Actie door reflectie

Actie door Reflectie

Een onderzoek naar de bijdrage van bestuurlijk visiteren aan professionalisering

Stan Boschman (s4464664)

Master Bestuurskunde, specialisatie Beleidsadvisering Radboud Universiteit Nijmegen

8 november 2019

Aantal woorden: 33.686 (excl. voorblad en bijlage)

Scriptiebegeleider: Prof. dr. S. van Thiel Tweede lezer: Dr. M. E. Honingh Stagebegeleider: Dr. ir. Hugo Verheul

Inhoudsopgave

2.1 Code Goed Bestuur...13

2.2 Professionalisering van schoolbesturen...14

2.3 Bestuurlijk visitatietraject...16 2.3.1 Reflectie...17 2.3.2 Zelfevaluatierapport...17 2.3.3 Visitatie...17 2.3.4 Visitatierapport... 18 2.3.5 Follow-up...18 3. Theoretisch Kader...19 3.1 Professionalisering...19 3.2 Professionalisering en visiteren...22

3.3 Professionals en vormen van professionaliteit...23

3.3.1 De klassieke professional...23

3.3.2 New Public Management en New Public Governance...24

3.3.3 De hybride professional...27

3.4 Professionalisering van publieke managers...28

3.5 Professionele schoolbesturen...30 3.5.1 Technische competenties...31 3.5.2 Ethische competenties...33 3.5.3 Leiderschapscompetenties...34 3.5.4 Reflectieve competenties...36 3.6 Critical Friendship...37 3.6.1 Onderling vertrouwen...38 3.6.2 Effectieve feedback...38 3.7 Conceptueel model...39

4. Methodologisch kader...41 4.1 Operationalisatie...41 4.2 Onderzoeksmethoden...48 4.4 Dataverzameling...50 4.4.1 Interviews... 50 4.4.2 Vragenlijst...52 4.5 Data-analyse... 53 4.5.1 Kwalitatieve analyse...53 4.6 Validiteit en betrouwbaarheid...55 4.6.1 Validiteit... 55 4.6.2 Betrouwbaarheid...56 5. Resultaten en analyse...57 5.1 Representativiteit...57 5.2 Professionaliteitskader...59 5.2.1 Technische competenties...59 5.2.3 Leiderschapscompetenties...71 5.2.4 Reflectieve competenties...75

5.3 Invloed bestuurlijk visitatietraject op professionalisering...76

5.4 Critical friendship...84

5.4.1 Onderling vertrouwen...85

5.4.2 Feedback...87

5.5 Samenvatting en discussie...88

6. Conclusie... 91

6.1 Beantwoording hoofd- en deelvragen...91

6.2.1 Theoretische reflectie...96

6.2.2 Methodologische reflectie...96

6.3 Aanbevelingen en vervolgonderzoek...97

6.3.1 Vervolgonderzoek...97

6.3.2 Aanbevelingen voor de praktijk...98

7. Literatuur... 102

8. Bijlage... 110

8.1 overzicht respondenten...110

8.2 Interviewguide...111

8.4 Codeboek...132 8.5 Visitatiekader...138

Voorwoord

Voor u ligt mijn masterthesis ‘Actie door Reflectie’. Het afronden van deze afstudeerscriptie vormt het einde van een boeiende en leerzame periode. Zowel bij de PO-Raad, als op de Radboud Universiteit. Het schrijven van deze thesis heeft mij niet alleen persoonlijk verder gebracht, maar heeft mij ook een interessante, diepere inkijk geboden in een sector waarin veel mooie dingen gebeuren, maar waar tegelijkertijd ook een aantal grote uitdagingen centraal staan. Deze thesis is dan ook geschreven in een periode waarin berichten over werkdruk, lerarentekorten en stakingen niet zelden in het nieuws verschijnen. Met dit onderzoek hoop ik een perspectief te kunnen bieden in de manier waarop bestuurlijk visiteren kan bijdragen aan een sector die gesteld staat om deze uitdagingen aan te gaan.

Ondersteuning en feedback van ‘kritische vrienden’ staat centraal in dit onderzoek. Hier heb ik niet alleen met interesse over geschreven. Ik heb de waarde ervan ook zelf ondervonden. Mijn dank gaat uit naar de PO-Raad, voor de gelegenheid om het afstudeeronderzoek uit te voeren. Ik dank Anko van Hoepen, Petra en Elise voor hun hulp bij het versturen van de vragenlijst. Ik dank ook collega’s voor de interessante inkijk in andere projecten, actualiteiten en luchtige gesprekken tijdens de middaglunch. In het bijzonder wil ik ook Hugo Verheul bedanken voor de prettige begeleiding, constructieve feedback en de waardevolle en open begeleidingsgesprekken. Ik hoop dat je het bestuurlijk visitatietraject weer wat verder kan brengen met de bevindingen en aanbevelingen uit dit onderzoek!

Ik ben ook mijn scriptiebegeleider Sandra van Thiel zeer dankbaar. Waar het onderzoeks- en schrijfproces soms even vastliep, kwam dit na de verfrissende, begeleidende gesprekken, door waardevolle feedback en suggesties altijd weer goed op gang en kon ik het onderzoek telkens naar een volgend stadium brengen. Tegelijkertijd wil ik ook Yvette en Dirk bedanken. Jullie waardevolle opmerkingen tijdens de intervisiebijeenkomsten hebben hier ook zeker een waardevolle rol in gespeeld. Ik hoop dat ik het omgekeerde ook heb kunnen doen.

Mijn dank gaat ook uit naar Hans, mijn ouders en mijn zus. Dank voor jullie ondersteuning, feedback, maar ook de afleiding op moment waar dit zeer gewenst was. Jullie hebben een grote rol gespeeld in het voltooien van dit onderzoek.

Ten slotte dank ik graag mijn respondenten voor de interviewmogelijkheid. Zeker in een periode die niet bekend staat als de rustigste periode in het jaar. Jullie inzet is van vitaal belang voor de onderwijssector.

Stan Boschman Nijmegen, 8 november 2019 Samenvatting

In het primair onderwijs gaat aandacht uit naar de professionalisering van schoolbesturen. Het bestuurlijk visitatietraject van de PO-Raad, is één van de activiteiten dat zich hierop richt. Het visitatietietraject kent een ontwikkelgericht karakter, en bestaat uit enkele fasen. Zo reflecteren besturen, die worden gevisiteerd, op hun eigen handelen, en maken zij een zelfevaluatierapport. Vervolgens worden besturen gevisiteerd door een visitatiecommissie, bestaande uit een onafhankelijk voorzitter en collega-schoolbestuurders. De visitatiecommissie doet aanbevelingen over manieren waarop het gevisiteerde schoolbestuur zich verder zou kunnen professionaliseren. Dit onderzoek richt zich op de uitkomsten van het bestuurlijk visitatietraject. De hoofdvraag van het onderzoek luidt als volgt: wat is de bijdrage geweest van het bestuurlijk visitatietraject, gefaciliteerd

vanuit de PO-Raad, aan de professionalisering van gevisiteerde schoolbesturen?

Vanuit de wetenschappelijke literatuur, kan professionalisering naar twee verschillende niveaus verwijzen. Ten eerste kan professionalisering verwijzen naar een collectief niveau, waarbij er binnen een beroepsgroep een ontwikkeling plaatsvindt richting gedeelde kaders van kennis en standaarden die aan de basis staan voor de uitoefening van het beroep. Ten tweede kan professionalisering verwijzen naar een individueel niveau. Hierbij gaat het om een proces waarbij individuele beroepsbeoefenaren, de professionals, beroepsgerelateerde kennis, eigenschappen, houdingen en vaardigheden aangeleerd krijgen. Dit onderzoek richt zich op dit individuele niveau van professionalisering.

In dit onderzoek worden schoolbesturen beschouwd als hybride professional. In tegenstelling tot de klassieke betekenis van professionaliteit, kunnen hybride professionals gedeeltelijk handelen naar de normen van het beroep. Dit omdat zij tegelijkertijd te maken hebben met invloeden van buiten het vakgebied, zoals wetgeving. Kenmerkend voor hybride professionals is dan ook dat zij functioneren in een context van regelgeving en daarbij vaak samenwerken met andere professionals. Bowman et al. (2004) presenteren verschillende competenties waarover professionals, vergelijkbaar met de context van hybride professionals, zouden moeten beschikken. Het gaat om technische, ethische en leiderschapscompetenties. Omdat de wetenschappelijke literatuur over professionalisering en professionals uitgaat van professionals als reflective practitioners, die leren door zelfreflectie en reflecterend handelen, beschikken hybride professionals ook over reflectieve competenties. De vier genoemde competenties vormen samen het professionaliteitskader dat aangeeft welke kennis, eigenschappen, houdingen en vaardigheden relevant zijn voor schoolbesturen en waaraan het visitatietraject kan bijdragen als het gaat om professionalisering.

Middels een mixed methods ontwerp, waarbij interviews zijn gehouden met gevisiteerde bestuurders en enkele betrokkenen, en waarbij er een vragenlijst is uitgezet onder schoolbesturen die mee hebben gedaan aan het bestuurlijk visitatietraject, is data verzameld over de aspecten waarop professionalisering plaatsvindt en over de wijze waarop het bestuurlijk visitatietraject hieraan bijdraagt.

Uit de verzamelde data volgt dat voor het merendeel van de gevisiteerde besturen, de zelfevaluatie inzichten oplevert over verbeterpunten voor het bestuurlijk handelen, en dat hier ook actie op ondernomen wordt. Geluiden vanuit andere geledingen en het samenbrengen van informatie tijdens de zelfevaluatie dragen bijvoorbeeld bij aan inzichten in verbeter- en aandachtspunten, alhoewel het niet altijd gaat om onderwerpen die geheel nieuw zijn voor het schoolbestuur. Daarnaast levert de zelfevaluatie niet in alle gevallen inzichten in verbeterpunten op. Zo kan de zelfevaluatie ook zorgen voor simpelweg een bevestiging.

Wat betreft de visitatiefase blijkt dat het merendeel van de gevisiteerde besturen actie onderneemt op aanbevelingen die zijn gedaan door de visitatiecommissie. Wat betreft de visitatie en de bevindingen die hieruit voortkomen, blijkt het echter vaak niet om geheel nieuwe inzichten te gaan, maar leggen gedane aanbevelingen wel een extra nadruk op bekende aandachtspunten. Vanuit de interviews blijkt dit te kunnen leiden tot een urgentiebesef en heeft de visitatie hiermee eerder een aanjagende functie. Niet iedere aanbeveling leidt echter tot verdere professionalisering. Redenen hiertoe variëren van het niet herkennen van de noodzaak om actie te ondernemen op de aspecten waarover aanbevelingen zijn gedaan tot aan het prioriteren van andere zaken.

Aspecten, gelinkt aan de competenties uit het in dit onderzoek gehanteerde professionaliteitskader, waaraan het bestuurlijk visitatietraject het meeste bijdraagt zijn het versterken van zicht op sterkten, zwakten, kansen en bedreigingen van en voor de schoolorganisatie, het vertalen van de strategische koers van de schoolorganisatie naar beleidsdoelen en het uitzetten van plannen om deze beleidsdoelen te realiseren (technische competenties), het beter afleggen van verantwoording (ethische competenties), het expliciteren van de visie van de schoolorganisatie in het handelen van het bestuur (leiderschapscompetenties) en meer reflecteren en continue ontwikkeling (reflectieve competenties). Het visitatietraject draagt het minste bij aan selectie en werving van nieuw personeel, financieel beheer, het oplossen van conflictsituaties en onderhandelingsvaardigheden van het schoolbestuur. Enigszins opvallend is ook de zwakkere bijdrage aan verbinding met externe stakeholders.

Het organiseren van een follow-up gesprek, het betrekken van externe stakeholders en experimenteren met diepgaandere vormen van critical friendship, vormen aanbevelingen om het bestuurlijk visitatietraject verder te ontwikkelen.

1.

Inleiding

1.1 Aanleiding

In het primair onderwijs (po) gaat al langere tijd aandacht uit naar het waarborgen en het verbeteren van de bestuurlijke kwaliteit en het bestuurlijk handelen van schoolbesturen. Een belangrijke wijze waarop aandacht wordt besteed aan dit onderwerp is middels het gebruik van de Code Goed Bestuur (vanaf nu: Code), waarin principes geformuleerd staan die als leidraad dienen voor het goed bestuurlijk handelen van schoolbesturen (PO-Raad, 2017, p. 3). De Code, die in 2010 vanuit de sector is opgesteld en in 2017 op enkele punten is bijgesteld, heeft betrekking op zowel organisationele verhoudingen, als principes voor gedragingen en houdingen. Zo gaat het onder andere over de taak en het functioneren van schoolbesturen, het functioneren van het intern toezichtsorgaan en de scheiding tussen het bestuur en het intern toezicht (PO-Raad, 2017). Daarnaast stelt de Code dat schoolbesturen niet alleen zorg dragen voor de professionele ontwikkeling van het personeel, maar dat schoolbesturen ook zorg dragen voor de ontwikkeling van hun eigen deskundigheid en daarmee hun professionalisering (PO-Raad, 2017, p. 6).

Professionalisering is een begrip dat op verschillende wijzen betekenis kan krijgen. Zo kan professionalisering betrekking hebben op het collectieve niveau van een bepaalde beroepsgroep, waarbij er binnen een beroepsdomein een gedeeld kader wordt ontwikkeld dat betrekking heeft op beroepsgerelateerde kennis, beroepsidentiteit en standaarden die gaan over een goede uitoefening van het beroep zelf (Noordegraaf, Van der Steen & Van Twist, 2014, p. 23). Dit wordt ook wel geduid met de term ‘vakontwikkeling’. Professionalisering kan daarentegen ook verwijzen naar een individueel niveau, waarbij beroepsgerelateerde eigenschappen, kennis, vaardigheden en houdingen door individuele beroepsbeoefenaren worden aangeleerd, ten einde het beroep goed te kunnen uitoefenen (De Sonnaville, 2005, p. 74). In dit onderzoek zal professionalisering op het individuele niveau centraal staan. In dit geval gaat het over de ontwikkeling van schoolbesturen in het primair onderwijs om effectievere beroepsbeoefenaren te worden.

In de wetenschappelijke literatuur is in onderwijskundige context veel onderzoek verricht naar de professionalisering van docenten op scholen en onderwijzers in academische context (Nguyen, 2019, p. 32). Daarentegen is onderzoek dat verricht is naar de professionalisering van individuele beroepsbeoefenaren met een managementfunctie of leidinggevende taak beperkt (Nguyen, 2019, p. 32). Onderzoek dat hiernaar is uitgevoerd heeft met name betrekking op de professionalisering van schoolleiders (Goldring, Preston & Huff, 2012). De wetenschappelijke

relevantie van dit onderzoek wordt dan ook gevormd door de bijdrage die dit onderzoek levert aan de beperkte kennis over effectieve professionalisering van specifiek schoolbesturen.

Met betrekking tot de professionalisering van schoolbesturen bracht de Commissie Meurs in 2013 advies uit over de wijze waarop deze professionalisering, in een context van groeiende verantwoordelijkheid voor schoolbesturen en een toegenomen maatschappelijke druk op onderwijskwaliteit, verder vorm zou kunnen krijgen en welke invulling de PO-Raad hieraan zou kunnen geven in haar rol als sectororganisatie (PO-Raad, 2013, p. 10). Een evenwichtige samenhang tussen de vastgelegde taken van schoolbesturen (waaronder waarborging van onderwijskwaliteit, verbinding met stakeholders en goede bedrijfsvoering en goed werkgeverschap), de bestuurlijke opgave (vraagstukken die afkomstig zijn vanuit de specifieke context van de schoolorganisatie) en het bestuurlijk vermogen (waaronder de expertise en vaardigheden), vormt volgens de commissie de basis voor goed bestuurlijk handelen (PO-Raad, 2013, p. 11). Professionalisering van schoolbesturen dient dan ook gericht te zijn op de ontwikkeling van het bestuurlijk vermogen om ervoor te zorgen dat dit aansluit op de bestuurlijke opgave zodat de bestuurlijke taak goed uitgevoerd kan worden (PO-Raad, 2013, p. 23). Omdat de context van schoolbesturen dynamisch is en daarmee de bestuurlijke opgave kan veranderen, is het van belang dat schoolbesturen in staat zijn om zich blijvend te ontwikkelen (PO-Raad, 2013, p. 23).

Eén van de professionaliseringsactiviteiten die vanuit de PO-Raad wordt gefaciliteerd is het bestuurlijk visitatietraject. Het bestuurlijk visitatietraject kent een ontwikkelgericht karakter en is niet bedoeld als vorm van beoordeling (PO-Raad, z.j.). Onderdeel van het rapport van de Commissie Meurs was het advies om dit traject, dat ten tijde van het uitkomen van het rapport nog op beperkte schaal werd uitgevoerd, uit te breiden (PO-Raad, 2013, p. 28). Tijdens het bestuurlijk visitatietraject reflecteert een schoolbestuur op het eigen bestuurlijk functioneren en ontvangt het bezoek van een visitatiecommissie, bestaande uit bestuurders van andere schoolbesturen en een onafhankelijk voorzitter (PO-Raad, z.j.). Op basis van een zelfevaluatierapport van het gevisiteerde schoolbestuur en de visitatie zelf, waarin de visitatiecommissie met het gevisiteerde schoolbestuur spreekt en andere betrokkenen binnen de schoolorganisatie, mondt het visitatietraject uit in een visitatierapport waarin de visitatiecommissie aanbevelingen doet over de wijze waarop het gevisiteerde schoolbestuur zich verder kan professionaliseren.

Dit onderzoek zal zich richten op het bestuurlijk visitatietraject. Specifiek zal het onderzoek ingaan op de wens vanuit de PO-Raad, om te evalueren in hoeverre het bestuurlijk visitatietraject, als één van de professionaliseringsactiviteiten, bijdraagt aan de professionalisering van schoolbesturen.

1.2 Probleemstelling

De effectiviteit van het bestuurlijk visitatietraject, gericht op de professionalisering van schoolbesturen in het primair onderwijs, staat centraal in dit onderzoek. Om een uitspraak te doen over de effectiviteit van het bestuurlijk visitatietraject, zal dit onderzoek zich richten op de bijdrage van het bestuurlijk visitatietraject aan de professionalisering van gevisiteerde schoolbesturen.

De doelstelling van het onderzoek luidt als volgt: het evalueren van de mate waarin het bestuurlijk

visitatietraject, gefaciliteerd vanuit de PO-Raad, heeft bijgedragen aan de professionalisering van gevisiteerde schoolbesturen, ten einde aanbevelingen te doen over het al dan niet verbeteren van dit traject.

Voortkomend uit de doelstelling van dit onderzoek wordt de hoofdvraag van het onderzoek als volgt geformuleerd: wat is de bijdrage geweest van het bestuurlijk visitatietraject, gefaciliteerd vanuit de

PO-Raad, aan de professionalisering van gevisiteerde schoolbesturen?

Om een antwoord te kunnen formuleren op de hoofdvraag, is het van belang om nader in te gaan op de de vraag wat de professionalisering van schoolbesturen inhoudt en hoe dit kan worden verbeterd. Tevens zal uiteen worden gezet wat het bestuurlijk visitatietraject inhoudt. Om na te gaan wat de bijdrage is geweest van het bestuurlijk visitatietraject aan de professionalisering van schoolbesturen is het vervolgens van belang om na te gaan wat de uitkomsten zijn van het bestuurlijk visitatietraject op de aspecten van professionalisering. Om de hoofdvraag te beantwoorden, allereerst de volgende deelvragen worden beantwoord:

1. Wat houdt het bestuurlijk visitatietraject in?

2. Wat wordt er verstaan onder de professionalisering van schoolbesturen? 3. Hoe kan professionalisering worden verbeterd?

4. Wat zijn de uitkomsten van het bestuurlijk visitatietraject?

5. Wat doen schoolbesturen met de uitkomsten van het bestuurlijk visitatietraject op de aspecten van professionalisering?

1.3 Voorbeschouwing theorie

Dit onderzoek bestudeert de bijdrage van het bestuurlijk visitatietraject aan de professionalisering van schoolbesturen, aan de hand van wetenschappelijke literatuur over professionalisering en verschillende vormen van professionaliteit (zie Wilensky, 1964; Noordegraaf, 2007; Freidson 1999; 2001). Hierbij zal aangegeven worden op welke wijze schoolbesturen als professional kunnen worden beschouwd. Aan de hand van inzichten vanuit wetenschappelijke literatuur over professioneel publiek management, governance en leiderschap in onderwijskundige context, zal nader betekenis worden gegeven aan professionalisering van schoolbesturen. Dit onderzoek staat niet alleen stil bij de vraag of de uitkomsten van het visitatietraject hebben bijgedragen aan de professionalisering van schoolbesturen, maar onderzoekt ook de wijze waarop dit al dan niet is gebeurd. Hiervoor zal nader worden gekeken naar de visitatiefase. Aan de hand van inzichten over critical friendship zal beschouwd worden welke factoren bijdragen aan effectief visiteren binnen het bestuurlijk visitatietraject.

1.4 Voorbeschouwing methoden

Om vast te stellen wat de bijdrage is van het bestuurlijk visitatietraject aan de professionalisering van gevisiteerde schoolbesturen, is dit onderzoek uitgevoerd middels een mixed-methods ontwerp (Van Thiel, 2014, p. 58). Binnen een mixed-methods ontwerp worden kwalitatieve en kwantitatieve onderzoeksmethoden gecombineerd. In dit onderzoek zijn allereerst interviews afgenomen met bestuurders van gevisiteerde schoolbesturen. Aan hen is gevraagd naar ervaringen met betrekking tot het visitatietraject. Om tot een algemener beeld te komen over de bijdrage van het bestuurlijk visitatietraject aan de professionalisering van schoolbesturen zijn er vervolgens vragenlijsten uitgezet onder gevisiteerde schoolbesturen.

1.5 Relevantie

Maatschappelijke relevantie

Goed onderwijs is van belang voor het welzijn en de welvaart van de Nederlandse samenleving. Tegelijkertijd doen zich er zich op dit moment grote uitdagingen voor in het onderwijs. Zo heeft het primair onderwijs te maken een toenemend lerarentekort, staan leerresultaten van leerlingen onder druk, ervaren mensen die in de sector werken meer werkdruk en daalt het aantal leerlingen. Dit alles

vraagt om een sector die voor deze uitdagingen gesteld staat. Hieronder valt ook goed onderwijsbestuur, dat over het vermogen beschikt om de uitdagingen, die een rol spelen in haar specifieke context, aan te gaan en zo haar bestuurlijke taak goed kan uitvoeren. Vanuit de PO-Raad zijn hiervoor verschillende initiatieven gestart om dit proces te ondersteunen (Raad, 2019a; PO-Raad, z.j.b). Dit onderzoek evalueert in hoeverre het bestuurlijk visitatietraject bijdraagt aan het professionaliseren en ontwikkelen van schoolbesturen in het primair onderwijs en levert daarbij relevante kennis op over de wijze waarop schoolbesturen zich al dan niet kunnen ontwikkelen door middel van dit traject.

Wetenschappelijke relevantie

In de wetenschappelijke literatuur is weinig bekend over effectieve professionalisering van schoolbesturen. De wetenschappelijke literatuur over effectieve professionalisering omvat grotendeels onderzoek dat is verricht naar de professionalisering van docenten (Nguyen, 2019, p. 32). Dit in tegenstelling tot het geringe onderzoek dat is verricht naar de professionalisering van leidinggevenden op hogere niveaus binnen school- en onderwijsorganisaties (Nguyen, 2019, p. 32). Onderzoek dat is verricht binnen dit kader gaat dan met name over de effectieve professionalisering van schoolleiders, in tegenstelling tot schoolbesturen. Dit afstudeeronderzoek is dan ook relevant, omdat het de beperkte kennis, als het gaat om onderzoek naar de professionalisering van schoolbesturen, kan aanvullen.

1.6 Leeswijzer

Het onderzoek is als volgt opgebouwd. Allereerst vormt het tweede hoofdstuk het beleidskader waarin het bestuurlijk visitatietraject nader wordt toegelicht. Vervolgens wordt in het derde hoofdstuk nader toegelicht wat er wordt verstaan onder de professionalisering van schoolbesturen, door onder andere het begrip professionalisering nader te definiëren. Tevens wordt vanuit de wetenschappelijke literatuur beschouwd hoe professionalisering kan worden verbeterd. Het vierde hoofdstuk omvat het methodologisch kader waarin de variabelen, die in dit onderzoek centraal staan, geoperationaliseerd worden. In dit hoofdstuk zullen tevens de onderzoeks- en analysemethoden toegelicht worden. Vervolgens vormt het vijfde hoofdstuk de analyse waarin de empirische resultaten geanalyseerd worden. Ten slotte volgt er de conclusie in het zesde hoofdstuk waarin er een antwoord geformuleerd zal worden op de hoofdvraag van dit onderzoek. Tevens zullen

er in dit hoofdstuk aanbevelingen worden gedaan en zal er een reflectie plaatsvinden op het onderzoek zelf.

2.

Beleidskader

Dit hoofdstuk vormt het beleidskader waarin het bestuurlijk visitatietraject nader wordt toegelicht. Allereerst worden ontwikkelingen, die betrekking hebben op kwaliteitsverbetering van schoolbesturen in het primair onderwijs, toegelicht. Hierbij gaat kort de aandacht uit naar soortgelijke ontwikkelingen in andere (publieke) sectoren. Vervolgens worden verder ingegaan op de introductie van het bestuurlijk visitatietraject en de inrichting van het bestuurlijk visitatietraject zelf. Hiermee wordt een antwoord geformuleerd op de eerste deelvraag van dit onderzoek: wat houdt

het bestuurlijk visitatietraject in?

2.1 Code Goed Bestuur

In het primair onderwijs wordt er al langer nagedacht over de vraag wat goed bestuurlijk handelen en bestuurlijke kwaliteit omvat. Diverse ontwikkelingen hebben zich voorgedaan om hier invulling aan te geven en bestuurlijke kwaliteit in de praktijk te waarborgen. Het denken over goed bestuur is niet alleen een ontwikkeling die zich in de primaire onderwijssector heeft voorgedaan. Zo vormt het denken over goed bestuur onderdeel van een breder proces naar expliciete belangstelling voor goed en deugdelijk bestuurlijk handelen, dat zich sinds de jaren negentig voor heeft gedaan in zowel de publieke als private sector (Hooge & Honingh, 2011, p. 12). Het denken over en het handelen naar de realisatie van goed bestuur gaat in de meeste gevallen gepaard met de introductie van codes, waarin principes vastgesteld staan die betrekking hebben op wat men onder goed en deugdelijk bestuurlijk handelen verstaat (De Graaf & Huberts, 2011, p. 478). Hierbij kan gedacht worden aan de intrede van de Code Corporate Governance (ook wel: Code Tabaksblat) in 2003, betreffende de private sector, waarin principes zijn vastgesteld die betrekking hebben over het goed en deugdelijk bestuurlijk handelen van besturen van beursgenoteerde ondernemingen (Akkermans, Van Ees, Hermes, Hooghiemstra, Van der Laan, Postma & Witteloostuijn, 2007, p. 1108). Ook past de intrede van de Nederlandse code voor goed openbaar bestuur in 2009, die betrekking heeft op het Nederlandse openbaar bestuur, waaronder het Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen, binnen deze ontwikkeling (Ministerie van BZK, 2009, p. 5).

Met betrekking tot het primair onderwijs kent de sector ook een code die zowel ingaat op organisationele verhoudingen, zoals een scheiding tussen het bestuur en het intern toezicht als beginselen voor gedragingen en houdingen, zoals het integer en onafhankelijk handelen van het schoolbestuur en zorg dragen voor de ontwikkeling van het personeel binnen de onderwijsorganisatie (PO-Raad, 2017). Alhoewel er voor de oprichting van de PO-Raad al een Code Goed Bestuur was vastgesteld door bestuursorganisaties binnen de sector van het primair onderwijs, is de huidige Code Goed Bestuur in 2010, door de leden van de PO-Raad vastgesteld (Hooge & Honingh, 2011, p. 13; PO-Raad, 2017, p. 3). De Code is in 2010, met de intreding van de Wet goed onderwijs, goed bestuur, deels verankerd in de Nederlandse Wetgeving (Rijksoverheid, z.j.). Zo is een scheiding tussen het bestuur en het intern toezicht wettelijk verplicht, dienen schoolbesturen aan te geven welke bestuurscode zij hanteren (waarvan het aanhouden van de Code, opgesteld vanuit de PO-Raad één van de mogelijkheden is) en dienen zij zich te verantwoorden over de invulling van deze code (Rijksoverheid, z.j.). Zoals aangegeven in de inleiding, is de Code niet alleen gericht op het stimuleren van de ontwikkeling van onderwijskundige personeel binnen schoolorganisaties, maar dient de Code schoolbesturen ook te stimuleren eigen bestuurlijk denken, vermogen en handelen verder te ontwikkelen en zich daarmee te professionaliseren (PO-Raad, 2017, p. 6).

2.2 Professionalisering van schoolbesturen

De Commissie Meurs heeft in 2013 advies uitgebracht over de wijze waarop het beste vorm kan worden gegeven aan de professionalisering van schoolbesturen en op welke wijze de PO-Raad invulling zou kunnen geven aan haar rol als sectororganisatie (PO-Raad, 2013, p. 10). Volgens de commissie betekent goed bestuurlijk handelen zicht hebben op specifieke kenmerken van uitdagingen die zich op het huidige moment of in de toekomst voordoen in de context van de schoolorganisatie (bestuurlijke opgave) en het ontwikkelen van de nodige vaardigheden, kennis, competenties en houdingen (bestuurlijk vermogen) om gesteld te staan voor de contextspecifieke opgave, om zo uiteindelijk de bestuurlijke taken van schoolbesturen (bestuurlijke taak) te kunnen uitvoeren (PO-Raad, 2013, p. 11). De bouwstenen die de Commissie Meurs noemt in haar advies staan in kader 1 nader beschreven. Professionalisering van schoolbesturen heeft hierbij betrekking op de versterking van het bestuurlijk vermogen (PO-Raad, 2013, p. 23).

Bouwstenen goed schoolbestuur Commissie Meurs

Bestuurlijke taak

Wat het bestuur minimaal te doen staat.

● Het waarborgen van onderwijskwaliteit

● Strategisch positioneren van de organisatie binnen de omgeving

● Een stevige verbinding met stakeholders onderhouden (bijv. ouders, kinderopvang en de gemeente)

● Bewaken en versterken financieel beheer en beleid, op orde hebben bedrijfsvoering ● Vormgeven van goed werkgeverschap

Bestuurlijk vermogen

Wat het bestuur moet kunnen en weten om de bestuurlijke taak uit te voeren.

● Beschikking over relevante expertise (waaronder juridische, financiële en onderwijskundige kennis)

● Proactieve houding aannemen (met beperkte middelen oplossingen zoeken, initiatief tonen)

● Vertaling kunnen maken van zaken die buiten organisatie spelen naar eigen organisatie ● Vermogen tot onderhouden goede relatie en samenwerking met stakeholders

● In staat zijn eigen rol en taken expliciet en gedragen te maken binnen de schoolorganisatie ● Beheersen van interne bestuurlijke dynamiek (kunnen vertalen en omzetten van

bestuurlijke keuzes naar de rest van de organisatie en hier toelichting over geven richting intern toezichthouder)

● Verbinding aangaan en onderhouden (in staat zijn om verbinding te leggen met mensen binnen de schoolorganisatie)

Bestuurlijke opgave

De specifieke opgave voor het schoolbestuur, die afhankelijk is van de positie en context van de schoolorganisatie.

Omdat ieder schoolbestuur een andere context kent met verschillende opgaven (bijvoorbeeld daling leerlingenaantal, groot aandeel leerlingen en ouders met maatschappelijke problematiek), vraagt dit ook voor ieder schoolbestuur een andere ontwikkeling om gesteld te staan en over het

bestuurlijke vermogen te beschikken voor deze opgave, ten einde de bestuurlijke taak goed uit te voeren. Hiermee is de ontwikkelbehoefte en professionaliseringsopdracht voor ieder schoolbestuur anders (PO-Raad, 2013, p. 20).

Kader 1: Bouwstenen Commissie Meurs goed bestuur (PO-Raad, 2013).

2.3 Bestuurlijk visitatietraject

Het bestuurlijk visitatietraject vormt één van de activiteiten waarmee de professionalisering van schoolbesturen ondersteund wordt. In deze paragraaf zal dit bestuurlijk visitatietraject nader worden toegelicht.

De PO-Raad is in 2013 gestart met het bestuurlijk visitatietraject. Binnen het bestuurlijk visitatietraject staan collegiale visitaties centraal, waarbij een schoolbestuur gevisiteerd wordt door een commissie, bestaande uit een onafhankelijk voorzitter en bestuurders die afkomstig zijn van verschillende schoolbesturen (PO-Raad, z.j.). Een belangrijk uitgangspunt van het visitatietraject is de ontwikkelgerichte insteek. Het visitatietraject is niet bedoeld als een audit van het gevisiteerde schoolbestuur (PO-Raad, z.j.). Het visitatietraject bestaat uit vijf verschillende stappen, die weergegeven zijn in figuur 1. Deze stappen worden hieronder nader toegelicht.

Figuur 1: schematisch overzicht stappen bestuurlijk visitatietraject.

Opstellen zelfevaluatierapport

Reflectie

Visitatie

Visitatierapport

2.3.1 Reflectie

Allereerst begint het schoolbestuur met een zelfevaluatie (PO-Raad, 2019b, p. 12). Het bestuur reflecteert hierbij op het eigen bestuurlijk handelen. Het is aan het bestuur zelf om te bepalen in hoeverre het bestuur hier andere stakeholders bij betrekt en welke stakeholders dit zijn (bijvoorbeeld het intern toezicht, medezeggenschapsorgaan, bestuurlijke stafleden). Vanuit de PO-Raad is een visitatiekader ontwikkeld dat bij deze zelfevaluatie als leidraad kan dienen voor schoolbesturen en eventuele betrokkenen (PO-Raad, 2019b, p. 12). Dit visitatiekader houdt daarbij de drie bouwstenen van professionalisering aan (bestuurlijke opgave, bestuurlijke taak en bestuurlijk vermogen). In aanvulling daarop gaat het visitatiekader ook in op de interne dialoog en verantwoording (PO-Raad, 2019b, p. 12).

2.3.2 Zelfevaluatierapport

De volgende stap is het schrijven van een zelfevaluatierapport waarbij het schoolbestuur, aan de hand van het visitatiekader, documenteert wat de uitkomst van de reflectie is. Het schrijven van het zelfevaluatierapport kan parallel lopen aan de reflectie. In het zelfevaluatierapport geeft het schoolbestuur aan over welke zaken tevredenheid heerst, wat er verbeterd kan worden en over welke zaken het schoolbestuur graag aanbevelingen zou willen krijgen tijdens de visitatie (PO-Raad, 2019b, p. 12). Vanuit de PO-Raad bestaat er de mogelijkheid om als schoolbestuur deel te nemen aan een Lerend Netwerk, waarbij deelnemende schoolbesturen, met een procesbegeleider, ondersteuning bieden aan elkaar in het opstellen van het zelfevaluatierapport (PO-Raad, 2019b, p. 12).

2.3.3 Visitatie

De volgende stap vormt de visitatie, waarbij de visitatiecommissie het schoolbestuur visiteert (PO-Raad, 2019b, p. 12). Alhoewel de planning van de visitatie in overleg tussen het te visiteren bestuur, de visitatiecommissie en de PO-Raad overeen wordt gekomen, kent de termijn tussen de aanvang van de zelfreflectie en de visitatiedag doorgaans een lengte van vier maanden (PO-Raad, 2019b, p. 14). De visitatie zelf kent de lengte van één dag. Zoals gesteld bestaat de visitatiecommissie uit een

onafhankelijke, externe, voorzitter en collega schoolbestuurders. Hierbij geldt de afspraak dat de visitatiecommissie uit minimaal twee collega schoolbestuurders bestaat en in samenspraak met het gevisiteerde bestuur wordt vastgesteld. Het uitgangspunt hierbij is dat de bestuurders in de visitatiecommissie geen werkrelaties onderhouden met het gevisiteerde bestuur of uit dezelfde regio afkomstig zijn (PO-Raad, 2019b, p. 12). Het zelfevaluatierapport is leidend voor de onderwerpen die tijdens de visitatie aan bod komen en op basis waarvan gesprekken worden gevoerd tussen de visitatiecommissie en het schoolbestuur. Naast het schoolbestuur voert de visitatiecommissie ook gesprekken met andere betrokkenen binnen de schoolorganisatie, waaronder de stafmedewerkers, schoolleider(s), het gemeenschappelijk medezeggenschapsorgaan en het intern toezicht (PO-Raad, 2019b, p. 12).

2.3.4 Visitatierapport

Na de visitatiedag verwerkt de visitatiecommissie haar bevindingen in een visitatierapport (PO-Raad, 2019b, p. 13). In dit rapport worden tevens aanbevelingen gedaan door de visitatiecommissie over de wijze waarop het gevisiteerde schoolbestuur zichzelf verder kan ontwikkelen.

2.3.5 Follow-up

De laatste stap van het bestuurlijk visitatietraject is de follow-up, waarin het schoolbestuur aan zet is om de uitkomst van het visitatierapport mee te nemen in haar eigen ontwikkeling (PO-Raad, 2019b, p. 13). Afhankelijk van de aard van de bevindingen, kan de uitkomst van het bestuurlijk visitatietraject leiden tot veranderingen in de werkwijze of bestuurlijke organisatie van het schoolbestuur en de schoolorganisatie of leiden tot een (vernieuwde) professionaliseringsagenda waarin planmatig omschreven staat op welke wijze het schoolbestuur zich verder dient te ontwikkelen en welke stappen ondernomen worden om dit te realiseren (Raad, 2019b, p. 13; PO-Raad, 2013, p. 24).

3.

Theoretisch Kader

Centraal in dit onderzoek staat de vraag wat de bijdrage is van het bestuurlijk visitatietraject aan de professionalisering van schoolbesturen. Om dit vast te stellen zal in dit hoofdstuk worden uitgelegd wat er, op basis van de wetenschappelijke literatuur, precies kan worden verstaan onder professionalisering. Omdat professionalisering nauw verbonden is aan het begrip ‘professional’, wordt beschreven welke betekenis er in de huidige tijd aan dit begrip kan worden gegeven en welke ontwikkelingen hieraan ten grondslag liggen. Om te bepalen op welke aspecten er een ontwikkeling moet plaatsvinden bij schoolbesturen om te spreken van professionalisering, zal er een kader uiteengezet worden, bestaande uit competenties waarover professionals beschikken. In het verdere stuk zal dit het ‘professionaliteitskader’ worden genoemd. Aan de hand van dit kader kan geduid worden wanneer er gesproken kan worden van professionele schoolbesturen. Het visitatietraject zou dan aan de ontwikkeling van deze competenties moeten bijdragen.

In dit hoofdstuk zal blijken dat visiteren en professionalisering sterk met elkaar verbonden zijn, niet alleen op het niveau van de individuele beroepsbeoefenaar, zoals centraal staat in dit onderzoek, maar ook als het gaat om vakontwikkeling. Aan de hand van wetenschappelijke literatuur over

critical friendship zal worden aangegeven welke factoren bijdragen aan een effectief visitatietraject

en daarmee professionalisering van schoolbesturen.

3.1 Professionalisering

In de wetenschappelijke literatuur bestaat er een onderscheid tussen professionalisering op collectief en op individueel niveau (De Sonnaville, 2005, p. 74).

Professionalisering op collectief niveau heeft betrekking op de vorming en ontwikkeling van een bepaalde beroepsgroep (Wilensky, 1964; Evetts, 2012, p. 3). Dit wordt ook wel geduid met de term vakontwikkeling (Van der Meulen, 2009, p. 3). Meer specifiek gaat het dan over de totstandkoming van een consensus tussen de beroepsbeoefenaren binnen deze beroepsgroep over wat de beroepsbeoefening inhoudt, wat relevante kennis, houdingen en eigenschappen zijn en wat

een juiste wijze is waarop het beroep uitgeoefend dient te worden (De Sonnaville, 2005, p. 74; Noordegraaf, Van der Steen & Van Twist, 2014, p. 23). Belangrijk hierbij is om te realiseren dat het hierbij gaat om een onderlinge overeenstemming tussen beroepsbeoefenaren. Er worden dus door de beroepsbeoefenaren zelf standaarden opgesteld over de gewenste uitoefening van het beroep. Dit eigenaarschap over de uitoefening van het werk wordt ook wel geduid met de term professionele controle (Noordegraaf & Van der Meulen, 2008, p. 1058). De vakontwikkeling van een beroepsgroep gaat echter verder dan het komen tot deze onderlinge consensus. Vakontwikkeling gaat uiteindelijk ook om de totstandkoming van mechanismen binnen het beroepsdomein zelf, zoals beroepscodes en opleidings- en intervisieprogramma’s, waarmee het vastgestelde kader van relevante beroepsgerelateerde kennis, standaarden en houdingen gedeeld en meegegeven kunnen worden aan andere beroepsbeoefenaren. Hieronder past dus ook visiteren als dergelijk mechanisme om beroepsgerelateerde kennis onderling te verspreiden. Deze mechanismen zorgen er tevens voor dat gehandhaafd kan worden dat de beroepsbeoefening ook daadwerkelijk geschiedt volgens deze onderling gedeelde normen over goede beroepsbeoefening (Noordegraaf et al., 2014, p. 22). Ten slotte zorgt dit kader er voor dat het voor nieuwkomers duidelijk is aan welke eisen zij moeten voldoen om zich te beschouwen als ‘professional’. Vaak wordt het voorbeeld gegeven van het medisch vakgebied van artsen dat een sterke mate van vakontwikkeling heeft ondergaan (Wilensky, 1964). Om de bovenstaande uitleg te verduidelijken wordt in kader 2 een voorbeeld gegeven van de vakontwikkeling van artsen in Nederland.

Kader 2: Vakontwikkeling Nederlandse artsen

De vakontwikkeling van een beroepsdomein kan begrepen worden vanuit verschillende doelstellingen. Zo kan het gezien worden als een rationeel proces, gericht op het verbeteren van de beroepsuitoefening door het beheersen, verbeteren en stroomlijnen van kennis, vaardigheden en competenties van beroepsbeoefenaren, als een politiek proces, gericht op de creatie van een autonoom en onderscheidend beroepsdomein, en ten slotte als een sociaal proces, gericht op de creatie van een gezamenlijke beroepsidentiteit (Freidson, in Abbott, 1991, p. 357; Noordegraaf, 2012, pp. 219-220).

Vakontwikkeling van Nederlandse artsen

Het artsenberoep is een voorbeeld van een beroep dat een sterke vakontwikkeling heeft ondergaan. Binnen dit beroep is er sprake van een duidelijk afgebakende geneeskundige kennisbasis, dat aan de basis staat van de beroepsbeoefening. Er is een sterke concensus over de relevantie van deze kennisbasis voor de uitoefening van het artsenberoep. Ook kenmerkt het artsenberoep zich door door duidelijk geïnstitutionaliseerde opleidingsprogramma’s (universitaire studies geneeskunde) die deze kennisbasis doorgeven bij het opleiden van studenten tot professionele artsen.

Daarnaast zijn artsen sterk verenigd binnen beroepsorganisaties, die de kwaliteit van het vakgebied bewaken. In Nederlandse context kan worden gedacht aan de artsenfederatie KNMG, dat een overkoepelende organisatie vormt van verschillende medische beroepsorganisaties (KNMG, z.j.a). Als artsenfederatie stelt de KNMG kwaliteitseisen vast voor de beroepsbeoefening, onder andere door het opstellen van beroepscodes (KNMG gedragsregels voor artsen). Zij ziet tevens na op de naleving hiervan door onder andere het bestaan van een registratiesysteem waarin artsen zich periodiek in dienen te laten registreren om te laten zien dat ze aan de kwaliteitseisen voldoen (KNMG, z.j.b.). Naast het bewaken van de kwaliteit van individuele artsen, bewaakt de KNMG als beroepsorganisatie ook de kwaliteit van opleidingen.

Het voorbeeld van de KNMG laat zien dat het artsenberoep een sterke mate van vakontwikkeling heeft ondergaan, door het bestaan van een duidelijke kennisbasis en mechanismen die nazien dat beroepsbeoefenaren het beroep uitoefenen volgens de overeengekomen beroepsnormen. Belangrijk in dit voorbeeld is dat deze mechanismen door de beroepsoefenaren zelf zijn opgezet. In die zin bewaken de artsen zelf de kwaliteit van het beroep en zijn zij de ‘eigenaren’ van het vakgebied.

Naast vakontwikkeling op collectief niveau, kan professionalisering ook verwijzen naar de ontwikkeling van individuele beroepsbeoefenaren (De Sonnaville, 2005, p. 74). Professionalisering op dit niveau kan beschouwd worden als: ‘het proces waarlangs een individuele beroepsbeoefenaar zich

ontwikkelt tot ‘professional’ (De Sonnaville, 2005, p. 74). Het gaat dan om een ontwikkelingsproces

van individuele beroepsbeoefenaren, gericht op het aanleren of bijhouden van relevant geachte eigenschappen, vaardigheden, kennis en houdingen, behorende bij een bepaald beroepsdomein, ten einde een effectief beroepsbeoefenaar te worden: ‘Het resultaat van ‘professionaliseren’ in deze

betekenis is dat men als individu over de kennis, ervaring, vaardigheid en attitude beschikt om zijn vak te kunnen uitoefenen’. (De Sonnaville, 2005, p. 74).

Dit onderzoek zal zich verder richten op het individuele niveau van professionalisering. In lijn met de gegeven definitie gaat het dan om de ontwikkeling van schoolbesturen tot professionals. Om te achterhalen wat de bijdrage is geweest van het bestuurlijk visitatietraject aan deze ontwikkeling, dient eerst bepaald te worden wanneer er gesproken kan worden van een professioneel schoolbestuur. Op deze wijze wordt inzichtelijk waar de uitkomsten van het bestuurlijk visitatietraject uiteindelijk aan moeten bijdragen.

3.2 Professionalisering en visiteren

Professionalisering en visiteren zijn twee elementen die sterk met elkaar verwant zijn. In paragraaf 3.1 is al kort beargumenteerd dat kennisdeling, en daarmee ook visiteren, gezien kan worden als een mechanisme om beroepsgerelateerde kennis en praktijkervaringen te delen binnen de beroepsgroep. Middels dit mechanisme kan gezamenlijk verder wordt gewerkt aan de ontwikkeling van het beroepsdomein (zie ook Noordegraaf, Van Leeuwen, Nieuwenhuizen, Van Loon, 2017, p. 8). Dit sluit dus aan bij professionalisering op het collectieve niveau, het niveau van de beroepsgroep. Visiteren kan beschouwd worden als een vorm van peer review, dat Speer (2011, p. 331) definieert als: ‘an expertise-oriented approach, in which the peers bring in their knowledge from their field of

practice. In this approach, individuals of an equal standing provide structured feedback’. Visiteren

dient dus tegelijkertijd ook een leerfunctie voor individuele beroepsbeoefenaren, door onderling kennis uit te wisselen over de beroepsbeoefening en feedback te geven. Visiteren kan dus zowel gezien worden als een manier om gezamenlijk het beroepsdomein door te ontwikkelen, als een manier om de ontwikkeling van individuele beroepsbeoefenaren verder te helpen.

3.3 Professionals en vormen van professionaliteit

Uit de wetenschappelijke literatuur blijkt dat de betekenis van professionaliteit en professionals, in wisselwerking met maatschappelijke en politieke ontwikkelingen, een ontwikkeling heeft doorgemaakt. Dit heeft ertoe geleid dat het de definitie van wat een professional is, is opgerekt (Noordegraaf, 2007, p. 771). In deze paragraaf zal aangegeven worden op welke manier professionaliteit gedefinieerd kan worden en welke ontwikkelingen ten grondslag liggen aan de verandering van deze definities.

3.3.1 De klassieke professional

Professionals, in de klassieke betekenis, kunnen worden gezien als beroepsbeoefenaren die op een volledig autonome wijze hun beroep uitoefenen en daarbij een ontwikkelde basis aan technische kennis en vaardigheden toepassen op complexe en specifieke vraagstukken (Freidson, 1999, p. 119). Vaak wordt hierbij het voorbeeld gegeven van de arts die op een zelfstandige wijze, aan de hand van een medische kennisbasis, patiënten behandelt (Noordegraaf & Siderius, 2016, p. 6). In aanvulling op de technische kennis en vaardigheden die deze professionals bezitten, gedragen professionals zich ook op een bepaalde wijze die passend is bij de beroepsbeoefening (Noordegraaf, 2007, p. 766). Verwijzend naar het gegeven voorbeeld passen artsen niet enkel kennis toe bij de behandeling van patiënten, maar kleden zij zich ook op een bepaalde wijze, gebruiken zij jargon en nemen zij een bepaalde gepaste houding aan, richting bijvoorbeeld een patiënt of naaste familieleden (Noordegraaf, 2007, p. 766). Een ander kenmerk dat centraal staat in het werk van de klassieke professional is een zo’n zorgvuldig mogelijke behandeling van iedere case (Noordegraaf, 2015, p. 5). Een arts die een behandeling uitvoert, doet dit met zoveel mogelijk tijd en aandacht voor de patiënt, in overeenstemming met de medische normen van zijn beroep. Denk bij dit laatste bijvoorbeeld aan het afleggen van de artseneed (Eed van Hippocrates) en het handelen in overeenstemming met het medisch beroepsgeheim.

Een klassieke professional laat zich dus kenmerken doordat hij op volledig autonome wijze bepaalt hoe hij zijn werkt uitvoert. Dit doet hij echter niet willekeurig. Hij voert zijn werk uit aan de hand van technische kennis die hij heeft opgedaan tijdens zijn opleiding tot professional. Daarnaast laat hij zich leiden aan de hand van de normen die centraal staan binnen het vakgebied waar zijn

werk en hijzelf onderdeel van uit maken1_{. In paragraaf 3.1 is stilgestaan bij de wijze waarop het} vakgebied van invloed is op het werk van de professional.

Aan de hand van deze klassieke betekenis van professionaliteit kunnen schoolbesturen niet worden beschouwd als professionals. Schoolbesturen beschikken immers niet over volledige autonomie om hun beroepsbeoefening enkel vorm te geven aan de hand van geldende beroepsnormen. Het handelen van schoolbesturen wordt ook bepaald door invloeden van buiten het beroepsdomein, denk hierbij aan wetgeving zoals de wet Passend Onderwijs, dat schoolbesturen verplicht deel te nemen aan samenwerkingsverbanden en ondersteuningsplannen op te stellen (NJI, z.j.). Terugkomend op de klassieke betekenis van professionaliteit zal de volgende paragraaf ingaan op de ontwikkelingen die maken dat dit klassieke beeld van de professional in zijn algemeenheid problematisch is geworden en moeilijk gelinkt kunnen worden aan de wijze waarop professionals in de huidige praktijk werkzaam zijn. In het verlengde hiervan is een nieuwe betekenis van professionaliteit ontstaan die maakt dat schoolbesturen in deze betekenis wel beschouwd kunnen worden als professional.

3.3.2 New Public Management en New Public Governance

De wijze waarop de professional in de vorige paragraaf is getypeerd is problematisch geworden in de huidige tijd waarin het werk van de professional is veranderd (Evetts, 2012). De veranderingen van het professionele werk zullen in deze paragraaf beschreven worden aan de hand van de opkomst van het New Public Management-paradigma en later het New Public Governance-paradigma, dat het karakter van publieke dienstverlening heeft veranderd en daarmee ook het werk van de professionals.

Allereerst betekende de introductie van het New Public Management (NPM), in de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw, een inperking van de autonomie en professionele controle waarmee professionals hun werk uitvoeren (Hendrikx & Van Gestel, 2017, p. 1109). De centrale gedachte binnen NPM was dat publieke dienstverlening efficiënter kon worden ingericht door de introductie van technieken uit het bedrijfsleven (Osborne, 2006, p. 379). Dit betekende onder andere de introductie van mechanismen zoals sturing op basis van vooraf vastgestelde targets en prestatie-indicatoren (bijvoorbeeld klanttevredenheid, budgetaire targets of het aantal geleverde diensten). Terwijl de klassieke professional individuele cases in volledige autonomie en met veel aandacht

1In dit verband spreekt Freidson (2001, in Schott et al., 2016, p. 588) over professionaliteit als een alternatief mechanisme (third logic) om publieke dienstverlening aan te sturen, naast sturing door de overheid of sturing via marktwerking.

behandelt, enkel geleid door de professionele normen die gelden binnen het beroepsdomein, betekende de introductie van NPM een inperking van de vrijheid van professionals om zelf te bepalen hoe zij hun werk uitvoeren (Evetts, 2012, p. 7). Het resultaat hiervan is immers dat de professional niet meer in volledige autonomie kan bepalen hoe hij zijn werk organiseert en hoe hij individuele cases behandelt. De professional heeft daarentegen te maken met extern opgelegde standaarden (door de politiek en/of managers), die mede aangeven hoe het werk uitgevoerd moet worden en welke doelen er behaald moeten worden. Dit botst met de klassieke benadering van professionaliteit, waarin dergelijke autonomie juist het uitgangspunt vormt in het werk van de professional. In kader 3 wordt een voorbeeld gegeven hoe NPM-principes het werk van artsen van een ziekenhuis in Nieuw-Zeeland hebben veranderd.

Kader 3: Invloed van NPM op professionals

Het voorbeeld laat zien hoe het werk van professionals, in dit voorbeeld dat van artsen, is veranderd onder de invloed van het NPM-paradigma. De artsen in het voorbeeld behandelen patiënten niet meer in volledige autonomie en enkel op basis van de professionele normen van het beroep. Ze moeten nu ook tegemoet komen aan normen, anders dan normen die bij de traditionele beroepsnormen van artsen horen. Het gaat nu ook om financiële normen als het beheersen van kosten die gemaakt worden door medische dienstverlening. Daarnaast laat het voorbeeld zien dat de inhoud van het werk van het professionele werk ook is veranderd. De artsen in het voorbeeld houden zich niet enkel meer bezig met het behandelen van patiënten, maar onderhandelen ook met lokale zorginkopers en passen aangeleerde managementtechnieken toe.

Managende artsen

Onder de druk om kosten te verlagen, als gevolg van financiële tekorten van een ziekenhuis in Nieuw-Zeeland (Doolin, 2001), werd in dit ziekenhuis een nieuw organisatiemodel geïntroduceerd. In het nieuwe model werden managementtaken gedelegeerd naar werkzame artsen. Vanaf nu stond een arts aan het hoofd van iedere ziekenhuisafdeling, die naast zijn medisch-professionele werk ook managementverantwoordelijkheden kreeg toegewezen. Deze managende professional was vanaf nu verantwoordelijk voor het behalen van bepaalde voorafgestelde prestaties, het beheersen van de kosten van de afdeling, onderhandelingen rondom contracten met lokale zorginkopers en aansturing van de afdeling gebruikmakend van managementtechnieken (Doolin, 2001, p. 239).

Het karakter van publieke dienstverlening en daarmee het werk van professionals is ook veranderd door de introductie van New Public Governance (NPG) vanaf de jaren negentig van de vorige eeuw. Kenmerkend voor dit paradigma is dat publieke dienstverlening zich steeds meer binnen horizontale netwerken voltrekt (Osborne, 2006, p. 381). In plaats van hiërarchische overheidssturing of sturing door middel van marktwerking, wordt publieke dienstverlening georganiseerd in netwerken, waarbij dienstverlening tot stand komt door middel van samenwerking tussen verschillende stakeholders, waaronder burgers en professionals vanuit verschillende vakgebieden (Bryson et al., 2014, pp. 447-448). Voor professionals, die zich bezighouden met publieke dienstverlening, betekent dit dat zij moeten samenwerken met professionals buiten hun eigen beroepsdomein (Bryson et al., 2014, p. 448). Evenals de invloed van bedrijfsmatige principes op het werk van de professional, betekent samenwerking binnen netwerken dat de autonomie van de professional deels ingeperkt wordt, doordat de wijze waarop het werk uitgevoerd wordt nu in samenspraak bepaald moet worden en hierbij rekening gehouden moet worden met de wensen en behoeften van stakeholders (Hendrikx & Van Gestel, 2017, p. 1109). Om te verduidelijken wat het NPG-paradigma betekent voor het werk van professionals wordt in het onderstaande kader een voorbeeld gegeven van sociale wijkteams.

Kader 4: Professionals in sociale wijkteams

3.3.3 De hybride professional

De bovenstaande ontwikkelingen laten zien hoe het werk van de professional door de tijd heen is veranderd. Waar de klassieke professional over volledige professionele autonomie beschikt om cases te behandelen, geleid door enkel de normen en standaarden van het beroep, dient de professional nu rekening te houden met extern opgelegde eisen (targets, prestatie-indicatoren). Tevens kan de professional zijn werk niet meer zelfstandig uitvoeren, maar dient hij dit af te stemmen met andere professionals waarmee wordt samengewerkt. In de wetenschappelijke literatuur zijn er verschillende reacties ontstaan op deze ontwikkelingen (Schott et al., 2016, pp. 588-590; Noordegraaf, 2007, pp. 771-774). Sommige auteurs vallen terug op klassieke professionaliteit en beschouwen professionals alleen als beroepsbeoefenaren die de klassieke kenmerken van professionaliteit bezitten. Veel beroepen kunnen dus niet meer gedefinieerd worden als professioneel. Andere auteurs geven echter een nieuwe betekenis aan professionaliteit. Zij wijzen erop dat ontwikkelingen ertoe leiden dat hedendaagse professionaliteit begrepen moet worden als een hybride vorm van professionaliteit (Noordegraaf, 2007; 2015).

Professionals in sociale wijkteams

In Sociale wijkteams werken verschillende professionals met elkaar samen om ondersteuning te bieden op het gebied van welzijn en zorg voor wijkbewoners (Van Arum & Lub, 2014, p. 1). Sociale wijkteams vormen een antwoord op onder andere het voorkomen van een gefragmenteerde aanpak op het gebied van bijvoorbeeld jeugdzorg, veiligheid en/of schuldhulpverlening, om multiprobleemgezinnen te ondersteunen (ibid). Het is dan ook de bedoeling van sociale wijkteams om gezamenlijk tot overeenstemming te komen op welke manier men integraal hulp kan bieden aan bewoners in de wijk en hier onderling over communiceren.

Het voorbeeld laat zien op welke manier publieke dienstverlening binnen netwerken vorm kan krijgen en wat dit concreet kan betekenen voor het werk van professionals. De professionals binnen sociale wijkteams ondersteunen probleemgezinnen of bewoners niet alleen op basis van kennis en de beroepsnormen van hun eigen vakgebied, maar hebben ook te maken met werkwijzen van andere professionals. De jeugdzorgwerker dient bijvoorbeeld in overleg te gaan met de wijkagent. Voor professionals binnen sociale wijkteams is het dus niet alleen relevant meer om te beredeneren wat een goede aanpak is vanuit het eigen vakgebied. Het is ook van belang geworden om generalistischer te beschouwen wat, met inachtneming van andere expertisegebieden, een juiste ondersteunende aanpak is (De Waal, 2016, p. 9).

De hybride professional beschikt nog steeds over een bepaalde mate van autonomie om het handelen in te richten naar de normen van het beroep. Zie bijvoorbeeld de arts die nog steeds patiënten behandelt op basis van zijn medisch specialistische kennis en zich daarbij laat leiden door medische normen (beroepsgeheim, aandacht voor patiënten). Deze professionele ruimte wordt echter tegelijkertijd ingeperkt door de context waarin de hybride professional werkzaam is (Noordegraaf, 2015, p. 6). Denk hierbij weer aan de arts in het ziekenhuis in Nieuw-Zeeland, die patiënten behandelt, maar tegelijkertijd ook rekening moet houden met de kosten van deze behandelingen en met de extern opgelegde budgetaire grenzen van zijn afdeling. Denk daarnaast ook aan de hulpverlener van jeugdzorg in het sociale wijkteam, die zijn dienstverlening deels kan inrichten naar eigen professionele inzichten, maar hierbij rekening moet houden met professionals vanuit andere vakgebieden. Hybride professioneel werk gaat dus niet meer om het handelen naar enkel de normen van het eigen beroep, maar ook om samenwerking met anderen buiten het beroepsdomein en toekomen aan extern opgelegde standaarden bij het uitvoeren van werkzaamheden: ‘services, for example, might still meet classic quality standards, including

professional attention, time and humanity, but also meet quality standards like timeliness, speed and efficiency’ (Adler & Kwon, in Noordegraaf, 2015, p. 2).

Het veranderde werk van professionals, als hybride professionals, vraagt om nieuwe vaardigheden van de professional, in aanvulling op de expertise die bij hun eigen vakgebied hoort. Zo dienen hybride professionals te beschikken over communicatieve vaardigheden en interdisciplinaire kennis om in staat te zijn effectief te kunnen werken in interdisciplinaire omgevingen (Noordegraaf, 2007, p. 775). De hybride professional kan daarbij organisationele principes betrekken in zijn werk en functioneren binnen netwerken waarin publieke dienstverlening zich voltrekt in samenwerking met anderen (Noordegraaf, 2007, p. 775; Hendrikx & Van Gestel, 2017, p. 1110). Denk hierbij weer aan de artsen in het Nieuw-Zeelandse ziekenhuis die managementvaardigheden moeten aanleren en de zorgverleners binnen sociale wijkteams die met elkaar moeten leren samenwerken.

3.4 Professionalisering van publieke managers

Het bovenstaande geeft inzicht in de wijze waarop het werk van professionals is veranderd en ook in de wijze waarop het concept van professionaliteit een verandering heeft doorgemaakt. Hybride professionaliteit heeft echter niet enkel betrekking op professionals die dicht bij het primaire proces staan, zoals artsen, zorgverleners en politieagenten. Hybride professionaliteit kan ook betrekking hebben op publieke managers (Noordegraaf, 2015, p. 8). Zo zijn er in de loop van de tijd publieke managementfuncties ontstaan waarin het beroep een proces van vakontwikkeling heeft doorgemaakt. Zoals is aangegeven in paragraaf 3.1 gaat het dan om een proces, gericht op op de

vorming van een gedeeld en geïnstitutionaliseerd kader van relevant geachte vaardigheden, kennis en houdingen, dat door middel van diverse mechanismen (beroepscodes, opleidingsprogramma’s, registers) in stand wordt gehouden en wordt gedeeld onder beroepsbeoefenaren (Noordegraaf & Van der Meulen, 2008, p. 1057; Noordegraaf, 2007, p. 777).

Kader 5: Vakontwikkeling city managers (Van der Meulen, 2009)

In lijn met de definitie van hybride professionals is te zien dat professionele publieke managers hun werk zijn gaan verrichten aan de hand van overeengekomen beroepsnormen en beroepsgerelateerde kennis. Hier lijkt zich dus een omgekeerde ontwikkeling voor te doen. Waar het voorbeeld van de arts nog duidelijk maakte dat de ruimte, om het werk uit te voeren naar de standaarden van het beroep, in de loop van de tijd is beperkt, zijn publieke managers deze beroepsstandaarden pas later gaan ontwikkelen en gaan integreren in hun werk. Wat publieke managers uiteindelijk hybride professional maakt is dat ze, ondanks het ontstaan van deze beroepsnormen en standaarden, ingebed blijven in een context waarin hun professionele, autonome, ruimte wordt beperkt, omdat voldoen moet worden aan andere eisen dan professionele standaarden, zoals bepaalde wensen en belangen van anderen, procedures of andere bepalingen die extern worden opgelegd. Voor het voorbeeld van de city managers geldt bijvoorbeeld dat ze tevens beïnvloed worden door belangen en

De professionalisering van city managers

Van der Meulen (2009, pp. 23-25) geeft het voorbeeld van Amerikaanse city

managers als een beroepsgroep van publieke managers dat een proces van

vakontwikkeling heeft ondergaan. City managers bekleden de hoogste ambtelijke functie binnen Amerikaanse gemeenten (cities en counties). In de loop der tijd is het beroep van city managers geprofessionaliseerd geraakt. Dit door onder andere de oprichting van een beroepsvereniging, de International City Management Association (ICMA) dat zich richt op begeleiding van leden, onderling kennisuitwisseling en belangenbehartiging. Daarnaast zijn er op verschillende universiteit in de Verenigde Staten opleidingen opgezet die studenten voorbereiden om city manager te worden. Ten slotte is via de beroepsvereniging is in de loop van de tijd een beroepscode opgesteld die aangeeft op welke principes het handelen van de city manager gebaseerd moet zijn. Het voorbeeld laat zien dat het beroep van city manager zich in zekere zin heeft ontwikkeld tot een afgebakend vakgebied, waarbinnen een afgebakende kennisbasis is ontstaan en waarbinnen beroepsnormen ontwikkeld zijn, die noodzakelijk wordt geacht voor de uitoefening van het

acties van onder andere de federale overheid, city-councils en belangengroepen, dat van invloed is op de wijze waarop ze publieke dienstverlening organiseren en aansturen (Kearney, Feldman & Scavo, 2000). Zo staan city managers onder politieke druk om kosten van dienstverlening laag te houden, maar om een gelijkblijvend kwaliteitsniveau te garanderen. Daarnaast hangen taken en bevoegdheden van de city managers tevens af van de keuzes van hogere overheidsniveaus en lokale politiek (Gemeenteraden) om bevoegdheden al dan niet te decentraliseren richting gemeenten (Kearney et al., 2000, p. 537; p. 546). City managers kunnen binnen hun vakgebied niet geheel zelfstandig bepalen hoe ze hun werk inrichten en uitvoeren.

Dit onderzoek bouwt voort op het idee dat publieke managers gezien kunnen worden als hybride professionals. In paragraaf 3.3 is aangegeven dat schoolbesturen moeilijk te beschouwen zijn als professional wanneer uit wordt gegaan van het klassieke concept van professionaliteit. De hybride vorm van professionaliteit maakt het daarentegen wel mogelijk om ook schoolbesturen te beschouwen als professional. Schoolbesturen bezitten immers een bepaalde mate van professionele ruimte die hen de mogelijkheid biedt om te handelen volgens de normen van het beroep en zich dus te professionaliseren. Op collectief niveau blijkt ook dat er een proces van vakontwikkeling gaande is, denk hierbij aan de vorming van de Code, de PO-Raad als beroepsorganisatie en het bestuurlijk visitatietraject zelf als mechanisme om beroepsnormen te delen. Tegelijkertijd zijn schoolbesturen ingebed in een context waarin samenwerking met andere actoren van belang is om het werk uit te voeren en waarin de invloed van beleid en wetgeving de professionele ruimte van schoolbesturen deels inperkt (Noordegraaf, et al., 2017). Professionele, autonome, ruimte in de beroepsbeoefening, in combinatie met een noodzaak om toe te komen aan externe invloeden vanuit de context waarin de beroepsbeoefening zich voltrekt, die deze professionele ruimte deels weer beperken, is zoals gesteld karakteristiek voor hybride professionaliteit. Een voorbeeld dat kan worden gegeven is de autonomie die schoolbesturen bezitten om hun bedrijfsvoering en intern organisatiebeleid in te richten, maar waar een externe beleidsmatige invloed om aan eisen van onderwijskwaliteit te voldoen deze autonomie tegelijkertijd gedeeltelijk inperkt en het handelen van schoolbesturen stuurt (Honingh & Van Thiel, 2014, p. 23). De volgende paragraaf zal nader stilstaan bij de vraag wat professioneel schoolbestuur is.

3.5 Professionele schoolbesturen

Voortbouwend op de conclusie van de vorige paragraaf, waarin is beargumenteerd dat schoolbesturen beschouwd kunnen worden als hybride professional, zal in deze paragraaf stil worden gestaan bij de vraag over welke competenties, eigenschappen, kennis en vaardigheden schoolbesturen, als hybride professionals, zouden moeten beschikken. In paragraaf 3.3.3 is hier al

kort bij stilgestaan. De veranderde context waarin professionals nu werken vereist meer dan alleen vakkennis. Het gaat er ook om dat deze professionals in staat zijn om effectief samen te werken met andere professionals, waarbij ze hun werk kunnen organiseren in een context waar regelgeving, financiële kostenvraagstukken en wensen en behoeften van stakeholders mede van invloed zijn op hoe dit werk vormgegeven moet worden. Het werk van Bowman, West, Berman en Van Wart (2004) biedt een conceptueel kader over de competenties waaraan professionele schoolbesturen zouden moeten voldoen in het licht van een veranderende context en een veranderd karakter van publieke dienstverlening die vergelijkbaar is met de omgeving waarin de hybride professional te werk gaat (Bowman et al., 2004, p. 5). Dit conceptueel kader is eerder toegepast in onderzoek naar de betekenis van professionele bestuurders in het voortgezet onderwijs (Beelen, 2016). De auteurs gaan in op de competenties die publieke professionals in een managende functie zouden moeten bezitten met betrekking tot de kenmerken van publieke dienstverlening, dat zich niet zozeer meer voltrekt door middel van hiërarchische overheidssturing, maar steeds meer door middel van horizontale netwerksturing en samenwerking met stakeholders zoals in paragraaf 3.3.3 werd aangegeven (Bowman et al., 2004, p. 11). De competenties kunnen dus als kader gebruikt worden om te bepalen waar schoolbesturen, als hybride professionals in een leidinggevende positie, aan zouden moeten voldoen en waaraan het bestuurlijk visitatietraject aan zou moeten bijdragen wat betreft de ontwikkeling ervan.

In het licht van het veranderde karakter van publieke dienstverlening geven Bowman et al. (2004, p. 5) aan dat professionals die zich bezighouden met publieke dienstverlening moeten voldoen aan technische en ethische competenties en leiderschapscompetenties. In deze context spreken zij ook wel over de competentie-driehoek van professionals (Bowman et al., 2004, p. 21). Hieronder wordt nader toegelicht wat deze competenties inhouden. Om rekening te houden met de context waarin dit onderzoek wordt uitgevoerd, waarbij het gaat om professionalisering van schoolbesturen, als bestuursorgaan, zal ook literatuur worden besproken die ingaat op de betekenis van goed bestuur en onderwijskundig leiderschap (zie o.a. Bovens, 2005; Bush, 2007; Bush & Glover, 2014).

3.5.1 Technische competenties

Het eerste onderdeel van de competentie-driehoek van Bowman et al. (2004, p. 34) is het bezit van technische competenties. Deze technische competenties vallen in het werk van de auteurs uiteen in inhoudelijke kennis (vakinhoudelijk, juridisch en institutioneel) en technische managementvaardigheden die zij van belang achten voor specifiek professionals in een managende