslag die de ambtenaar liever in zijn werk stopt. Als coping mechanism om de werkdruk aan te kunnen, focust deze ambtenaar zich dus op zijn doel en vermijdt waar mogelijk de bureaucratie.
2.2.3 De nieuwe professional
Tot slot is er nog een nieuw type professional opkomst: de ‘ambtenaar 3.0’. De ambtenaar 3.0 is zich aan het ontwikkelen onder de nieuwe omstandigheden waarbinnen ambtenaren moeten werken. Zo wordt er steeds meer de nadruk gelegd op ‘ontkokering’; er wordt meer en meer verwacht dat men verantwoording aflegt aan de maatschappij over de gang van zaken en de overheid neemt binnen de netwerksamenleving een meer faciliterende rol aan (’t Hart, 2014: 14-24).
13 Deze veranderingen binnen het openbaar bestuur vragen ook om een andere houding van de ambtenaren. Zo moet een ambtenaar goed in staat zijn om samen te werken, zowel binnen als buiten de organisatie. Daarbij is de ambtenaar actief opzoek naar een balans tussen horizontale (naar de ketenpartners en burgers) en verticale (naar de leidinggevende) verantwoording (Idem: 37). Wat betreft het bieden van maatwerk is de ambtenaar 3.0 resultaatgericht (Idem: 35). Deze ambtenaar wil aantoonbare vooruitgang boeken in de aanpak van maatschappelijke opgaven. Dit doet deze ambtenaar door een goede kennis te hebben van de context waarbinnen hij/zij opereert: wie zijn de belangrijke actoren en wat zijn de juridische kaders (Idem: 36)? Binnen deze context zoekt de ambtenaar 3.0 zijn mogelijkheden om tot een succesvol eindresultaat te komen.
Als we dit type ambtenaar afzetten tegen de andere typen ambtenaren, zien we dat de ambtenaar 3.0 net als de front-line worker voornamelijk maatschappelijk gericht is. De ambtenaar staat in dienst van de maatschappij. De ambtenaar 3.0 heeft echter meer oog voor de wet- en regelgeving dan de front-line worker. De ambtenaar 3.0 beseft zich dat het belangrijk is om verantwoording af te leggen over zijn/haar werk aan zowel de ketenpartners en burgers als aan de leidinggevenden. Anders dan de ‘conservatieve professional’ ziet de ambtenaar 3.0 de wet- en regelgeving echter ook in dienst van het maatschappelijk goed: het gaat om de bedoeling achter de wet, niet wat er letterlijk staat. Daar waar nodig kunnen uitzonderingen worden gemaakt, mits dit goed is beargumenteerd (Idem: 37). Om de maatschappij zo goed mogelijk van dienst te zijn is de ambtenaar 3.0 ook goed in netwerken en verbinden, net zoals de front-line worker. Als we de drie typen ambtenaren op een schaal van formeel naar informeel moeten plaatsen (zie figuur 1), staat de ambtenaar 3.0 tussen de ‘conservatieve professional’ en de ‘front-line worker’ in.
Voor het bieden van maatwerk door klantmanagers is het bieden van individueel maatwerk dus het interessantst. Dit type maatwerk kan enkel worden geboden in de discretionaire ruimte die beleid biedt. Deze beleidsvrijheid wordt door ambtenaren idealiter optimaal benut om maatwerk te bieden, maar dit blijkt in de praktijk niet altijd mogelijk. Veel uitvoerend ambtenaren ervaren een hoge werkdruk die het voor hen lastig maakt om ook daadwerkelijk maatwerk te bieden.
Om de verschillende manier van handelen te kunnen duiden worden in deze scriptie drie typen ambtenaren onderscheiden: de conservatieve professional, die zich verschuilt achter de wet- en regelgeving; de ‘front-line worker’ die zich juist volledig richt op het doel dat hij/zij probeert te bereiken; en de ambtenaar 3.0. Dit type ambtenaar past zich aan aan de nieuwe uitdagingen van het openbaar bestuur, waaronder de wens tot het bieden van maatwerk. Deze ambtenaar gebruikt zijn kennis van de regels juist om maatschappelijke resultaten te boeken.
14
2.3 Tussen controle en vertrouwen
De discretionaire ruimte die ambtenaren nodig hebben om individueel maatwerk te kunnen bieden brengt ook spanningen mee. Het roept de vraag op wie er uiteindelijk verantwoordelijk is voor de uitkomst van beleid. Individueel maatwerk zet de balans tussen controle en vertrouwen onder druk. De wens tot individueel maatwerk vraagt dan ook niet alleen een andere houding van de ambtenaren, maar ook van de organisatie.
Individuele, anonieme ambtenaren die het beleid naar eigen inzicht kunnen uitvoeren was jarenlang het schrikbeeld van Weber, Hayek en Popper (Bovens & Zouridis, 2002: 1). Doordat de ambtenaren de vrijheid hebben om beleid naar eigen inzicht toe te passen, maken zij in feite ook het beleid tot wat het is. Er ontstaat dan dus een situatie waarin het beleid (deels) wordt gemaakt door iemand die niet democratisch is verkozen (Idem: 3). Zij kunnen niet door ‘het volk’ tot de orde worden geroepen (Bovens & Zouridis, 2002: 3). Zoals gezegd was deze situatie jarenlang een schrikbeeld en men heeft dan ook hard gewerkt om de beleidsvormingsmacht van de ambtenaren aan banden te leggen (Idem: 1). Dit heeft geleid tot tal van regels en weinig beleidsvrijheid.
Wanneer het echter de wens is om individueel maatwerk te bieden, dan is enige vorm beleidsvrijheid noodzakelijk. Dit vraagt vertrouwen van beleidsmakers en managers in de professionaliteit van de ambtenaren. Doordat er geen vaste protocollen of regels zijn is het lastig voor hen om de uitvoerend ambtenaren te controleren (Hupe en Hill, 2007: 282). De spanning tussen verantwoordelijkheid en vertrouwen kan problematisch zijn bij het bieden van maatwerk (Idem: 295). Enerzijds voelen beleidsmakers zich verantwoordelijk voor de uitkomst. Zij willen die dan ook zoveel mogelijk sturen en onder controle houden. Anderzijds vraagt het bieden van maatwerk vertrouwen in de kennis en kunde van degene die het beleid moet uitvoeren. Als het gaat om centrale en decentrale spanningen, moet er enige mate van vertrouwen zijn in de decentrale overheid. Bij spanningen tussen beleidsmakers en ambtenaren moet er vertrouwen zijn dat de laatstgenoemde op een eerlijke en objectieve manier het beleid toepassen op individuele situaties.
Een eerste manier om de spanningen tussen controle en vertrouwen te handhaven was de enorme bureaucratie die de beleidsvrijheid aan banden moest leggen. In de jaren negentig kwam men echter tot de conclusie dat er een teveel was aan regels. Het idee ontstond dat de overheid meer moest liberaliseren. De overheid, inclusief diens ambtenaren, moest enkel een sturende rol hebben (’t Hart, 2012: 23; Bovens, 2010: 75). Het openbaar bestuur werd onder het idee van New Public Management (NPM) vermarkt. Dit hield onder andere in dat de nadruk kwam te liggen op het behalen van resultaten en efficiëntie (Bovens, 2010: 75). Het gaat hierbij niet om de inzet van mensen en middelen, maar om de effecten die het teweeg brengt. Om de resultaten te meten wordt er gekwantificeerd (Idem: 258). Er worden kosten-baten analyses gemaakt, er wordt gekeken naar hoeveel boetes agenten uitdelen,
15 hoeveel jongeren in één keer hun school afmaken et cetera. Bij NPM ligt de nadruk dus nog altijd sterk op controle, alleen deze controle wordt niet vastgelegd in regels maar vindt achteraf plaats aan de hand van de geboekte resultaten.
Inmiddels is er een nieuwe dimensie aan het afleggen van verantwoording toegevoegd. Naast de verticale verantwoording van regels en resultaten, voegen Hupe en Hill (2007) ook nog een ‘horizontale verantwoording’ toe (Hupe en Hill, 2007: 295). Dit houdt in dat een ambtenaar ook verantwoording moet afleggen aan de partners waarmee deze samenwerkt. Dit past bij de opkomst van de netwerksamenleving. Hierbij wordt van street-level bureaucrats verwacht dat zij werken in een netwerk van verschillende organisaties en professionals. Ze onderhouden bijvoorbeeld contact over een cliënt met iemand van een andere organisatie (Idem: 285). Complexe vraagstukken worden hierbij gecoördineerd door informele samenwerkingen in plaats van door bureaucratische onderlinge relaties (Jones e.a., 1997:911). In een NPM-relatie wordt werk uitbesteed en wordt een contract opgesteld. Op zo’n moment is de overheid formeel opdrachtgever van de organisatie. Bij network governance is dat niet het geval (Idem: 916). Het draait hierbij om onafhankelijke organisaties die een gemeenschappelijk doel hebben. Voor een goede samenwerking moeten ambtenaren daarom verantwoording kunnen afleggen aan hun ketenpartners.
Naast dat de ambtenaar een nieuwe houding moet aannemen, vergt het bieden van maatwerk dus ook een andere houding van de organisatie. Het bieden van individueel maatwerk vraagt om discretionaire ruimte die de verhouding tussen controle en vertrouwen op scherp zet. De ambtelijke organisatie moet de juiste balans zien te vinden tussen vertrouwen in de professional en de controle op of verantwoordelijkheid voor het eindresultaat. Deze balans is door de jaren heen telkens op een andere manier vormgegeven: van een Weberiaanse bureaucratie tot een economisch ingerichte organisatie. Deze vormen zijn echter niet in staat gebleken om individueel maatwerk te waarborgen. Wil de wens tot maatwerk succesvol worden uitgevoerd, dan moet de organisatie een nieuwe balans vinden tussen vertrouwen en controle.
2.4 Conclusie
In dit hoofdstuk is gekeken naar de bestaande wetenschappelijke literatuur omtrent het bieden van maatwerk. Maatwerk kan op drie verschillende manieren worden geduid: als gebiedsgericht-, doelgroepgericht- en individueel maatwerk. Het laatste type maatwerk komt met een specifiek probleem dat het lastig maakt om daadwerkelijk uitvoering te geven aan de wens tot maatwerk. Waar gebiedsgericht- en doelgroepgericht maatwerk vastgelegd kan worden in beleid, is voor individueel
16 maatwerk juist beleidsvrijheid nodig. Dat vraagt om professionaliteit van de uitvoerend ambtenaar (klantmanager) en een balans tussen vertrouwen en controle voor de organisatie.
De professionaliteit van de ambtenaar staat onder druk, doordat veel ambtenaren een hoge werkdruk ervaren en te weinig middelen hebben om hun werk goed uit te kunnen voeren. Hierbij zijn drie verschillende typen ambtenaren onderscheiden die ieder op hun eigen manier met die uitvoeringsproblematiek omgaan. De één zoekt veiligheid in de wet- en regelgeving, terwijl de ander daar juist zo veel mogelijk van probeert weg te blijven. Om die brug te kunnen slaan tussen zowel de wet- en regelgeving als de maatschappelijke opdracht is er een nieuw type ambtenaar in opkomst: ambtenaar 3.0. Dit type ambtenaar probeert de kloof tussen beleid en maatschappij te overbruggen en op die manier zo goed mogelijk maatwerk te bieden.
Ook de overheidsorganisatie staat onder druk. Deze moet een juiste balans zien te vinden tussen het vertrouwen in de ambtenaar enerzijds en de verantwoordelijkheid van de organisatie voor het eindresultaat anderzijds. Door de jaren heen is men telkens opzoek gegaan naar de juiste balans, maar dit blijkt in de praktijk lastig.
Al met al kan geconcludeerd worden dat het vormgeven van maatwerk in de praktijk nog niet zo gemakkelijk is. De hierboven beschreven dilemma’s maken dit onderzoek dan ook interessant. De wens tot het bieden van maatwerk is immers één van de uitgangspunten van de Participatiewet. Hoe krijgt dat in de praktijk vorm? In het volgende hoofdstuk zal dit uiteen worden gezet.
17
3. Aanpak
Centraal in dit onderzoek staat de vraag hoe klantmanagers vormgeven aan de wens om maatwerk te bieden. Om inzicht te krijgen in de dagelijkse praktijk van het bieden van maatwerk, is het noodzakelijk om gedetailleerde kennis te verkrijgen over de obstakels die klantmanagers ervaren en de manier waarop zij hiermee omgaan. Dit is lastig te achterhalen in een kwantitatief onderzoek. Dan kan weliswaar gegeneraliseerd worden, maar de causaliteit wordt minder zichtbaar. Aangezien juist dat interessant is, is ervoor gekozen om klantmanagers Activering uit de gemeente Amsterdam te interviewen.
3.1 Selectie casus
Allereerst zal ik uitleggen hoe ik tot de keuze ben gekomen om mij te richten op de gemeente Amsterdam en de klantmanagers Activering. Er zijn veel verschillende soorten gemeenten en inherent aan de decentralisatie is dat elke gemeente zijn eigen aanpak mag kiezen. Om toch iets te kunnen zeggen over de mogelijkheid tot het bieden van maatwerk binnen de Participatiewet, is ervoor gekozen om een critical case te bestuderen (Flyvberg, 2006: 230; Bryman, 2006: 70). Door voor een gemeente te kiezen die zijn eigen beleid uitvoert en daarbij specifiek te kijken naar klantmanagers die idealiter maatwerk bieden, zijn de omstandigheden in deze gemeente nagenoeg ideaal voor het bieden van maatwerk. Als het in deze gemeente niet lukt om daadwerkelijk maatwerk te bieden, wordt het lastig om een gemeente te vinden waarbij het wel lukt.
De gemeente Amsterdam is een critical case omdat het een gemeente is die zijn werk zelf uitvoert. Gezien het idee dat decentralisatie bijdraagt aan het beter bieden van maatwerk, is het onlogisch om naar een gemeente te kijken die het beleid uitbesteed of hierin samenwerkt met andere gemeenten. Dan ga je immers weg van de decentralisatie. Natuurlijk is de gemeente Amsterdam niet de enige gemeente die het beleid zelf uitvoert, maar het is wel de enige gemeente waarvan de wethouder tevens voorzitter is van de commissie Werk en Inkomen van de VNG. De VNG heeft scherpe kritiek geuit op de vele centrale regels die het maatwerk binnen de gemeenten belemmeren. Aangezien wethouder Vliegenthart voorzitter is van de commissie binnen de VNG die deze kritiek heeft geuit, is de verwachting dat hij er in zijn gemeente alles aan doet om toch dat maatwerk te kunnen bieden.
Hierbij moet wel worden opgemerkt dat Amsterdam niet representatief is voor alle gemeenten in Nederland. Met 800.000 inwoners (in 2015) is Amsterdam de grootste stad en gemeente van Nederland. Daarmee heeft de gemeente met hele andere problemen te maken dan kleinere gemeenten elders in Nederland. Dat zien we ook terug als we kijken naar de cijfers over het aantal mensen in de bijstand. In figuur 2 staat een overzicht met de drie grootste en de drie kleinste gemeenten en daarin wordt het verschil goed duidelijk.
18 Figuur 2: Overzicht per gemeente in verhouding mensen in de bijstand
GEMEENTE POTENTIËLE BEROEPSBEVOLKING TOTAAL AANTAL MENSEN IN DE BIJSTAND PERCENTAGE MENSEN IN BIJSTAND VAN BEROEPSBEVOLKING AMSTERDAM 599.341 46.750 7,8% GROOTSTE GEMEENTEN ROTTERDAM 428.299 44.114 10,3% DEN HAAG 353.391 28.624 8,1% SCHIERMONNIKOOG 555 8* 1,4% KLEINSTE GEMEENTEN VLIELAND 740 6* 0,8% ROZENDAAL 827 4* 0,5% TOTAAL NEDERLAND 11.114.616 447.928* 4,3% * Deze getallen zijn gebaseerd op de percentages en zijn hierdoor afgerond
Bron: Centraal Bureau voor Statistiek (CBS, z.d.)
Vergelijk bijvoorbeeld Amsterdam en Schiermonnikoog. Amsterdam heeft in januari 2015 een beroepsbevolking van 599.341 mensen. Per duizend mensen zitten er 78 in de bijstand. Dat komt neer op bijna 46.750 mensen in de bijstand. Schiermonnikoog heeft daarentegen een beroepsbevolking van 555 mensen, waarbij 8 op de 1000 mensen in de bijstand zitten. Dat komt neer op (afgerond) 8 mensen in de bijstand (CBS, z.d.). Amsterdam heeft dus 46.742 mensen meer in de uitkering zitten en te helpen, dan de gemeente Schiermonnikoog.
De gemeente Schiermonnikoog is uitzonderlijk klein, evenals de gemeenten Vlieland en Rozendaal. Het is echter wel relevant om deze vergelijking te maken aangezien de Participatiewet en de drie decentralisaties ook voor deze gemeenten gelden. Wat we bovendien ook uit deze vergelijking kunnen opmaken, is dat alle drie de grote gemeenten een veel hoger percentage mensen in de bijstand hebben zitten dan de drie kleine gemeenten. Daarbij komt nog dat de grote gemeenten ook relatief ver boven het Nederlands percentage dat in de bijstand zit staan.
Al met al kunnen we dus zeggen dat de gemeente Amsterdam een gemeente is die de optimale condities heeft om maatwerk te kunnen bieden. De gemeente voert zelf het beleid uit en bovendien heeft het een wethouder die de intentie heeft uitgesproken maatwerk te willen bieden. De gemeente Amsterdam is echter niet representatief voor alle gemeenten in Nederland. Doordat het de grootste gemeente is van Nederland heeft het te maken met een geheel andere omvang van het aantal uitkeringsgerechtigden dan de kleinere gemeenten in Nederland.
19 Naast dat ervoor is gekozen om de gemeente Amsterdam te bestuderen, is er ook voor gekozen om vooral te kijken naar een specifiek type klantmanager4, namelijk de klantmanagers die te maken
hebben met de ‘klanten’ die het verst van de arbeidsmarkt afstaan: klantmanagers van het team Activering. Van deze klantmanagers verwacht ik dat zij het meest te maken hebben met de noodzaak tot het bieden van maatwerk.
De gemeente Amsterdam heeft haar uitkeringsgerechtigden onderverdeelt in verschillende treden en de klantmanagers helpen klanten uit een specifieke trede. In totaal zijn er vijf treden, aflopend van ‘werkzaam, maar onvoldoende om in bestaan te voorzien’ tot ‘door omstandigheden tot weinig in staat’ (figuur 3). Daarnaast zijn er ook klantmanagers die zich bezighouden met klanten uit een bijzondere doelgroep, namelijk statushouders en jongeren onder de 27 jaar.
Voor deze scriptie is specifiek gekeken naar klantmanagers die de klanten helpen die het verst van de arbeidsmarkt afstaan, trede 1 en 2-klanten. Van deze klantmanagers verwacht ik dan ook dat zij de grootste noodzaak hebben tot het bieden van individueel maatwerk. Bij klanten die verder van de arbeidsmarkt afstaan spelen namelijk problemen, soms ook meerdere problemen, wat die afstand verklaart. Dit kan zijn dan iemand niet lekker in zijn vel zit, dat iemand een lichamelijke beperking heeft of dat iemand diep in de schulden zit. Veel vaker zijn er meerdere belemmeringen die ervoor zorgen dat iemand een afstand tot de arbeidsmarkt heeft. Doordat elke klant zo zijn eigen specifieke problemen heeft, verwacht ik dat deze klantmanagers per individu moeten kijken welke aanpak het best past. In deze scriptie is onderzocht of dat ook werkelijk gebeurt.
Figuur 3: Organogram indeling uitkeringsgerechtigden
4 Het gebruik van het woord ‘klantmanager’ is op zijn minst opvallend te noemen, evenals het spreken over
‘klanten’ als het gaat om de uitkeringsgerechtigden. Deze terminologie past goed bij de New Public Management (NPM) stroming, die de overheid ziet als een bedrijf en haar burgers als consumenten (Hood, 1995). Om verwarring te voorkomen met beleidsstukken en de interviews zal deze terminologie wel worden aangehouden.
20
3.2 Onderzoeksmethoden
Om de onderzoeksvraag te beantwoorden zijn twee analyses gedaan. Allereerst heb ik een globale beleidsanalyse uitgevoerd. Klantmanagers krijgen een bepaald kader mee waarbinnen zij moeten werken. Voordat we kunnen begrijpen hoe klantmanagers hiermee omgaan, is het handig om te weten wat dat kader is. Ik heb hierbij gekeken naar de ontwikkelingen voorafgaand aan en de intentie van de Participatiewet. Dit tekent de landelijke context waarbinnen de klantmanagers opereren. Daarnaast heb ik ook gekeken naar de Amsterdamse invulling hiervan. Voor een deel betekent deze beleidsanalyse dat ik beschrijf wat het beleid is en welke vorm van maatwerk we hier al in tegenkomen. Daarnaast vergt het ook een normatieve analyse: wat zijn de achterliggende normen en waarden van het beleid? (Dunn, 2010: 4-5). Hiervoor heb ik gesproken met de directieadviseur Participatie, Simone Crok, de participatieadviseur van stadsdeel Nieuw-West, Tarik Ouaziz, en de transitieleider Activering, Calijn den Nieuwenboer.
3.2.1 Dataverzameling
Om vervolgens tot de kern van de onderzoeksvraag te komen, kunnen klantmanagers daadwerkelijk maatwerk bieden?, heb ik met klantmanagers zelf gesproken. Deze gesprekken zijn semigestructureerd gevoerd. Het doel van het interview was om de respondent zoveel mogelijk in eigen woorden te laten beschrijven waar hij/zij tegenaan loopt met betrekking tot maatwerk en hoe hij/zij daarmee omgaat. Het voordeel van een semigestructureerd interview is dat er tijdens het gesprek ruimte is om door te vragen op onderwerpen die door de geïnterviewde als belangrijk wordt ervaren. Tevens biedt deze manier van interviewen de ruimte om door te vragen op interessant antwoorden. Naast deze vrije ruimte betekent het gedeelte semigestructureerd dat de verschillende interviews tot op een zekere hoogte wel een bepaalde structuur hebben en daardoor met elkaar vergeleken kunnen worden (Bryman, 2006: 471). Die structuur varieert van de onderwerpen die besproken zijn tot meer specifieke vragen (Idem: 473).
3.2.2 Selectie respondenten
De enige voorwaarde voor het selecteren van de klantmanagers was dat zij bij het team Activering in de gemeente Amsterdam actief zijn. Om deze klantmanagers te bereiken is een LinkedIn-zoekactie ondernomen. Hierbij is gezocht op ‘klantmanager’ en vervolgens zijn de klantmanagers in Amsterdam benaderd. Hieruit zijn vier gesprekken voortgekomen. Daarnaast heeft een contact bij de gemeente de drie klantmanagers uit Noord aangeleverd. Eén van de gesproken klantmanagers heeft vervolgens nog een collega van haar aangedragen die al wat langer in dienst is.
21 Deze manier van het selecteren van respondenten is noch random, noch systematisch te noemen. Dit maakt het lastig om uiteindelijk met een steekproef te komen die evenwichtig verdeeld is. Dit heb ik vooral tijdens de LinkedIn zoekacties ervaren, een aantal van de klantmanagers die ik heb gesproken waren bijvoorbeeld niet (meer) werkzaam bij de afdeling Activering. Deze gesprekken heb ik dan ook niet opgenomen in deze scriptie, op één uitzondering na. Deze klantmanager is sinds een paar maanden overgegaan van de afdeling Activering naar de afdeling Statushouders. Dit is afdeling die zich ontfermt over deze bijzondere doelgroep, waarvan vele ook onder trede 1 of 2 vallen. Hiervoor werkt ze ook nog veel samen met de afdeling Activering. Haar ervaringen heb ik dan ook als relevant ervaren voor deze onderzoeksvraag. Uiteindelijk is er een redelijk evenwichtige verdeling uitgekomen op basis van gebied en werkervaring. Dit ziet er als volgt uit:
1) Anoniem, Zuidoost, 3 jaar klantmanager 2) Mahad Ahmed, West, 1,5 jaar klantmanager 3) Emra Bicer, Nieuw-West, 4 maanden klantmanager
4) Monique Kammerman, Nieuw-West, 4 jaar klantmanager (eerst bij Activering, nu bij Statushouders)
5) Meryem Durmus, Nieuw-West, 14 jaar klantmanager 6) Patricia Leter, Noord, 2 jaar klantmanager (in Amsterdam) 7) Wendy Visser, Noord, 9 jaar klantmanager
22
4. Beleidscontext
In dit hoofdstuk wordt een globale beleidsanalyse gepresenteerd die helpt te begrijpen binnen welke context de klantmanagers Activering moeten opereren. Zoals in hoofdstuk twee al naar voren kwam is het bieden van maatwerk afhankelijk van de beleidsvrijheid die klantmanagers krijgen. Deze beleidsvrijheid is onderhevig aan de balans tussen vertrouwen en controle van het bestuur in de professional. Als we kijken naar de nationale en lokale ontwikkelingen op het gebied van werkloosheidsuitkering zien we een continue zoektocht naar de juiste balans daartussen.
4.1 Nationale ontwikkelingen
Allereerst worden de nationale ontwikkelingen binnen de verzorgingsstaat en het vangnet voor werklozen behandeld. De samenleving waarvoor de verzorgingsstaat als vangnet moet fungeren is in de afgelopen honderd jaar steeds groter en complexer geworden. Nederland is gegroeid van ruim 11 miljoen inwoners in 1960, naar ruim 17 miljoen inwoners op dit moment(World Bank a, z.d.). Niet alleen het aantal inwoners van Nederland is veranderd, ook de samenstelling van de bevolking ziet er anders uit. Zo was in 1960 slechts 9% van de bevolking ouder dan 65, nu is dat meer dan 18%. Deze twee cijfers zijn ook niet zo vreemd, als je je bedenkt welke grote stappen er in de medische wereld zijn gezet. Van het ontdekken van hormonen tot het ontwikkelen van nieuwe operatietechnieken: al deze ontwikkelingen hebben ertoe bijgedragen dat wij nu langer kunnen leven dan honderd jaar geleden. Langer leven en duurdere zorg hebben er echter ook toe geleid dat de kosten voor de verzorgingsstaat zijn toegenomen. Meer mensen boven de 65 zorgt bijvoorbeeld voor meer AOW-kosten. Tegelijkertijd zijn er, in verhouding, minder mensen die tot de beroepsbevolking behoren. In 1960 behoorde 64% van de mensen hiertoe en nu is dat 53%(World Bank b, z.d.). Heel in het kort komt het er dus op neer dat er meer kosten zijn die, naar verhouding, door minder mensen gedragen moeten worden. Dit leidde tot pogingen om de verzorgingsstaat te hervormen (Bovens e.a. 2007: 44).
Zoals in hoofdstuk twee al naar voren kwam, is er een continue spanning tussen vertrouwen en controle. Tot heel recent heeft het metertje vooral aan de kant van controle gestaan. In de jaren tachtig drong het New Public Management-denken door tot het denken over de verzorgingsstaat (Bovens e.a., 2007: 44). Dat houdt in dat ook binnen het sociaal domein er heel resultaat gericht gewerkt moest worden. De burger is een klant die bediend moet worden en tegelijkertijd moet de kosten-baten verhouding zo gunstig mogelijk zijn. Vanaf de jaren negentig komt daar het idee bovenop dat het bestuur dichter bij de bevolking moet staan (Idem: 46). De burger moet meer inspraak hebben in het beleid dat wordt uitgevoerd. Beide hervormingen leggen de nadruk op de stem en de wens van de burger, waarmee de discretionaire ruimt van professionals nadrukkelijk wordt ingeperkt (Duyvendak
23 e.a., 2006: 7). In wezen betekenden deze hervormingen dus dat het bieden van maatwerk in het gedrang kwam.
Als we de ontwikkelingen van de verzorgingsstaat specifiek op het onderwerp ‘werkloosheidsvangnet’ bekijken, zien we dat in 1964 de Algemene Bijstandswet (ABW) is ingevoerd. Deze wet gaf rechten aan mensen die geen baan hebben. Het fungeerde als laatste vangnet. Voor steeds meer mensen was de ABW echter geen tijdelijke oplossing meer, maar een doorlopende regeling. Dit kwam onder andere door de financiële crisis van de jaren tachtig. Dit leidde ertoe dat in de jaren tachtig meer dan een miljoen mensen in de bijstand zaten (Van der Lans, J., 18-03-2016). In een poging om te voorkomen dat men permanent in de bijstand zou zitten, is de ABW in 1996 vervangen door de Algemene bijstandswet (Abw). De Abw had tot doelstelling om te voorkomen dat men in de bijstand terecht zou komen en om zo effectief mogelijk mensen weer aan het werk te helpen (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 13-06-1996). Bij deze wet wordt voornamelijk de activerende werking benadrukt.
Een tweede grote verandering in het werkloosheidsvangnet vond plaats in 2004. De Abw is toen, samen met een aantal andere regelingen, vervangen door de Wet Werk en Bijstand (WWB). In de memorie van toelichting staan twee belangrijke uitgangspunten van de WWB beschreven: de eigen verantwoordelijkheid van de burger staat centraal; en de gemeenten moeten zo goed mogelijk zijn toegerust om de burger naar werk te helpen (Tweede Kamer der Staten Generaal, 14-05-2003). Oftewel, de burger is in eerste instantie zelf verantwoordelijk om werk te vinden. Daarnaast is het beleid gedecentraliseerd, zodat gemeenten zoveel mogelijk middelen en vrijheid hebben om burgers waar nodig te ondersteunen.
De invoer van de Participatiewet in 2015 staat, samen met de twee andere decentralisaties van jeugd en zorg, te boek als één van de grootste bestuurlijke hervormingen uit de Nederlandse geschiedenis, maar komt dus niet zomaar uit de lucht vallen. Vanaf de jaren negentig is men al bezig burgers te activeren en bijstand als laatste redmiddel te laten fungeren. Hetzelfde geldt voor de decentralisatie van het wekloosheidsbeleid. In de memorie van toelichting wordt de ‘Wet werken naar Vermogen’ (later bekend als Participatiewet) als volgt beschreven:
“Eerdere regeringen voerden reeds belangrijke wijzigingen in de sociale zekerheid door. Er zijn hierdoor daadwerkelijk meer mensen aan de slag gegaan. Zo dreigde begin jaren negentig het doembeeld van een miljoen arbeidsongeschikten; de verwachting is nu dat we op termijn (2040) op 360 000 uitkomen. De aanwas in de bijstand is sinds de invoering van de Wet werk en bijstand (WWB) met 20 procent omlaag gegaan. Het aantal mensen dat in de periode van 2004–2009 vanuit een uitkering aan de slag ging, ging omhoog van
24 10 procent naar 47 procent. De regering ziet de maatregelen die zij met deze wet neemt als een volgende stap op de weg naar een nog activerender stelsel van sociale zekerheid”. (Memorie van Toelichting, 2011-2012: 3)
Wat is dan die volgende stap? Allereerst voegt de Participatiewet alle regelingen (WWB, merendeel van de Wajong en de WSW) omtrent bijstand samen. Iedereen heeft nu dus te maken met dezelfde arbeidsverplichtingen. Enkel wanneer je duurzaam arbeidsongeschikt bent kan je nog in de Wajong terecht komen (Rijksoverheid, z.d.). De Participatiewet gaat er dus vanuit dat iedereen, op zijn eigen niveau, kan werken en daarmee bijdragen aan de samenleving. Vandaar ook dat de wet in eerste in instantie ‘Wet werken naar Vermogen’ heette. De nadruk ligt dus op het activeren van de bijstandsgerechtigde (Idem).
Een tweede punt van de Participatiewet is dat het veel verregaander is gedecentraliseerd dan de WWB. Gemeenten zijn nu zowel financieel als beleidsmatig verantwoordelijk voor de uitvoering van de wet (Idem: 8). Gemeenten krijgen een vast budget per jaar, waarmee zij de uitkeringen kunnen betalen. Daarnaast krijgen ze ook een budget om de re-integratie middelen mee te bekostigen. Door voor vaste budgetten te kiezen hoopt het Rijk de gemeenten te stimuleren om zo efficiënt en effectief mogelijk te werken (Participatienieuws, z.d.). Met deze decentralisatie zijn gemeenten volledig verantwoordelijk gesteld voor de invulling en uitvoer van de Participatiewet. Hoe de wet wordt ingevuld kan daarmee ook per gemeente verschillen.
In deze scriptie wordt specifiek gekeken naar de gemeente Amsterdam en daarmee ook specifiek naar de invulling die gemeente Amsterdam geeft aan de Participatiewet. Het is hierbij goed om in het achterhoofd te houden dat gemeenten ook echt een wezenlijk andere invulling kunnen geven aan het beleid dan een andere gemeenten. Een veelgemaakte vergelijking is die tussen de invulling van Amsterdam en Rotterdam. Deze vergelijking is ook veel aangehaald in de interviews. Rotterdam is heel streng en rechtlijnig en werkt met de zogenaamde ‘stok’ om mensen weer aan het werk te krijgen. Amsterdam wordt daarentegen eerder als soft omschreven. Zij gaan uit van de krachten en wensen van hun burgers en stellen (vrijwel) geen verplichtingen hier tegenover (De Monitor, 08-02-2017).
4.2 Amsterdamse ontwikkelingen
De invulling aan de Participatiewet is in Amsterdam stukje bij beetje vorm gegeven. De hoeksteen van het beleid ligt in het Meerjarenbeleidsplan Sociaal Domein 2015-2018 (MJPB) ‘Alle Amsterdammers doen mee’. In dit beleidsplan staan de ambities naar aanleiding van de drie decentralisaties opgetekend en zijn dan ook uitgesproken voor zowel zorg als jeugd en werk en inkomen. Zoals de titel van het MJPB ook zegt is het erop gericht om alle ‘Amsterdammers’, alle inwoners, mee te laten doen
25 aan de samenleving (Gemeente Amsterdam, 02-04-2015: 1). Daarnaast staat in dit stuk ook dat het beleid gebiedsgericht wordt uitgevoerd en vormgegeven (Idem: 2). “Alle partijen moeten nauw met elkaar optrekken bij de vernieuwing van het Amsterdamse sociaal domein. De basisvoorzieningen in de stadsdelen vormen samen met de wijkteams een belangrijk onderdeel van het nieuwe stelsel” (Idem). Het beleid op het gebied van werk en inkomen is verder vormgegeven in de beleidsstukken ‘Koersbesluit Re-Integratie’ (Gemeente Amsterdam, 02-06-2016) en de ‘Leidraad Participatie’ (Gemeente Amsterdam, 17-01-2017). Deze twee beleidsstukken zijn belangrijk voor de invulling van de Participatiewet in Amsterdam. De directieadviseur Participatie zegt hierover:
“De Participatiewet is natuurlijk één van de beginpunten geweest voor het Koersbesluit, waarin dat is uitgewerkt. En verder zou je kunnen zeggen, het is één van de aanleidingen om te gaan kijken hoe je met maatwerk om kan gaan” (Simone Crok, directieadviseur Participatie).
De Participatiewet heeft volgens haar ook voornamelijk bijgedragen aan het bieden van maatwerk aan de klanten. Zonder de decentralisatie zou er misschien wel een Leidraad zijn gekomen, maar dan was maatwerk minder aan bod gekomen (Interview Simone Crok).
In het Koersbesluit Re-Integratie staan de richtlijnen en kaders op het gebied van re-integratie. Oftewel, hoe gaat de gemeente om met mensen die in een uitkering zitten? Zoals is de casusbeschrijving al even naar voren is gekomen, deelt de gemeente hun klanten in, in verschillende tredes: trede 1, 2, 3, 4 en 5. Trede 1 en 2-klanten staan relatief ver van de arbeidsmarkt. Zij kampen vaak met problemen waardoor het voor hun lastig is om aan het werk te komen. Deze problemen moeten eerst worden gestabiliseerd of weggenomen. In trede 3 zitten klanten die hulp nodig hebben bij het aanpassen aan de arbeidsmarkt, maar zij staan verder nog relatief dicht bij de arbeidsmarkt. Trede 4 klanten kunnen eigenlijk bijna op eigen kracht weer aan de slag en trede 5 zijn mensen die al werken, maar nog niet voldoende (Gemeente Amsterdam, z.d.). Bij trede 3 en 4 klanten wordt er een re-integratietraject ingezet en over deze klanten gaat het Koersbesluit Re-Integratie voornamelijk. In de Leidraad Participatie gaat het specifiek over de mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt. Er is bewust een apart beleidsstuk geschreven voor de trede 1 en 2-klanten aangezien deze dienstverlening minder dwingend en meer ondersteunend van aard is (Gemeente Amsterdam, 02-06-2017: 8-9).
Daarbij waren de trede 1 en 2-klanten onder het vorige beleid een ondergeschoven kindje (Idem: 6). De focus lag destijds door de bezuinigingen op mensen die snel aan het werk te krijgen waren en daarmee ook uit de uitkering stroomden. Dit beleid was succesvol in termen van de kosten (re-integratiemiddelen) en baten (uitstroom): van 200 miljoen aan kosten en 2500 mensen die
26 uitstroomden in 2010, naar 60 miljoen euro aan kosten en 6300 mensen die uitstroomden in 2015 (Idem). De mensen die echter geen zicht hadden op werk zijn min of meer vergeten. Om het in cijfers weer te geven is 80% van het re-integratiebudget voor mensen met perspectief op werk, terwijl het slechts 25% van de uitkeringsgerechtigden betreft. Dat komt er in de praktijk op neer dat een klantmanager voor trede 1 en 2-klanten (klantmanager Activering) gemiddeld 250 klanten onder zijn verantwoordelijkheid heeft, en een klantmanager voor trede 4 klanten slechts 40 (Idem: 7).
Hoewel het Koersbesluit Re-Integratie zich dus specifiek richt op trede 3 en 4-klanten, geeft het al wel richting aan het beleid voor trede 1 en 2-klanten. Een aantal van de principes die in het Koersbesluit staan geformuleerd, vormen eveneens een uitgangspunt voor de Leidraad Participatie. Zo staan er drie principes die in beide beleidsstukken zijn terug te vinden:
1) “We sluiten aan bij de kansen en mogelijkheden van mensen”; 2) “We investeren in professionaliteit”;
3) “We maken keuzes op basis van maatschappelijke kosten en baten” (Gemeente Amsterdam, 02-06-2016: 1).
De redenatie achter deze principes is dat de maatschappij er het meest bij gebaat is als iemand duurzaam is geholpen. Dit houdt in dat iemand niet alleen aan het werk gaat, maar ook aan het werk blijft. Het houdt ook in dat iemand in zijn persoonlijke situatie wordt geholpen of gestabiliseerd. Het idee is dat iemand pas kan nadenken over zijn of haar toekomst, wanneer deze in een stabiele situatie zit. Op die manier kan iemand die nog niet meteen aan het werk kan, wel een stap dichter bij de arbeidsmarkt komen. Door iemand in zijn of haar persoonlijke situatie te helpen draag je er aan bij om iemand duurzaam te laten meedraaien aan de samenleving.
Om iemand duurzaam te kunnen helpen moet je kijken naar de persoon die voor je zit: wat kan deze persoon en wat wil deze persoon? Oftewel, je moet maatwerk bieden. Hiervoor is dan weer professionaliteit van de klantmanager nodig. In de Leidraad Participatie zijn deze principes vertaald als ‘recht doen aan mensen’ en mensen helpen in hun persoonlijke situatie (Gemeente Amsterdam, 17-01-2017: 2).
“[W]aar ze nu heel erg mee bezig zijn is hoe kun je nou op zo’n manier een gesprek voeren dat mensen zelf dat vlammetje dat in mensen brand, dat wordt aangewakkerd als het ware. Dat ze zelf daar zin in krijgen”. – Simone Crok, directieadviseur Participatie
“De ZRM [zelfredzaamheidsmatrix] geeft een heel mooi objectief beeld van domeinen waarin iemand beperkt scoort en je kan de klant vragen, zelf, van waar wil jij aan werken?
27 Niet vanuit de visie van de klantmanager wat is de kortste weg naar werk, wat vroeger heel erg onze target was, maar gewoon eerder hoe gaat het met u en waar heeft u behoefte aan? Wat is voor u op dit moment belangrijk? Het kan zomaar zijn dat iemand zijn sociaal netwerk en maatschappelijke participatie niet zo belangrijk vind, omdat ie echt gebukt gaat onder zijn schulden of onder een heel slecht schimmelend huis”. – Calijn den Nieuwenboer, transitieleider Activering
Om deze principes uit te voeren, wil het college een ‘nieuwe manier van werken’ introduceren. Dat houdt in dat er een differentiatie komt in de caseload (het aantal klanten dat onder één klantmanager valt). Zoals eerder al is gezegd hebben klantmanagers Activering een relatief hoge caseload van gemiddeld 250 klanten per klantmanager. Die caseload is lastig te verenigen met het idee van maatwerk en persoonlijke aandacht (Gemeente Amsterdam, 17-01-2017: 3). Daarom wordt bij de nieuwe manier van werken een onderscheid gemaakt tussen klanten die voldoende zelfredzaam zijn (zelf een dagbesteding kunnen vinden), beperkt zelfredzaam (ondersteuning nodig om te participeren) en niet zelfredzaam (mensen die ondersteuning nodig hebben in hun situatie). Daarbij zijn er ook nog klanten met multi-problematiek en crisissituaties.
“Dat iemand zelfredzaam is betekent dat iemand al wat doet of dat ie in ieder geval een groot netwerk heeft zodat ie niet verpieterd achter de voordeur, om het maar even oneerbiedig te zeggen. Die zijn zelfredzaam en kunnen met minder dienstverlening af van de klantmanager. Dan degene waarbij het slecht gaat, die beperkt zelfredzaam tot niet zelfredzaam zijn, daaraan willen wij onze aandacht het meest geven, het meest focussen, zodat wij die ook een stapje richting de zelfredzaamheid kunnen laten vergroten”. – Calijn den Nieuwenboer, transitieleider Activering
Mensen die voldoende zelfredzaam zijn, hebben dus weinig begeleiding van hun klantmanager nodig, terwijl mensen die niet zelfredzaam zijn dat juist wel nodig hebben. Deze verdeling wordt een verdeling tussen intensieve begeleiding en extensieve begeleiding genoemd. Om die caseload beter te beheren wordt het ook belangrijk gevonden dat klantmanager meer met andere maatschappelijke organisaties gaan samenwerken. Deze partijen kunnen misschien de zorg voor een klant (deels) overnemen (Gemeente Amsterdam, 17-02-2017: 3).
Een tweede belangrijke pijler in de nieuwe werkwijze is de andere benadering van de klanten. Zoals gezegd is het de ambitie om mensen duurzaam te helpen en daarom moet worden gekeken naar wat iemand zelf kan en wil. Het idee is dat bij deze ambitie ook een andere toon hoort. Niet ‘u moet’, maar ‘wat wilt u?’ (Idem: 6). De benadering is dan ook veel vriendelijker dan voorheen. Eerder is al de
28 vergelijking gemaakt tussen Rotterdam, waar ze heel streng zijn, en Amsterdam, wat eerder wordt beschreven als ‘soft’. De vriendelijke benadering zit bijvoorbeeld in een nieuwe uitnodigingsbrief. In plaats van ‘u moet dan op gesprek komen’ is de benadering nu ‘we willen graag weten hoe het met u gaat, kunt u dan langskomen?’. Deze nieuwe brief zet ook meteen de toon voor het gesprek. De insteek hiervan moet nu eveneens zijn ‘Hoe gaat het met u en wat kan ik voor u betekenen? ‘(Idem).
Om deze nieuwe manier van werken goed vorm te kunnen geven, zijn verschillende teams in Amsterdam nu bezig met pilots. Elk stadsdeel heeft één team die experimenteert met hoe zij het best om kunnen gaan met deze nieuwe manier van werken.
“[In Noord] hebben ze geen vaste caseload meer, de klantmanagers. Dus die hebben geen eigen caseload, maar die werken gebiedsgericht. Dus iedereen kan elkaars klanten krijgen. Terwijl in andere gebieden hebben ze weer ieder heeft zijn eigen caseload. En in weer een ander gebied hebben ze weer de één heeft klanten die heel intensieve hulp nodig hebben en de ander heeft klanten die helemaal geen intensieve hulpnodig hebben. Dus dan heeft de ene klantmanager hele veel klanten en de ander heel weinig”. – Simone Crok, directieadviseur Participatie
Elk pilotteam experimenteert met de manier waarop zij het beste die caseload kunnen handhaven. Het is de bedoeling dat in september 2017 de pilots onder de loep worden genomen zodat er één werkwijze kan worden ontwikkeld voor de hele stad. Deze moet voor het einde van het jaar, of in elk geval voor de gemeenteraadsverkiezingen, worden uitgerold over de hele stad. Op het moment van het onderzoek voor deze scriptie zijn dus nog niet alle teams op de nieuwe manier aan het werken. Daarbij staat de nieuwe manier van werken nog in de kinderschoenen. Langzaam aan worden echter ook de teams die geen pilot doen getraind om de nieuwe aanpak onder de knie te krijgen. Zo worden er gesprekstrainingen gehouden en heeft iedereen al te maken met de nieuwe uitnodigingsbrief.
4.3 Conclusie
We kunnen concluderen dat de Participatiewet alle drie de gradaties van maatwerk in zich heeft. Er zit in elk geval een sterk element van gebiedsgericht maatwerk in de Participatiewet. De decentralisaties zijn een vorm van gebiedsgericht maatwerk. Het idee achter de decentralisaties is immers dat gemeenten beter inzicht hebben in de behoeften van mensen dan de centrale overheid. Maar ook op gemeentelijk niveau wordt er gedecentraliseerd. De Activering teams zijn verdeeld over de 22 gebieden van Amsterdam. Daarbij krijgen de klantmanagers ook nog eens als opdracht mee om vooral de wijk in te gaan, dicht bij de burger te zitten.
