Aansprekend jeugdbeleid: opgroeien in Rotterdam: steun én grenzen: een tussentijdse evaluatie (2004-2005) - 265809

UvA-DARE (Digital Academic Repository)

Aansprekend jeugdbeleid: opgroeien in Rotterdam: steun én grenzen: een

tussentijdse evaluatie (2004-2005)

Hermanns, J.; Kloosterman, M.

Publication date

2006

Link to publication

Citation for published version (APA):

Hermanns, J., & Kloosterman, M. (2006). Aansprekend jeugdbeleid: opgroeien in Rotterdam:

steun én grenzen: een tussentijdse evaluatie (2004-2005). CO ACT Consult / Research voor

beleid.

General rights

It is not permitted to download or to forward/distribute the text or part of it without the consent of the author(s) and/or copyright holder(s), other than for strictly personal, individual use, unless the work is under an open content license (like Creative Commons).

Disclaimer/Complaints regulations

If you believe that digital publication of certain material infringes any of your rights or (privacy) interests, please let the Library know, stating your reasons. In case of a legitimate complaint, the Library will make the material inaccessible and/or remove it from the website. Please Ask the Library: https://uba.uva.nl/en/contact, or a letter to: Library of the University of Amsterdam, Secretariat, Singel 425, 1012 WP Amsterdam, The Netherlands. You will be contacted as soon as possible.

Aansprekend jeugdbeleid

Opgroeien in Rotterdam:

Steun èn Grenzen

Een tussentijdse evaluatie

(periode 2004-2005)

Een onderzoek in opdracht van de gemeente Rotterdam

Prof. dr. Jo Hermanns (CO ACT Consult)

Drs. Marianne Kloosterman (Research voor Beleid)

Inhoudsopgave

1 Inleiding en vraagstelling 5

2 Onderzoeksstrategie 7

3 Beschrijving beleidsprogramma en actieprogramma’s 9

3.1 Beleidsprogramma ‘Aansprekend jeugdbeleid. Opgroeien in Rotterdam: Steun èn Grenzen’. Kadernotitie jeugdbeleid 2004 - 2006 9

3.1.1 Achtergrond 9

3.1.2 Inhoudelijke uitgangspunten 9

3.1.3 De uitvoeringsorganisatie 10

3.2 Het actieprogramma ‘Stedelijke Basisinfrastructuur Opvoedingsondersteuning’ 11 3.3 Het actieprogramma ‘Voorkomen en Bestrijden van Jeugdwerkloosheid’ 11

3.4 Het actieprogramma ‘Jeugd en Overlast’ 12

3.5 Het actieprogramma ‘Voeding en Beweging’ 12

4 Resultaten 13

4.1 Verslag van onderzoeksactiviteiten 13

4.1.1 Documentenonderzoek 13

4.1.2 Interviews met bestuurders, gemeentelijke diensten en uitvoerders 13

4.1.3 Onderzoek bij eindgebruikers 14

4.2 De achterliggende pedagogische visie in het beleid 15

4.2.1 Het gemeentebestuur is bestuurlijk verantwoordelijk voor opvoeden en

opgroeien in de stad 15

4.2.2 Opvoeden tot participatie 15

4.2.3 Ondersteuning op het individuele niveau is noodzakelijk 16 4.2.4 Gemeentelijke bemoeienis met opgroeien en opvoeden is niet vrijblijvend 17

4.2.5 De goede weg? 18

4.3 De werkzaamheid van de beleidsstructuur en de programmastructuur 20

4.4 Concrete resultaten per actieprogramma 22

4.4.1 Het actieprogramma ‘Stedelijke Basisinfrastructuur Opvoedingsondersteuning’ 22 4.4.2 Het actieprogramma ‘Voorkomen en Bestrijden van Jeugdwerkloosheid’ 24

4.4.3 Het actieprogramma ‘Jeugd en Overlast’ 26

4.4.4 Het actieprogramma ‘Voeding en Beweging’ 27

4.5 Conclusies en aanbevelingen 27

4.6 Raadpleging van ouders, gezinnen en jongeren 28

4.6.1 Resultaten mondelinge interviews met ouders van basisschoolleerlingen 28 4.6.2 Resultaten gesprekken met ouders van gezinscoachingsprojecten 36 4.6.3 Resultaten telefonische interviews met jongeren die via loopacties van het

jongerenloket bereikt zijn 40

4.6.4 Resultaten persoonlijke gesprekken met ‘DOSA’-jongeren 46

4.7 Raadpleging van professionals 53

4.7.1 Resultaten enquête onder deelnemers aan de cursus ‘Signaleren…wat nu?’ 53 4.7.2 Resultaten enquête onder jeugdartsen, jeugdverpleegkundigen en pedagogen

5 Conclusies en Aanbevelingen 79

5.1 Belangrijkste bevindingen 79

5.1.1 Visie op opvoeden en opgroeien 79

5.1.2 De organisatie van het beleidsprogramma 80

5.1.3 De actieprogramma’s 81

5.2 Is het zo genoeg? 82

5.3 Beleidsmonitoring 82

5.4 Aanbevelingen 83

6 Reactie externe experts 87

6.1 Inleiding 87

6.2 Opvoedingsondersteuning 87

6.3 Jeugdwerkloosheid 90

6.4 Jeugd en overlast 92

6.5 Het beleidsprogramma 94

Bijlage 1 Algemeen toegankelijke geraadpleegde bronnen 97

1

Inleiding en vraagstelling

Door het gemeentebestuur van Rotterdam is in de huidige collegeperiode een hoge prioriteit ont-staan voor het jeugdbeleid. Het uitgangspunt is dat de jeugd de toekomst heeft. Dat is bij uitstek het geval in een stad waarin er, in vergelijking met de rest van Nederland, veel minder vergrijzing optreedt. De sociale en economische toekomst van de stad zal voor een groot deel bepaald wor-den door de manier waarop kinderen en jongeren opgevoed worwor-den en opgroeien.

In 2004 is de richtinggevende nota ‘Aansprekend jeugdbeleid. Opgroeien in Rotterdam: Steun èn grenzen’ vastgesteld. In deze nota is een visie op gemeentelijk jeugdbeleid geformuleerd, zijn concrete speerpunten benoemd en is een uitvoeringsorganisatie ontworpen.

Deze kadernotitie gaat vergezeld van drie uitgewerkte plannen voor uitvoeringsprogramma’s: Actieprogramma Stedelijke Basisinfrastructuur Opvoedingsondersteuning

Actieprogramma Voorkomen en Bestrijden van Jeugdwerkloosheid Actieprogramma Jeugd en Overlast.

Deze programma’s zijn in 2004 beschreven. In 2005 is er voor ieder programma een eerste update geschreven. Eind 2005 is er een nieuw actieprogramma: ‘Voeding en Beweging’ toege-voegd. Het hier beschreven evaluatieonderzoek was toen reeds in volle gang. Om die reden wordt het actieprogramma Voeding en Beweging slechts globaal geëvalueerd.

Voor ieder van de programma’s is een aantal concrete doelstellingen geformuleerd, is

beschre-ven welke meetbare resultaten op welk moment bereikt moeten zijn en is aangegebeschre-ven welke gemeentelijke dienst of organisatie verantwoordelijk is voor het realiseren van de doelstelling.

In de kadernotitie wordt aangekondigd dat er

‘een auditinstrumentarium (zal) worden ontwikkeld waarmee de effecten van beleid in de praktijk kunnen worden getoetst en haperingen worden opgespoord.’ De vraag wordt gesteld ‘Komen de goede beleidsvoornemens ook op straatniveau aan, dringen ze door tot in de haarvaten van de organisatie?’

Door deze formulering van het doel van de evaluatie laat de gemeente blijken dat er hoge eisen gesteld worden aan het effect van het beleid: er moeten wezenlijke veranderingen in de gemeen-telijke aansturing en uitvoering, en in het werk van vele instellingen en organisaties plaatsvinden. Dit moet leiden tot concrete resultaten voor kinderen, jongeren en ouders en de professionals die met hen werken.

Aan CO ACT Consult en Research voor Beleid is gevraagd een eerste audit uit te voeren en daarbij een werkwijze te ontwikkelen die ook in volgende audits gebruikt kan worden. Hieronder wordt daarom een tussentijdse evaluatie beschreven die toetst:

·

of de in de kadernotitie ontworpen beleidsstructuur effectief gefunctioneerd heeft,

·

of de beoogde resultaten in de drie actieprogramma’s behaald zijn,

·

en als de resultaten niet gehaald zijn en/of de beleidsstructuur niet gefunctioneerd heeft, beschrijft waar er stagnatie is opgetreden,

·

op welke onderdelen er functionele aansluitingen tussen de drie programma’s benut of niet benut worden.

Het gaat hierbij steeds om resultaten die expliciet beoogd waren vóór eind 2005.

De werkwijze in de evaluatie zal een aantal instrumenten opleveren waarmee ook in de vervolg-fase de voortgang van de programma’s gemonitord kan worden.

De resultaten van deze tussentijdse evaluatie dienen een concrete bijdrage te leveren aan de be-sluitvorming over continuering of aanpassing van het beleidsprogramma en de actieprogramma’s. In hoofdstuk 2 wordt kort de onderzoeksstrategie geschetst. In hoofdstuk 3 worden het beleids-programma en de vier actiebeleids-programma’s kort beschreven. In hoofdstuk 4 wordt verslag gedaan van de concrete stappen die door de onderzoekers gezet zijn en worden de resultaten van het onderzoek weergegeven. In hoofdstuk 5 worden de belangrijkste conclusies en enkele aanbeve-lingen opgenomen. Afgesloten wordt met een hoofdstuk (6) waarin vier externe experts reageren op de bevindingen.

2 Onderzoeksstrategie

In dit onderzoek zijn op drie niveaus gegevens verzameld:

1. Het niveau van het bestuur van de stad en de deelgemeenten alsmede het niveau van de ambtelijke beleids- en uitvoeringsorganisatie en hun onderlinge samenwerking. De samen-werking met de stadsregio en de justitieketen komt hierbij ook aan de orde1.

2. De activiteiten en aanbod van uitvoerende diensten en organisaties en hun samenwerking. 3. Merkbare veranderingen en de waardering voor voorgenomen veranderingen op het niveau

van de professionals van de instellingen en, waar aan de orde, het niveau van de burgers.

Niveau 1. Het niveau van het bestuur van de stad en de deelgemeenten alsmede het niveau van de ambtelijke beleids- en uitvoeringsorganisatie en hun onderlinge samenwerking

In de kadernotitie wordt beschreven hoe het beleidsproject ‘Aansprekend Jeugdbeleid’ gestructu-reerd wordt. De rollen van de actoren, hun verantwoordelijkheden en samenwerkingsrelaties en de overlegstructuren worden uitgewerkt.

Getoetst is of de ontworpen structuur gefunctioneerd heeft en geleid heeft tot concrete afspraken en maatregelen die nodig waren om de doelen te realiseren.

Om de toets te kunnen uitvoeren, is een aantal gesprekken gevoerd.

Niveau 2. Beschrijvingen activiteiten en aanbod van instellingen

In de actieprogramma’s worden concrete doelen gesteld met betrekking tot het aanbod, de samenwerkingen van instellingen en de effecten van dat aanbod. Er is cijfermatige informatie gevraagd over de feitelijk gerealiseerde activiteiten zoals beschreven in de doelstellingen van de drie programma’s (soms inhoudend het verzamelen van informatie, het maken van

samenwer-kingsafspraken, het opstellen van plannen, het realiseren van een aanbod, het realiseren van effecten in de doelgroep et cetera). Daarnaast is met de belangrijkste actoren in de

actiepro-gramma’s (groeps)gesprekken gevoerd.

Er is derhalve sprake van een secundaire analyse van beschikbare gegevens. Er zijn geen nieu-we gegevens verzameld over activiteiten en aanbod van de instellingen.

Bestaande evaluaties zijn benut.

______________ 1

Het Bestuursakkoord Onderwijs en Jeugd dat tussen stad en deelgemeenten is afgesloten, wordt separaat geëva-lueerd door Stichting Lokaal Rotterdam. In die evaluatie wordt specifiek gekeken naar de bestuurlijke samenwer-king. Deze komt slechts zijdelings aan de orde in onderhavige tussentijdse evaluatie.

Niveau 3. Merkbare veranderingen en de waardering voor voorgenomen veranderingen op het niveau van de professionals van de instellingen en, waar aan de orde, het niveau van de burgers Om doelstellingen van de drie programma’s die betrekking hebben op activiteiten door professio-nals van de instellingen en/of voor burgers te kunnen onderzoeken, is het volgende geschied. Door eenvoudige enquêtes bij steekproeven van de doelgroepen van de drie programma’s is, voor zover dat tot de doelstellingen behoort, onderzocht in welke mate het aanbod/de activiteit

bekend is bij de doelgroep (ouders, jeugdigen, professionals), in welke mate de doelgroep gebruik maakt van het aanbod/de activiteit en in welke mate de leden van de doelgroep het

3

Beschrijving beleidsprogramma en

actieprogramma’s

3.1

Beleidsprogramma ‘Aansprekend jeugdbeleid.

Opgroeien in Rotterdam: Steun èn Grenzen’. Kadernotitie

jeugdbeleid 2004 - 2006

3.1.1 Achtergrond

Het programma werd vastgesteld in maart 2004. In de inleiding werd gesteld dat er ongeveer

hal-verwege de collegeperiode behoefte was aan een herijking van het bestaande jeugdbeleid. Redenen daarvoor waren niet alleen dat er een andere visie ontstond op de aanpak van de

jeugdproblematiek, maar ook dat het steeds duidelijker werd dat in Rotterdam sprake is van een weinig rooskleurige situatie voor een aanzienlijk deel van de jeugd. Er wordt verwezen naar de Rotterdamse jeugdmonitor waaruit naar voren komt dat een derde van de jeugd zelf behoorlijke problemen rapporteert in het eigen functioneren. Dit zou het dubbele van de landelijke cijfers zijn. Daarnaast wees de stedelijke veiligheidsmonitor op nogal wat vandalisme en overlast door jonge-ren. Rotterdam scoort het slechtst van de grote steden op de Citoscores. Eén op de vier jongeren verlaat het onderwijs zonder startkwalificatie. De jeugdwerkloosheid stijgt sneller dan elders en ligt op zo’n 10%. Er is weliswaar vraag naar arbeid, maar het te lage niveau van de opleiding van vele Rotterdamse jongeren sluit niet aan bij die vraag. Bijna 3000 jongeren kregen een bijstands-uitkering. Veel van deze jongeren hebben te maken met verslaving, schulden, onaangepast gedrag en/of zijn tienermoeders. Naast deze harde cijfers wordt ook vermeld dat in het dagelijks leven in de stad de afstand tussen verschillende etnische en culturele groepen in de stad groeide. Uiteraard werd ook vermeld dat het met de meerderheid van de Rotterdamse jeugd goed ging. Niettemin ontstond er bij het college de behoefte om de negatieve spiraal te stoppen waarin een deel van de Rotterdamse jeugd leek terecht te komen. Een ‘fundamentele herijking’ werd nodig geacht.

3.1.2 Inhoudelijke

uitgangspunten

In de nota wordt erop gewezen dat vele jongeren in het tweede en derde opvoedingsmilieu (school, zorginstellingen, gemeentelijke diensten) in aanraking komen met volwassenen die geen gezagspositie in willen of kunnen nemen. Datzelfde gebeurt in het publieke domein. Afzijdigheid en niet meer aangesproken worden op wangedrag is een cultuur geworden. Op basis van inter-views met jongeren in begeleidingstrajecten wordt geconcludeerd dat jongeren zelf deze gezags-relatie missen en meer aandacht en niet te softe bemoeienis van volwassenen vragen.

Gekozen wordt daarom voor het uitgangspunt ‘steun én grenzen’. Steun betekent aandacht en stimulatie, en het bieden van hulp als het te moeilijk wordt. Grenzen stellen betekent dat de jeugd ook aangesproken kan worden en dat de volwassenen (en dus ook de overheid) zonodig ingrijpt. Daarbij wordt gekozen voor een dialogische aanpak: het aanspreken van jongeren op hun gedrag betekent ook dat de jeugd de volwassenen mag aanspreken op hun gedrag. Om die dialoog goed

te laten verlopen, is wederzijds respect nodig en moet er van twee kanten de morele moed zijn om de confrontatie aan te gaan.

De vraag ‘wie is verantwoordelijk’ wordt beantwoord met het inmiddels overbekende gezegde ‘it

takes a village to raise a child’. Uiteraard zijn ouders de eerstverantwoordelijken. Er is een belangwekkende medeverantwoordelijkheid van een brede opvoedingsomgeving van instellingen, overheid en burgers die zo veel mogelijk consistent en consequent met kinderen en jongeren omgaan.

Dit leidt in de nota tot de volgende conclusie.

‘Opvoeden, zo nodig heropvoeden en de dialoog en de morele confrontatie met kinderen en jon-geren aangaan, daar gaat het om. Daarom moeten we het debat over waarden en normen niet alleen voeren maar vooral ook vertalen in concrete actie: een aansprekend jeugdbeleid gericht op volwassenen, kinderen en jongeren. ‘Aansprekend’ in de zin van: het spreekt me aan, ik raak er door gemotiveerd èn in de zin van: je aangesproken weten op je eigen taken en verantwoorde-lijkheden en zelf ook anderen daarop aanspreken. Dit vertalen we in een nieuwe missie voor het jeugdbeleid. Een missie voor de hele stad. Jongeren moeten het kunnen maken in Rotterdam. Als ze willen krijgen ze van ons alle kans. Als ze echt niet kunnen onze hulp. Maar voor wie niet wil stellen we grenzen en treffen we maatregelen.’

Deze uitgangspunten zijn vertaald in drie actieprogramma’s die in de volgende paragrafen wor-den beschreven. De actieprogramma’s werwor-den voor het overgrote deel gefinancierd vanuit (een

ombuiging van) reguliere geldstromen. Op enkele punten kwam extra geld beschikbaar voor enkele bijzondere activiteiten. Het ging daarbij steeds om beperkte middelen (per programma ergens tussen de 0 en de 500.000 euro voor de looptijd), met uitzondering van het

actie-programma Voeding en Beweging, waarvoor vanuit verschillende bronnen (onder andere Grotestedenbeleid en BOS-impuls van VWS) een kleine 10 miljoen extra beschikbaar kwam. Op een aantal onderdelen van het actieprogramma Opvoedingsondersteuning hebben de landelijke ‘Impulsgelden Opvoedhulp en Opgroeihulp’ voor een versnelling van de uitvoering van de plan-nen gezorgd.

3.1.3 De uitvoeringsorganisatie

In de kadernotitie wordt een uitvoeringsorganisatie geschetst. Op stedelijk niveau is het college als geheel verantwoordelijk. De wethouder sociale integratie is de coördinerend wethouder en is aanspreekbaar voor externen. De strikt repressieve aanpak is echter de verantwoordelijkheid van

de wethouder veiligheid. Met de deelgemeenten wordt samengewerkt in het kader van een Bestuursakkoord Onderwijs en Jeugd. Per deelgemeente worden concrete resultaatsafspraken

gemaakt. Ook hier valt het thema jeugd en veiligheid buiten. Voor dit thema zijn aparte overleg-gen van de justitieketen, college en een verteoverleg-genwoordiging van de deelgemeenten.

Op het ambtelijke niveau is er een stuurgroep integraal jeugdbeleid van de meest betrokken diensten, voorgezeten door het hoofd ‘Jeugd en Opvoeding’ van de Dienst Stedelijk Onderwijs (inmiddels Jeugd, Onderwijs en Samenleving: JOS). De deelnemende diensten zijn SoZaWe, GGD, S&R, Programmabureau Veilig en Werkstad en uiteraard JOS zelf. Onder deze stuurgroep bevinden zich werkgroepen. JOS heeft daarmee een coördinatie- en regierol en is ook het schar-nierpunt van het beleidsprogramma met andere beleidsprogramma’s en externe relaties.

3.2

Het actieprogramma ‘Stedelijke Basisinfrastructuur

Opvoedingsondersteuning’

Het actieprogramma wordt in maart 2004 beschreven in de nota Actieprogramma Stedelijke Basisinfrastructuur Opvoedingsondersteuning. In maart 2005 verscheen er een update.

In het actieprogramma opvoedingsondersteuning worden, onder de algemene noemer ‘stedelijke basisinfrastructuur opvoedingsondersteuning’ 24 doelstellingen geformuleerd, met voor iedere doelstelling een concreet resultaat. Een belangrijk onderdeel is de oprichting van JONG’s in gemeenten. Dit zijn servicecentra waarin jeugdgezondheidszorg, jeugdzorg, onderwijs en deel-gemeentelijke (welzijns)voorzieningen een gecoördineerd, herkenbaar en toegankelijk aanbod aan opvoedingsondersteuning creëren1. In 2005 zouden er vijf van deze centra moeten zijn. In 2006 zou uitbreiding naar andere deelgemeenten moeten plaatsvinden. Daarnaast werd er een inventarisatie aangekondigd van het bestaande aanbod in iedere deelgemeente en werden vele voorlichtende en opvoedingsondersteunende activiteiten in onder meer scholen (bijvoorbeeld het werken met assistenten ouderbetrokkenheid), kinderopvang, sociaal cultureel werk en de justitie-keten aangekondigd. Werkers in kinderopvang en het sociaal cultureel werk worden getraind in het signaleren en bespreken van problemen met ouders. Intern leerlingbegeleiders en school-maatschappelijk werkers worden opgeleid om zelf deze trainingen te geven. Voor zeer moeilijk bereikbare doelgroepen worden gezinscoachachtige interventies ontworpen waarbij niet-deelname kan leiden tot het korten op uitkeringen. Voor een volledig overzicht wordt verwezen naar het actieprogramma.

3.3

Het actieprogramma ‘Voorkomen en Bestrijden van

Jeugdwerkloosheid’

Doel van het actieprogramma, beschreven in de nota ‘Voorkomen en bestrijden van jeugdwerk-loosheid gemeente Rotterdam’ (maart 2004, bijgewerkt maart 2005) is te komen tot duurzame (economische) zelfredzaamheid van de Rotterdamse jongeren. Er worden in totaal 27 concrete resultaten benoemd. Een centraal onderdeel van het actieprogramma is het stedelijke ‘jongeren-loket’. Hierin werken JOS (vanuit het onderwijsperspectief), SoZaWe en CWI samen om voor iedere jongere een aanbod (trajectplan) te creëren dat leidt tot economische onafhankelijkheid. Daarbij wordt door de ‘klantenmanager’ een ‘ladder’ gehanteerd: eerst een startkwalificatie beha-len; als dat niet kan werk met opleiding combineren; als dat niet kan alleen werk; als dat niet kan is een uitkering mogelijk. Mocht een jongere uiteindelijk toch een uitkering nodig hebben, dan wordt daaraan een werkverplichting (Work First) gekoppeld, bijvoorbeeld om werkervaring op te

doen of gemeenschapstaken uit te voeren. Aanbod dat nodig is om jongeren in het gewenste traject te krijgen, worden gezocht bij andere instellingen of ingekocht. Voor moeilijk bereikbare of

______________ 1

‘Een JONG-centrum is een laagdrempelige één-loketvoorziening waar alle ouders, medeopvoeders en jeugd in de deelgemeente terecht kunnen. Ouders kunnen daar terecht voor de basiszorg van consultatiebureau en jeugdart-sen. Eenieder kan binnenlopen met vragen op het terrein van informatie en voorlichting over opvoeding en de voor-zieningen in de deelgemeente. En er kunnen afspraken worden gemaakt als het aankomt op adviesgesprekken of doorverwijzing naar andere voorzieningen in de deelgemeente. Ook een centraal meldpunt voor opvoedproblemen moet een plek krijgen in het JONG.

Het primaire doel van het JONG-centrum is dus het waarborgen van een goede basisjeugdgezondheidszorg en vroegtijdige signalering en een adequate aanpak van opvoedrisico’s en -problemen.

De JONG-ontwikkeling beoogt ook bij te dragen aan verbeterde afstemming en samenwerking tussen de partners in de driehoek jeugdgezondheidszorg – onderwijs – welzijn, die ieder vanuit hun eigen kerntaken een bijdrage leveren aan de kwaliteit van de opvoedmilieus en opvoedingsondersteuning.’(uit: Inhoudelijk beleidskader inventarisatie pedagogische (basis)infrastructuur opvoedingsondersteuning, 2006).

onwillige jongeren worden de zogenaamde loopacties uitgevoerd: men zoekt de jongere op, waar hij ook verblijft.

Andere onderdelen van het actieprogramma zijn gericht op het voorkómen van voortijdig school-verlaten, het creëren van doorlopende leerlijnen van VMBO naar MBO, het creëren van banen in het MKB, het overleggen met werkgevers over werkgelegenheid, het opzetten van een werkge-versservicepunt enzovoorts.

3.4

Het actieprogramma ‘Jeugd en Overlast’

Het actieprogramma is in maart 2004 beschreven in de nota ‘ Actieprogramma Jeugd en Overlast 2004. Ketenaanpak preventief-correctief-repressief jeugdbeleid’. In maart 2005 verscheen ook van dit programma een bijgewerkte nota. Er worden 45 resultaten benoemd.

De persoonsgerichte aanpak (PGA) van hinderlijke, overlastgevende en criminele jongeren worden als een topprioriteit gezien in het veiligheidsbeleid. In de PGA wordt voor een bepaalde

jongere een traject bedacht waarin zoveel mogelijk van het bestaande aanbod gebruik gemaakt wordt. Een belangrijk instrument in het programma is daarom de zogenaamde DOSA (Deelge-meentelijk Overleg Sluitende Aanpak) die in alle deelgemeenten opgericht dienden te worden. In dit DOSA overlegt een aantal ketenpartners (zoals politie, maatschappelijk werk, Bureau Jeugd-zorg, jongerenwerk). Een ‘regisseur’ voert de PGA vervolgens uit. De target is dat 1550 overlast-gevende of criminele jongeren in een hulpverlenings- of justitieel traject geplaatst worden. Naast de DOSA’ s kan als belangrijk onderdeel het SISA-signaleringssyteem genoemd worden. Dit geautomatiseerde systeem zorgt er automatisch voor dat als een jongere met meer dan één instelling contact heeft, de verschillende instellingen dit van elkaar horen zodat ze samen een plan van aanpak kunnen maken. Bijzonder is ook de Vroegtijdige Interventie criminele carrière-Gezinnen (VIG) waarin multiproblemgezinnen met een historie van criminaliteit zeer intensief en persoonlijk begeleid worden. Verder kunnen nog genoemd worden intensieve leerplichthandha-ving en een outreachende aanpak van probleemjongeren op straat.

3.5

Het actieprogramma ‘Voeding en Beweging’

Het actieprogramma is in mei 2005 beschreven in de nota ‘Actieprogramma Voeding en Bewe-ging: energie in balans’. Overgewicht wordt gezien als een van de belangrijkste bedreigingen van de volksgezondheid. De Rotterdamse jeugd scoort wat dit betreft aanzienlijk ongunstiger dan de rest van de Nederlandse jeugd. Overgewicht wordt gezien als het resultaat van een ongezond voedingspatroon. Gebrek aan beweging verergert dit probleem. Het hoofddoel van het program-ma is dan ook ‘Het bevorderen van gezonde voeding en beweging onder de Rotterdamse jeugd om overgewicht te reduceren en bewegingsarmoede te bestrijden’. Er zijn in het actieprogramma vier thema’s benoemd: 1. jeugd en buitenruimte (spel- en sportruimte buiten); 2. jeugd en binnen-ruimte (gym- en speelzalen); 3. voeding en beweging (op individuele kinderen en ouders gerichte acties); en 4. evenementen (vele tientallen promotionele top- en breedtesportevenementen. In totaal werden er 43 specifieke doelen geformuleerd.

4 Resultaten

4.1

Verslag van onderzoeksactiviteiten

4.1.1 Documentenonderzoek

Door de onderzoekers is een grote hoeveelheid beleidsdocumenten, cijfermatige overzichten, voorbereidende studies, operationalisaties van plannen en evaluatiestudies van onderdelen van het programma bestudeerd (zie bijlage 1 voor een overzicht). Ten behoeve van het overleg dat tweemaal per jaar plaatsvindt tussen de programmaleiding en de wethoudersstaf (de vier meest betrokken wethouders) zijn per actieprogramma de zogenaamde stoplichtrapportages opge-maakt. Voor het laatst op 12 januari 2006. Dit is een overzicht van de beoogde resultaten en de mate waarin de realisatie daarvan op schema ligt. Per resultaat wordt een der drie

‘stoplichtkleu-ren’ toegekend: rood (resultaat niet behaald); oranje (minder resultaat dan beoogd) of groen (resultaat behaald). Deze rapportages geven een goed inzicht in de doelrealisatie van het

pro-gramma en zijn door de onderzoekers dankbaar gebruikt.

4.1.2 Interviews met bestuurders, gemeentelijke diensten en

uit-voerders

In een aantal gestructureerde gesprekken van drie kwartier tot twee uur is de inhoud van het beleid, de aansturings- en communicatiestructuur en de doelrealisatie vanuit verschillende

per-spectieven met de direct betrokkenen doorgenomen. Van ieder gesprek is een verslag gemaakt dat als onderzoeksmateriaal gebruikt is. Om de gesprekspartners zo open mogelijk te laten zijn,

is toegezegd dat er geen tot de persoon herleidbare uitspraken in het verslag komen. Om die reden zijn de verslagen niet in dit rapport opgenomen. De volgende gesprekken zijn gevoerd met

in totaal 54 personen.

1. Individuele gesprekken met de drie meeste betrokken wethouders

2. Individuele gesprekken met vier portefeuillehouders van deelgemeenten met uiteenlopende kenmerken

3. Gesprek directeur JOS

4. Groepsgesprek Stuurgroep Integraal Jeugdbeleid

5. Gesprek actieprogrammamanagement Opvoedingsondersteuning 6. Gesprek actieprogrammamanagement Jeugdwerkloosheid 7. Gesprek actieprogrammamanagement Jeugd en Overlast

8. Gesprek met de Stadsmarinier Jeugd

9. Gesprek actieprogrammamanagement Voeding en Beweging

10. Groepsgesprek uitvoerenden op managementniveau van het actieprogramma Opvoedings-ondersteuning

11. Groepsgesprek uitvoerenden op managementniveau actieprogramma Jeugdwerkloosheid: keten werk en uitkering

12. Groepsgesprek uitvoerenden op managementniveau actieprogramma Jeugdwerkloosheid: onderwijsketen

13. Groepsgesprek uitvoerenden op managementniveau programma Jeugd en Overlast

4.1.3 Onderzoek bij eindgebruikers

Op een aantal punten hebben de actieprogramma’s nu reeds geleid tot concrete veranderingen in het functioneren van instellingen en hebben burgers (ouders, kinderen, jongeren) ervaringen opgedaan met activiteiten die uit het programma voortkwamen. Waar dat het geval is, zijn profes-sionals, ouders of jongeren benaderd om hun ervaringen en mening te vragen over het aanbod. Aan alle benaderde personen is (op een voor hen relevante wijze) ook gevraagd naar hun opvat-ting over het element ‘grenzen’ in het gemeentelijke beleid.

Dit heeft geleid tot de volgende onderzoeksactiviteiten:

14. Een schriftelijke enquête bij jeugdartsen, jeugdverpleegkundigen en pedagogen werkzaam in de jeugdgezondheidszorg, die te maken hebben gekregen met een uitbreiding van pedagogi-sche deskundigheid in hun werksituatie

15. Een schriftelijke enquête onder deelnemers aan een cursus signaleren en bespreken van problemen met ouders uit kinderopvang, welzijnswerk en onderwijs

16. Mondelinge interviews met ouders van basisschoolleerlingen in scholen die met assistenten ouderbetrokkenheid werken

17. Telefonische interviews met jongeren die met ‘loopacties’ van het jongerenloket bereikt zijn 18. Persoonlijke gesprekken met jongeren die met de DOSA-aanpak bereikt zijn

19. Persoonlijke gesprekken met ouders van de gezinscoachingsprojecten VIG/GAAF Tot slot is de rapportage van het onderzoek voorgelegd aan vier externe experts: één erkend deskundige op het terrein van openbaar bestuur en voor ieder programma één erkend inhoudelijk deskundige. Aan hen is gevraagd of de conclusies van de rapportage op basis van het gepresen-teerde materiaal naar hun mening valide zijn. Daarnaast is hen gevraagd een kort commentaar te schrijven op de bevindingen. In dit commentaar dient te worden aangegeven wat de sterke en

zwakke punten van het beleidsproject en de drie programma’s zijn en welke aanbevelingen zij voor het vervolg van het programma kunnen doen.

4.2

De achterliggende pedagogische visie in het beleid

4.2.1 Het

gemeentebestuur

1

is bestuurlijk verantwoordelijk voor

opvoeden en opgroeien in de stad

In de loop van deze collegeperiode heeft ‘de jeugd’ prioriteit gekregen. Het inzicht ontstond dat een gemeentebestuur weliswaar voor een deel afhankelijk is van andere sectoren (politie, justitie, jeugdzorg, geestelijke gezondheidszorg, werkgevers) in het jeugdbeleid, maar dat de problemen met de jeugd alleen konden worden opgelost als het gemeentebestuur niet alleen de regie voert, maar ook het scenario durft te schrijven en zelf een hoofdrol voor zijn rekening neemt.2 Dit leidde halverwege de collegeperiode tot het hier geëvalueerde beleidsprogramma. In alle lagen van het beleidsprogramma is er erkenning voor deze rolopvatting. Men is het er in brede kring over eens dat deze opstelling van het college én het benoemen van concrete thema’s en doelen geleid hebben tot een versnelling van het jeugdbeleid. Ook op het niveau van het bestuur van de deel-gemeenten is men ervan overtuigd dat majeure problemen met de jeugd alleen kunnen worden opgelost als het stadsbestuur zich daar intensief mee bemoeit en vindt men dat de opstelling van het college tot een versnelling en concretisering geleid heeft.

Nu is jeugdbeleid erg breed en is het onderdeel van een groot aantal portefeuilles en bestuursla-gen. Deze opstelling van het gemeentebestuur vraagt daarom wel om een sterke integratie van beleid tussen de verschillende portefeuillehouders binnen het college en een naadloze aanslui-ting van stads- en deelgemeentelijk beleid. Hier zal later op worden teruggekomen.

4.2.2 Opvoeden tot participatie

Bij het opvoeden van de jeugd spelen altijd drie elementen een rol: assimilatoire elementen (aan-passing aan wat er is), emancipatoire (kansen bieden aan de ontplooiing van individuele talenten) en participatoire (kinderen en jongeren uitdagen actief mee te doen in een proces van wederzijd-se beïnvloeding). Doorgaans wordt in het beleid vooral de nadruk gelegd op een combinatie van assimilatoire en emancipatoire doelen: kinderen moeten leren waar ze zich aan te houden heb-ben en binnen die kaders mogen individuele levenslijnen worden getrokken. Dat levert, sterk overdreven, een samenleving op waarin een verzameling individuen leeft die met een redelijk ______________

1

Met gemeentebestuur wordt bedoeld het college en de dagelijkse besturen van de deelgemeenten.

2 _{Het SCP heeft de regierol van de gemeenten ooit in vier typen beschreven: 1.dirigistische sturingsambitie;}

2. materiële sturingsambitie; 3. procesmatige sturingsambitie; 4. procedurele sturingsambitie. Dirigistisch wil zeggen dat de gemeente eenzijdig de doelstellingen en middelen bepaalt en toeziet op de uitvoering (top-down). Bij de materiële sturingsambitie stuurt de gemeente primair op inhoud, is resultaatgericht en hecht veel waarde aan de (maatschappelijke) effectiviteit van het beleid. Onder procesmatige sturingsambitie wordt verstaan dat de gemeente primair het beleidsproces stuurt. In deze visie is het hebben van overeenstemming belangrijker dan hetgeen waar-over waar-overeenstemming is. In de procedurele sturingsambitie heeft de gemeente vooral een faciliterende rol en hecht veel waarde aan het creëren van adequate voorwaarden waaronder instellingen hun werkzaamheden kunnen uit-voeren. Het Rotterdamse jeugdbeleid kan worden getypeerd als een mengvorm van materieel en dirigistisch regie voeren.

grote individuele vrijheid functioneren en alleen de algemene regels hebben om elkaar niet voor de voeten te lopen. In het Rotterdamse ligt echter sterk de nadruk op participatoire doelen. De beide andere typen doelen worden gezien als voorwaarden voor participatie. De belangrijkste boodschap aan ouders, kinderen en jongeren is ‘meedoen’ in onderwijs, het publieke domein en werk. Het beleid is erop gericht om ouders, kinderen en jongeren zoveel mogelijk te laten deel-nemen of terug te brengen naar reguliere maatschappelijke instituties en contexten. De oplossin-gen dienen bij voorkeur in die contexten gevonden te worden. Daarbij wordt participatie ook consequent gezien als iets dat van twee kanten moet komen. Er is sprake van geven en nemen. Wederzijds respect wordt daarbij als noodzakelijk benoemd.

Een dergelijke prioriteit bij participatoire doelen is goed te begrijpen en ligt voor de hand in een pluriforme stad waarin er grote problemen zijn in het samenleven. Dit geldt temeer daar het aan-tal risicofactoren in het opvoeden en opgroeien naar verhouding groot is (zie 3.1.1).

4.2.3 Ondersteuning op het individuele niveau is noodzakelijk

De actieprogramma’s kennen een zeer groot aantal doelen. De meeste doelen zijn niet onver-wacht en niet veel anders dan voorheen het geval was en dan ook in andere gemeenten gesteld worden. Vaak gaat het om het aanbrengen van samenhang in het aanbod, om het verbeteren of uitbreiden van het bestaande aanbod en om het creëren van nieuw aanbod. De gestelde doelen zijn overigens wel concreter geformuleerd en worden explicieter gemonitord (zie 4.4) dan door-gaans gebeurt.

Op één inhoudelijk punt onderscheidt het Rotterdamse jeugdbeleid zich echter van het eerdere beleid en van het doorsneebeleid in de Nederlandse gemeenten.

Aan het Rotterdamse jeugdbeleid ligt impliciet de overtuiging ten grondslag dat jeugdbeleid alleen effectief kan zijn als op het niveau van de individuele burger in zijn eigen leefsituatie (in dit geval kinderen, jongeren, hun ouders en anderen die betrokken zijn bij hun opvoeden en opgroeien) mogelijkheden worden gecreëerd en oplossingen gevonden worden.

Voor kinderen, jongeren en ouders die (dreigen te) marginaliseren, leidt deze overtuiging ook feitelijk tot bemoeienis van de gemeente met hun leven.

De vier actieprogramma’s, gericht op respectievelijk opvoedingsondersteuning, jeugdwerkloos-heid, jeugd en veiligjeugdwerkloos-heid, en voeding en beweging dragen alle in meer of mindere mate deze

overtuiging uit. In ieder actieprogramma gaat, nadat de relevante actoren een integraal plan gemaakt hebben, één persoon op de ouder of jongere af en zorgt dat in het stramien van de

‘per-soonsgebonden aanpak’ de verschillende instellingen en diensten hun eigen bijdrage leveren. De afstemming vindt plaats in DOSA, jongerenloket, JONG en jeugdgezondheidszorg. De mentor, klantenmanager, jongcoördinator of jeugdarts leggen het contact met de burger en zijn de case-managers van het afgesproken traject. De DOSA-mentor begeleidt de jongere, organiseert en coördineert het aanbod dat nodig is. Vanuit het jongerenloket wordt een jongere zonodig door de

klantenmanager opgespoord en wordt met hem of haar een traject georganiseerd dat leidt tot onderwijs, werk of een zinvolle tijdsbesteding. Ouders met opvoedingsproblemen worden zonodig

zeer intensief gecoacht, waarbij afstemming van de activiteiten van andere voorzieningen in de

handen van de gezinscoach wordt gelegd. Kinderen bij wie overgewicht wordt gesignaleerd, worden door de jeugdarts of verpleegkundige nog een aantal malen opgeroepen om na te gaan

Hiermee wordt een stap gemaakt van aanbodgestuurd werken naar vraaggericht werken, of zoals het in de kadernota staat ‘dialooggestuurd’ werken.

Er zijn relatief weinig doelen geformuleerd die te maken hebben met algemene opvoed- en opgroeicondities, het veranderen van maatschappelijke structuren of het herinrichten van de

voorzieningenstructuur.

4.2.4 Gemeentelijke bemoeienis met opgroeien en opvoeden is niet

vrijblijvend

De bemoeienis van de gemeentelijke overheid met opvoeden en opgroeien in de eigen leefsitua-ties is niet vrijblijvend. Burgers worden op hun verantwoordelijkheden aangesproken en zonodig met drang en dwang ertoe gebracht om aan de samenleving mee te gaan doen. Doorgaans krijgt dit de vorm van een outreachende, bemoeizorgachtige individuele benadering, waarbij veel moei-te wordt gedaan om hoe dan ook in contact moei-te komen met de burger, maar ook wordt gebruik gemaakt van het (dreigen met) korten op uitkeringen. Het aan de orde stellen dat de gemeente-lijke overheid zich met drang en dwang, sancties en straffen (uiteraard geheel binnen de gelden-de wet- en regelgeving) mag bemoeien met het opvoegelden-den en opgroeien, heeft een doorbraak betekend in de landelijke discussie hierover. De discussies gaan ook in Rotterdam door. Er is echter in het algemeen draagvlak voor deze aanpak. Een ruime meerderheid (70-80%) van de professionals (jeugdartsen, verpleegkundigen, pedagogen, werkers in welzijnswerk, onderwijs en kinderopvang) ondersteunt het drang- en dwangbeleid. Van de geïnterviewde ouders (die zelf niet met de dwang- en drangvariant te maken hebben gekregen) is slechts een krappe meerderheid (52%) het eens met dwangmaatregelen om hulp te laten aanvaarden (zie paragraaf 4.6 en 4.7). Hieraan moet meteen worden toegevoegd dat de waardering voor het beleid uitgesproken werd in een context waarin de oplossingen voor de problemen voor verreweg het grootste gedeelte werden gezocht in de eigen leefsituatie en in reguliere voorzieningen. Dwang en strafmaatregelen zoals het korten op de kinderbijslag of zelfs gesloten opvang van jongeren in ‘opvangcentra’ of kazernes maken geen deel uit van het geëvalueerde programma.

Opvallend is dat geïnterviewde jongeren die te maken hebben gekregen met de ‘drang- en dwangbenadering’ vrijwel unaniem waardering hebben voor een gemeentelijke overheid die zo ver durft te gaan. Zowel de jongeren die via de DOSA-structuur zijn aangesproken als via de loopacties van het jongerenloket vinden deze aanpak ‘goed’ en kunnen ook uitleggen wat daar goed aan is (zie paragraaf 4.6.3 en 4.6.4). Hun commentaar kan misschien nog het best worden samengevat met het wat ouderwetse gezegde ‘voor je eigen bestwil’.1

______________ 1

Een dergelijke aanpak veronderstelt wel duidelijke spelregels met voor de burger ook de mogelijkheid van formele klachten en bezwaren.

4.2.5 De

goede

weg?

In een aantal punten zal een waardering en een weging gegeven worden van het vastgelegde beleid, gevolgd door een korte aanbeveling.

1. De pedagogische uitgangspunten in het huidige beleidsprogramma zijn eigentijds en slui-ten aan op recente ontwikkelingen in beleid en weslui-tenschap. Het leggen van accenslui-ten op participatoire doelen vindt in steeds meer gemeenten plaats en heeft in het algemeen de voorkeur boven prioriteit geven aan assimilatoire en emancipatoire opvoedingsdoelen, zo bleek in een onderzoek van het SCO-Kohnstamm Instituut van de Universiteit van Amsterdam onder alle Nederlandse gemeenten. Aanbevolen wordt deze visie te bestendi-gen en verder te expliciteren en communiceren.

2. Vanuit wetenschappelijk perspectief kan het volgende gezegd worden. Onderzoekers han-teren tegenwoordig een lijst van ‘what works’-principes of van kenmerken van effectieve interventies in opgroeien en opvoeden.1 Hierbij komt steeds naar voren dat interventies effectiever zijn naarmate ze meer in de eigen leefsituatie van de doelgroep plaatsvinden en naarmate ze meer multisystemisch werken (dat wil zeggen in meerdere domeinen van de eigen leefsituatie actief zijn) en werken met concrete doelen die ook voor de doelgroep relevant zijn. In de huidige beleidsprogramma’s zijn deze criteria impliciet meegenomen. Een aantal andere criteria echter niet. Zo speelt het ‘evidence-based’ werken nog geen grote rol in het geformuleerde beleid. Vele methodieken worden ter plekke ontwikkeld en

uitgeprobeerd in plaats van dat zij aansluiten bij de bekende bewezen werkwijzen. Het verdient aanbeveling deze impliciete criteria te expliciteren en te systematiseren en ze te

vergelijken met de algemeen geldende criteria2 zodat er gerichter werken aan effectiviteit mogelijk is.

3. Integraliteit op collegeniveau kan in de uitvoering nog verbeterd worden. De wethouders-staf is een begin. Een subcollege en/of één coördinerend wethouder jeugd zijn opties voor de toekomst.

4. Het beleid is echter voornamelijk probleemgericht. Het ontbreekt aan een vergelijkbare funderende visie voor het algemene beleid op het terrein van opvoeden en opgroeien. Beleid, gericht op het ontstaan van bindingen in de samenleving, algemeen preventief beleid, onderwijsbeleid en welzijnsbeleid dreigen uit het gezichtsveld te raken. Discussies over educatieve basisvoorziening en in de voorschoolse periode, discussies over de Brede School (met ouderpartnerschap als belangrijk instrument voor maatschappelijke ontwikke-ling) dienen geactiveerd te worden. Dat wil niet zeggen dat er op het gebied van algemeen

jeugdbeleid niet het nodige in Rotterdam gebeurt, maar het verdient aanbeveling een richtinggevende visie vast te leggen.

______________ 1

Zie bijvoorbeeld Hermanns, J., Öry, F., & Schrijvers, G. (2005). Helpen bij opgroeien en opvoeden: eerder, sneller en beter. Een advies over vroegtijdige signalering en interventies bij opvoed- en opgroeiproblemen. Utrecht: Julius Centrum. Zie ook Erkenningscommissie Gedragsinterventies Justitie, 2005.

2 Interventies zullen effectiever zijn naarmate 1. Er meer gebruik wordt gemaakt van theoretisch onderbouwde en gestandaardiseerde methodieken die controleerbaar worden toegepast. 2. Er een evenwicht is tussen de omvang en complexiteit van het probleem en inzet van mensen en middelen. 3. Er meer aangesloten wordt op de individue-le risico- en protectieve factoren in de individue-leefsituatie van het gezin of de jongere. 4. Er meer ‘need-based’ en ‘vraagge-stuurd’ gewerkt wordt. 5. Ze meer gericht zijn op het herstel van zelfregulatie bij jongeren en hun opvoeders. 6. Er gewerkt wordt in de eigen leefwereld van de jongeren. 7. De interventie meer gericht is op concrete doelen. 8. De

5. Het beleid is voor een groot deel top-down ingezet. Er is weliswaar op vrijwel alle onderde-len gebruik gemaakt van wat er eerder en ‘bottom-up’ ontwikkeld is, maar de deelgemeen-ten en de werkvloer zijn in hun beleving, mede door de snelheid waarmee het programma is opgezet en uitgevoerd, onvoldoende betrokken bij de beleidsontwikkelingen. De inspira-tie zoals die in de top van het programma is ontstaan, begint daar pas nu door te dringen. De inspiratie komt bovendien vaak via de zijlijn (media, publiek optreden van wethouders). Inmiddels is er voldoende draagvlak voor het beleid, maar omdat er nog belangrijke dis-cussies gevoerd moeten worden en belangrijke stappen gezet moeten worden, is aandacht voor en persoonlijk investeren in de werkers in diensten en instellingen die verantwoordelijk zijn voor de realisatie van het beleid in het contact met de burger, in de toekomst noodza-kelijk. Waar (mede door een andere financieringsstructuur) in het actieprogramma Voeding en Beweging van meet af aan de interactie in de beleidsontwikkeling met de deelgemeen-ten en instellingen sterk was, is dat ook meteen een van de succesfactoren.

6. De doelgroep komt in het programma vooral voor in de vorm van geaggregeerde cijfers. Dat is niet logisch als het beleid zich expliciet op individuele burgers richt. Wat de betrok-kenen zelf vinden, hoe zij problemen definiëren, welke oplossingen ze kunnen bedenken, wat ze vinden van het beleid (voor zover ze daarmee in aanraking komen) en welk effect dat op hen heeft, komt op individueel niveau aan de orde, maar blijft in het beleid

groten-deels onderbelicht. Uitzonderingen zijn bijvoorbeeld de evaluaties van de Vroegtijdige Interventies in criminele carrièreGezinnen en de evaluatie van het voorlichtingsproject ‘Elke Dag Bewegen’. Aanbevolen wordt de burger bij het verdere ontwerp van het programma systematischer te betrekken. Dit kan goed in de vorm van foccussed groups of expertmee-tings (waarbij de burger de expert van zijn eigen leefsituatie is). Ook evaluatie op het niveau van de burger, zoals in beperkte zin in dit onderzoek geschied is, wordt niet alleen door de burger verwelkomd, maar levert ook belangrijke informatie op die stimulerend kan werken op de verdere gang van zaken in het programma.

7. In het programma is blijkens de reacties van professionals en burgers een adequaat even-wicht gevonden tussen steun en grenzen. Het in de publiciteit presenteren van het dwang/drang/sanctie/strafelement in het beleid als de belangrijkste peiler is daarom niet productief. Dit element lijkt als een ‘pars pro toto’ de maatschappelijke discussie te domine-ren roept onnodig tegenreacties op. In het programma wordt vrijwel nooit gesproken van beleid, gericht op specifieke etnische, religieuze of culturele groepen. Bij de PGA-aanpak mag men uitgaan van ‘culture sensitivity’, maar niet van aparte programma’s voor aparte doelgroepen. Ook in de uitvoering is er vrijwel geen selectief beleid voor bepaalde doel-groepen. Dit sluit aan bij bevindingen dat dit type doelgroepenbeleid nauwelijks voordelen heeft en doorgaans alleen maar tot het omgekeerde van participatie leidt. Aanbevolen wordt deze lijn onverkort te handhaven.

4.3

De werkzaamheid van de beleidsstructuur en de

programmastructuur

De uitvoering van het beleid kan beschreven worden als een matrixaanpak waarin dwars door diensten heen een programma is gemaakt. Er is een programmamanager aangesteld en een communicatiestructuur binnen en tussen diensten gecreëerd. Binnen het programma zijn de vier genoemde actieprogramma’s opgezet. Voor ieder actieprogramma is een management aange-wezen.1 _{Met de deelgemeenten is een bestuursakkoord afgesloten en wordt de bestaande}

over-legstructuur gebruikt om afspraken te maken.

Het programma heeft op een aantal punten zijn voordeel kunnen doen met landelijke ontwikkelin-gen en met financieringsbronnen van de rijksoverheid. De afstand tussen het jeugdbeleid in een grote stad en het rijksbeleid is zowel op ambtelijk als op politiek niveau klein.

De landelijke Operatie Jong (waarbinnen Rotterdam een pilot vormt) heeft daarbinnen en daar-naast een stimulerende rol gespeeld.

De programmastructuur geeft binnen de actieprogramma’s een sterke impuls aan het werken met sluitende ketens, aan structurele samenwerking tussen instellingen en het besef vanuit verschil-lende invalshoeken aan hetzelfde probleem te moeten werken. Het dagelijks handelen van vele diensten, instellingen en uitvoerenden is naar eigen zeggen fundamenteel veranderd. De com-municatielijnen binnen de programma’s zijn kort geworden. De programmamanager en steeds meer ook de leiding van de diensten reageren alert en handelend op signalen van problemen en stagnatie. Hierdoor is er een dynamiek ontstaan waardoor de meeste actieprogramma’s als een ‘lerende organisatie’ kunnen worden getypeerd. Initiatieven die min of meer los van het program-ma door het college gelanceerd zijn (zoals de stadsprogram-marinier jeugd), leidden niet tot problemen en werden in goed overleg afgestemd met de actieprogramma’s.

De deelgemeenten (die het meest bij de uitvoering betrokken zijn) waarderen de uiteindelijke aansturings- en overlegstructuur. Het beleidsprogramma heeft op grote lijnen een positief imago bij allen die er bij betrokken zijn. Vanuit het perspectief van de wat kleinere deelgemeenten die relatief weinig jeugdproblematiek hebben is de programmastructuur wat zwaar in verhouding tot hetgeen in die deelgemeente in de uitvoering terecht komt.

Men kan vragen stellen bij de slagvaardigheid van een matrixorganisatie. In de huidige situatie wordt het proces door de programmamanager (JOS) vooral gestuurd door (citaat uit de kadernoti-tie ‘ Steun en Grenzen’:

‘De DSO vat haar coördinatie- en regierol vooral op als een procesverantwoordelijkheid voor de totstandkoming van beleid en/of (een verbetering) van de uitvoering. Deze taak zal onontkoom-baar de vorm krijgen van netwerksturing op basis van partnerschap en gedeelde verantwoorde-lijkheden. Deze rol komt niet alleen tot uiting in coördineren, regisseren en initiëren maar ook in het signaleren van stagnaties en witte plekken en het actief aan de orde stellen van deze signa-len.’

Deze taak wordt door het programmamanagement van JOS met veel verve en resultaat uitge-voerd. De constructie valt of staat echter met de backing die het programma krijgt van de direc-______________

1

Nogmaals: het onderzoek naar het programma ‘Voeding en Beweging’ is pas kort geleden gestart. In deze tussen-rapportage worden over dit actieprogramma slechts in beperkte mate uitspraken gedaan.

teuren van andere diensten en van de betrokken portefeuillehouders. Daartoe is het contact met het college in de vorm van de wethoudersstaf te weinig frequent en te weinig intensief. Ook kan hier nogmaals gewezen worden op de noodzaak dat het college volledige integraliteit in het jeugdbeleid realiseert en van daaruit handelt.

Wat voor het programma als geheel geldt, geldt ook voor de actieprogramma’s: een krachtige lei-ding bij activiteiten die zich op terreinen van verschillende diensten en sectoren begeven, is niet alleen afhankelijk van persoonlijke competenties, maar ook van de mate van steun ‘van boven’. De samenwerking in de politie- en justitieketen wordt algemeen als goed beoordeeld. Waar de veiligheidspoot dreigde los te functioneren van het programma is via deelname van de wethouder veilig aan de Staf J4 en het op afroep beschikbaar zijn van de wethouder sociale integratie voor de Stuurgroep Veilig voor afstemming gezorgd.

De samenwerking met de Stadsregio is groeiende.

Het onderwijs is via schoolbesturen en scholen intensief bij het programma betrokken. De inten-ties tot een gezamenlijke aanpak is in de besturen en management van met name de ROC’s wel aanwezig. Niettemin identificeert deze sector zich naar verhouding minder met het gehele beleidsprogramma dan andere sectoren zoals justitie of jeugdzorg. Het programma is niet altijd

even goed bekend en het realiseren van de doelen die men kent worden niet altijd als een joint venture gezien. Dit is echter wel een bittere noodzaak. De afstemming van de zorgstructuren in het onderwijs bijvoorbeeld en de JONG-centra, het jongerenloket en de DOSA’s is een reëel pro-bleem in de uitvoering. Dit type afstemmingsvraagstukken is overigens niet alleen een Rotterdams probleem. In de Operatie Jong wordt hier aandacht aan besteed. Er zullen concrete oplossingen voorgesteld worden.

De grote afwezige in de programmastructuur is de gezondheidszorg, met name de huisartsen en de Geestelijke Gezondheidszorg. Beide sectoren hebben directe raakvlakken met alle actiepro-gramma’s. Zo is de huisarts nog steeds de persoon waar de meeste vragen over opvoeden en opgroeien terechtkomen. Ze nemen echter maar zeer beperkt deel aan de beleidsontwikkeling op stedelijk of deelgemeentelijk niveau.

Een deel van de jongeren dat voor overlast of criminaliteit, schooluitval of uitkeringsafhankelijk-heid zorgt, heeft psychische en gedragsproblemen die met ondersteuning van de kinder- en jeugdpsychiatrische zorg beter oplosbaar zouden zijn. Dat deel van de gezondheidszorg dat wel in het programma zit (de GGD) wordt door de andere actoren vaak als een partner gezien die wat verder van hen afstaat.

Samenwerking met huisartsen en GGZ in met name de JONG- en DOSA-structuur dient met kracht ter hand genomen te worden.

Tot slot moet worden vastgesteld dat het programma de zogenaamde projectencarrousel een halt wil toeroepen. Dat lukt nog niet altijd. Er schieten nog vele initiatieven uit de grond die los staan van de ontworpen programmastructuur of daar alleen voor de vorm in zijn ondergebracht. Over het formuleren van concrete doelen is al het nodige positiefs gezegd. Niettemin is ook hier enige bijstelling nodig. Per programma is een te groot aantal doelen geformuleerd, waarschijnlijk om bij alle betrokkenen zoveel mogelijk draagvlak te creëren door uit te gaan van wat er als was. Minimaal de helft daarvan zijn procesdoelen. De overige zijn cijfermatige targets. Veel van deze doelen leven nauwelijks in de uitvoerende organisaties. De cijfermatige targets zijn doorgaans

niet gekozen na een analyse, maar staan in de beleving van de uitvoerende diensten en instellin-gen soms meer voor een ‘ambitieniveau’ dan voor een realistisch doel.

De keuze om in vier actieprogramma’s te werken heeft voor overzichtelijkheid en een snelle start gezorgd. In de praktijk blijkt echter dat de geëvalueerde actieprogramma’s elkaar steeds meer beginnen te raken. Zo komen de JONG-centra werkende weg in aanraking met (letterlijk) dezelf-de opvoed- en opgroeiproblemen van dezelf-dezelfdezelf-de gezinnen als dezelf-de DOSA’s, waar ook weer jongeren in opduiken die ook klant zijn van het jongerenloket. In de dagbesteding van jongeren kan sporten een belangrijke bijdrage leveren (als sporter, maar ook als sportleider). Opvoedingsondersteuning en voedingsvoorlichting raken elkaar. In de komende periode zal afstemming een belangrijk beleidsdoel moeten worden. Het is de overtuiging van de onderzoekers dat er op het terrein van

de opvoedhulp en opgroeihulp meerwaarde te halen is uit een geïntegreerd deelgemeentelijk sys-teem van enerzijds persoonlijke zorg vanuit de JONG’s, anderzijds zorg vanuit maatschappelijke perspectief vanuit de DOSA’s/het jongerenloket. Zeker indien er daarnaast nog samenwerking ontstaat met de zorgstructuren van het onderwijs als derde peiler, kan een duurzaam systeem van opvoed- en opgroeihulp ontstaan.

Dit leidt tot de volgende aanbevelingen:

1. Het in gang gezette beleid en de daarbij ontworpen (matrix)programmastructuur werkt en dient gehandhaafd te worden. Door vrijwel alle gesprekspartners werd op continuïteit aan-gedrongen.

2. De programmastructuur werkt alleen als door de directeuren van de diensten en vanuit het college eenduidige backing plaatsvindt.

3. Bij het stellen van doelen dient men realistischer te werk te gaan.

4. Er moet door het college extra geïnvesteerd worden in de samenwerking met de schoolbe-sturen.

5. De huisartsen en GGZ-sector moeten in de programmastructuur een plaats krijgen.

6. Op korte termijn dient een visie op de deelgemeentelijke ‘ infrastructuur opvoedhulp en opgroeihulp’ te worden geformuleerd waarin de JONG-centra, de DOSA, de activiteiten van het jongerenloket en de zorgstructuur rond het basisonderwijs een plaats krijgen.

4.4

Concrete resultaten per actieprogramma

4.4.1 Het actieprogramma ‘Stedelijke Basisinfrastructuur

Opvoedingsondersteuning’

In 2004 zijn de volgende twee hoofddoelen geformuleerd:

·

In 2006 is een stedelijke basisinfrastructuur opvoedingsondersteuning gerealiseerd, waarin sprake is van een sluitende keten en aan alle functies op het terrein van algemene, preventie-ve, hulpverlenende, correctieve en repressieve opvoedingsondersteuning wordt voldaan.

·

In 2006 is het aanbod van de educatieve basisvoorziening en opvoedingsondersteuning

ver-sterkt en aangevuld zodat een effectief en dekkend aanbod op deelgemeentelijk niveau en afgestemd op deelgemeentelijke voorzieningen gerealiseerd kan worden.

Deze hoofddoelen zijn vertaald in tien doelstellingen (en vervolgens weer vertaald in een totaal van 29 subdoelstellingen). In onderstaande tabel geven we de doelrealisatie tot op heden weer, zoals blijkt uit de documentenstudie, de verschillende (groeps)gesprekken en interviews en/of de enquêtes onder eindgebruikers.

Het gaat om een inschatting of hetgeen beoogd en vastgelegd is in het oorspronkelijke actiepro-gramma, daadwerkelijk gerealiseerd is (dan wel goed op schema ligt eind aan het eind van 2005).

Doelstelling Doelrealisatie Opmerkingen

Implementatie JONG –

_·

Implementatieproces sterk vertraagd

·

1 JONG gerealiseerd, 1 JONG wordt binnen enkele weken geopend en er zijn twee ‘virtuele JONG’s’ dat wil zeggen gestructureerde netwerken

·

Nog niet actief gecommuniceerd naar ouders

·

Deze vertraging heeft gevolgen voor doelrealisatie op andere punten

Afstemming en transparantie aanbod opvoedingsondersteuning in de deel-gemeenten

+/-

_·

Inventarisatie aanbod in deelgemeenten gereed

·

Vergt een behoorlijke investering van deelgemeenten en heeft een lange doorlooptijd

·

Lijkt erop dat men uiteindelijk wel positief is over de opbrengsten

·

Inventarisatie heeft discussies over afstemming op gang gebracht en heeft geleid tot voorstellen voor een pedagogische infrastructuur in de deelgemeen-ten

Laagdrempelige informatie voor alle ouders, versterking van en afstemming tussen 1e _{en 2}e _opvoedmilieu

+/-

_·

Signalen dat brugfuncties zouden wegvallen (ID’ers) zijn opgepikt uit de deelgemeenten

·

Men lijkt doordrongen van het belang van deze in-formatievoorziening, maar het bereik (aantal ouders) is vooralsnog beperkt

Overbruggen van verschillen in op-voedcultuur en opvoedstijl die een be-lemmering (kunnen) vormen voor goede opvoeding en schoolsucces

+

_·

Ingezette acties liggen op schema, positief geëva-lueerd (ook extern)

·

Ook hier geldt dat het bereik vooralsnog beperkt is

Kwaliteitsimpuls zorgstructuur kinder-opvang, basis- en VO-scholen

+/-

_·

Cursus ‘Signaleren … wat nu?’ wordt positief ge-waardeerd (blijkt zowel uit eigen evaluatie als onze enquête onder professionals, zie 4.7)

·

‘Uitkristalliseren’ relatie MDO’s/social teams met JONG, DOSA’s en JCO’s nog niet gerealiseerd (mede door vertraging JONG)

Inzet en versterking van preventieve steun- en hulpfuncties bij risico’s of pro-blemen

+

_·

Inzet aanvullende opvoedingsondersteuning (peda-gogen in de JGZ) ligt op schema en werpt vruchten af (zie 4.7.2)

Doelstelling Doelrealisatie Opmerkingen

Ontwikkelen en in stelling brengen van sociale en professionele netwerken in preventieve t/m correctieve fase van de keten

+/-

_·

Intensievere hulpvormen nu ‘op de rails’, maar nog zeer weinig gezinnen zijn daadwerkelijk bereikt

Interventies in curatieve en correctieve fase, waar nodig met drang of dwang

+

_·

Bereik VIG en GAAF1 van tevoren laag ingeschat, hierdoor is het doel qua bereik van gezinnen wel behaald

·

Beide hulpvormen zijn/worden tevens extern geëva-lueerd

Versterking afstemming en samenhang tussen instellingen

–

_·

Mede door vertraging JONG nog altijd ‘mistige’ samenhang: geen kraakheldere afspraken op deel-gemeenteniveau, lijkt er sprake te zijn van een bepaalde concurrentie tussen verschillende voorzieningen

Ontwikkeling en implementatie van pro-tocollen en gezamenlijke (scree-nings)instrumenten

+

_·

Bureau Jeugdzorg en jeugdgezondheidszorg lijken elkaar inmiddels goed te kunnen vinden, er heerst een gevoel van ‘we laten dit kind niet los tot duidelijk is wie het wel oppakt’

4.4.2 Het actieprogramma ‘Voorkomen en Bestrijden van

Jeugd-werkloosheid’

In 2004 zijn vier hoofddoelen geformuleerd:

·

Onderwijs en preventie (de jongere op school houden),

·

Bemiddeling bij en na schooluitval (de jongere terug naar school geleiden),

·

Passend en toereikend aanbod van werk en onderwijs aan jongeren die de school hebben verlaten en niet terug kunnen of willen,

·

Actieve benadering van jongeren die buiten de boot zijn gevallen.

______________ 1

VIG staat voor Vroegtijdige Interventie in criminele carrièreGezinnen, GAAF voor Gezamenlijke Aansturing Aanpak Feijenoord; zie voor meer informatie over deze projecten paragraaf 4.6.2.

Deze hoofddoelen zijn nog altijd terug te vinden in de stoplichtrapportages (weliswaar geoperati-onaliseerd in 27 subdoelstellingen).

Doelstellingen Doelrealisatie Opmerkingen

Onderwijs en preventie +/-

_·

(Hoge) VSV-target niet gehaald

·

Herontwerp VMBO gestagneerd

·

Wel scoort Rotterdam beter dan landelijk gemiddel-de als het gaat om daling VSV’ers

·

Zicht op uitvallers en uitstromers verbeterd dankzij registratie en onderzoek

Bemiddeling bij en na schooluitval +

_·

Ondanks alle denkbare kanttekeningen is het jonge-renloket een feit, hiermee heeft Rotterdam een ‘uni-cum’ en staan alle neuzen langzaam maar zeker dezelfde kant op

·

Verbeterde zicht op jongeren in de bijstand

·

Belangrijke aandachtspunten voor komende periode zijn: open communicatie om afstemming werkpro-cessen tot stand te brengen en vast te houden, afstemming registratiesystemen snel realiseren, jongeren monitoren

Passend en toereikend aanbod +/-

_·

Projecten als Work First succesvol; initiatieven gestart om tussentijdse instroom mogelijk te maken bij ROC’s, speedmeets te organiseren op jongeren-loket, versoepeling van erkenning leerbedrijven voor bepaalde opleidingen, gemeentelijke diensten meer stageplekken laten aanbieden

·

Feit blijft dat er (veel) te weinig stage- en werkplek-ken zijn voor jongeren in Rotterdam

Actieve benadering jongeren +/-

_·

Jongerenloket goed bekend in deelgemeenten; toeleiding van jongeren uit deelgemeenten naar vaste contactpersoon jongerenloket, specifieke ‘DOSA-route’ naar jongerenloket

·

Loopacties in slechts 3 deelgemeenten, registratie schiet tekort. Hierdoor worden behaalde successen niet vastgelegd en is monitoring van jongeren niet mogelijk. Meer aandacht voor registratie en over-dracht van methodiek van loopacties in plaats van te hoge targets, die afleiden van moeizaam behaal-de, maar niet onbelangrijke, successen

4.4.3 Het actieprogramma ‘Jeugd en Overlast’

In 2004 is het volgende algemene doel geformuleerd:

Het tot stand brengen van een ketenaanpak waardoor het preventieve en correctieve jeugdbeleid naadloos aansluiten op het repressieve jeugdbeleid zodat de hinderlijke, overlastgevende en criminele jongeren effectief kunnen worden aangepakt.

Hiertoe zijn drie subdoelstellingen geformuleerd:

Om een effectieve aanpak voor hinderlijke, overlastgevende en criminele jongeren te realiseren:

·

moet het preventieve jeugdbeleid mede voorkomen dat jongeren hinderlijk en overlastgevend

gedrag gaan vertonen,

·

moet het correctieve jeugdbeleid jongeren die hinderlijk en overlastgevend gedrag vertonen zodanig aanpakken dat dit gedrag wordt afgeleerd en deze jongeren zeker niet gaan behoren tot de groep criminele jongeren (meerplegers of veelplegers), en

·

moet het repressieve jeugdbeleid criminele jongeren (meer- en veelplegers) zodanig aanpak-ken dat ze niet meer recidiveren en geen hinderlijk en overlastgevend gedrag meer vertonen. Opvallend bij dit actieprogramma is dat deze subdoelstellingen niet op een heldere, consistente manier vertaald zijn naar de doelstellingen die steeds terugkomen in de stoplichtrapportages. Daar komt bij dat het meest kenmerkende element van het programma, het bestaan van de DOSA’s, tussen de andere doelstellingen in gerangschikt staat (zelfs op de derde plaats), terwijl dit doel zonder meer ‘overkoepelend’ te noemen is en zeker niet van dezelfde orde als de doel-stellingen die daarvoor en daarna worden opgesomd. De target van Programmabureau Veilig en de Stadsmarinier Jeugd om jaarlijks (gemiddeld) 25 overlastgevende jongeren per wijk in een jus-titieel of hulpverleningstraject te plaatsen, is niet als zodanig terug te vinden in de stoplichtrappor-tages. Dit geldt eveneens voor de persoonsgerichte aanpak voor criminele jongeren (meer- en veelplegers). Het doelbereik zoals door JOS weergegeven in deze rapportages komt voorname-lijk neer op ‘evaluatie is uitgevoerd/afgerond’. Dit geeft bvoorname-lijk van een bewustzijn dat evaluatie en onderzoek krachtige instrumenten kunnen zijn – op zich niet verkeerd – maar de stap dient nu gezet te worden naar meer concrete doelstellingen en meer nadruk op wat de verschillende tra-jecten voor (met name) jongeren en gezinnen opleveren.

Bovenstaande punten maken het beoordelen van de doelrealisatie zoals bij de overige twee programma’s gebeurd is, lastig. Dit wil niet zeggen dat men niet op de goede weg is. Het tot

stand brengen (en onderhouden) van samenwerking en afstemming tussen de verschillende par-tijen in de keten preventie-correctie-repressie is een belangrijke voorwaarde voor een effectieve aanpak van overlast. Dit wordt duidelijk door het programma erkend. Het meest in het oog sprin-gende succes is dan ook de realisatie van een DOSA in iedere deelgemeente en structureel over-leg tussen DOSA’s en Bureau Jeugdzorg (voorpostfunctionaris) en politie (jeugdcoördinator). Andere ‘plussen’ zijn het feit dat een aantal DOSA’s actief gebruik maakt van het

SISA-signaleringssysteem, de intensieve handhaving van leerplicht en de outreachende opsporing en aanpak van jongeren (vindplaatsgerichtheid, groepsaanpak). De inzet van Vroegtijdige Interventie in criminele carrièreGezinnen (VIG), de Communities that Care (CtC)-methodiek en de Gezamen-lijke Aansturing Aanpak Feijenoord (GAAF) ziet er (veel)belovend uit, maar tegelijk gaat het duizelen van al die verschillende aanpakken op al die verschillende plekken en voor al die verschillende doelgroepen. Het is nu zaak om de ‘aanpakken’ te stroomlijnen, langs de what

works- meetlat te leggen, en waar mogelijk terug te brengen tot een overzichtelijk, beredeneerde inzet.

Belangrijk aandachtspunt ten slotte is dat de outreachende aanpak van jongeren staat of valt met voldoende capaciteit. Er moeten voldoende ‘streetwise’ jongerenmentors zijn die als voorbeeld

kunnen dienen voor jongeren die anders onbereikbaar of onzichtbaar blijven voor gevestigde instanties. Deze professionals moeten niet alleen een luisterend oor bieden of leuke activiteiten

organiseren, maar concreet insteken op toeleiding naar onderwijs, werk en/of zorg. Een uitbrei-ding van capaciteit (en middelen) op dit front betekent een belangrijke impuls voor het structureel terugbrengen van overlast én het bieden van een beter toekomstperspectief voor jongeren.

4.4.4 Het actieprogramma ‘Voeding en Beweging’

Het actieprogramma is zoals eerder vastgesteld pas op een laat moment in het onderzoek mee-genomen. De evaluatie van het doelbereik is in dit onderzoek daarom voornamelijk gebaseerd op de stoplichtrapportages.

De beoogde doelen bleken grotendeels gerealiseerd, waarbij moet worden opgemerkt dat veel doelen die voor de burgers merkbare veranderingen impliceren pas eind 2005 en begin 2006 op het programma stonden. Niettemin zijn er al zichtbare resultaten, bijvoorbeeld in het aanleggen van 25 trapveldjes, het opknappen van gymzalen en sporthallen, het signaleren van individuele kinderen met overgewicht, het kinderen kennis laten maken met sport en vele activiteiten op het gebied van voorlichting en training.

Het actieprogramma heeft (mede daardoor) op het niveau van de deelgemeenten een positieve pers. Het actieprogramma wordt als dynamisch ervaren. De concrete (en vaak letterlijk zichtbare) resultaten worden gewaardeerd.

4.5

Conclusies en aanbevelingen

Alle programma’s boeken voldoende meetbare vooruitgang. De structuur van de actieprogram-ma’s blijkt te werken. De programmastructuur geeft binnen de actieprogramactieprogram-ma’s een zeer sterke impuls aan het werken met sluitende ketens, aan structurele samenwerking tussen instellingen en het besef vanuit verschillende invalshoeken aan hetzelfde probleem te moeten werken. Het dage-lijks handelen van vele diensten, instellingen en uitvoerenden is fundamenteel veranderd. De communicatielijnen binnen de actieprogramma’s zijn kort geworden. De programmamanager en steeds meer ook de leiding van de diensten reageren alert en handelend op signalen van problemen en stagnatie. Hierdoor is er een dynamiek ontstaan waardoor de meeste actiepro-gramma’s als een ‘lerende organisatie’ kunnen worden getypeerd. Dit geldt vooral voor de top van de programmastructuur als zodanig én binnen de actieprogramma’s.

Tussen de actieprogramma’s is nog weinig afstemming. Op uitvoeringsniveau vindt men elkaar incidenteel.

Het onderbrengen van het programmamanagement in JOS, die ook voor een deel een uitvoeren-de organisatie is, levert af en toe weerstanuitvoeren-den op. In uitvoeren-de praktijk levert dat, meuitvoeren-de door uitvoeren-de invulling van de rol van het programmamanagement van JOS, weinig problemen op.

De implementatie van de verschillende structuren en activiteiten is voor een groot deel een trial and error-proces. Dat heeft het voordeel dat men voortdurend leert en bijstelt.

Het nadeel is dat er erg veel tijd in implementatievraagstukken moet worden gestoken. Meer tijd bij de leiding van de actieprogramma’s en ondersteuning bij dit proces is wenselijk.