10-1-2018
De invloed van
lobby op
decentraal niveau
Een onderzoek naar decentralisaties
in het sociaal domein en de
verschuiving van lobby
Naam: Kersbergen, J.J.
Studentnummer: s1313932
Master: Management van de Publieke Sector
Eerste Lezer: Dr. N.A.J. van der Zwan
Datum: 10 januari 2018
1
Voorwoord
Voor u ligt mijn masterscriptie als onderdeel van de master Management van de Publieke Sector, aan de universiteit leiden. Na de bachelor Bestuurskunde ben ik na lang oriënteren bij de opleiding MPS uitgekomen. Het sprak mij direct aan en heeft mij niet teleurgesteld. Naast een werkweek van 40 uur in het eerste jaar is het mij toch gelukt om in 1,5 jaar de opleiding af te ronden en daar ben ik trots op. Via deze weg wil ik ook graag de ruimte nemen om een aantal personen te bedanken. Allereerst de respondenten die zonder aarzelen ja hebben gezegd op mijn verzoek tot een interview. Zonder deze medewerking had ik mijn scriptie nooit kunnen afronden.
Daarnaast wil ik mijn scriptiebegeleider Natascha van de Zwan bedanken voor al de feedback, de begeleiding, de constructieve houding en de nieuwe invalshoeken die ik bij voorbaat niet voor ogen had. Ik heb deze samenwerking als erg prettig ervaren.
Leiden, 10 januari 2018 Jorn Kersbergen
2
Inhoudsopgave
Voorwoord ... 1 1 Inleiding ... 4 1.1 Maatschappelijke relevantie ... 5 1.2 Wetenschappelijke relevantie ... 6 1.3 Onderzoeksopzet ... 6 1.4 Leeswijzer ... 6 2 Theoretisch kader ... 72.1 Theoretisch concept decentralisatie ... 7
2.1.1 Decentralisatie en haar oorsprong ... 7
2.1.2 Decentralisatie en haar theorie ... 7
2.1.3 Condities decentralisatie ... 8
2.1.4 Effecten ... 8
2.1.5 Procesmanagement en decentralisaties ... 11
2.3 Centrale lobby ... 13
2.3.1 Soorten lobby ... 14
2.4 Koppeling twee theoretische concepten tot hypothesen/verwachtingen ... 17
3 Methodologie... 19
3.1 Onderzoeksopzet/design ... 19
3.1.1. Onderzoeksdesign... 20
3.2 Uitleg en totstandkoming operationalisatieschema ... 21
3.3 Operationalisatieschema ... 22
3.4 Casusselectie ... 23
3.4.1 De gemeenten waar de Participatiewet in het sociaal domein onderzocht wordt ... 25
3.5 Dataverzameling ... 26
3.6 Validiteit & betrouwbaarheid ... 27
4 De drie decentralisaties in het sociaal domein... 29
4.1 Jeugdzorg... 29
4.2 Participatiewet ... 30
4.3 Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO) ... 31
5 Resultaten ... 33
5.1 De transitie van de decentralisatie in het sociaal domein door gemeenten ... 34
5.1.1 Pijnacker-Nootdorp ... 35
5.1.2 Alphen aan den Rijn ... 38
5.1.3 Den Haag ... 41
5.2 Vormgeving decentralisaties in het sociaal domein door gemeenten ... 43
3
5.2.2 Alphen aan den Rijn ... 45
5.2.3 Den Haag ... 47
5.3 Relatie van gemeenten met belanghebbende ... 49
5.3.1 Pijnacker-Nootdorp ... 49
5.3.2 Alphen aan den Rijn ... 51
5.3.3 Den Haag ... 53
6 Analyse ... 55
6.1 Verwachtingen gekoppeld aan de resultaten ... 55
6.2 Verwachtingen in relatie tot de theorie ... 58
7 Conclusie ... 63 7.1 Beperkingen en vervolgonderzoek ... 65 8 Literatuurlijst ... 67 Appendix A ... 70 Appendix B ... 72
4
1 Inleiding
In het regeerakkoord (2012) ‘Bruggen slaan’, gemaakt door de politieke partijen VVD en de PVDA, spraken de regeringspartijen formeel de wens uit om de zorgsector te hervormen. Om deze wens meer gewicht te geven, kozen ze voor een drietal prioriteiten. Ten eerste het verbeteren van de kwaliteit van de geleverde zorg. Om dit te bewerkstelligen schreven de VVD en PvdA over het inzicht en het verbeteren van de geleverde zorg. Daarnaast wilden zij de praktijkvariatie verminderen en het zinloos medisch handelen tegen gaan. De tweede prioriteit bestond uit het verlagen van de kosten in de zorg. Dit wilden zij bewerkstelligen door de hoeveelheid geleverde zorg te verminderen en overbehandeling, overcapaciteit en verspilling tegen te gaan. Als laatste prioriteit spraken de VVD en PVDA de wens uit om een (regionale) samenwerking tussen zorgaanbieders te bewerkstelligen. De rijksoverheid wilden de te dure, complexe en acute zorg concentreren. De minder complexe zorg wilden zij dichter bij de burger brengen (Regeerakkoord, 2012: 21)
Het uiteindelijke doel van de hervorming in de zorgsector, moest leiden tot een toename van de kwaliteit en een daling van de kosten. Op deze manier hoopte de toenmalige regering om de gefinancierde voorzieningen betaalbaar te houden, zodat ook de toekomstige generaties van deze zorg gebruik kunnen maken (Regeerakkoord, 2012: 23). De hervorming in de zorg kwam tot uiting door middel van drie decentralisaties in het sociaal domein. Een van deze drie decentralisaties is
vormgegeven in de Participatiewet. Deze wet dient de burgers die niet zelfstandig aan werk kunnen komen en het daarbij horende inkomen kunnen genereren. De andere twee decentralisaties zijn tot uiting gekomen in de Wmo en de Jeugdwet. De Participatiewet zal in dit onderzoek als leidraad dienen.
Naar aanleiding van het regeerakkoord ‘Bruggen slaan’ schreef toenmalig minister Plasterk (2013) van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in een kamerbrief de definitieve plannen omtrent de drie decentralisaties van het sociaal domein van de VVD en PvdA. Hij stelde dat zowel het kabinet en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) samen concludeerden dat maatwerk in de ondersteuning van de zorg bij burgers nodig is. Tevens stelde minister Plasterk dat de onnodige bureaucratie vermeden kan worden door het organiseren van de dienstverlening dichter bij de burger te plaatsen. De individuele ondersteuningsbehoeften van de burgers moeten centraal staan. Daarentegen de afzonderlijke regelingen en voorzieningen niet. Ten slotte stelde minister Plasterk in zijn brief dat de gemeenten de aangewezen bestuurslaag zijn om dit te kunnen verwezenlijken. Zij kunnen voorzien in de behoefte van noodzakelijke integraliteit en maatwerk (Plasterk, 2013). Om dit allemaal in goede banen te leiden zijn er tal van actoren betrokken, zoals gemeenten, de VNG, zorgverzekeraars,
zorgaanbieders, professionals, ministeries, wijkteams en andere partijen. De gemeenten moeten zorgen voor een integrale samenwerking. Dit ging volgens de VNG niet vanzelf. De gemeenten en andere partijen moesten zich openstellen voor elkaar (VNG & King, 2014). Lokale en regionale
belangenorganisaties zaten met veel vragen, maar bleken ook strijdbaar en bleven opkomen voor de belangen van bijvoorbeeld chronisch zieken of mensen met een beperking. De belangenorganisaties
5 zijn op zoek gegaan naar nieuwe vormen van belangenbehartiging of keken naar mogelijkheden voor nieuwe organisatievormen1. Deze belangenbehartiging door (belangen)organisaties en/of particuliere
organisaties kan worden vormgegeven door te lobbyen bij de overheid. Overheden kunnen ook bij elkaar of bij particuliere organisaties lobbyen. Lobbyen is het op een informele manier proberen formele instanties te beïnvloeden (De Lange en Linders, 2003: 18).
De vraag is hoe de gemeenten omgaan met deze transitie. Welke actoren/partijen proberen allemaal invloed uit te oefenen op de gemeenten, en op welke manier proberen de gemeenten haar wensen in te willigen? Deze vragen zullen worden beantwoord aan de hand van een hoofdvraag welke luidt als volgt:
“Leidt decentralisatie tot een verandering in lobby tactiek/structuur bij de gemeenten?”
Aan de hand van de volgende deelvragen zal dieper op de stof worden ingegaan om een volledig antwoord te kunnen geven op de hoofdvraag.
• Hoe gaan gemeenten om met de decentralisatie in het sociaal domein met betrekking tot de participatiewet?
• Hoe behartigen gemeenten hun belangen en hebben ze zich in de politieke arena laten horen om hun belangen zo goed mogelijk te kunnen behartigen in het beleid van de Participatiewet?
• Hoe gaan gemeenten om met alle actoren die hun eigen belangen proberen te behartigen
• Wat is de perceptie van gemeenten ten opzichte van belangengroepen
1.1 Maatschappelijke relevantie
Door de toenemende decentralisaties van de Rijksoverheid naar de gemeenten, komt er steeds meer verantwoordelijkheid te liggen op een lager niveau. Hierdoor zullen de gemeenten invulling moeten geven aan de nieuwe taken en bevoegdheden. Deze nieuwe taken en bevoegdheden hebben ook invloed op de inwoners. De inwoners dienen zich voor diensten, die normaal gesproken bij het Rijk liggen, nu te wenden tot de gemeenten. Als gevolg van deze decentralisatie kan ook de lobby voor belangrijke thema’s veranderen. In dit onderzoek wordt beschreven hoe de gemeenten hiermee omgaan of zijn omgegaan en hoe de resultaten relevant kunnen zijn voor andere gemeenten.
1 http://www.vgnetwerken.nl/actueel/voor-lokale-en-regionale-leden-bijeenkomst-belangenbehartiging-na-de-decentralisaties.872.htm
6
1.2 Wetenschappelijke relevantie
Door dit onderzoek kunnen nieuwe inzichten ontstaan over hoe gemeenten om zouden kunnen gaan met de toenemende decentralisatie en hoe lobbyactiviteiten van zowel de gemeenten als externe belangenpartijen hier invloed op hebben. Er bestaat reeds veel literatuur over decentralisatie. Er is echter nog weinig bekend over de relatie tussen decentralisatie en de veranderende
lobbytactiek/structuur van gemeenten.
Tevens is dit onderzoek een van de eerste gericht op hoe de lobby op decentraal niveau plaatsvindt. Daarom zal de theorie van lobby op centraal niveau als uitgangspunt en vergelijkingsmateriaal dienen. Het onderzoek naar de relatie tussen lobby op centraal niveau en lobby op decentraal niveau kan een bijdrage leveren aan het onderzoek naar hoe de lobby op decentraal niveau plaatsvindt.
1.3 Onderzoeksopzet
Voor dit onderzoek is een vergelijkende gevalsstudie uitgevoerd met als analyse-eenheid gemeenten. Dit onderzoek richt zich op de gemeenten Den Haag, Alphen aan den Rijn, Pijnacker-Nootdorp en hun wethouders, projectleiders/regiomanagers en/of beleidsmedewerkers met als portefeuille het sociaal domein. De decentralisatie voor gemeenten is vormgegeven in de Wet maatschappelijke
ondersteuning, Jeugdhulp en de Participatiewet. Dit onderzoek richt zich voornamelijk op de
Participatiewet, omdat de gemeente Den Haag ten opzichte van het landelijk gemiddelde erg hoge re-integratievoorzieningen blijkt te hebben, aldus het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). Het onderzoek is kwalitatief van aard. Door middel van interviews en documentanalyses wordt er getracht antwoord te geven op de onderzoeksvraag en de aanvullende deelvragen. Hierna is bekeken waar de verschillen en overeenkomsten liggen tussen de gemeenten op het gebied van de decentralisatie en de omgang met lobby/behartiging.
1.4 Leeswijzer
In het volgende hoofdstuk wordt door middel van literatuuronderzoek het theoretisch kader
beschreven waarin de variabelen, decentralisatie en lobby verder uiteen worden gezet. In hoofdstuk 3 wordt de methodologie van het onderzoek beschreven en worden de variabelen van dit onderzoek geoperationaliseerd. In hoofdstuk 4 wordt kort belicht wat de drie decentralisaties in het sociaal domein inhouden. Vervolgens worden in hoofdstuk 5, aan de hand van drie punten de resultaten beschreven, waarna in hoofdstuk 6 deze resultaten worden getoetst aan de hypothesen. Ten slotte worden in hoofdstuk 6 de conclusies en de aanbevelingen gepresenteerd.
7
2 Theoretisch kader
2.1 Theoretisch concept decentralisatie
Decentralisatie is een van de kernconcepten van dit onderzoek. Decentralisatie kent verschillende gedaanten. Gemeenten kunnen taken krijgen die volgens de regelingen van de Rijksoverheid
uitgevoerd moeten worden, maar gemeenten kunnen ook veel beleidsvrijheid krijgen bij het uitoefenen van bepaalde taken. Decentralisatie wordt gedefinieerd als: “de variatie in het bundelen van voor medebewindstaken lopende geldstromen tot één brede doeluitkering tot aan het overdragen van nieuwe taken aan decentrale overheden’’ (Van Nijendaal, 2014:85).
2.1.1 Decentralisatie en haar oorsprong
De verhouding tussen de verschillende bestuurslagen wordt in Nederland aangeduid als de
gedecentraliseerde eenheidsstaat. In het algemeen wordt een gedecentraliseerde eenheidsstaat op twee manieren vormgegeven: medebewind of autonomie (Boogers et al, 2008: 7). In 1887 werd het
medebewind, als symbool van de gedecentraliseerde eenheidsstaat, opgenomen in de grondwet. Het medebewind vond haar oorsprong in de tijd dat de Rijksoverheid en haar taken groeiden door toedoen van de industriële revolutie en de maatschappelijke vraagstukken. Dit gebeurde mede omdat werd geconstateerd dat de gemeenten niet in staat bleken haar taken langer in autonomie uit te voeren (Boogers et al, 2008: 7). Deze vorm van autonomie hield in dat de Rijksoverheid bijstand verleende, maar niet volledig de taken over nam. In de loop der jaren werd autonomie belangrijker. Dit uitte zich in een autonome verantwoordelijkheid voor Rijk, provincies en gemeenten voor de uitoefening van haar eigen bevoegdheden (Boogers et al, 2008: 7).
Gedurende de twintigste eeuw bleek echter dat decentralisatie niet meer kon worden vormgegeven door autonomie of medebewind. Reden hiervoor is dat de gemeentelijke autonomie door de uitbreiding van het medebewind steeds minder voorstelde en ertoe leidde dat de gemeenten en de Rijksoverheid steeds meer met elkaar werden vervlochten (Boogers et al, 2008: 7-8). Dit wil niet zeggen dat er geen decentralisaties meer plaatsvonden. Sinds de jaren tachtig zijn decentralisaties een constante factor in het Nederlandse overheidsbeleid. Dit beleid is in 1987 tot uiting gekomen in het welszijnsbeleid, de Wet voorzieningen gehandicapten van 1994, de onderwijshuisvesting in 1997, de Wet werk en bijstand uit 2005 en de Wet maatschappelijke ondersteuning 2007 (Van Nijendaal, 2014:85).
2.1.2 Decentralisatie en haar theorie
Fleurke et al (1997) beschrijven in het boek ‘Decentraliseren met beleid’ vier dimensies waarin decentrale bestuurlijke stelsels gekarakteriseerd kunnen worden. De eerste dimensie is de overdracht van taken op een bepaald bestuursniveau. Dit kan plaatsvinden op provinciaal, regionaal en
8 decentralisatieprocessen die ertoe leiden dat de gehele verantwoordelijkheid van de Rijksoverheid wordt overgedragen naar een ander bestuursorgaan. Het kan ook voorkomen dat op kleinere schaal taken worden gedecentraliseerd (Fleurke et al, 1997: 11). De derde dimensie gaat over de rol van de Rijksoverheid. Decentralisatieprocessen kunnen er enerzijds toe leiden dat de Rijksoverheid na de overdracht geen zeggenschap meer heeft. Anderzijds kan de Rijksoverheid de touwtjes stevig in handen houden als regelgever en toezichthouder of dat de financiële huishouding in handen blijft van de Rijksoverheid (Fleurke et al, 1997: 11). De vierde en laatste dimensie gaat over de aard en omvang van de overgehevelde taken. Dit geeft aan in welke mate de lagere overheid, zoals provincies of gemeenten, de instrumenten krijgen om het decentralisatieproces toe te passen op de samenleving. Deze instrumenten kunnen tot uiting komen in regels, heffingen of het verlenen van bepaalde subsidies (Fleurke et al, 1997: 11-12).
2.1.3 Condities decentralisatie
Wanneer er onderzoek wordt gedaan naar de effecten van decentralisatie moet er rekening worden gehouden met een aantal condities. De effecten van mogelijk aanwezige condities bij verschillende vormen van decentralisaties kunnen invloed hebben op de kwaliteit van het bestuur (Fleurke et al, 1997:12). Wanneer wordt gekozen om een bepaald beleid te decentraliseren, onderscheiden twee kenmerken zich van het nieuw te voeren beleid. Het eerste kenmerk is de moeilijkheidsgraad van het beleid. Dit kenmerk richt zich op de aanwezigheid van deskundigheid en expertise wat voor de nieuw te voeren beleidsvoering als een noodzaak wordt geacht. Hierbij moet bijvoorbeeld een bepaalde gemeente rekening houden met een noodzaak tot specialistische kennis. Dit kan leiden tot mindere efficiëntie ten opzichte van de programma-uitgaven (Fleurke et al, 1997: 12). Het tweede kenmerk betreft de aard van het beleid en wat dit voor werk met zich meebrengt. Decentralisaties kunnen uiteenlopende beleidsprogramma’s met zich mee brengen. Dit kan variëren van eenvoudige routine-aangelegenheden tot grootschalige, incidentele en complexe projecten (Fleurke et al, 1997: 12). Als laatste kan een decentralisatie ertoe leiden dat er minder financiële middelen zijn voor een bepaald beleidsveld. De vermindering van financiële middelen zal andere effecten met zich meebrengen ten opzichte van de situatie waarin de financiële middelen hetzelfde zijn of worden vergroot (Fleurke et al, 1997: 13)
2.1.4 Effecten
Welke (beoogde) effecten hebben decentralisaties op de kwaliteit van desbetreffend bestuur? Het ene effect zal meer zichtbaar zijn dan het andere effect. De vraag is echter welke effecten kunnen worden onderscheiden. Om aan te duiden wat een kwalitatief goed bestuur is, wordt in deze paragraaf een aantal bestuurlijke effecten beschreven. Tevens wordt besproken wat de gevolgen van decentralisaties kunnen zijn.
9 Maatwerk is het eerste bestuurlijke effect dat kan duiden dat er sprake is van een kwalitatief goed bestuur. Het leveren van maatwerk hangt af van de gemeente en hoe er invulling wordt gegeven aan een decentralisatie. Fleurke et al (1997) stelt wanneer een lagere overheid zijn zeggenschap ziet vergroten door toedoen van een decentralisatie, dit zal moeten leiden tot een efficiëntere afstemming van beleid en de uitvoering. De gedachte van maatwerk is dat de afstand tussen burgers en overheid afneemt door decentralisaties (Fleurke et al, 1997:13). Van maatwerk is alleen sprake als er in
ogenschouw wordt genomen wat de kenmerken en omstandigheden van individuele gevallen zijn en/of wanneer er sprake is van specifieke situaties die relevant worden geacht. Welke kenmerken of
omstandigheden in ogenschouw moeten worden genomen, wordt bepaald door het criterium of de doelstelling van een (lokaal) bestuur welke zij voor een terrein/veld wilt realiseren of moet realiseren (Fleurke et al, 1997: 20). Het succes van decentralisatieprocessen is erg afhankelijk van de relatie, interactie en samenspel tussen de Rijksoverheid en gemeenten. Dit komt mede voort uit het feit dat een decentralisatie veel vraagt en hoge eisen stelt aan gemeenten en de Rijksoverheid. Binnen deze decentralisatie wordt van gemeenten verwacht dat zij hun verkregen taken en bevoegdheden naar behoren uitvoeren. Aan de hand van deze taken en bevoegdheden moeten zij landelijke beleidsdoelen realiseren. Daarnaast moeten de gemeenten ook het zojuist beschreven ‘maatwerk’ leveren
(SCP,2009:18). Echter is volgens van de Bovenkamp & Vollaard (2015) het ‘maatwerk’ niet altijd terug te zien na het overhevelen van taken en bevoegdheden. Dit komt mede doordat gemeenten veelal regionale samenwerkingsverbanden sluiten om hun nieuwe taken te kunnen uitvoeren. Op deze manier blijft het beleid ver weg voor de burger. Deze gang van zaken wordt ook wel als de decentralisatie paradox beschreven (van de Bovenkamp & Vollaard, 2015: 15).
Het is tevens van belang dat een decentralisatie naar lagere overheden, leidt tot een integrale beleidsvoering, zodat maatschappelijke problemen worden aangepakt en opgelost. Fleurke et al (1997) stelt dat er sprake is van integrale beleidsvoering wanneer deze maatschappelijke problemen vanuit verschillende sectoren en terreinen op elkaar worden afgestemd. Op deze manier wordt gekeken of een decentralisatie leidt tot het doorbreken van verkokering en zorgt voor samenwerking (Fleurke et al, 1997: 13).
Binnen deze integrale beleidsvoering zijn er twee differentiaties die ertoe kunnen leiden dat het openbaar bestuur belemmerd wordt in de uitvoering. Fleurke et al (1997) beschrijft de horizontale differentiatie als taken en bevoegdheden die verspreid zijn over verschillende instanties binnen een bestuursniveau. Vanuit dit oogpunt komt de veronderstelling van de Rijksoverheid dat deze
samenhang van verschillende taken en bevoegdheden geen innerlijke tegenstellingen kunnen zijn. Dit wordt ook wel verkokering genoemd, de verschillende departementen en hun ambtenaren kijken alleen vanuit hun eigen expertise op een bepaald beleidsterrein naar een casus. Om deze reden zit horizontale differentiatie, integrale beleidsvoering in de weg en moet dit worden overgeheveld naar provinciaal of gemeentelijke niveau (Fleurke et al, 1997:31).
10 bevoegdheden die verspreid zijn over verschillende bestuurslagen. De verticale differentiatie beschrijft de situatie waarin het gezag over bepaalde taken bij lokale overheden is ondergebracht, maar dat het gezag van in verband houdende taken is ondergebracht bij hogere overheden, zoals bijvoorbeeld de Rijksoverheid. Decentralisatie zorgt ervoor dat de beslissingsmacht ten aanzien van bepaalde taken bij de provincie of de gemeenten wordt ondergebracht. Op deze manier wordt gedacht dat de beoogde integrale beleidsvoering kan worden bereikt (Fleurke et al 1997: 31-32).
Het is ook van belang dat een lagere overheid na een decentralisatie slagvaardig is en haar signaleringsfunctie op orde heeft. Fleurke et al (1997) stelt dat een lagere overheid bij machte moet zijn om naar behoren te reageren op veranderingen in de maatschappelijke behoefte en de mogelijke verandering in relevante condities voor een efficiëntere beleidsvoering (Fleurke et al, 1997: 13) Wanneer ontwikkelingen niet als wenselijk worden gezien, is het de taak van de lagere overheid om haar bestedingen opnieuw in te richten om zo een bevredigend resultaat voor haar burgers te genereren (Fleurke et al, 1997: 45).
Verder beschrijft Fleurke et al (1997) drie aannames over de relatie tussen slagvaardigheid en decentralisatie die kunnen leiden tot het bestaan van een positief verband. Ten eerste kan een gebrek aan slagvaardigheid voorkomen wanneer de lokale overheid een gebrek aan interventie
mogelijkheden/kracht heeft. Hierbij wordt aangenomen dat de extra/nieuwe bevoegdheden, instrumenten of hulpbronnen leiden tot het vergroten van de maatschappelijke macht van de lokale overheid (Fleurke et al, 1997: 46).
De tweede aanname van een wenselijk verband tussen decentralisatie en slagvaardigheid beschrijft de afhankelijkheid van de lokale overheid bij andere overheden. Om deze reden wordt de noodzaak van één bestuurlijke hand omtrent taken, bevoegdheden en instrumenten beschreven. Dit komt voort uit de aanname dat de slagvaardigheid wordt verkleind wanneer een lokale overheid niet wordt gestagneerd doordat allerlei randvoorwaarden vanuit een hogere overheid met haar
doelstellingen en prioriteiten het beleid beïnvloedt (Fleurke et al, 1997: 46).
De laatste aanname beschrijft niet de afhankelijkheid maar de duur tot uiting gebracht in tijd met betrekking tot bovengemeentelijke besluitvorming. Voordat een gemeente een beleid uit mag voeren, moet zij in sommige gevallen toestemming vragen aan de hogere overheid, welke op haar beurt bepaald of zij toezicht dient te houden of dat er medewerking nodig is vanuit deze hogere overheid. De besluitvorming kan lang duren en tot veel onzekerheid bij de gemeente leiden, hierdoor kan de slagvaardigheid in gevaar komen (Fleurke et al, 1997: 46-47).
Een positief gevolg van decentralisaties zou moeten zijn dat de gemeente dichter bij de burger komt te staan, waardoor de betrokkenheid van politieke organen zichtbaarder en groter is. Echter wordt dit niet altijd zo ervaren. Fleurke et al (1997) beschrijft dat er altijd bij een decentralisatie wordt verwacht dat het democratische gehalte zal toenemen, omdat bijvoorbeeld de politieke lagen en in dit geval de gemeenten directer aanspreekbaar zijn door de burgers met haar zorgen en constateringen (Fleurke et
11 al, 1997: 14). Eveneens stellen van de Bovenkamp en Vollaard (2015) dit ter discussie naar aanleiding van de opmerking van de directeur van het Sociaal Cultureel Planbureau in 2013 Kim Putters: “[dat] burgers de afstand tot gemeenten even groot ervaren als tot de Europese unie” (Van de Bovenkamp & Vollaard, 2015: 15).
Ook zou door toedoen van decentralisatie de besluitvormingsprocessen gaan over specifieke
doelgroepen waarop bijvoorbeeld gemeentelijk niveau de toegankelijkheid voor de burgers zou moeten toenemen. Fleurke et al (1997) stelt dat het nog maar de vraag is in hoeverre deze specifieke
doelgroepen haar invloed kunnen/mogen uitoefen op het uiteindelijke besluitvormingsproces (Fleurke et al, 1997: 14). Dit antwoord is volgens Van de Bovenkamp & Vollaard (2015) negatief. Uit
onderzoek blijkt dat, ondanks de investeringen in bijvoorbeeld referenda, het aantal burgers dat werkelijk gebruikt maakt van de participatiemogelijkheid beperkt is (van de Bovenkamp & Vollaard, 2015: 15). Hierbij wel in acht nemend dat deze tendens op diverse beleidsniveaus en ook
internationaal herkend wordt (Van de Bovenkamp & Vollaard, 2015: 15).
2.1.5 Procesmanagement en decentralisaties
Decentralisaties zijn omvangrijke processen waarin een goede afstemming moet zijn tussen de Rijksoverheid en de gemeenten. De Rijksoverheid kijkt of de gemeenten er voldoende in slagen de taken die zij hebben gekregen naar behoren uit te voeren. De vraag is echter wanneer een gemeente geslaagd is. Hoe worden de acceptabele resultaten behaald? In deze paragraaf worden de criteria van procesmanagement toegelicht en beschreven waarom deze criteria kunnen leiden tot decentralisatie oplossingen die voor alle partijen acceptabel en voordelig zijn.
Boogers (2009) beschrijft in het rapport van het Sociaal Cultureel Planbureau de criteria van procesmanagement. Procesmanagement laat zich definiëren door de veronderstelling dat een effectieve oplossing van een probleem afhankelijk is van de betrokkenheid van alle relevante partijen. Het gaat dan om de betrokkenheid in het proces van de probleemdefinitie en de keuze van de oplossing. Op deze manier zal de oplossing effectief zijn. Deze veronderstelling komt voort uit de gedachte dat betrokken actoren wederzijdse afhankelijkheden hebben. Zo wordt volgens het procesmanagement een brede oplossing bereikt die voor alle partijen acceptabel en voordelig is (Boogers, 2009: 13). De criteria van procesmanagement kunnen volgens Boogers (2009) worden toegepast op de voorbereiding en de uitvoering van decentralisaties. De vier voorwaarden voor een succesvol procesmanagement zijn: openheid, veiligheid, voortgang en inhoud.
Binnen het procesmanagement is openheid in een decentralisatieproces van groot belang voor de transparantie en de hoor en wederhoor van partijen en gemeenten. Boogers (2009) stelt dat binnen een decentralisatie alle betrokken partijen gehoord moeten worden en een rol toegediend moeten krijgen. Deelname aan het proces van probleemdefiniëring en het zoeken naar een decentralisatie oplossing, dan wel een goede uitwerking, is van belang. Hiermee wordt gegarandeerd dat alle partijen gehoord
12 worden en dat alle informatie en belangen worden meegenomen in het proces. Door alle betrokken partijen bij het decentralisatieproces te betrekken, wordt een kwalitatief goed plan gewaarborgd wat leidt tot een legitiem plan. Hierdoor heeft de verhouding tussen gemeenten en de Rijksoverheid een essentiële rol voor een probleemloos invoeren van een decentralisatie (Boogers, 2009: 14). Echter stelt Boogers (2009) dat de Rijksoverheid het probleem alleen vanuit haar eigen perspectief benaderd. Gemeenten blijken nauwelijks betrokken bij het definiëren van het beleidsprobleem en
keuzemogelijkheden tot een geschikte oplossing. Er ligt weinig nadruk op de gevolgen van een decentralisatie voor gemeenten. De geringe rol voor de gemeenten bij de inhoudelijke
voorbereidingsfase van decentralisatie zorgt voor problemen bij de invoering (Boogers, 2009: 15) Door toedoen van de opgelegde decentralisatie moet in acht worden genomen dat de
gemeenten beschermd moeten worden en dat een decentralisatie niet leidt tot schade bij desbetreffende gemeenten. Het tweede criteria om via procesmanagement tot een effectieve oplossing voor een decentralisatie te komen is veiligheid. Binnen dit criterium is het, in verhouding tot
decentralisatieprocessen, van groot belang dat rekening wordt gehouden met de betrokken overheden. Binnen het proces moeten altijd de vitale belangen en centrale waarden worden beschermd en in acht worden genomen. Op deze manier wordt getracht de betrokken overheden niet te schaden met een opgelegde decentralisatie (Boogers, 2009:14). In de praktijk blijkt volgens Boogers (2009) dat de kleinere gemeente problemen hebben met de financiën. De Rijksoverheid maakt geen onderscheid tussen kleine, middelgrote en grote gemeenten. Er wordt tijdens een decentralisatie te weinig rekening gehouden met wat een gemeente al dan niet aan zou kunnen. De landelijke kaders die worden geboden bieden niet de houvast en de zekerheid die worden beoogd. Dit komt door het verschil in grootte en financiën van gemeenten (Boogers, 2009: 15-16)
Als derde criteria is het van belang dat gemeenten die een decentralisatie opgelegd krijgen wel voordeel uit dit proces moeten kunnen halen. Boogers (2009) beschrijft dit als voortgang. Het doel hiervan is dat voor alle betrokken/relevante partijen winstmogelijkheden te behalen zijn en er prikkels aanwezig om mee te doen, dan wel medewerking te verlenen aan het decentralisatieproces
(Boogers,2009: 14). Decentralisaties kunnen uitkomst bieden als oplossing voor lokale vraagstukken en kunnen nieuw elan geven aan bestaand lokaal beleid met betrekking tot bepaalde dossiers/terreinen. Dit kan echter ook negatieve gevolgen met zich mee brengen. Wanneer decentralisatieprocessen gebonden zijn aan financiële prikkels kan dit calculeren met zich mee brengen. Hierdoor kan de gemeentelijke visie op de lokale problematiek en de manier waarop dit met de nieuwe taken kan worden bewerkstelligd op de achtergrond komen. Er wordt alleen gekeken naar de manier om de financiële voordelen te behalen en niet naar wat dit betekent voor de burger (Boogers, 2009: 16)
Als laatste criteria dient bij een decentralisatie de inhoudelijke kwaliteit van taken te worden verbeterd. Boogers (2009) stelt dat een decentralisatie de inhoudelijke kwaliteit van de taken die worden overgedragen dient te verbeteren. De gemeenten hebben over het algemeen beter zicht op de lokale problematiek en staan dichter bij de bevolking. De veronderstelling is daarom dat de gemeente
13 op deze manier maatwerkoplossingen kan bieden (Boogers, 2009: 16). Het procesmanagement
analyseert dan inhoudelijk op het gebied van doeltreffendheid, democratische legitimiteit en doelmatigheid (Boogers, 2009: 14). De VNG ziet de gemeenten als ‘eerste’ overheid. Wanneer het overheidsbeleid de burger en zijn wensen, behoeften en problematiek als centraal uitgangspunt ziet, de gemeente in dat geval de eerste overheid moet zijn. De gemeente staat als overheid het dichtst bij haar burgers en is daarom het best in staat om door middel van maatwerk in te spelen op de wensen, behoeften en problematiek van de burger. Dit zal moeten leiden tot probleemoplossingen en de kans op een effectief beleid groter maken (SCP, 2009:37). Echter blijken kleinere gemeenten niet over de veronderstelde lokale informatie te beschikken om haar eigen lokaal beleid naar behoren in te vullen. Kleine en grote gemeenten laten zich leiden door de modelverordening van de VNG, richtlijnen, handleidingen en de eerder gestelde financiële prikkels. Het kost een gemeente een aantal jaar voordat ze het gedecentraliseerde beleid effectief tot uitvoer kunnen brengen of vormgeven (Boogers, 2009: 17).
In de voorgaande paragraven is het theoretisch concept ‘decentralisatie’ uiteengezet door de oorsprong, condities, effecten en de relatie met procesmanagement te beschrijven. In de volgende paragraaf zal het tweede theoretische concept ‘lobby’ worden beschreven aan de hand van de literatuur.
2.3 Centrale lobby
Een ander kernconcept dat van belang is voor dit onderzoek is het begrip ‘lobby’. Lobby wordt vaak onder één noemer geschaard met Public Affairs (PA). Lobby kent verschillende onderdelen.
(Belangen)organisaties kunnen lobbyen bij de overheid, maar overheden kunnen dit ook bij elkaar of bij particuliere organisaties. Het doel van lobbyen is het op een informele manier formele instanties beïnvloeden. Lobby wordt gedefinieerd als “ het actiegerichte deel van PA-management dat tot doel heeft formele instanties en gezagsdragers in hun omgeving op een informele manier te beïnvloeden en voor de eigen zaak te winnen.” (De Lange en Linders, 2003: 18). In deze paragraaf zal de theorie over lobby op centraal niveau worden beschreven, ondanks het feit dat deze scriptie over gemeente op decentraal niveau gaat. Toch zal hier de theorie op centraal niveau worden beschreven, omdat er enerzijds weinig tot geen wetenschappelijke literatuur op het gebied van decentrale lobby is geschreven en anderzijds mogelijk de theorie van lobby op centraal niveau toepasbaar is op het decentrale niveau. Daarom zal in deze paragraaf de centrale theorie worden beschreven, waarna elke alinea wordt afgesloten met een mogelijke toepasbaarheid op decentraal niveau.
14
2.3.1 Soorten lobby
Lobbyisten hebben een stigma over zich, waardoor een voornamelijk negatief beeld over deze beroepsgroep is ontstaan. Timmermans (2015) stelt dat binnen een goudeerlijke wereld zich ideale lobbyisten manifesteren. Een ideale lobbyist heeft al de persoonlijke kenmerken die door de politiek als positief worden gezien. Dit zijn persoonlijke kenmerken zoals overtuigen zonder onnodige kracht, een goed uithangbord kunnen zijn van georganiseerde belangen, kunnen luisteren, goed kunnen spreken, een relatiebouwer en het zijn van een op en top professioneel die hoge normen hanteert op het gebied van geloofwaardigheid, integriteit en eerlijkheid (Timmermans, 2015: 26). Echter is er in de echte wereld veel wantrouwen tegen lobbyisten en belangenbehartigers. Dit wantrouwen heeft over het algemeen betrekking op de behartiging van de private sector. Zij hebben een gemengde en soms donkere reputatie. Dit komt mede door de beeldvorming die gecreëerd wordt door de media. Deze gerapporteerde gevallen spelen zich af op de grens van informatie manipulatie, ongepaste
gepersonaliseerde druk en druk vanuit de private kant op beleidsvoorstellen die voor en/of tegenstanders heeft (Timmermans, 2015: 26).
Toch zijn lobby/belangengroepen een belangrijk element in de politiek om publieke en particuliere belangen aan te snijden (Timmermans, 2015: 26). Lobbyisten trekken bijvoorbeeld ook de aandacht op een andere manier. De agendavorming van onderwerpen in de politieke en/of publieke arena wordt voor een groot deel bepaald door het aantal deelnemers in deze publieke en politieke arena’s. Bepaalde deelnemers worden tegengehouden in de discussie of juist toegevoegd.
Anthony Downs (1972) introduceerde de aandachtcyclus omtrent beleidsproblemen. Downs (1972) stelde dat het aandacht verloop van beleidsprobleem een cyclus is en wordt beïnvloedt door de manier waarop de media communiceert met het publiek. Deze cyclus heeft vijf fasen. De eerste is de pre-probleem fase. In deze fase is er sprake van een ongewenste sociale situatie, maar deze
ongewenste situatie heeft nog niet veel aandacht gekregen bij het publiek. Er zijn echter altijd al experts of belangengroepen door gealarmeerd. De drie fasen die daarop volgen zijn als volgt samen te vatten. Op een gegeven moment wordt de ongewenste sociale situatie ontdekt door het publiek en bepaalde partijen die bewust worden van het feit dat de gegeven oplossingen veel geld en moeite gaat kosten. Hier moet de politiek dan op reageren. Op een gegeven moment neemt de aandacht op het onderwerp steeds meer af en tegen die tijd kan zich een ander probleem voordoen. Dan eindigt het probleem in de post-probleem fase, waarin de aandacht voor het onderwerp langere tijd laag blijft. Dit kan voorkomen doordat er oplossingen zijn gevonden voor het probleem. Deze post-probleem fase kan weer tot bloei komen wanneer deze oplossingen weer zorgen voor ongewenste situaties en het weer aandacht krijgt (Downs, 1972: 38-41).
Aandacht voor beleidsveranderingen kan op elk overheidsniveau voorkomen. Breeman et al (2011) stelt dat de aandacht voor beleid en beleidsveranderingen wordt vergroot wanneer binnen beleidsarena’s steun wordt gemobiliseerd voor een bepaald onderwerp. Dit wordt ook wel de ‘policy venue’ genoemd. Dit is een geïnstitutionaliseerde arena waar agendavorming plaatsvindt. In deze
15 arena nemen veel actoren deel, zoals bijvoorbeeld de regering, het parlement, politieke partijen, de media, de publieke opinie en organisaties voor wetenschappelijke kennis en advies en andere stakeholders (Breeman et al, 2011: 22). De ‘policy venues’ zijn arena’s waar eerst een bepaald probleem wordt gesignaleerd waarna ideeën worden voorgesteld om zo tot oplossingen van desbetreffend probleem te komen. Een voorbeeld voor het signaleren van problemen is tijdens het formuleren van een regeerakkoord. (Breeman et al, 2011: 23). Echter kunnen deze ‘policy venues’ mogelijk ook voorkomen op decentraal niveau, waarin bijvoorbeeld burgergroepen zich roeren en hiermee aandacht vragen en steun mobiliseren voor bepaalde uitkomsten van een gemeentelijk beleid.
Door het eerder genoemde geld of door de gevolgen van een bepaald beleid, waardoor een grote groep mensen de gevolgen negatief inschat, kan dit veel aandacht met zich meebrengen. Wanneer een probleem veel aandacht krijgt wordt dit ook wel bandwagons genoemd. (Breeman, et al 2011: 21-22).De vraag is of deze bandwagons ook ontstaan op decentraal niveau. Als dit het geval is, zal een gemeente moeten reageren of in gesprek gaan om tot een wenselijk resultaat te komen. Wanneer het resultaat van de reactie of het overleg uiteindelijk wederom niet wenselijk is, kunnen de belangen/burgergroepen opnieuw vragen om er nogmaals naar te kijken
Binnen de politieke centrale arena is het belangrijk om als belangengroep, op een bepaald onderwerp, deel te nemen aan de onderhandelingen. Hier is volgens Breeman et al (2011) ook ruimte voor. Breeman et al (2011) stelt dat de politieke centrale arena moet niet worden gezien als de plek waar alleen de nationaal (gekozen) machthebbers, zoals politieke partijen, kabinet, parlement en
rijksoverheid, als monopolie de dienst uitmaken. Naast de zojuist genoemde machthebbers is er in Den Haag ook ruimte voor belangenbehartiging door stakeholders. De situatie dat bepaalde stakeholders, zoals Breeman et al (2011) beschreef, worden tegengehouden in de arena waar publieke en private pressiegroepen zich manifesteren wordt gezien als een verloren strijd. Machthebbers nemen een eindbesluit, maar worden beïnvloed in deze arena. Uiteindelijk komen een groot deel van de actoren tot een compromis. Wie hieraan mee heeft gedaan, maakt deel uit van dit eindbesluit en zal over het algemeen een deel van haar belangen hebben behartigd. Wie niet aan tafel heeft gezeten, moet zijn verlies nemen en wachten totdat er een nieuwe ‘policy venue’ ontstaat, waardoor een bepaald onderwerp weer op de agenda kan komen (Van Schendelen, 2013). De arena’s die hierboven worden geschetst geven een bepaald beeld over de politiek op centraal niveau. Echter is dit mogelijk ook toepasbaar op het decentrale niveau waar gemeenten onderhandelen met andere partijen om tot een voor iedereen wezenlijk gemeentelijk beleid te komen.
De politieke arena waarin allerlei actoren zich manifesteren en haar belangen probeert te behartigen, komt voort uit de corporatistische traditie die Nederland kenmerkt. De bestaande structuren en
institutionele regels inzake de vertegenwoordiging en besluitvorming maken de toegang voor publieke en particuliere belanghebbenden semi-open. Tijdens de beleidsvorming wordt dit ook wel het
16 relaties tussen overheid en organisaties zijn op het gebied van economische, sociale en andere
belangen. Op verschillende formele plekken zitten regeringsactoren en de actoren van georganiseerde belangengroepen bij elkaar aan tafel waar zij onderhandelen over beleidsbeslissingen (Timmermans, 2015: 28). Echter stelt Timmersman (2015) ook dat de intermediaire organisaties die hier over het algemeen bij betrokken zijn, zoals organisaties die belangen hebben in specifieke economische sectoren, verenigingen van publieke organisaties (Gemeenten en provincies), evenals politieke partijen, worden geconfronteerd met een daling van het aantal leden en het verlies van haar functies. Door deze daling, ondanks het feit dat ze nog goed zichtbaar zijn in de politieke arena, moeten er meer actoren betrokken worden om de legitimiteit en de juiste implementatie te waarborgen. Deze nieuwe actoren komen uit NGO’s en burgergroepen en proberen actief bij te dragen aan het vormen van de agenda en het inzichtelijk maken van problemen. Hierbij maken zij gebruik van de oude en de nieuwe media en hebben op deze manier een grote macht ontwikkeld. Mede doordat de politieke beslissers door de nieuwe media onder een vergrootglas liggen, worden zij steeds vaker geconfronteerd met een verhoogd risico om voor een bepaald beleid aansprakelijk te worden gesteld. Hierdoor worden de NGO’s en burgergroepen steeds vaker meegenomen in een beleidsproces om deze
aansprakelijkheidsrisico’s te voorkomen (Timmermans, 2015: 28). Hetzelfde kan gelden voor gemeenten die door de inwoners mogelijk nauwlettend in de gaten worden gehouden over het gevoerde beleid.
Maar waarom krijgt het ene probleem meer aandacht dan het andere probleem? Halpin (2011) stelt dat deze mobilisatie van aandacht mogelijk verklaard kan worden door zogenaamde ‘cascades’ van aandacht. De mobilisatie van aandacht voor een bepaald probleem kan alleen groot worden wanneer de communicatie tussen partijen vlekkeloos verloopt. Wanneer er geen communicatie is zal er ook geen cascade ontstaan. Wanneer deze communicatie er wel is, is de kans groot dat er een grote groep kan worden gemobiliseerd. Dit heeft als reden dat niet veel individuen haar omgeving monitoren en daardoor ook niet de noodzaak voelen om op te treden. Individuen krijgen signalen van personen in hun omgeving, waardoor zij deze persoon of groep in kwestie mogelijk volgen. Wanneer dit gebeurd kan je spreken van een ‘cascade’. Als de aandacht van het probleem steeds groter wordt zal er een grote groep volgers ontstaan. Daarnaast zorgt het imiteren van de zogenaamde ‘key actors’ voor meer aandacht en mobilisatie, wat leidt tot bandwagons bij onderwerpen waar een bepaalde overheid over gaat. (Halpin, 2011: 214 & 224). Deze cascade van aandacht zou mogelijk ook kunnen ontstaan op gemeentelijk niveau, waarbij een bepaalde groep aandacht vraagt voor een probleem in de gemeente waarna andere inwoners zich aansluiten bij de constatering van dit probleem en vragen om een oplossing.
17 In bovenstaande paragraaf is de lobby op centraal niveau beschreven. De verschillende vormen van aandacht zorgen ervoor dat een bepaald probleem op de politieke agenda komt. De vraag voor in dit onderzoek is of deze centrale theorie ook kan worden toegepast op decentraal niveau. In de volgende paragraaf worden de twee theoretische concepten ‘decentralisatie’ en ‘lobby’ aan elkaar gekoppeld, waarna vanuit deze koppeling hypothesen/verwachtingen worden geschetst.
2.4 Koppeling twee theoretische concepten tot hypothesen/verwachtingen
Een decentralisatie stelt veel en erg hoge eisen aan gemeenten en de Rijksoverheid. Van gemeenten wordt verwacht dat zij hun verkregen taken en bevoegdheden naar behoren uitvoeren. Naar behoren uitvoeren betekent dat gemeenten landelijke beleidsdoelen dienen te realiseren en daarnaast ook maatwerk blijven leveren. De taak van de rijksoverheid dient te zijn dat zij ruimte creëert om de gemeenten aan deze verwachtingen te kunnen laten voldoen. Echter stelt het SCP dat er nauwelijks door de Rijksoverheid naar de inrichting van decentralisaties bij gemeenten wordt gekeken en dat de focus alleen ligt op het slagen. Gemeenten blijven altijd afhankelijk van de Rijksoverheid, zoals in de theorie over lobby door van Schendelen (2013) al geschetst wordt, maar andersom is dit ook zo. Om deze reden moet er veel overleg plaats vinden om tot overeenstemming en samenwerking te komen. Gemeenten zullen hun problemen en eisen daar aangekaart hebben. Gemeenten moeten bij mogelijke decentralisaties hun stem laten horen. Voornamelijk de kleinere gemeenten hebben hier moeite mee. Vandaar dat de eerste twee hypothesen als volgt luiden:
H1: Gemeenten hebben een kleine rol in de politieke arena met betrekking tot het maken van een beleidsplan omtrent de decentralisaties gehad.
H2: Kleinere gemeenten hebben de handen ineengeslagen om zich te laten horen, dit heeft geleid tot samenwerkingsverbanden in de uitvoering.
De theorie beschrijft dat een decentralisatie tevens tot een groot aantal nieuwe taken en bevoegdheden kan leiden voor de gemeenten. Wanneer de gemeente een zekere autonomie krijgt, betekent dit ook dat zij de invulling van zo’n decentralisatie voor een groot deel zelf kan invullen. Het uiteindelijke plan wordt geschreven door de overheid in samenwerking met allerlei partijen. Echter met betrekking tot de uitvoering voor deze decentralisatie blijkt de rijksoverheid alleen geïnteresseerd te zijn in resultaten. Hoe deze resultaten worden bereikt is van minder belang. Belangenorganisaties die bijvoorbeeld hebben verloren in de politieke arena omtrent de besluitvorming kunnen daarom hun focus verleggen naar de gemeenten, om zo te proberen hun slag te slaan in de uitvoering en het behalen van resultaten. Om deze reden luiden de volgende twee hypothesen als volgt:
18 H3: Gemeenten hebben een ruime autonomie met betrekking tot de uitvoering van een bepaald beleid wat gedecentraliseerd is.
H4: Belangenorganisaties hebben hierop ingespeeld en hun belangen voorgelegd bij de gemeenten om zo tot een uitvoeringsplan te komen wat voor bepaalde partijen gunstig was.
Verder wordt gesteld dat niet alleen belangenorganisaties een grote rol zijn gaan spelen in de politieke arena, maar de laatste jaren ook steeds meer NGO’s en burgergroepen ten tonele zijn verschenen.
H5: NGO’s en burgergroepen hebben haar focus naar het decentraal niveau gebracht om hun belangen te kunnen behartigen in de totstandkoming van de uitvoeringsplannen.
H6: De decentralisatie heeft met betrekking tot de Participatiewet geleid tot veranderingen in de lobby tactiek/strategie bij gemeenten.
In het vervolg van dit onderzoek zullen deze hypothesen aan de hand van interviews en
documentanalyses worden onderzocht. Deze twee onderzoekstechnieken en het plan van aanpak omtrent het verdere onderzoek zal in het volgende hoofdstuk uiteen worden gezet. Daarna zullen vanuit deze onderzoekstechnieken de resultaten worden besproken, waarna in de analyse deze hypothesen worden getoetst.
19
3 Methodologie
In dit hoofdstuk zijn de onderzoeksmethoden en technieken beschreven die mogelijk een antwoord kunnen geven op de centrale onderzoeksvraag en de daar bijhorende deelvragen. Eerst zal worden beschreven welke methoden worden gebruikt om tot resultaten te komen en deze te kunnen analyseren aan de hand van de theorie. Vervolgens wordt aan de hand van een casusselectie verantwoordt waarom tijdens dit onderzoek voor een bepaalde decentralisatie in het sociaal domein is gekozen. Binnen deze paragraaf zal ook de keuze met betrekking tot de onderzochte gemeenten uit een gezet worden. Daarna zal een paragraaf de operationalisering uiteenzetten om zo het raamwerk van de onderzoeksmethoden weer te geven. Als laatste zal de verantwoording met betrekking tot de betrouwbaarheid en validiteit van dit onderzoek en haar technieken en methoden worden beschreven
3.1 Onderzoeksopzet/design
Voor dit onderzoek is er een vergelijkende gevalsstudie uitgevoerd met als analyse-eenheid gemeenten. Dit onderzoek richt zich op de gemeenten Den Haag, Alphen aan den Rijn, Pijnacker-Nootdorp en hun wethouders, projectleiders/regiomanagers en/of beleidsmedewerkers met als portefeuille het sociaal domein. Het onderzoek naar gemeenten en hoe zij zijn omgegaan met de decentralisaties in het sociaal domein en de daar bijkomende belangenbehartiging en lobby is een interessante. Eerder is al beschreven dat er drie decentralisaties in het sociaal domein hebben plaatsgevonden. De decentralisatie voor gemeente is vormgegeven in de Wet maatschappelijke ondersteuning, Jeugdhulp en de Participatiewet. Dit onderzoek richt zich voornamelijk op de
Participatiewet, omdat de gemeente Den Haag ten opzichte van het landelijk gemiddelde erg hoge re-integratievoorzieningen blijkt te hebben volgens het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). Dit zal verder beschreven in paragraaf 3.4. Verder zal is er onderzoek door middel van interviews en
documentanalyses gedaan, om zo antwoord op de onderzoeksvraag en haar aanvullende deelvragen te geven. Hierna is bekeken waar de verschillen en overeenkomsten liggen bij de gemeenten op het gebied van de decentralisatie en de omgang met lobby/behartiging. Dit alles heeft als achterliggende gedachtegang om te kijken of de variabele ‘decentralisatie’ invloed heeft op de variabele ‘lobby’. Het uiteindelijke doel is om vast te stellen of decentralisaties leiden tot een verandering in de lobby tactiek/structuur bij gemeenten. In paragraaf 3.1.1. worden de zojuist besproken onderzoeksmethoden en technieken door middel van een onderzoeksdesign weergeven
20
3.1.1. Onderzoeksdesign
Den Haag
Alphen aan den Rijn
Pijnacker-Nootdorp Horizontale analyse
Interviews wethouder, Senior Beleidsadviseur, beleidsmedewerkers.
Document analyse op het gebied van de transitie Ve rti cale a na ly se
Interviews wethouder, Senior Beleidsadviseur, beleidsmedewerkers.
Document analyse op het gebied van de transitie
Document analyse omtrent de invulling van de decentralisatie
Document analyse omtrent de invulling van de decentralisatie
Percepties
Domeinen
Document analyse met betrekking tot de relatie met belanghebbenden (Indien
mogelijk)
Document analyse met betrekking tot de relatie met belanghebbenden (indien
mogelijk)
Een onderzoek over de decentralisatie in het sociaal domein vergeleken bij drie
21
3.2 Uitleg en totstandkoming operationalisatieschema
Het theoretische kader werd beschreven in hoofdstuk twee. Vanuit deze literatuur zijn deelvragen ter ondersteuning van de hoofdvraag opgesteld. Deze deelvragen hebben in het operationalisatieschema variabelen gekregen, waaruit indicatoren zijn opgesteld. Aan de hand van deze indicatoren worden de deelvragen onderzocht. Deze indicatoren dienen ook als middel om de interviewvragen te maken. Bijvoorbeeld indicator 1.1.2.1. leveren van maatwerk. Uit deze indicator is de volgende vraag opgesteld: Een van de beoogde doelstellingen was om meer maatwerk te leveren. Denkt u dat die doelstelling behaald is en kunt u daar een voorbeeld van geven?
Een ander voorbeeld van een interviewvraag uit een indicator vormgegeven is indicator 3.1.2.
“onderlinge samenwerking”. Uit deze indicator is de volgende vraag opgesteld: Heeft u het idee dat de belangengroepen daadwerkelijk hebben geholpen bij de totstandkoming van de gemeentelijke
invoering? Of voelde u dat ze alleen bezig waren met hun eigen belang? Heeft u daar een voorbeeld van? De rest van de interviewvragen zijn bijgevoegd in appendix A.
Tevens zijn er documentanalyses uitgevoerd op de volgende onderwerpen transitie decentralisatie sociaal domein door gemeenten, invulling decentralisatie door gemeenten en waar mogelijk op de relatie met belanghebbenden uit te voeren, Op deze manier wordt er gekeken hoe de gekozen gemeenten, voor dit onderzoek, de decentralisatie hebben ingevuld en/of zij te maken hebben gehad met een veranderende lobbystructuur/tactiek vanuit de gemeente zelf en de belangengroepen. Door middel van de aan- of afwezigheid van bovenstaande indicatoren in het operationalisatieschema is gekeken of er sprake is van een relatie tussen decentralisatie en lobby.
22
3.3 Operationalisatieschema
Deelvragen Variabelen Indicatoren
1.Hoe gaan gemeenten om met de decentralisatie in het sociaal domein met betrekking tot de Participatiewet
1.1.Transitie decentralisatie door gemeenten
1.1.1: De rolverdeling tussen gemeenten, provincie en rijk (Machtsverhouding)
1.1.2: Behalen van beoogde efficiënte/effectieve effecten
1.1.2.1: Leveren van Maatwerk
1.1.2.2 Aanwezigheid Integrale beleidsvoering 1.1.2.3. Slagvaardigheid van gemeenten 1.1.2.4. Haalbaarheid decentralisaties 2. Hoe manifesteren gemeenten
zich en hebben ze zich gemanifesteerd in de politieke arena om hun belangen zo goed mogelijk te kunnen behartigen in het beleid van de Participatiewet?
2.1 Hoe gaan gemeenten om met alle actoren die hun belangen proberen te behartigen?
2.2. Vormgeving decentralisaties sociaal domein door gemeenten
2.2.1. Is er sprake van samenwerking tussen gemeenten en andere
overheden (Veiligheid)
2.2.2. De inhoud/doel ten opzichte van de middelen (inhoud)
2.2.3. Gemeentelijke manifestatie naar de burgers/politiek (Openheid)
2.2.4. Verantwoording en verantwoordelijkheid
2.1.1. Gezamenlijke optreden/doelen bereiken
2.1.2. Gezamenlijk belang boven eigen belang
3. Wat is de perceptie van gemeenten ten opzichte van belangengroepen?
3.1 Relatie met belanghebbenden 3.1.1 Voor en nadelen belangengroepen (Voortgang)
3.1.2. Onderlinge samenwerking
3.1.3. Informele beïnvloeding bij gemeenten.
3.1.4. Gevoeligheid bepaalde thema’s bij gemeenten 3.1.5. Manifesteren van
23
3.4 Casusselectie
In paragraaf 3.1 zijn kort de drie decentralisaties uit het sociaal domein besproken die met ingang van 1 januari 2015 zijn ondergebracht bij de gemeenten. Deze drie decentralisatie zijn uitgevoerd op het gebied van de Wet maatschappelijke ondersteuning, Jeugdhulp en de re-integratievoorzieningen in het kader van de Participatiewet over de 388 gemeenten in Nederland. Voor dit onderzoek zijn vanuit deze 388 gemeenten een aantal gemeenten gekozen uit de Randstad en geanalyseerd op cijfers vanuit het Centraal Bureau van Statistiek. Dit wordt verder uiteen gezet in paragraaf 3.4.1.
Tabellen omtrent het gebruik en invulling van de drie decentralisaties, in het sociaal domein
Tabel 1: Zorggebruik WMO (Bron: www.waarstaatjegemeente.nl)
Zorggebruik Aantal
inwoners
Nederland Alphen aan den Rijn (108.918) Den Haag (524.305) Pijnacker-Nootdorp (52.670) Zorgverzekeringswet (2015)
Aantal per 10.000 verzekerden 8.749 8.881 8.677 8.955
AWBZ (2014) Aantal per 10.000
verzekerden 587 518 555 397
AWBZ (2014)- Zorg Thuis –
Aantal per 10.000 verzekerden n.b. 376 398 263
AWBZ (2014)- Zorg in een instelling- Aantal per 10.000 verzekerden
n.b. 178 208 172
Wet Langdurige Zorg (WLZ) (2015) Aantal per 10.000 verzekerden
215 20 203 195
WLZ (2015- Zorg thuis- Aantal
per 10.000 verzekerden 79 53 70 55
WLZ (2015)- Zorg in een instelling- Aantal per 10.000 verzekerden
24 Tabel 2: Jeugdwet (Bron: www.waarstaatjegemeente.nl)
Tabel 3: Participatiewet gebaseerd op cijfers CBS (Bron: www.waarstaatjegemeente.nl )
Jeugdhulp en bescherming Nederland Alphen aan den
Rijn
Den Haag
Pijnacker-Nootdorp
Jongeren met jeugdhulp (2016)
% alle jongeren tot 18 jaar 587 518 555 397
Jongeren met jeugdhulp zonder
verblijf (2016) n.b. 376 398 263
Jongeren met jeugdhulp met
verblijf (2016) n.b. 178 208 172
Jongeren met jeugdbescherming
2016 215 200 203 195
Werk gebaseerd op cijfers CBS Participatiewet
Nederland Alphen aan den Rijn
Den Haag Pijnacker-Nootdorp
Lopende re-integratievoorziening (2015) - eind peilperiode- personen
per 1.000 inwoners. 15-64 jr 15 6,4 27 7,9
Nieuwe re-integratievoorzieningen
(2016) per 1.000 inwoners. 15-64 jr. 15 5,8 52,1 3,6
Beëindigde
25
3.4.1 De gemeenten waar de Participatiewet in het sociaal domein onderzocht wordt
Voor deze vergelijking tussen gemeenten is een aantal steden gekozen die kunnen worden gerekend tot grote, middelgrote en kleine gemeenten in de Randstad. Bij de cijfers die gebaseerd zijn vanuit het CBS met betrekking op de Participatiewet is te constateren dat de gemeente Den Haag bij de
onderwerpen ‘nieuwe re-integratievoorzieningen (2016)’ en beëindigde re-integratievoorzieningen meer dan drie keer boven het landelijk gemiddelde zit. Daarentegen zitten Pijnacker-Nootdorp en Alphen aan den Rijn ver onder dit gemiddelde. Daarom zal op basis van de omvang op het gebied van nieuwe en beëindigde re-integratie worden onderzocht waarom dit bij gemeenten Pijnacker-Nootdorp en Alphen aan den Rijn niet van de grond lijkt te komen en in de gemeente Den Haag wel. Verder blijkt dat volgens de brancheorganisatie Sociaal Werk Nederland de gemeenten Alphen aan den Rijn in de top 10 staat van gemeenten waar de samenwerking tussen sociaal werk en zorg op wijkniveau goed georganiseerd is. Dit betekent niet, volgens de brancheorganisatie, dat er een succesformule bestaat voor een vlekkeloze transformatie. Echter zorgt de decentralisatie in het sociaal domein wel voor verassend innovatieve producten die werken.2 Hierdoor is het ook interessant om te onderzoeken
waarom Alphen aan den Rijn wel in deze top 10 staat en de gemeente Pijnacker-Nootdorp niet, ondanks het feit dat beide gemeenten onder het landelijk gemiddelde liggen met betrekking tot de re-integratievoorzieningen.
26
3.5 Dataverzameling
Om antwoord op de onderzoeksvraag en haar aanvullende deelvragen te kunnen geven, is er gebruik gemaakt van interviews en documentenanalyses . Deze twee technieken van onderzoek zijn gebruikt om data te verzamelen die een beeld moet geven over de transitie en invulling van de Participatiewet bij de drie gemeenten Pijnacker-Nootdorp, Alphen aan den Rijn en Den Haag, en hoe gemeenten wel of niet zijn omgegaan met een veranderende lobby/tactiek van buitenaf en intern. Door deze interviews zal het onderzoek kwalitatief van aard zijn, wat inhoud dat er door middel van semigestructureerde interviews getracht wordt bij een grote, middelgrote en kleine gemeenten empirische gegevens te verzamelen. In eerste instantie zijn de bestuurssecretariaten van de drie gemeenten benaderd. Na divers mailcontact zijn de volgende respondenten bereid gevonden om in gesprek te gaan omtrent de decentralisatie in het sociaal domein en de veranderende lobby structuur/tactiek bij gemeenten:
Gemeenten Respondenten Functie Datum
Alphen aan den Rijn Han de Jager Wethouder 16-11-2017
Alphen aan den Rijn Anja Krijnberg Projectleider 17-11-2017 Pijnacker-Nootdorp Manon van den Berg Beleidsmedewerker 23-11-2017 Den Haag Nils Nijdam Senior Beleidsadviseur 23-11-2017
Voorafgaand aan deze interviews zijn door alle vier de respondenten consentformulieren ingevuld, waarin toestemming wordt gegeven om de interviews elektronisch op te nemen. Deze
consentformulierenzijn bijgevoegd in Appendix B. De interviews met de respondenten zijn afgenomen bij desbetreffende gemeentehuizen en duurde minimaal 45 minuten en maximaal 60 minuten.
Voor deze interviews is er gebruik gemaakt van een semigestructureerd vragenlijst. De interviews zijn opgenomen om te voorkomen dat er informatie verloren gaat, die voor het onderzoek waardevol kan zijn. De interviewvragen zijn vormgegeven aan de hand van indicatoren die antwoord kunnen geven op de deelvragen (zie paragraaf 4.3 ‘operationalisatieschema’). Verder zijn de
interviews aan de hand van het opnamemateriaal door middel van transcripten verwerkt. Deze transcripten zijn toegevoegd in Appendix C t/m F. Verder zijn de antwoorden op de vragen letterlijk uitgeschreven om ervoor te zorgen dat er zo objectief mogelijk wordt omgegaan met de vergaarde data. Deze data zal aan de hand van de deelvragen als verdieping dienen om de hoofdvraag zo goed mogelijk te kunnen beantwoorden. Deze verdieping zal via citaten uit de getranscribeerde interviews getracht worden een analyse uit te voeren in samenwerking met de geschreven theorie uit hoofdstuk twee.
Voor dit onderzoek is door middel van documentanalyses naar relevantie informatie gezocht in rapportages, Kamerstukken en Kamerbrieven. Kamerstukken, zoals bijvoorbeeld Kamerstuk 33161 nr.108 waar wordt beschreven hoe de decentralisatie naar de Participatiewet dient te worden
27 betrekking gehad op de transitie van de decentralisatie in het sociaal domein door gemeenten, hoe de gemeenten de decentralisatie hebben vormgegeven en waar mogelijk ook naar de relatie van
gemeenten met belanghebbenden
De documentanalyse zal zich verder richten op de decentralisaties bij gemeenten en de veranderende lobby tactiek/strategie. Mede doordat verwacht wordt dat belangengroepen,
burgergroepen en NGO’s hun belangen, naast de centrale politieke, ook op decentraal niveau probeert te behartigen. Deze resultaten zullen in de analyse worden vergelijken met de verwachtingen die van te voren zijn opgesteld, waarna wordt gekeken of de theorie aansluit met de gevonden resultaten.
3.6 Validiteit & betrouwbaarheid
Zoals eerder in dit hoofdstuk beschreven zal in dit onderzoek gebruik worden gemaakt van semigestructureerde interviews. De variabelen ‘lobby’ en ‘decentralisatie’ zijn aan de hand van indicatoren gemeten, die uiteindelijk zijn vormgegeven in interviewvragen. Dit draagt bij aan de interne validiteit, waarin de variabelen er voor zorgen dat de getrokken conclusies worden ondersteund door de antwoorden van de respondenten. De vier respondenten hebben dezelfde vragen gehad. Echter zijn de variabelen ‘lobby’ en ‘decentralisatie’ een breed begrip die elke respondent anders kan interpreteren. Wat de interne validiteit mogelijk kan aantasten. De externe validiteit zal naar
verwachting laag zijn, omdat er gebruik is gemaakt van kwalitatief onderzoek, waardoor een klein deel van de 388 gemeenten is onderzocht. Enerzijds werken gemeenten met elkaar samen en nemen beleid van elkaar over wanneer gemeenten de noodzaak en de voordelen van een samenwerking zien. Dit geldt voor gemeenten die even groot zijn qua burgerpopulatie en waar de welwillendheid van de burgers hoog is, hierdoor is beleid te generaliseren.3 Echter, het gevoerde beleid van gemeenten waar
bijvoorbeeld de decentralisaties naar behoren zijn ingevoerd volgens de normen van de centrale overheid wil niet gelijk betekenen dat het gevoerde beleid bij andere gemeenten ook zo kan werken. De verwachting is dan ook dat een beleid niet voor elke gemeente te generaliseren is en vandaar dat de externe validiteit laag zal zijn en niet voor elke gemeente toepasbaar.
In dit onderzoek is ook rekening gehouden met de betrouwbaarheid. De interviews met desbetreffende wethouders en proces/regiomanagers van gemeenten worden getranscribeerd, waardoor resultaten en uitkomsten controleerbaar en inzichtelijk zullen zijn. Tevens zijn de interviews met goedkeuring van de respondenten, zie appendix B opgenomen, om te voorkomen dat er geen informatie verloren zal gaan. Echter zal de open vorm van interviewen ertoe kunnen leidden dat de respondent onbedoeld vragen verkeerd kan interpreteren en daardoor het onderzoek kan beïnvloeden. Ook hoeft de
respondent niet volledige openheid van zaken te geven, waardoor niet alle informatie beschikbaar is en dat kan het onderzoek ook beïnvloeden.
3 https://www.volkskrant.nl/archief/-als-je-soms-ziet-hoe-stroperig-en-traag-de-samenwerking-tussen-gemeenten-verloopt~a3347589/
28 In dit hoofdstuk is beschreven welke onderzoeksmethoden en technieken zijn gebruikt die mogelijk een antwoord kunnen geven op de centrale onderzoeksvraag en de daar bijhorende deelvragen. In het volgende hoofdstuk zullen de drie decentralisaties in het sociaal domein kort worden toegelicht om zo een beter beeld van het onderzoek te schetsen.
29
4 De drie decentralisaties in het sociaal domein
Sinds 2015 zijn de gemeenten in Nederland verantwoordelijk voor jeugdzorg, werk en inkomen en zorg aan langdurig zieken en ouderen.4 Deze decentralisaties kwamen voort uit het feit dat het
voorheen voor de burgers onoverzichtelijk was bij welke instanties ze moesten zijn voor hun vragen en problemen. De decentralisaties op het gebied van jeugd, zorg en werk waren bedoeld om het voor de burgers overzichtelijker en beter te organiseren. Op deze manier probeert de regering gehoor te geven aan de verandering in de maatschappij, namelijk van een verzorgingsstaat naar een
participatiemaatschappij. Tevens speelde, zoals eigenlijk bij elke overheidsmaatregel/beslissing de financiën ook een rol (VNG, 2013). De drie decentralisaties zijn in hoofdstuk drie al kort
geïntroduceerd. In dit hoofdstuk worden deze drie decentralisaties in het sociaal domein verder uit een gezet.
4.1 Jeugdzorg
De decentralisatie van het dossier ‘jeugdzorg’ werd al meer dan 10 jaar geplaagd door incidenten, wachtlijstproblemen en sterk oplopende kosten. Deze problematiek kwam voort uit de bestaande regelingen, waarin financiële prikkels ertoe leidde dat jongeren met problemen naar duurdere vormen van gespecialiseerde zorg werden gestuurd (van Nijendaal, 2014: 95). Deze vorm van sturing wordt ook wel medicalisering genoemd.5 Deze decentralisatie heeft als hoofddoel de tekortkomingen van het
vorige stelsel te doen vergeten. De jeugdzorg was sterk gefragmenteerd en bestond uit een web van organisaties, regelingen en bekostigingsregimes. Gezamenlijk en afzonderlijk waren gemeenten, provincies, zorgverzekeraars, zorgkantoren en de Rijksoverheid verantwoordelijk voor zorg, ondersteuning en hulp aan jeugdigen (van Nijendaal, 2014: 95). Ook hadden het ministerie van Volksgezondheid en Welzijn (VWS) en het ministerie van Veiligheid en Justitie (V en J) tijdens het kabinet Rutte II de jeugdzorg nog in haar dossier. (CPB, 2013: 13).
Op 1 januari 2015 werd de Jeugdwet ingesteld in het bestuurlijke systeem. Met deze wet zijn de gemeenten verantwoordelijk geworden voor alle zorg en ondersteuning van de jeugd. Het gehele jeugddossier met betrekking tot de bestuurlijk en financiële verantwoordelijkheid ligt hierdoor in handen bij de gemeenten (van Nijendaal. 2014: 95). Voor 1 januari 2015 waren de gemeenten al voor deel verantwoordelijk en voerde het bepaalde taken uit voor een deel van de jeugd:
1. De Jeugdgezondheidszorg (Wet Publieke Gezondheid, WPG);
2. Preventieve Jeugdbeleid (Wat viel onder de Wet Maatschappelijke ondersteuning, WMO). Na 1 januari kwamen daar de volgende taken en verantwoordelijkheden bij:
3. Provinciale (geïndiceerde) jeugdzorg; 4. De gesloten jeugdzorg (of jeugdzorgplus);
4https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/gemeenten/decentralisatie-van-overheidstaken-naar-gemeenten 5https://www.nrc.nl/nieuws/2013/03/06/hou-op-over-die-medicalisering-1218205-a559240
30 5. De geestelijke gezondheidszorg voor de jeugd (jeugd-GGZ);
6. De GGZ in het kader van jeugdstrafrecht (forensische zorg); 7. De zorg voor verstandelijk gehandicapte jongeren (jeugd-lvg); 8. Begeleiding en persoonlijke verzorging;
9. De jeugdbescherming;
10. De Jeugdreclassering (CPB, 2013: 13).
Het Kabinet Rutte II heeft gemeenten de beleidsvrijheid gegeven omtrent de uitvoering van de jeugdzorg. De overheid heeft ervoor gekozen om de taken rondom de jeugdzorg volledig bij de
gemeenten onder te brengen. Op deze manier hoopt het kabinet dat er een verandering zal plaatsvinden naar preventie, ondersteuning en zorg dichtbij in plaats van de dure zorg van veraf en haar
medicalisering (van Nijendaal, 2014: 95). Met het bundelen van deze verantwoordelijkheden en het onder brengen naar een bestuurslaag, de gemeenten, wordt beoogd dat de verscheidene hulpverleners die veel met gezinnen bezig haar samenwerking onderling verbeterd (CPB, 2013: 13-14). Verder stelt het Centraal Planbureau dat de samenhang tussen de andere twee decentralisaties – de Participatiewet en de WMO 2015 - goed op elkaar afgestemd dient te worden. Deze samenhang moet dan leiden tot een sterke eerstelijnszorg, zodat de duurdere gespecialiseerde hulp wordt teruggedrongen (CPB, 2013: 14).
4.2 Participatiewet
Op 1 januari 2015 trad ook de Participatiewet in werking. Deze wet gaf gemeenten de
verantwoordelijkheid voor de onderkant van de arbeidsmarkt. De Participatiewet dient voor burgers die over het algemeen niet zelfstandig aan werk kunnen komen en het daarbij horende inkomen kunnen genereren. De Participatiewet is ingevoerd, zodat gemeenten de inwoners ondersteunen die hulp nodig hebben bij het vinden en het behouden van hun baan (SCP, 2015: 28). De Participatiewet geeft de gemeenten de verantwoordelijkheid over de uitkeringsverstrekking en re-integratie van arbeidsongeschikte jongeren die gedeeltelijk of tijdelijk hulp nodig hebben in de arbeidsmarkt. Daarnaast dienen gemeenten bepaalde voorzieningen te creëren voor beschut werk voor de jongeren die geen regulier werk kunnen uitvoeren (CPB, 2013: 29).
Voor de invoering van de Participatiewet hadden de gemeenten al de verantwoordelijkheid voor de bijstand (Wwb) en de sociale werkvoorziening (Wsw). Na de invoering is er nog een dienst tot de verantwoordelijk van de gemeenten gebracht en dit zijn de jonggehandicapten met het vermogen om deel te nemen aan de arbeidsmarkt. Dit worden ook wel de Wajong’ers genoemd. Deze
bevolkingsgroep valt sinds 2015 ook onder de gemeenten. Deze jongeren die in de Wajong zaten, werden opnieuw beoordeeld en zo onder de gemeentelijke verantwoordelijkheid gebracht of bleven toch in de Wajong. Jongeren blijven in de Wajong, wanneer blijkt dat de personen in kwestie geen duurzaam arbeidsvermogen hebben (van Nijendaal, 2014: 93).
