25 285 Klantgerichtheid publieke dienstverlening
Nr. 2 RAPPORT
INHOUD Blz.
Samenvatting 5
1 Inleiding 8
1.1 Het onderzoek 8
1.2 Bestuurlijke context 8
1.3 Overzicht onderzochte organisaties 9
2 Klantgerichtheid 25 organisaties 12
2.1 Inleiding 12
2.2 Responsief handelen 12
2.2.1 Inventarisatie behoeften van afnemers 12
2.2.2 Klachtenmanagement 13
2.3 Servicegericht handelen 15
2.3.1 Doelstellingen en maatregelen 15
2.3.2 Personeelsbeleid 15
2.3.3 Beveiliging persoonsgegevens 16
2.3.4 Informatiebeleid 16
2.4 Kwaliteitsinstrumenten 17
2.4.1 Model Instituut Nederlandse Kwaliteit 17
2.4.2 Kwaliteitshandvest 17
2.4.3 Kwaliteitssystemen 17
2.5 Overzicht en conclusies 18
3 Tevredenheid afnemers 20
3.1 Inleiding 20
3.2 Algemeen oordeel over dienstverlening 20
3.3 Klachten 21
3.4 Oordeel over aspecten van dienstverlening 23
3.4.1 Overzicht 23
3.4.2 Aspecten die verbetering behoeven 24
3.4.3 Verschillen in tevredenheid 26
3.5
Vergelijking tevredenheid afnemers en voorzie-
ningen klantgerichtheid 27
3.6 Conclusie 27
4 Rol ministeries 28
4.1 Belang van klantgericht werken 28
4.2 Rol van het management 28
4.2.1 Inleiding 28
4.2.2 Departementsleiding 28
4.2.3 Directies 29
4.3 Ontwikkelingen kwaliteitssystemen 30
4.4 Ministerraadsbesluit 30
4.5 Conclusies 31
5 Gevolgen voor doelmatigheid 32
5.1 Dilemma’s van klantgericht werken 32
5.2 Onderzoek bij beperkt aantal organisaties 32
5.3 Realisatie van beleidsdoelen 33
5.4 Kosten en baten organisatie 34
5.5 Conclusies 35
6 Conclusies 36
7 Aanbevelingen 37
8
Reacties betrokkenen en commentaar Rekenka-
mer 38
8.1 Binnenlandse Zaken 38
8.2 Justitie 38
8.3 Buitenlandse Zaken 39
8.4 Defensie 40
8.5 Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen 40
8.6 Financiën 40
8.7
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer 40
8.8 Economische Zaken 41
8.9 Landbouw, Natuurbeheer en Visserij 41
8.10 Sociale Zaken en Werkgelegenheid 41
8.11 Volksgezondheid, Welzijn en Sport 42
8.12 Verkeer en Waterstaat 42
8.13 Zelfstandige organisaties 42
8.14 Nationale ombudsman 43
9 Slotbeschouwing 44
Bijlage 1 Nationale ombudsman 45
Bijlage 2 Kenmerken van de organisaties 47
Bijlage 3 Verbeterpunten servicegerichtheid 49 Bijlage 4 Beoordeling voorzieningen klantgerichtheid 50
Bijlage 5 Klachten van afnemers 54
Bijlage 6 Rol ministeries 55
Bijlage 7 Uitvoering Ministerraadsbesluit 57
Bijlage 8 Gevolgen voor doelmatigheid 59
Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 1996–1997
SAMENVATTING
In nota’s en rapportages over het functioneren van de rijksoverheid vormt de kwaliteit van de dienstverlening sinds de jaren tachtig in toenemende mate een belangrijk aandachtspunt. Daarbij gaat het om de dienstverlening aan burgers, bedrijven en instellingen. Het rijksbeleid is er op gericht de kwaliteit van de dienstverlening te verbeteren1. In het regeerakkoord 1994 wordt gesteld dat de overheid haar werk zo dicht mogelijk bij de burgers moet doen, gericht op goede praktische dienstver- lening, waarbij het voorkomen van fouten beter is dan het herstellen ervan. Kwaliteit en dienstgerichtheid worden sleutelbegrippen genoemd bij de vernieuwing van de overheid. De kwaliteit van dienstverlening wordt onder andere bepaald door de mate waarin klantgericht wordt gewerkt.
De Rekenkamer onderzocht in 1995 en 1996 de mate waarin 25
dienstverlenende organisaties klantgericht werkten. Het ging onder meer om directies verbonden aan ministeries en om zelfstandige bestuurs- organen. De 25 geselecteerde organisaties verleenden verschillende soorten diensten, zoals subsidieverlening, informatieverstrekking en het afnemen van examens. Naast het onderzoek bij de organisaties zelf deed de Rekenkamer bij afnemers van 17 van deze organisaties onderzoek naar hun tevredenheid over de dienstverlening.
Klantgericht werken omvat responsief en servicegericht handelen. Een organisatie handelt responsief wanneer er zicht is op wensen, behoeften en klachten van afnemers. Een organisatie handelt servicegericht indien er beleid wordt gevoerd en maatregelen worden genomen ter verbetering van de kwaliteit van dienstverlening. Kenmerk van een klantgerichte organisatie is overigens niet dat de organisatie uitsluitend tevreden afnemers heeft, maar dat de organisatie informatie van afnemers optimaal benut om de dienstverlening zo mogelijk verder te verbeteren.
Idealiter is klantgericht werken een onderdeel van een systeem van kwaliteitszorg, waarin alle elementen die de kwaliteit van de dienstver- lening bepalen met elkaar in samenhang gebracht worden. Dat biedt een garantie voor een continu proces van kwaliteitsverbetering en kwaliteits- borging.
Uit het onderzoek bleek dat veel organisaties niet of slechts in beperkte mate informeerden naar de ervaringen die de afnemers hadden met de dienstverlening. Slechts vier van de 25 onderzochte organisaties voerden periodiek een onderzoek uit onder afnemers. Acht organisaties hadden geen afnemersonderzoek verricht en waren ook niet op een andere wijze de ervaringen en behoeften van afnemers nagegaan.
Het klachtenmanagement van veel organisaties bleek voor verbetering vatbaar. Ruim driekwart van de 25 organisaties beschikte niet over een goede klachtenprocedure. Weinig organisaties wezen afnemers systema- tisch op de wijze waarop eventuele klachten konden worden ingediend bij de organisatie. Ook het analyseren van klachten vond maar beperkt plaats. Uit het onderzoek onder afnemers bleek dat een kwart van de ondervraagde afnemers klachten had over de dienstverlening. Tussen organisaties bestonden overigens grote verschillen; het percentage afnemers met klachten varieerde van circa 10 tot 70 procent.
Afnemers gaven de klachten vaak niet door aan de organisatie omdat zij vonden dat dat weinig zin had. Als de klacht wel werd doorgegeven bleef een reactie van de organisatie vaak uit.
Zowel de ondervraagde afnemers als de organisaties zelf noemden de telefonische bereikbaarheid, de informatievoorziening en de toeganke- lijkheid van de organisatie als belangrijkste punten die voor verbetering
1Zie onder meer Terug naar de Toekomst (BIOS-3), Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995, nr. 22–23.
vatbaar waren. Slechts 11 organisaties hadden in 1995 doelstellingen geformuleerd om die verbeteringen te bewerkstelligen.
Een beperkt deel van de 25 organisaties betrok ook het personeelsbeleid en het informatiebeleid bij de verbetering van de dienstverlening. Zo was bijvoorbeeld bij zes organisaties in 1995 systematisch onderzoek verricht naar de beveiliging van afnemersgegevens.
De toepassing van kwaliteitsinstrumenten, zoals het model van het Instituut Nederlandse Kwaliteit, kwaliteitshandvesten en kwaliteits- systemen, bleek in ontwikkeling. Het Ministerie van Binnenlandse zaken stimuleert de inzet van kwaliteitsinstrumenten. Het merendeel van de onderzochte organisaties had concrete voornemens om kwaliteits- instrumenten toe te passen en enkele organisaties hadden ze reeds in 1995 toegepast. De Informatie Beheer groep, het Nederlands
Meetinstituut, de Hoofdafdeling Individuele Subsidiëring van het ministerie van VROM en het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen hadden bijvoorbeeld op onderdelen een kwaliteitssysteem opgezet. Bij geen van de organisaties bestond in 1995 overigens voor de gehele organisatie een systeem van kwaliteitszorg dat ook voorzag in terugkop- peling van de resultaten om verdere verbetering tot stand te kunnen brengen.
De Informatie Beheer Groep en het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbe- wijzen hadden, in vergelijking met de overige organisaties, de meeste voorzieningen getroffen voor klantgericht werken (beide zijn zelfstandig bestuursorgaan). Zelfstandige organisaties bleken over het algemeen meer voorzieningen te hebben getroffen om klantgericht te werken dan niet zelfstandige organisaties.
Bijna alle onderzochte organisaties wezen overigens op dilemma’s die zij ervoeren bij de besluitvorming aangaande mogelijke verbeteringen van de dienstverlening. Verbetering van de dienstverlening kan op gespannen voet staan met bijvoorbeeld wettelijke bepalingen en de noodzaak om de kosten van de dienstverlening te beheersen. Overigens bleek wel uit het onderzoek dat klantgericht werken in een aantal gevallen niet alleen kosten voor de organisatie met zich brengt, maar ook baten. Die baten kunnen bijvoorbeeld voortvloeien uit winst in tijd of inzet van personeel als gevolg van minder brieven, telefoontjes of klachten. Ook bleek dat klantgericht werken een goede bijdrage kan leveren aan de realisatie van de beleidsdoelen. Wel dient gewaakt te worden voor onvoorziene
neven-effecten. Verbetering van de telefonische bereikbaarheid kan leiden tot meer telefoontjes, een grotere vraag naar informatie en dus een grotere werkdruk voor een organisatie.
De ambtelijke leiding van de ministeries was blijkens het onderzoek unaniem van mening dat klantgericht werken en kwaliteitszorg tot uiting moeten komen in het denken en handelen van dienstverlenende organi- saties. De ambtelijke leiding zag voor zichzelf ook een rol weggelegd bij het stimuleren daarvan. De ambtelijke leiding van de ministeries van Buitenlandse Zaken, van Defensie en van Verkeer en Waterstaat stimu- leerden het minst. De ministeries van Onderwijs, Cultuur en Weten- schappen en van Financiën bleken zowel te stimuleren als te bewaken en te controleren op aspecten van klantgericht werken en kwaliteit.
Stimulansen werden door de onderzochte dienstverlenende organi- saties overigens niet altijd als zodanig ervaren. Drie organisaties gaven aan dat de ministeries meer zouden moeten stimuleren. Het ging om de Informatie Beheer Groep, het Nederlands Meetinstituut en LASER. De twee eerstgenoemde organisaties zijn zelfstandig bestuursorgaan.
De visie van de ambtelijke leiding van de ministeries en de ontwikke- lingen die zich voordoen op het punt van de inzet van kwaliteits- instrumenten kunnen de basis zijn voor het verder invulling geven aan klantgericht werken en kwaliteitszorg. De Rekenkamer beveelt de leiding van de ministeries aan om na te gaan in hoeverre andere dan de
onderzochte dienstverlenende organisaties klantgericht werken. Daarbij is het van belang dat de leiding vaststelt of zij een actievere rol kan vervullen bij het stimuleren, bewaken en controleren van klantgericht werken en kwaliteitszorg. Bij het opstellen en wijzigen van wet- en regelgeving ware rekening te houden met de gevolgen daarvan voor de wijze waarop de dienstverlening aan de afnemers kan worden aangeboden.
De Rekenkamer beveelt dienstverlenende organisaties aan om
voorzieningen te treffen waarmee ervaringen, behoeften en klachten van afnemers in kaart kunnen worden gebracht. Bij de besluitvorming over verbetering van de dienstverlening moeten organisaties voorts niet alleen nagaan wat de gevolgen voor de afnemers zijn, maar ook in welke mate een maatregel of voorziening bijdraagt aan de realisatie van de beleids- doelen en wat de kosten en de baten voor de organisatie zelf zijn.
Nagenoeg alle betrokken bewindspersonen bleken het rapport als een positieve bijdrage aan de verbetering van de dienstverlening bij de rijksoverheid te zien, waaraan zij zelf ook hoge waarde hechtten. Een aantal van hen wil het rapport benutten als uitgangspunt voor verdere verbetering van de dienstverlening. De verbeteringen die zij noemen hebben voor een belangrijk deel betrekking op aspecten van service- gerichtheid, zoals de informatievoorziening, de toegankelijkheid en de telefonische bereikbaarheid. De Rekenkamer ondersteunt deze verbete- ringen. Zij beschouwt echter de responsiviteit van een organisatie – de gevoeligheid voor de wensen van afnemers – als een minstens zo belangrijke voorwaarde voor verbetering van de dienstverlening. Uit het onderzoek bleek dat ook op dat punt nog veel verbeteringen mogelijk zijn, bijvoorbeeld in het klachtenmanagement en het afnemersonderzoek.
Verbeterpunten op het gebied van de responsiviteit werden echter nauwelijks door de bewindspersonen genoemd. De Rekenkamer hoopt dat de bewindspersonen ook streven naar verdere verbetering daarvan.
1 INLEIDING 1.1 Het onderzoek
De Rekenkamer onderzocht in 1995 en 1996 de klantgerichtheid van 25 dienstverlenende organisaties.
Zij onderzocht of:
• er bij deze 25 organisaties in 1995 voorzieningen waren getroffen om klantgericht te werken;
• de afnemers van de onderzochte organisaties tevreden waren over de dienstverlening;
• de ministeries in 1995 bij de dienstverlenende organisaties klant- gericht werken bevorderden;
• klantgericht werken gevolgen had voor de doelmatigheid van de organisatie.
In dit onderzoek wordt voor het begrip «klant» het neutralere «afnemer»
gebruikt. Een goed alternatief voor het begrip klantgericht werken is er evenwel niet. Daarom wordt dit begrip wel in de nota gebruikt.
Kenmerk van een klantgerichte organisatie is dat deze, in plaats van alleen op zichzelf, gericht is op de afnemer van de dienst (burger, bedrijf of instelling).1Dit betekent onder andere dat de organisatie zich moeite geeft om zo bereikbaar en toegankelijk mogelijk te zijn en om haar afnemers snel en adequaat van dienst te zijn. Het betekent ook dat de ervaringen van die afnemers zelf serieus worden genomen: informatie over deze ervaringen wordt gebruikt om de kwaliteit van de dienstver- lening te verbeteren.
Een klantgerichte organisatie zal ook het informatiebeleid en het personeelsbeleid inzetten met het oog op verbetering van de kwaliteit.
Om alle elementen die van invloed zijn op de kwaliteit van de dienstver- lening meer met elkaar in samenhang te brengen kunnen kwaliteits- instrumenten worden ingezet, zoals een kwaliteitssysteem, een analyse- model om de sterke en zwakke punten van een organisatie te bepalen en een kwaliteitshandvest waarin de kwaliteit van de dienstverlening wordt gegarandeerd. Het ministerie van Binnenlandse Zaken stimuleert sinds 1995 de toepassing van kwaliteitsinstrumenten. Omdat dit onderdeel van het kwaliteitsbeleid nog maar kort in werking is, worden in dit onderzoek alleen de stand van zaken en de voornemens voor wat betreft de inzet van kwaliteitsinstrumenten weergegeven.
De Rekenkamer zond haar bevindingen in januari 1997 naar alle
betrokken ministers en naar de onderzochte zelfstandige organisaties, met het verzoek om commentaar. Aan de Nationale ombudsman werden de bevindingen ter kennisneming toegezonden. De ministers reageeerden in februari 1997, vaak ook namens de onderzochte zelfstandige organisaties.
Zes zelfstandige organisaties zonden een eigen reactie, ook in februari 1997. De reacties zijn in hoofdstuk 8 op hoofdlijnen weergegeven.
1.2 Bestuurlijke context
In nota’s en rapportages over het functioneren van de rijksoverheid vormt de kwaliteit van de dienstverlening sinds de jaren tachtig in toenemende mate een belangrijk aandachtspunt2. In verschillende nota’s wordt gesignaleerd dat de structuur van dienstverlenende organisaties meer gebaseerd is op de interne logica van processen dan op de wensen en behoeften van afnemers van die organisaties. Om de «kloof tussen de overheid en burgers» te verkleinen is het verstandig daaraan aandacht te besteden. De organisaties zouden de kwaliteit van hun dienstverlening kunnen verhogen door zich meer op hun afnemers te richten. Bovendien,
1Zie Jaaroverzicht Informatievoorziening 1993, Ministerie van Binnenlandse Zaken, september 1994,Tweede Kamer, vergaderjaar 1993–1994, 23 861, nr. 2.
2Zie onder meer: 1. Nota van de bijzondere Commissie Vraagpunten in het kader van Staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing. Tweede Kamer, vergaderjaar 1990 – 1991, 21 427, nr. 3; 2. Jaaroverzicht Informatievoorziening 1993, Ministerie van Binnenlandse Zaken, september 1994, Tweede Kamer, vergaderjaar 1993–1994, 23 861, nr. 2.
3. Tweede Kamer, vergaderjaar 1995-1996, 20 644, nr. 27, blz. 25.
zo blijkt uit deze nota’s, zou klantgericht werken de doelmatigheid van de organisatie en het beleid ten goede kunnen komen.1Een empirische onderbouwing van deze stelling ontbreekt evenwel.
Ook het op afstand plaatsen van overheidstaken wordt genoemd als een middel om de overheid zo dicht mogelijk bij de afnemers te brengen. Voor een aantal verzelfstandigingen werd de «wenselijkheid de taak dichter bij de burger te brengen» zelfs expliciet als reden genoemd.
De toenemende aandacht voor de kwaliteit van dienstverlening blijkt ook uit de neerslag van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in de Algemene Wet Bestuursrecht en uit de instelling van de Nationale ombudsman in 1982. De Nationale ombudsman blijkt in een behoefte te voorzien. Begin jaren negentig nam het totaal aantal klachten bij de Nationale ombudsman toe. De minister en staatssecretaris van Binnen- landse Zaken waren van mening dat het aantal klachten bij de Nationale ombudsman beperkt zou moeten worden door een goede klacht- behandeling bij de organisaties zelf (zie bijlage 1).2Het huidige kabinet streeft er naar de communicatie tussen burgers en overheid te optimali- seren, met name ten aanzien van de dienstverlening3. In het regeerak- koord van 1994 worden kwaliteit en dienstgerichtheid sleutelbegrippen genoemd.
Het ministerie van Binnenlandse Zaken heeft in juni 1995 de nota «Terug naar de Toekomst» aan de Staten-Generaal aangeboden. Uit deze nota vloeit onder meer het programma Overheidsloket 2000 voort. Dit is er op gericht een landelijk dekkend net van loketten in te stellen waar burgers en bedrijven zonder doorverwijzingen terecht kunnen voor informatie en publieke producten en diensten. De inzet van informatie- en
communicatietechnologie wordt daarbij essentieel geacht. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken heeft een coördinerende taak bij de uitvoering van dit programma.
1.3 Overzicht onderzochte organisaties
De Rekenkamer selecteerde 25 organisaties voor haar onderzoek. Een voorwaarde bij de keuze was dat het moest gaan om organisaties waarbij burgers, bedrijven of instellingen recht hadden op of gebruik konden maken van een bepaalde dienst van de organisatie.
De selectiecriteria waren er voorts op gericht om een goede spreiding te verkrijgen over de dienstverlenende organisaties verbonden aan het rijk.
Per ministerie werden, zo mogelijk, twee dienstverlenende organisaties gekozen: één niet zelfstandige en één zelfstandige. Bij de selectie is voorts gelet op het aanwezig zijn van een directe relatie met de afnemers, het financieel belang van de organisatie en het aantal contacten met afnemers.
De conclusies over de getroffen voorzieningen voor klantgericht werken (hoofdstuk 2) hebben betrekking op de diensten die de organisaties genoemd in tabel 1 verleenden (zie ook bijlage 2). De diensten betreffen subsidies, uitkeringen, certificaten, rechten, toestemming, advies en informatie. Voor de inventarisatie van maatregelen ter verbetering van de servicegerichtheid was het bij 11 organisaties nodig een nadere selectie te maken. Voor die gevallen werd de dienst met een substantieel aantal afnemers of een representatief onderdeel gekozen.
1Zie bijvoorbeeld Terug naar de Toekomst, voortgangsrapportage, juli 1996, blz. 31.
2Dit vloeit voort uit het besluit genomen in de ministerraad van 19 mei 1995.
3Terug naar de Toekomst (BIOS-3), Tweede Kamer, vergaderjaar 1994-1995, nr. 22–23.
Tabel 1 De onderzochte organisaties
Organisatie Dienst die de organisatie verstrekt Aantal
afnemers (geselecteerde) taak
Bureau Sociaal-Economische Zaken (Bureau SZ) (-1-) Informatie verstrekken van en over in het buitenland
gedetineerde Nederlanders (S) 7 000
Nationale Commissie voor internationale samenwerking en Duurzame Ontwikkeling (NCDO)*
Uitvoeren van subsidieregelingen op het gebied van ont-
wikkelingssamenwerking 800
Stafbureau Juridische Zaken, Sectie Opneming buitenlandse pleeg- kinderen (Stafbureau Juridische Zaken)
Verlenen van beginseltoestemming voor opneming van
een buitenlands pleegkind 600
Stichting Rechtsbijstand* Verlenen van rechtsbijstand 21 052
Landelijk Bureau Inning Onderhouds-bijdragen (LBIO) Inning onderhoudsbijdragen (S) 17 000
Nederlands Bureau Brandweerexamens (NBBe)* Ontwikkelen en afnemen brandweerexamens 89/39 9541
Politieregio Zuid-Holland Zuid* Opnemen aangiften (S) 3 000
Informatie Beheer Groep/Produktgroep Studiefinanciering (IB- Groep)*
Toekennen studiefinanciering, invorderen studie-
schulden, verstrekking OV-kaart, incasso OV-schulden 1 100 000 Afdeling Amateurkunst en Kunsteducatie Stimuleren en subsidiëren van ontwikkelingen in de
sector Amateurkunst en kunsteducatie 230
Rijksarchiefdienst/Algemeen Rijksarchief (RAD) Behouden, bewerken en benutten van rijksarchieven 6 081 Stichting Waarborgfonds Motorverkeer (SWM)* Beoordelen en afhandelen van schadeclaims 48 323
Agentschap van het Ministerie van Financiën en Directie Grootboe- ken der Nationale Schuld/Afdeling Geld- en kapitaalmarkt
Uitgifte van staatsleningen
131
Afdeling Claims Beoordelen en afhandelen van schadeclaims van schade
die Defensie toebrengt aan derden (S) 2 800
Sectie Werving/Banenwinkels Landmacht Verschaffen van beroepsvoorlichting door de Banen-
winkel Roermond over banen bij de KL (S) 1 900
Huurcommissie Amsterdam* (-2-) Afhandeling huurgeschillen 18 500
Hoofdafdeling Individuele Subsidiëring (HIS) Uitvoeren regelingen huursubsidie 992 000
Rijksdienst voor het Wegverkeer/Afdeling voertuigdocumenten en centrale registratie (RDW)
Kentekenregistratie, omwisseling rijbewijzen, informatie-
verstrekking 4 000 000
Stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR)* Afnemen van examens beroeps- en personenvervoer (S) 103 640 Nederlands Meetinstituut/Certin BV (NMi)* Verstrekken van type-keuringen meetinstrumenten (S) 200 Bureau voor Industriële Eigendom (BIE) Octrooiverlening en de uitvoering van andere wettelijke
taken (S) 17 000
Dienst Landinrichting en beheer landbouwgronden/Directie Beheer Landbouwgronden (LBL)
Sluiten en beheren van beheersovereenkomsten
6 300
LASER (-3-) Uitvoeren ooienpremieregeling (S) 18 956
Dienst voor Inspectie en Informatie (I-SZW) (-4-) Informatieverstrekking (S) 127 000
GAK Nederland BV, district Arnhem* Uitvoeren werknemersverzekeringen 18 000/2 3102
Pensioen- en Uitkeringsraad (PUR)* Uitvoeren Wet Uitkeringen Vervolgingsslachtoffers 1940–
1945 (S) 31 050
* In 1995: zelfstandige organisatie; (S) Geselecteerde taak. (-1-) Met ingang van 1 september 1996: DPC/CM; (-2-) Zelfstandig bestuursorgaan. Doch secretariaat is onderdeel van VROM; (-3-) In 1995 is een aantal uitvoeringsorganisaties, waaronder DUR, samengevoegd tot één dienst: LASER; (-4-) Sinds 15 juli 1996: Arbeidsinspectie.1Opleidingsinstituten respectievelijk examenkandidaten.2 WW respectievelijk AAW/WAO.
Bij de eindconclusies van het onderzoek werd rekening gehouden met de grootte van de organisatie. Op basis van het aantal afnemers en het aantal medewerkers is de Rekenkamer nagegaan welke organisaties als klein kunnen worden beschouwd. Kleine organisaties (minder dan 50 medewerkers en minder dan 1 000 afnemers) zijn dan het Stafbureau Juridische Zaken van het Ministerie van Justitie, de Nationale Commissie voor internationale samenwerking en duurzame ontwikkeling, de Afdeling Amateurkunst en kunsteducatie van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en het Agentschap van het Ministerie van Financiën.
Er waren 11 zelfstandige organisaties in het onderzoek betrokken.
Negen organisaties maakten als directie of afdeling deel uit van het ministerie en vijf organisaties vormden een dienst van het ministerie. De situatie is in 1996 voor enkele organisaties gewijzigd. De Rijksarchief- dienst is sinds 1 januari 1996 een agentschap. De Rijksdienst voor het Wegverkeer is sinds 1 juli 1996 een zelfstandig bestuursorgaan. Het Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen werd op 1 januari 1997 een zelfstandig bestuursorgaan. In het onderzoek is nagegaan of er een verschil is in de mate waarin zelfstandige organisaties en niet zelfstandige organisaties voorzieningen hebben getroffen voor klantgericht werken.
2 KLANTGERICHTHEID 25 ORGANISATIES 2.1 Inleiding
Twee sleutelbegrippen voor klantgerichtheid zijn responsiviteit en servicegerichtheid.
Responsiviteit houdt in dat de dienstverlenende organisatie zich regelmatig op de hoogte stelt van de ervaringen en behoeften van haar afnemers en adequaat reageert op veranderingen daarin. Reacties op en klachten over het optreden van publieke dienstverleners worden in een responsieve organisatie geanalyseerd en zo mogelijk gebruikt om de dienstverlening te verbeteren.
Servicegerichtheid houdt in dat de dienstverlenende organisatie beleid ontwikkelt en activiteiten ontplooit om haar diensten zo goed mogelijk te verlenen. Dit betekent voortdurende aandacht voor bereikbaarheid en toegankelijkheid, voor een duidelijke informatievoorziening en voor een snelle en correcte afhandeling van verzoeken.
Kenmerk van een klantgerichte organisatie is niet zozeer dat de organisatie uitsluitend tevreden afnemers heeft, maar dat de organisatie informatie van afnemers optimaal benut om de dienstverlening zo mogelijk verder te verbeteren.
De Rekenkamer heeft per organisatie onderzocht of en hoe de ervaringen en behoeften van de afnemers worden gepeild en hoe het klachtenmanagement verloopt (responsiviteit). Vervolgens is onderzocht of er beleid was ontwikkeld en waar nodig maatregelen waren genomen om de dienstverlening te verbeteren (servicegerichtheid). Tenslotte is nagegaan of de organisaties reeds kwaliteitsinstrumenten inzetten. Het gaat daarbij om het analysemodel van het Instituut Nederlandse Kwaliteit, kwaliteitshandvesten en kwaliteitssystemen.
In bijlage 4 zijn de toetsingscriteria en de bevindingen per organisatie weergegeven.
2.2 Responsief handelen
2.2.1 Inventarisatie behoeften van afnemers
Eén van de belangrijkste methoden om inzicht te verkrijgen in het oordeel van afnemers over de dienstverlening en hun wensen en behoeften is het zelf uitvoeren of laten uitvoeren van onderzoek onder afnemers.
Van de 25 onderzochte organisaties hadden 9 organisaties na 1992 zelf het initiatief genomen om onderzoek uit te (laten) voeren onder (poten- tiële) afnemers. Het betrof de Politieregio Zuid-Holland Zuid, Informatie Beheer Groep, Rijksarchiefdienst, Stichting Waarborgfonds Motorverkeer, Sectie Werving, Huurcommissie Amsterdam, Centraal Bureau Rijvaardig- heidsbewijzen, LASER en de Pensioen- en Uitkeringsraad, allemaal organisaties die burgers als afnemer hadden.
De onderzoeken van LASER, Pensioen- en Uitkeringsraad, Stichting Waarborgfonds Motorverkeer en Rijksarchiefdienst waren in 1993 uitgevoerd. De overige in 1994 of 1995. Alleen de Politieregio
Zuid-Holland Zuid, Informatie Beheer Groep, Huurcommissie Amsterdam en het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen bleken periodiek
onderzoek onder afnemers uit te voeren. Periodiek onderzoek is van belang omdat op basis daarvan trends in de tevredenheid van afnemers kunnen worden opgespoord en nieuwe wensen en behoeften tijdig kunnen worden gesignaleerd. Periodiek onderzoek maakt het mogelijk na te gaan of het niveau van tevredenheid optimaal is. Een absolute norm voor het percentage afnemers dat tevreden is, is immers niet altijd te stellen.
Indien onderzoek onder afnemers is uitgevoerd is het van belang dat er iets gedaan wordt met de bevindingen.
Nagegaan werd of er een verband bestond tussen de uitkomsten van het onderzoek en de maatregelen die organisaties troffen. Bij de Politie- regio Zuid-Holland Zuid en de Stichting Waarborgfonds Motorverkeer bleek dat niet het geval. Bij de Informatie Beheer Groep, Huurcommissie Amsterdam, LASER, Sectie Werving, Rijksarchiefdienst, Pensioen- en Uitkeringsraad en het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen was dat verband er wel. Uit het onderzoek van de Informatie Beheer Groep bleek bijvoorbeeld dat afnemers vonden dat zij te lang moesten wachten voordat een telefoongesprek tot stand kwam. De Informatie Beheer Groep heeft vervolgens maatregelen genomen om de telefonische bereik- baarheid te verbeteren.
Acht organisaties waren niet op basis van onderzoek, maar door middel van overleg met afnemers of met vertegenwoordigers van afnemers de behoeften en wensen nagegaan. Een voorbeeld is de Hoofdafdeling Individuele Subsidiëring van het Ministerie van VROM die via haar Werkgroep Uitvoering Procedures (WUP), contact onderhoudt met branche-organisaties en de Woonbond (waarin ook huurders zitting hebben). Daarnaast overlegt deze afdeling met verhuurders en gemeenten.
Andere organisaties die dit soort overleg hadden waren de Afdeling Amateurkunst en Kunsteducatie, Nederlands Bureau Brandweerexamens, Bureau voor Industriële Eigendom, Nederlands Meetinstituut, Dienst Landinrichting en Beheer Landbouwgronden, Nationale Commissie voor internationale samenwerking en Duurzame Ontwikkeling en het Agent- schap van het Ministerie van Financiën.
Geconstateerd wordt dat er acht organisaties waren die geen afnemers- onderzoek hadden verricht en ook niet op een andere wijze de ervaringen en behoeften van afnemers waren nagegaan. Het ging om het Bureau Sociaal-Economische Zaken van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, Stafbureau Juridische Zaken van het Ministerie van Justitie, Stichting Rechtsbijstand, Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen, Afdeling Claims van het Ministerie van Defensie, Rijksdienst voor het Wegverkeer, Dienst voor Inspectie en Informatie en het GAK Arnhem.
2.2.2 Klachtenmanagement
Uit beleidsdocumenten van de Politieregio Zuid-Holland Zuid, Infor- matie Beheer Groep, Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen en
Nederlands Meetinstituut bleek dat deze organisaties een duidelijke relatie zagen tussen een zorgvuldige klachtbehandeling en de kwaliteit van de dienstverlening, de efficiëntie en de effectiviteit van de organisatie.
De Rekenkamer constateerde dat 13 van de 25 organisaties over een klachtenprocedure beschikten.1In tabel 2 is aangegeven of deze de volgende elementen bevatten2:
• ontvangstbevestiging van klacht sturen aan afnemer (kolom 1)
• afnemer op de hoogte stellen van de procedure (kolom 2)
• afnemer gemotiveerd op de hoogte stellen indien klacht niet in behandeling wordt genomen (kolom 3)
• afnemer op de hoogte stellen van termijn waarbinnen een uitspraak over de klacht zal worden gedaan (kolom 4)
• afnemer gemotiveerd op de hoogte stellen van eventuele vertraging (kolom 5)
• afnemer in de gelegenheid stellen de klacht nader toe te lichten (kolom 6)
1Bij de Stichting Waarborgfonds Motorver- keer en de Rijksdienst voor het Wegverkeer was eind 1996 een klachtenprocedure in ont- wikkeling. De Sectie Werving beschikte in 1996 reeds over een concept klachtenproce- dure. Het Bureau voor Industriële Eigendom beschikte eind 1996 over een schriftelijke klachtenprocedure. Het Agentschap gaf eind 1996 aan voornemens te zijn de bestaande klachtenprocedure aan te passen waarbij de door de Algemene Rekenkamer voorgestane klachtenprocedure een leidraad zal zijn.
2De elementen zijn gebaseerd op de door de Nationale ombudsman in 1990 geformu- leerde grondbeginselen van een behoorlijke klachtbehandeling.
• de termijn waarbinnen een uitspraak over de klacht dient te worden gedaan (kolom 7)
Tabel 2 Klachtenprocedures
Organisaties 1 2 3 4 5 6 7 Totaal
oordeel
Stichting Rechtsbij- stand
+ + + + – + 6 weken goed
LBIO + + + + + + 6 weken goed
Politieregio Z-H Zuid + + + + + + 6 weken goed
IB-Groep + - - + - + – matig
RAD – – – – – – – onvol-
doende
Agentschap Financiën – – – – – – – onvol-
doende
Afdeling Claims + + – + + + 6 weken goed
HIS + – – + – – 2
maanden onvol- doende
CBR + + – – – + 4 weken matig
NMi – – + – – – 6 weken onvol-
doende
I-SZW + + – + – + redelijke
termijn
matig
GAK Arnhem + + – + + + 4 weken goed
PUR + – + – – + 4 weken matig
Vijf van de dertien procedures waren in de ogen van de Rekenkamer goed.
Bij het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen waren drie elementen niet in de procedure opgenomen. Volgens de organisatie worden de betreffende elementen echter wel in de correspondentie aan de afnemer gemeld.
De klachtafhandeling bij de Informatie Beheer Groep vond op informele wijze plaats. Klachten worden telefonisch afgehandeld. Volgens de Informatie Beheer Groep wordt door deze werkwijze de klant snel en effectief geholpen. De Rekenkamer is van mening dat niet alle klachten zich daarvoor lenen en dat niet elke klager daarmee tevreden kan worden gesteld. Voor de categorie van klachten en klanten die zich niet leent voor toepassing van een informele procedure moet teruggevallen kunnen worden op een formele procedure. De Informatie Beheer Groep beschikte niet over een dergelijke formele procedure.
Bij de Nationale Commissie voor internationale samenwerking en Duurzame Ontwikkeling was een voorstel voor het opstellen van een klachtenprocedure aanwezig. Dit voorstel was ook reeds geaccordeerd door de directie. Het voorstel wordt omgezet in een procedure als een schriftelijke klacht binnenkomt.
De Rekenkamer heeft onderzocht of organisaties systematisch infor- matie verstrekten aan afnemers over de wijze waarop eventuele klachten kenbaar konden worden gemaakt aan de organisatie. Alleen bij het Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen ontvingen alle afnemers een informatiebrochure waarin de klachtenprocedure wordt toegelicht. Bij negen organisaties bleek op dit punt niets te gebeuren. Het betrof het Stafbureau Juridische Zaken van het Ministerie van Justitie, Afdeling Amateurkunst en Kunsteducatie, Afdeling Claims van het Ministerie van Defensie, Huurcommissie Amsterdam, Hoofdafdeling Individuele Subsdiëring, Nationale Commissie voor internationale samenwerking en Duurzame Ontwikkeling, Bureau voor Industriële Eigendom, Bureau Sociaal-Economische Zaken van het Ministerie van Buitenlandse Zaken en LASER. Bij de overige organisaties waren de activiteiten op dit punt beperkt. Zo werd bij het Nederlands Bureau Brandweerexamens in 1995,
op het moment dat examen-kandidaten klagen, kenbaar gemaakt dat zij een klacht konden indienen. Vanaf 1996 maakt het Nederlands Bureau Brandweerexamens overigens op de schutbladen van examens de mogelijkheid tot het indienen van een klacht kenbaar.
Organisaties dienen naar de mening van de Rekenkamer de binnenko- mende klachten te inventariseren en te analyseren. Tien organisaties beschikten over een inventarisatie van klachten.
Slechts vijf organisaties hadden een analyse van de klachten gemaakt.
Het ging om de Politieregio Zuid-Holland Zuid, Informatie Beheer Groep, Stichting Waarborgfonds Motorverkeer, GAK Arnhem en de Pensioen- en Uitkeringsraad. De analyses van de Politieregio Zuid-Holland Zuid, GAK Arnhem en Stichting Waarborgfonds Motorverkeer waren evenwel onvoldoende diepgaand. Deze analyses bevatten weliswaar een ordening van de klachten, maar gaven onvoldoende aan wat oorzaken van klachten waren en welke maatregelen tot verbetering getroffen zouden kunnen worden.
2.3 Servicegericht handelen 2.3.1 Doelstellingen en maatregelen
Het management van alle onderzochte organisaties gaf aan dat de servicegerichtheid van de organisatie op een groot aantal punten verbeterd kon worden. Met name de informatievoorziening, de telefo- nische bereikbaarheid, en de snelheid waarmee verzoeken werden behandeld konden in de ogen van het management beter (zie bijlage 3).
Organisaties waar veel verschillende aspecten in de ogen van het management verbetering behoefden waren LASER en de Informatie Beheer Groep. Organisaties waar dat juist niet het geval was, waren Bureau Sociaal-Economische Zaken van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, Stichting Rechtsbijstand, Sectie Werving en Afdeling Claims van het Ministerie van Defensie.
Uit het onderzoek bleek echter dat van de 25 organisaties er slechts 11 doelstellingen hadden geformuleerd voor de verbetering van de service- gerichtheid. En alleen bij de Informatie Beheer Groep, de Rijksarchief- dienst en het Nederlands Meetinstituut waren de doelstellingen in concrete meetbare termen geformuleerd.
Wel nam het management van een aantal organisaties in 1994 en 1995 verscheidene maatregelen ter verbetering van de servicegerichtheid. Deze betroffen vooral het uitbreiden van (telefonische) spreekuren en het geven van cursussen en trainingen aan medewerkers met directe contacten met afnemers, maar ook het aanpassen van formulieren en procedures, het verminderen van het aantal loketten voor verschillende zaken en het uitbreiden van informatiekanalen met email en Internet.
Er waren 20 organisaties die nog geen maatregelen hadden ingezet ter verbetering van één of meer aspecten, hoewel zij wel hadden geconsta- teerd dat verbetering nodig was. Organisaties waarbij dit het meest voorkwam waren LASER, de Huurcommissie Amsterdam en het Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen.
2.3.2 Personeelsbeleid
Voor de verbetering van het servicegericht handelen is een gericht personeelsbeleid essentieel. De kwaliteit van het personeel bepaalt immers in belangrijke mate het niveau van de servicegerichtheid.
Instrumenten van het personeelsbeleid zijn: opleiding, werving en selectie, beoordeling en motivering.
Van de 25 organisaties waren er tien waar het personeelsbeleid in 1995 mede werd ingezet met het oog op verbetering van het servicegericht handelen. Vooral opleiding werd ingezet als instrument. De overige instrumenten kwamen niet of nauwelijks aan de orde.
2.3.3 Beveiliging persoonsgegevens
In de meeste organisaties (21) werden tot personen herleidbare gegevens bewaard. De wijze waarop dient te worden omgegaan met persoonsgegevens is geregeld in de Wet Persoonsregistraties.1Veertien van de 25 organisaties waren op grond van deze wet reglementsplichtig.
Voor alle organisaties, behalve de Rijksarchiefdienst, bleek een dergelijk reglement in 1995 van kracht te zijn. Eind 1996 had de Rijksarchiefdienst een privacy-reglement in voorbereiding.
Eén van de 11 niet reglementsplichtige organisaties was het Stafbureau Juridische Zaken van het Ministerie van Justitie. In de registratie van aspirant-adoptie-ouders, waarvoor geen reglement was opgesteld, waren echter meer gegevens opgeslagen dan op grond van het Besluit genor- meerde vrijstelling is toegestaan. Gegeven deze situatie kan de vraag gesteld worden of het Stafbureau Juridische Zaken niet toch over een reglement zou moeten beschikken.
2.3.4 Informatiebeleid
De informatiesystemen zijn van wezenlijk belang voor de toeganke- lijkheid, de bereikbaarheid en de snelheid van dienstverlening. Bij uitval van informatiesystemen stopt de dienstverlening immers veelal.
Bijna alle organisaties (24) gaven aan dat de informatievoorziening op één of meer punten voor verbetering vatbaar was. Bij acht organisaties voldeden de informatiesystemen niet aan de wensen van gebruikers.2Bij zes organisaties waren de informatiesystemen aan vervanging toe, omdat de gebruikte systemen niet gemakkelijk konden worden aangepast aan de wensen van de gebruiker of aan gewijzigde regelgeving.3Bij de Nationale Commissie voor internationale samenwerking en Duurzame Ontwikkeling en het Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen waren de gegevens ontleend aan de informatiesystemen onvoldoende betrouwbaar. Bij het Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen was het informatiesysteem voorts onvoldoende beschikbaar.
Bij de Huurcommissie Amsterdam, het Landelijk Bureau Inning
Onderhoudsbijdragen en de Rijksdienst voor het Wegverkeer kwamen de meeste knelpunten voor. Bij de Huurcommissie werd met een verouderd systeem gewerkt, waardoor de registratie van binnengekomen verzoeken een zeer tijdrovende aangelegenheid is. De klant moest daardoor soms lang wachten op een reactie van de Huurcommissie. Het systeem voorzag bovendien niet in een signalering als behandelingstermijnen waren overschreden. Ook kon het systeem de grote hoeveelheid gegevens niet aan. Gegevens ouder dan drie maanden werden uit het systeem
verwijderd, waardoor klantinformatie niet altijd direct beschikbaar was en deze informatie op basis van dossiers moest worden verkregen.
Hoewel 24 organisaties aangaven dat hun informatievoorziening voor verbetering vatbaar was hadden slechts 12 organisaties in 1995 uitge- werkte actuele plannen opgesteld voor de verbetering van de informatie- voorziening.4
De kwaliteit van deze 12 informatieplannen liep sterk uiteen. Slechts bij vijf organisaties, namelijk de Informatie Beheer Groep, de Rijksdienst voor
1Wet Persoonsregistraties, 1988, Stb. 665, in werking getreden op 1 juli 1989. De WPR stelt dat overheidsorganisaties verplicht zijn om voor persoonsregistraties een reglement op te stellen, zie art. 19 e.v. Dit geldt niet voor orga- nisaties die vallen onder het Besluit genor- meerde vrijstelling.
2Het gaat hier om het Stafbureau Juridische Zaken, het Landelijk Bureau Inning Onder- houdsbijdragen, de Rijksarchiefdienst, de Huurcommissie Amsterdam, de Rijksdienst voor het Wegverkeer, LASER, de I-SZW en de Pensioen- en Uitkeringsraad.
3Het gaat hier om het Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen, de Informatie Beheer Groep, de Huurcommissie Amsterdam, de Hoofdafdeling Individuele Subsidiëring, de Rijksdienst voor het Wegverkeer en de Dienst Landinrichting en Beheer Landbouwgronden.
4Het ging hier om het Stafbureau Juridische Zaken, de IB-Groep, de Afdeling Amateurkunst en Kunsteducatie, het Agentschap van het Ministerie van Financiën, de Huurcommissie Amsterdam, de Rijksarchiefdienst, de Rijks- dienst voor het Wegverkeer, het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen, het Neder- lands Meetinstituut, het Bureau voor Indus- triële Eigendom, LASER en de Pensioen- en Uitkeringsraad. Het Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen en de Hoofdafdeling Individuele Subsidiëring hadden voornemens om de knelpunten op te lossen, maar hadden in 1995 geen actueel informatieplan.
het Wegverkeer, de Huurcommissie Amsterdam, het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen en LASER, waren er in de informatieplannen doelstellingen opgenomen die mede gericht waren op het verbeteren van de servicegerichtheid.
De Rekenkamer ging voorts na in hoeverre de organisaties de informatiebeveiliging systematisch controleerden.1Wanneer een dergelijke controle niet systematisch plaatsvindt kan dit een zorgvuldige dienstverlening in de weg staan. Elf organisaties gaven aan dat zij een systematische controle op de informatiebeveiliging uitvoerden. De Rekenkamer constateerde dat dit bij zes organisaties ook bleek uit
toegezonden documenten. Dit waren de Sectie Werving, de Hoofdafdeling Individuele Subsidiëring van het Ministerie van VROM, de Rijksdienst voor het Wegverkeer, het Bureau voor Industriële Eigendom, het GAK Arnhem en de Dienst Landinrichting en Beheer Landbouwgronden.
2.4 Kwaliteitsinstrumenten
2.4.1 Model Instituut Nederlandse Kwaliteit
In het kader van het streven naar integrale kwaliteitszorg kan het model van het Instituut Nederlandse Kwaliteit worden gebruikt om een analyse te maken van de kwaliteit van de organisatie. Het model inventariseert de sterke en zwakke punten van de organisatie, zodat duidelijk wordt welke verbeterpunten de organisatie na kan streven.
Negen organisaties gaven aan concrete voornemens te hebben om het INK-model toe te passen. Alleen het Landelijk Bureau Inning Onderhouds- bijdragen had het zelfevaluatiemodel van het Instituut Nederlandse Kwaliteit reeds toegepast. Het ministerie van Binnenlandse zaken heeft een platform voor gebruikers van het INK-model geïnitieerd. Het platform is er op gericht om ervaringen met het model te bundelen en om te praten over kwaliteitsverbetering.
2.4.2 Kwaliteitshandvest
De Ministeriële Commissie voor Staatkundige Vernieuwing heeft in 1995 aangegeven kwaliteitshandvesten als een nuttig instrument te zien voor de verbetering van de dienstverlening. Een kwaliteitshandvest is een verklaring waarin een dienstverlenende organisatie zich garant stelt voor de kwaliteit van de eigen dienstverlening.2Daartoe worden kwali-
teitsnormen opgesteld voor bijvoorbeeld bereikbaarheid, toegankelijkheid en zorgvuldigheid. Voldoet de organisatie niet aan haar eigen normen dan kan de burger rechtstreeks klagen bij de organisatie en eventueel
compensatie eisen.3De Informatie Beheer Groep en de Rijksarchiefdienst waren de enige twee organisaties waar gewerkt werd aan de totstand- koming van een kwaliteitshandvest. In het concept-kwaliteitshandvest van de Informatie Beheer Groep waren afspraken opgenomen over correcte voorlichting, snelle en zorgvuldige afhandeling van verzoeken en bezwaarschriften.
2.4.3 Kwaliteitssystemen
Om de kwaliteit van de dienstverlening te beheersen kunnen kwaliteits- systemen worden opgezet. Met het begrip kwaliteitssysteem worden de organisatorische structuur en de middelen aangeduid die er gezamenlijk voor zorgen dat de diensten zo veel mogelijk in overeenstemming zijn met de doelstellingen van de organisatie en met de wensen en behoeften van de afnemers van de diensten. Zorginstellingen zijn reeds wettelijk verplicht om kwaliteitsssystemen op te stellen.
Er waren 14 organisaties met concrete voornemens om een kwaliteits-
1Deze norm is ontleend aan het voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst (VIR). Daar- uit blijkt dat de werking van de getroffen beveiligingsmaatregelen volgens een vast schema dient de worden gecontroleerd. Het VIR is niet rechtstreeks van toepassing op ZBO’s. Het is de verantwoordelijkheid van de individuele ministers dat het VIR of (gemoti- veerd) een ander stelsel van bepalingen betreffende de informatiebeveiliging op indi- viduele ZBO’s van toepassing wordt.
2Ministerie van Binnenlandse Zaken. «Kwali- teitshandvesten in Nederland. Eindrapport voor de directie Interbestuurlijke Betrekkingen en Informatievoorziening», november 1995.
3De commissie Sint gaf in de rapportage
«Verantwoord verzelfstandigen» (14 septem- ber 1994) aan dat kwaliteitsinstrumenten (zoals kwaliteitshandvesten) ook kunnen worden ingezet als middel van publieke toet- sing van verzelfstandigde organisaties. Zij doelde daarbij met name op situaties waar de aansturing door het politieke en bestuurlijke beleidscentrum meer op hoofdlijnen en op output wordt gericht.
systeem op te zetten. Bij het Nederlands Meetinstituut, Hoofdafdeling Individuele Subsidiëring van het Ministerie van VROM, Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen en de Informatie Beheer Groep werd reeds gewerkt met (onderdelen van) kwaliteitssystemen. Voor alle vier organi- saties gold dat de ontwikkelde kwaliteitssystemen nadere uitwerking behoefden. Met name bij het Nederlands Meetinstituut en de Hoofdaf- deling Individuele Subsidiëring van het Ministerie van VROM ontbrak het element van responsief handelen in het kwaliteitssysteem. Voor de Informatie beheer Groep en het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen gold dat het kwaliteitssysteem nog niet organisatiebreed was ingezet. In geen van de onderzochte organisaties bestond in 1995 reeds een cyclisch proces van continue kwaliteitsverbetering voor de gehele organisatie.
Certificering van kwaliteitssystemen vond nog nauwelijks plaats.
Kwaliteitssystemen kunnen worden ingezet om de kwaliteit van de dienstverlening te verbeteren. Ze kunnen tevens worden benut om nader vorm en inhoud te geven aan de ministeriële verantwoordelijkheid bij sturen op afstand. Als bij een zelfstandig bestuursorgaan, in overleg met het ministerie, een kwaliteitssysteem is opgezet kan het ministerie vertrouwen op de kwaliteit van processen en produkten bij het zelfstandig bestuursorgaan. In de rapportage «Kwaliteitssystemen bij sturing op afstand» uit 1994, opgesteld in opdracht van het ministerie van Binnen- landse Zaken, werd geconcludeerd dat kwaliteitssystemen die functie kunnen vervullen.1Voor geen van de 10 onderzochte zelfstandige bestuursorganen werden kwaliteitssystemen in 1995 ingezet als middel om de ministeriële verantwoordelijkheid vorm en inhoud te geven.
2.5. Overzicht en conclusies
De mate waarin de onderzochte organisaties voorzieningen hebben getroffen om klantgericht te werken is weergegeven in tabel 3 (zie ook bijlage 4). Bij de beoordeling werd rekening gehouden met de grootte van de organisatie. Onder de kolom «toepassing kwaliteitsintrumenten» zijn ook de voornemens opgenomen die organisaties op dat punt hebben.
1Zie Ministerie van Binnenlandse Zaken
«Kwaliteitssystemen bij sturen op afstand», 14 februari 1994.
Tabel 3 Overzicht voorzieningen
Organisaties Voorzieningen
Responsief handelen
Beleid Servicegericht handelen
Toepassing kwaliteits- instrumenten
Totaal
Bureau Sociaal-Economische Zaken
Nationale Commissie voor internationale samenwerking en Duurzame Ontwikkeling
● ●
Stafbureau Juridische Zaken ● • ●
Stichting Rechtsbijstand ● ● • ●●
Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen ● ●• ●●
Nederlands Bureau Brandweerexamens •
Politieregio Zuid-Holland Zuid ●● ● • ●●●
Informatie Beheer Groep ●● ●● ●• ●●●●●
Afdeling Amateurkunst en Kunsteducatie ● ●
Rijksarchiefdienst ● ●● • ●●●
Stichting Waarborgfonds Motorverkeer ● ●
Agentschap van het Ministerie van Financiën ●● ● ●●●
Afdeling Claims
Sectie Werving ● ● • ●●
Huurcommissie Amsterdam ● ●● • ●●●
Hoofdafdeling Individuele Subsidiëring ● ●● ● ●●●●
Rijksdienst voor het Wegverkeer ● • ●
Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen ●● ●● ●• ●●●●●
Nederlands Meetinstituut ●● ● ●• ●●●●
Bureau voor Industriële Eigendom ● • ●
Dienst Landinrichting en Beheer Landbouwgronden ● • ●
LASER ● ● • ●●
Dienst voor Inspectie en Informatie ● • ●
GAK Arnhem ● • ●
Pensioen- en Uitkeringsraad ●● ● • ●●●
Toelichting kolom 2, 3 en 4: ●●. Er is een ruim aantal voorzieningen getroffen.
● Er zijn slechts enkele voorzieningen getroffen.• Voornemens toepassing kwaliteitsinstrumenten.
Zes organisaties, te weten het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen, de Informatie Beheer Groep, de Politieregio Zuid-Holland Zuid, de
Pensioen- en Uitkeringsraad, het Nederlands Meetinstituut en het Agentschap van het ministerie van Financiën hadden in ruime mate voorzieningen getroffen om responsief te handelen. Negen organisaties bleken weinig responsief.
Voor servicegericht handelen waren bij het Centraal Bureau Rijvaardig- heidsbewijzen, de Informatie Beheer Groep, de Hoofdafdeling Individuele Subsidiëring van het Ministerie van VROM, de Rijksarchiefdienst en de Huurcommissie Amsterdam de meeste voorzieningen getroffen. Zeven organisaties hadden op dit punt geen of weinig voorzieningen getroffen.
Bij dit oordeel werden ook de invulling van het personeelsbeleid en het informatiebeleid betrokken.
De Informatie Beheer Groep, het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbe- wijzen, het Nederlands Meetinstituut, het Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen en de Hoofdafdeling Individuele Subsidiëring pasten reeds kwaliteitsinstrumenten toe. Wel behoefde dit nog nadere uitwerking. In geen van de onderzochte organisaties was sprake van een cyclisch proces van continue kwaliteitsverbetering voor de gehele organisatie. Veel organisaties hadden voornemens om kwaliteits- instrumenten in te gaan zetten.
De Informatie Beheer Groep en het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbe- wijzen hadden, in vergelijking met de overige organisaties, de meeste voorzieningen getroffen voor klantgericht werken.
Ten slotte bleek dat zelfstandige organisaties over het algemeen meer voorzieningen hadden getroffen dan niet-zelfstandige organisaties.
3 TEVREDENHEID AFNEMERS 3.1 Inleiding
Van 19 van de 25 organisaties zijn voornamelijk burgers afnemer. Om zicht te krijgen op de tevredenheid van de afnemers over de dienstver- lening heeft de Rekenkamer bij 17 organisaties zelf gegevens verzameld en bij de Informatie Beheer Groep en Politieregio Zuid-Holland Zuid gebruik gemaakt van bestaand onderzoek. Uit het bestand van afnemers die recentelijk te maken hadden met de 17 organisaties is een representa- tieve steekproef getrokken. Bij 4 758 afnemers is medio 1996 een
telefonisch interview afgenomen. De vragenlijsten zijn toegespitst op de verschillende organisaties. De oordelen van afnemers over de dienstver- lening van de verschillende organisaties zijn vergelijkbaar gemaakt door de oordelen van de afnemers over de wijze waarop de dienstverlening plaatsvond los te koppelen van het oordeel over de inhoud van de dienstverlening.1In bijlage 2, tabel 8, is weergegeven voor welke groep afnemers dit deel van het onderzoek representatief is.
3.2 Algemeen oordeel over dienstverlening
Aan de afnemers is gevraagd in hoeverre zij tevreden waren over de wijze waarop de dienstverlening is verstrekt, ongeacht het resultaat van de dienstverlening. Over het geheel gezien was ruim 10% ontevreden. Er bleken grote verschillen te bestaan in de tevredenheid per organisatie. De personen die bij de Banenwinkel Roermond voorlichting hadden gehad over een baan bij de Koninklijke Landmacht waren het meest tevreden over de wijze van dienstverlening. Slechts 2% was ontevreden. Ook de Dienst Landinrichting en Beheer Landbouwgronden, de Dienst voor Inspectie en Informatie van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgele- genheid en de Stichting Waarborgfonds Motorverkeer scoorden goed.
Daarentegen was 60% van de ondervraagde familieleden van in het buitenland gedetineerde Nederlanders die contact hadden gehad met het Bureau Sociaal-Economische Zaken van het Ministerie van Buitenlandse Zaken ontevreden over de wijze van dienstverlening. Ruim éénderde deel van de ondervraagde huurders van de Huurcommissie Amsterdam en van de ondervraagde afnemers van de Hoofdafdeling Individuele Subsidiëring was ontevreden. Bij het Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen ging het om een kwart van de ondervraagde afnemers.
In het jaarverslag van de Informatie Beheer Groep werd gesteld dat de kwaliteit nog niet op niveau is. «Het kwaliteitsoordeel van klanten over 1995 zou het predikaat «goed» (een 8) moeten hebben. Het gemiddelde rapportcijfer was 6,6.» Uit de Politiemonitor Bevolking 1995 bleek dat bijna een kwart van de ondervraagde inwoners van de Politieregio Zuid-Holland Zuid ontevreden was over het optreden van de politie bij aangifte. Ruim één derde deel van de respondenten had bij aangifte ervaringen opgedaan waarover zij minder te spreken waren. Bijna de helft van deze respondenten gaf op eigen initiatief onder meer aan dat
medewerkers van de politie hen niet serieus namen en zich onhebbelijk en onverschillig gedroegen.
De ontevredenheid van afnemers kan mede verklaard worden door de aard van de dienstverlening en de mogelijkheden van de organisatie om de dienstverlening te beïnvloeden. De gebondenheid aan wet- en
regelgeving is van belang. Het Ministerie van VWS gaf ten aanzien van de regelgeving voor oorlogsgetroffenen aan dat de regelgeving zelf
«cliëntonvriendelijk» is. Het ministerie wees daarbij onder meer op de emotionele belasting voor de afnemers bij een aanvraag om een uitkering. Het Ministerie van VROM gaf aan dat zowel voor de huursub- sidie als de huurwetgeving gestreefd wordt naar vereenvoudiging van de
1Bij organisaties waar sprake was van een groep afnemers waarvan de aanvraag was afgewezen en een groep afnemers waarvan de aanvraag was toegewezen kon worden ge toetst of het gelukt was om dit onderscheid te maken. Uit deze toets bleek dat afnemers van wie het verzoek (deels) was afgewezen niet significant minder tevreden waren over diverse aspecten van klantgericht werken dan afnemers van wie het verzoek was toege- wezen.
wet- en regelgeving, wat de dienstverlening van de Hoofdafdeling Individuele Subsidiëring van dit ministerie en de Huurcommissie Amsterdam ten goede kan komen.
Voor het Bureau Sociaal-Economische Zaken van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, het Stafbureau Juridische Zaken en de Pensioen- en Uitkeringsraad geldt dat de tevredenheid van de afnemers mede bepaald zal worden door de mate waarin derden hun informatie tijdig en juist aan deze organisaties verstrekken.
Bij sommige organisaties kostte de dienstverlening geld. Aan de afnemers van vijf van die organisaties werd gevraagd of zij vonden dat ze waar voor hun geld hadden gekregen.1Bijna de helft van deze afnemers was van mening dat ze geen waar voor hun geld hadden gekregen. Voor beginseltoestemming voor opneming van een buitenlands pleegkind waren aspirant-adoptieouders verplicht om zes voorlichtings-
bijeenkomsten bij te wonen bij het Bureau VIA (Voorlichting Interlandelijke Adoptie), dat onder toezicht staat van de minister van Justitie. Dat kostte in 1995 f 850. Van de ondervraagde aspirant-adoptieouders vond 81% dat men geen waar voor zijn geld kreeg. Behalve over de hoogte van de bijdrage klaagden zij over het feit dat het geld al maanden vooruit betaald moest worden en dat er ongeacht de reden niets geretourneerd werd wanneer aspirant-adoptieouders uit de procedure stapten.
Tenslotte bleek dat de meeste organisaties slechts in beperkte mate informeerden naar de ervaringen van de afnemers met de dienstver- lening. De Banenwinkel Roermond en de Dienst Landinrichting en Beheer Landbouwgronden deden dit beduidend meer dan de overige 15
organisaties.2Dit waren dan ook de organisaties waar afnemers het meest tevreden waren.
3.3 Klachten
De Nationale ombudsman ontving in 1995 van de 25 geselecteerde organisaties de meeste verzoekschriften (klachten) over de Informatie Beheer Groep, Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen, Rijksdienst voor het Wegverkeer, Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen en de Pensioen- en Uitkeringsraad. De informatieverstrekking en gebrek aan voortvarendheid bij de afhandeling van verzoeken waren vooral reden tot klagen. De hoeveelheid verzoekschriften die de Nationale ombudsman ontving was overigens, in verhouding tot het aantal afnemers van de organisaties, klein. Over ruim de helft van de onderzochte organisaties ontving de Nationale ombudsman geen verzoekschriften. In tabel 4 is weergegeven hoeveel verzoekschriften de Nationale ombudsman in 1995 ontving en hoeveel rapporten in 1995 verschenen over de genoemde organisaties.3De gegevens zijn gebaseerd op een opgave van de Nationale ombudsman.
Tabel 4 Aantal verzoekschriften en aantal rapporten Nationale ombudsman in 1995
Organisatie Verzoekschriften Rapporten
Bureau SZ 4 –
LBIO 52 –
Politieregio Zuid-Holland Zuid 11 4
IB-Groep 531 37
Huurcommissie Amsterdam 5 –
HIS 4 7
RDW 54 6
CBR 31 7
I-SZW 1 1
GAK Arnhem1 225 33
PUR2 29 6
1De 225 klachten die de No ontving hebben betrekking op GAK Nederland BV.
2Over de uitvoering van de WUV ontving de No 16 klachten.
1Het ging hier om het Bureau Sociaal-Econo- mische Zaken van het Ministerie van Buiten- landse Zaken (52% was het niet eens met de stelling dat men waar voor zijn geld had gekregen), het Stafbureau Juridische Zaken van het Ministerie van Justitie (81%), de Stichting Rechtsbijstand (14%), het Algemeen Rijksarchief (6%) en het Centraal Bureau Rij- vaardigheidsbewijzen (38%).
2Bij LBL bedroeg het percentage afnemers dat aangaf dat de organisatie informeerde naar de ervaringen van de afnemers met de wijze waarop de dienstverlening plaatsvond:
16%. Bij de Banenwinkel ging het om 18%. Bij de overige 15 organisaties ging het om gemid- deld 5%.
3Van alle verzoekschriften die de Nationale ombudsman ontvangt wordt een deel in onderzoek genomen. Een deel daarvan leidt weer tot een rapport.
Hoewel relatief weinig verzoekschriften aan de Nationale ombudsman werden voorgelegd bleek uit het onderzoek onder afnemers dat bijna een kwart van de afnemers van de 17 organisaties klachten had over de dienstverlening.
Figuur 1 Percentage afnemers met klachten
Bij het Bureau Sociaal-Economische Zaken van het Ministerie van Buitenlandse Zaken had ruim tweederde deel van de ondervraagde afnemers klachten. Bij de Huurcommissie Amsterdam en het Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen betrof dit de helft van de afnemers.
Weinig afnemers met klachten kwamen voor bij het Stafbureau Juridische Zaken van het Ministerie van Justitie en bij de Dienst voor Inspectie en Informatie van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
De klachten hadden vooral betrekking op de informatievoorziening en de snelheid waarmee en de wijze waarop verzoeken werden behandeld (zie ook bijlage 5).
Er bestaan verschillen tussen het aantal schriftelijke klachten dat een organisatie ontvangt en het aantal klachten dat afnemers hebben. Het Bureau Sociaal-Economische Zaken van het Ministerie van Buitenlandse Zaken had in 1995 bijvoorbeeld acht schriftelijke klachten ontvangen, terwijl ruim tweederde deel van de afnemers klachten had. Eén van de oorzaken van dit verschil is dat afnemers vinden dat het weinig zin heeft om een klacht bij de organisatie in te dienen. Uit het onderzoek onder afnemers bleek dat bijna de helft van de afnemers met klachten deze mening was toegedaan. Dit waren vooral de afnemers van het Bureau Sociaal-Economische Zaken van het Ministerie van Buitenlandse Zaken,
Bureau SZ Huurcommissie A'dam LBIO HIS PUR CBR ARA RDW LASER GAK Arnhem Stichting REchtsbijstand Afdeling claims SWM Banenwinkel Roermond LBL I-SZW Strafbureau Jur. Zaken
0 10 20 30 40 50 60 70
