Het doel van de decentralisaties is om voor de burgers van Nederland meer maatwerk te leveren. De gemeenten zouden dit beter moeten kunnen dan de Rijksoverheid. Echter was het voor iedereen duidelijk dat het een bezuiniging betrof.
De verwachting dat gemeenten een kleine rol hebben gespeeld bij de vormgeving van het beleidsplan omtrent de decentralisaties is terug te zien bij de gemeenten Pijnacker-Nootdorp, Alphen aan den Rijn en Den Haag. Boogers (2009) stelt dat gemeenten betrokken moeten worden bij het definiëren van het beleidsprobleem en de keuzemogelijkheden die tot een geschikte oplossing kan leiden. Elke gemeente is anders en hoe meer de Rijksoverheid kadert hoe minder beleidsvrijheid er voor de gemeente is. Het probleem voor de gemeenten is dat zij in eerste instantie, met de betrekking tot de mensen die aan het werk moesten worden geholpen, de Wet werken naar vermogen zouden moeten gaan uitvoeren. Toen het Kabinet Rutte I viel en daarna Rutte II aan de macht kwam, werd deze wet omgezet naar de Participatiewet. Het heeft voor de gemeenten een lange tijd geduurd, voordat er daadwerkelijk een wetsvoorstel lag. De grote lijnen waren wel helder, maar de definitieve invulling niet. Hier hebben de
59 gemeenten ook nauwelijks over mee mogen praten. Daarna is duidelijk geworden dat de
Participatiewet strak georganiseerd is en vooral weinig ruimte geeft voor eigen beleid. Hieruit blijkt dat de gemeenten niet echt hebben mee mogen denken met het beleidsplan, terwijl zij meer hebben verwacht van de mogelijkheden tot het maken van eigen beleid. De theorie van Boogers (2009) is dus toepasbaar op dit onderzoek.
Dat maatwerk leveren een belangrijk decentralisatie uitgangspunt punt is, is al vaker genoemd. Hoe de gemeenten hier mee om gaan om zo de lokale doelstellingen op bepaalde terreinen te halen is de beleidsvrijheid van de gemeenten. Zo kan het voorkomen dat de ene gemeente veel meer banen realiseert in het kader van de Participatiewet dan de ander. Echter stellen van de Bovenkamp & Vollaard (2015) dat het leveren van maatwerk niet altijd te zien is na het overhevelen van taken en bevoegdheden. Zij stellen dat dit mede komt door regionale samenwerkingsverbanden om nieuwe taken uit te voeren. Zo zal het beleid ver weg blijven voor de burger. Tijdens dit onderzoek zijn de regionale samenwerkingsverbanden aan bod gekomen door middel van de geschetste
arbeidsmarktregio’s. Deze arbeidsmarktregio’s dienen ervoor om burgers bijvoorbeeld te laten re- integreren. Wanneer in de ene gemeente geen plek is, wordt de burger geplaatst in een gemeente uit de desbetreffende arbeidsmarktregio waar wel banen te krijgen zijn. Op deze manier wordt er
daadwerkelijk maatwerk geleverd, namelijk het creëren van een baan voor een burger. Dat
samenwerkingsverbanden negatief uitpakken wil ik via deze weg naar aanleiding van dit onderzoek ontkrachten. Tevens is de verwachting aangetoond, omdat gemeenten hun heil hebben gezocht in samenwerking met andere gemeenten. De samenwerkingen tussen verschillende gemeenten kunnen juist leiden tot beter maatwerk voor de burger in kwestie. Daarom is de theorie van de BovenKamp & Vollaard (2015) niet toepasbaar op dit onderzoek.
De derde verwachting is er van uitgegaan dat gemeenten een ruime autonomie hebben met betrekking tot de uitvoering van een bepaald beleid dat gedecentraliseerd is. Dit is in dit onderzoek voorgekomen bij twee van de drie decentralisaties in het sociaal domein. Bij de decentralisaties omtrent de
Jeugdzorg en de Wmo werd door de gemeenten meer beleidsvrijheid ervaren. Volgens de drie gemeenten is er bij de Participatiewet minder sprake van beleidsvrijheid. Bij de Participatiewet zijn veel problemen ontstaan voor gemeenten, omdat de Rijksoverheid via wetgeving heeft gedwongen om bijvoorbeeld beschut werk uit te voeren. Dit komt ook voort uit het feit dat de Rijksoverheid met een banenafspraak van 25.000 re-integratievoorzieningen in haar maag zat. Hierdoor bleef weinig budget over en kon niet iedereen re-integreren zoals de gemeenten dat graag zouden willen zien. Het
financiële aspect speelt hier ook een grote rol. Tevens is na invoering van de wet gebleken dat voor de gemeenten eigenlijk zo goed als alles al vast stond. Er is zelf beleid gemaakt van welke aspecten in een verordening vermeld zouden moeten worden en hoe bepaalde zaken georganiseerd zouden moeten worden. Op het gebied van de Participatiewet is er dus weinig autonomie terug te zien. Hieruit kan de
60 conclusie worden getrokken dat de derde dimensie van Fleurke et al (1997) toepasbaar is op de Participatiewet, waarin de overheid de touwtjes in handen houdt als zijnde regelgever.
Verder is voorafgaand aan het onderzoek verwacht dat belangenorganisaties hebben ingespeeld op de decentralisaties in het sociaal domein en haar eigen belang heeft voorgelegd bij de gemeenten om zo tot een uitvoeringsplan te komen dat voor bepaalde partijen gunstig was. Op het gebied van de
Participatiewet is na de afgenomen interviews met de gemeenten Pijnacker-Nootdorp, Alphen aan den Rijn en Den Haag gebleken dat er weinig ruimte is voor eigen inbreng, laat staan voor inbreng en invloed van buitenaf door toedoen van belangengroepen. Wel is het zo dat er gesproken kan worden over ‘policy venues’, zoals Breeman et al (2011) beschreef, waar problemen worden gesignaleerd en ideeën worden aangedragen voor het oplossen van deze problemen. Breeman et al (2011) beschreef ook een geïnstitutionaliseerde arena van verschillende partijen, waarna agendavorming plaatsvindt. De gemeenten Pijnacker-Nootdorp en Alphen aan de Rijn stonden open voor organisaties, partijen en burgers die met ideeën kwamen. Dit gebeurt ook frequenter en intensiever, aldus de gemeente Alphen aan den Rijn en Pijnacker-Nootdorp. Zij stellen dat door deze gesprekken er een mogelijk alternatief aanbod kan komen, waar zij als gemeenten zich nog niet eerder in hebben verdiept. Vaak is het wel zo dat de gemeenten er budget-technisch of qua tijd niet heel veel mee kunnen. Wel is gesteld dat er bij veel gesprekken kleine aspecten zijn meegenomen in het schrijven van het uitvoeringsplan. Alle drie de gemeenten hebben in die zin alle partijen de kans gegeven om mee te kunnen praten. Zo zijn er adviesraden, cliëntraden en integrale cliëntraden in het leven geroepen. Dit kan gezien worden als een geïnstitutionaliseerde arena op decentraal niveau, maar dan genuanceerder en toegankelijker. Naar aanleiding van de decentralisaties is er dus enigszins sprake van een verschuiving van
belangengroepen naar gemeenten toe. Echter betekent dit niet dat de belangengroepen hun behartiging op centraal niveau hebben teruggeschroefd. De theorie van Breeman et al (2011) is dus gedeeltelijk toepasbaar.
Ook werd voorafgaand aan dit onderzoek verwacht dat NGO’s en burgergroepen haar focus naar decentraal niveau, ten opzichte van machthebbers, hebben gebracht om hun belangen te kunnen behartigen in de totstandkoming van de uitvoeringsplannen. Deze verwachting is tijdens het onderzoek niet naar voren gekomen. De gemeenten hebben cliëntraden, adviesraden en integrale cliëntraden die al eerder in dit onderzoek zijn geschetst. De gemeente maakt voorstellen binnen de kaders, die al van te voren zijn gesteld door middel van wetgeving, en legt dit dan voor aan deze raden. Zij hebben dan de mogelijkheid om hier op te reageren. Zo kunnen zij het beleid van de gemeente op een bepaalde manier beïnvloeden en hier staan de gemeenten ook voor open. Zo is de theorie van Timmermans (2015) gedeeltelijk toe te passen op het decentrale niveau. Uit de interviews is gebleken dat bijvoorbeeld burgers, huisartsen, zorgverzekeraar, thuiszorgorganisaties en wijkzorg in deze raden zitten en mogen mee praten over beleidsvoorstellen. Echter organiseren zij zich niet als burgergroepen en komen er geen NGO’s voor in deze raden. Daarom is de theorie gedeeltelijk toepasbaar. Wel
61 kunnen in deze raden de ‘bandwagons’ van Breeman et al (2011) tot uiting komen wanneer er veel aandacht komt voor een probleem en de gemeente zich genoodzaakt voelt met deze raden in gesprek te gaan om tot een oplossing te komen. De gemeenten stellen dat de relatie met de advies/cliëntraden goed is en er weinig tot geen groepsvorming is om de aandacht nog groter te maken. Concluderend is de theorie van Breeman et al (2011) en Timmermans (2015) gedeeltelijk toepasbaar.
Als laatste is er verwacht dat de decentralisatie met betrekking tot de Participatiewet heeft geleid tot veranderingen in de lobby tactiek/strategie bij gemeenten. De gemeente Den Haag heeft haar tactiek/strategie hetzelfde gelaten. Zij heeft echter haar raden op de verschillende onderwerpen bij elkaar gevoegd in een integrale cliëntenraad. Tevens hebben de gemeenten Pijnacker-Nootdorp en Alphen aan den Rijn raden toegevoegd in hun systemen. In dit onderzoek wordt door alle drie de gemeenten gesteld dat ze de tactiek/strategie op belangengroepen niet hebben veranderd. Wel hebben de gemeenten, zoals Boogers (2009) ook heeft gesteld, de inhoudelijke kwaliteit willen verbeteren. Boogers (2009) heeft dit beschreven als een criteria voor een schadeloze decentralisatie. De invoering of verbetering van raden heeft er toe geleid dat een gemeente haar democratische legitimiteit blijft waarborgen. Via deze raden probeert een gemeente consensus te creëren bij haar inwoners. De verwachting dat de lobby tactiek/strategie is veranderd door gemeenten is niet aangenomen, maar de theorie over de inhoudelijke kwaliteit verbeteren van Boogers (2009) om op deze manier een zo schadeloze decentralisatie te bewerkstelligen is wel toepasbaar voor dit onderzoek.
Er kan worden gesteld dat de gemeente Pijnacker-Nootdorp en Alphen aan den Rijn zich meer zijn gaan bemoeien met de uitvoering en vormgeving van beleid. Door toedoen van de regionale samenwerking en voor de gemeente Alphen aan den Rijn de toevoeging aan de G32 zijn de twee gemeenten zich meer gaan profileren naar de hogere overheden om problemen aan te kaarten. Dit is voor deze drie decentralisaties in het sociaal domein minder aan de orde geweest. De gemeente Den Haag deed dit al meer en is dit naar aanleiding van deze decentralisaties meer gaan intensiveren via haar eigen kanalen.
Voor dit onderzoek is de theorie omtrent de variabelen ‘lobby’ en ‘decentralisatie’ in beeld gebracht om goed inzicht te krijgen van wat er nu over deze twee onderwerpen bekend was. Tevens hebben deze twee onderwerpen als leidraad gediend voor het verdere verloop en de vormgeving van het onderzoek. De theorie die is beschreven in het theoretisch kader, met betrekking tot de lobby is gedeeltelijk toepasbaar op het decentrale aspect van dit onderzoek. In de wetenschap is, zoals eerder gesteld, alleen onderzoek gedaan naar de centrale lobby en niet naar de decentrale lobby. Timmermans (2015) beschreef de toetreding van NGO’s en burgergroepen in de centrale politieke arena. Deze toetreding is naar aanleiding van de decentralisaties niet tot uiting gekomen bij de gemeenten. Wel zijn de burgers zich meer gaan roeren, maar dit is mede vormgegeven door de adviesraden vanuit de gemeente zelf. Ook kan dit worden gezien als een genuanceerde en toegankelijke
62 geïnstitutionaliseerde arena. Burgers en belanghebbenden, zoals huisartsen, zorgverzekeraar,
thuiszorgorganisaties en wijkzorg mogen meepraten over het beleid. Gemeenten Pijnacker-Nootdorp en Alphen aan de Rijn staan open voor organisaties, partijen en burgers die met ideeën komen. Dit gebeurde ook frequenter en intensiever, aldus de gemeenten Alphen aan den Rijn en Pijnacker- Nootdorp. De gemeenten stellen dat door deze gesprekken er een mogelijk alternatief aanbod kan komen, waar zij zich als gemeenten nog niet in hadden verdiept.
Tevens sprak Breemans over ‘bandwagons’ wat wil zeggen dat een bepaald probleem veel aandacht krijgt, waardoor de politiek zich genoodzaakt voelt om te reageren. Dat een probleem veel aandacht krijgt en er groepsvorming ontstaat hebben de drie gemeenten niet zo ervaren.. Als laatste sprak Breeman et al (2011) in de theorie over ‘policy venues’ op centraal niveau, die kunnen ook ontstaan op decentraal niveau in de vorm van de adviesraden die bijvoorbeeld problemen signaleren en daarvoor oplossingen willen aandragen
Over decentralisaties is al veel geschreven. Deze literatuur is toepasbaar op dit onderzoek. De criteria van Boogers (2009) waarin hij spreekt over het feit dat gemeenten moeten worden betrokken bij het definiëren van het beleid, is tot uiting gekomen. Hij stelt dat wanneer dit niet gebeurt, gemeenten problemen krijgen bij de invoer. Dit is ook gebeurd bij de gemeenten Pijnacker-Nootdorp, Alphen aan den Rijn en Den Haag. Deze drie gemeenten hebben weinig invloed gehad op het beleidsplan,
waardoor zij problemen hebben gekend. Daarnaast heeft de Rijksoverheid de rol van regelgever aangenomen, zoals Fleurke et al (1997) beschreef. Het enige literaire werk dat gebruikt is voor dit onderzoek en niet overeenkomt met de gevonden resultaten is van Bovenkamp & Vollaard (2015), dit komt door hun stelling dat de gemeenten geen ‘maatwerk’ hebben kunnen leveren door de regionale samenwerking. De gemeenten stellen dat ze op deze manier juist wel ‘maatwerk’ hebben leveren, omdat het gebied, om bijvoorbeeld mensen aan een baan te helpen, vele malen groter is geworden. Daardoor zijn meer vacatures ontstaan en kunnen mensen met een arbeidsbeperking sneller aan een baan worden geholpen.
63
7 Conclusie
Dat de gemeenten van Nederland in het sociaal domein een grote transformatie hebben moeten ondergaan, is na dit onderzoek duidelijk geworden. Nederland heeft de afgelopen jaren veel moeten bezuinigen en daar is het sociaal domein ook niet aan ontkomen. De gefinancierde voorzieningen zouden betaalbaarder moeten worden en de grondgedachte is dat de gemeenten de burgers beter zouden kunnen dienen met betrekking tot deze voorzieningen. Door deze decentralisatie is er veel veranderd. De vraag was dan ook of daarbij ook de lobby tactiek/structuur bij gemeenten meer een rol zou gaan spelen.
De vraag die in dit onderzoek centraal staat is: Leidt decentralisatie tot een verandering in lobby tactiek/structuur bij de gemeenten?
Voor dit onderzoek is een vergelijkende gevalsstudie uitgevoerd met als analyse-eenheid gemeenten. Dit onderzoek richt zich op de gemeenten Den Haag, Alphen aan den Rijn, Pijnacker-Nootdorp en haar wethouders, projectleiders/regiomanagers en/of beleidsmedewerkers met als portefeuille het sociaaldomein. Een aantal respondenten van deze drie gemeenten zijn bereid gevonden om een interview af te nemen en door middel van documentanalyses is verder onderzocht wat de decentralisaties omtrent het sociaal domein hebben betekend voor de gemeenten.
Wat eigenlijk al snel te concluderen valt, naar aanleiding van het interview met de gemeente Den Haag, is dat de gemeente Den Haag op lobbygebied bij de gemeente zelf niet veel heeft zien veranderen. De gemeente Den Haag heeft problemen ervaren in de uitvoering van de decentralisaties en heeft zich hier ook over uitgesproken bij de kanalen die zij daar voor gebruiken. Echter hebben zij niet ervaren dat er een enorme toeloop is geweest naar de gemeente zelf. Wat wel voor de gemeente Den Haag een verandering is geweest, is het bij elkaar voegen van de drie onafhankelijke adviesraden met betrekking tot de Wmo, Jeugdzorg en Participatiewet. Zo heeft de gemeente Den Haag nu één integrale cliëntenraad waar alle aspecten in het sociaal domein kunnen worden besproken. Daarnaast stelt de gemeente Den Haag dat het veelal haar eigen beleid en lijnen kiest en zich daardoor niet heel erg laat leiden door andere gemeenten. Het is een van de grootste steden in het land en bedient daardoor ook veel mensen waar ze hun handen aan vol hebben.
Voor de kleinere gemeenten zoals de gemeente Pijnacker-Nootdorp is er wel degelijk het een en ander veranderd. Door toedoen van de decentralisaties is de gemeente onderdeel geworden van een
arbeidsmarktregio waar ze via de centrumgemeente Zoetermeer wel meer hun standpunten kunnen ventileren. De centrumgemeente Zoetermeer zit bij de G32 waar wordt vergaderd met de VNG over de gang van zaken, in dit geval met betrekking tot het sociaal domein. De gemeente Pijnacker-Nootdorp bespreekt de uitgangspunten met haar regio waarna de gemeente Zoetermeer dit meeneemt in de vergaderingen. Zo worden ze indirect toch gehoord. Tevens komt de gemeente door de regionale samenwerking vakbonden als CNV en FNV tegen die ook regionaal georiënteerd zijn. Ook heeft de gemeente een adviesraad opgericht waar een representatief deel van de inwoners in zit. Daarnaast
64 heeft de gemeente aangegeven dat de gesprekken met bepaalde partijen, door toedoen van de
decentralisaties, frequenter en intensiever zijn geworden. Kleinere gemeenten zoals Pijnacker- Nootdorp hebben geen invloed op de vorming van een bepaald beleid van de Rijksoverheid. De gemeente Pijnacker-Nootdorp hanteert een open deur beleid, waarin iedereen welkom is om te praten. Zij heeft dus geen speciale tactiek/strategie. Wat betreft bedrijven en organisaties ervaart de gemeente het juist andersom. De gemeente moet naar bedrijven toe om ze bewust te maken van bijvoorbeeld de banenafspraak met betrekking tot de Participatiewet.
De gemeente Alphen aan den Rijn is op 1 januari 2014 overgegaan op een gemeentelijke herinrichting, waardoor de gemeente Boskoop en Rijngouwe zijn toegevoegd aan de gemeente Alphen aan den Rijn. Door deze fusie is de gemeente Alphen aan den Rijn tot de G32 toegetreden, omdat de gemeente nu uit meer dan 100.000 inwoners bestaat. Dit heeft de gemeente veel meer mogelijkheden gegeven om haar uitgangspunten te verkondigen. Normaal gesproken was de gemeente één van de 388 gemeenten die iets wilden van de VNG of de Rijksoverheid en moeilijk ingangen kon vinden. Nu zitten ze aan tafel met 30 tot 40 gemeenten die gezamenlijk tot standpunten proberen te komen om zo een steviger geluid naar de hogere overheden over te kunnen brengen. Daardoor voelt de gemeente Alphen aan den Rijn zich veel meer gehoord dan voorheen. Verder heeft de gemeente Alphen aan de Rijn haar lobby tactiek/strategie niet aangepast met betrekking tot decentralisatie. Wel hebben ze gemerkt dat de toeloop naar de gemeente is toegenomen met betrekking tot burgers en
belangengroepen, zoals bijvoorbeeld zorgverzekeraars en wijkzorgorganisaties. Dit was ook wel nodig, omdat er ook voor deze partijen veel is veranderd.
Samenvattend zijn de gemeenten Pijnacker-Nootdorp en Alphen aan den Rijn zich meer gaan roeren met betrekking tot een betere uitvoering in het sociaal domein. Er is zeker met betrekking tot
Participatiewet veel vastgelegd, waardoor de beleidsvrijheid beperkt bleef. Hier blijven de gemeenten zich voor inzetten om zo hun gemeentelijke belangen te behartigen. Kleinere gemeenten zijn
genoodzaakt om meer van zich te laten horen door samenwerkingen aan te gaan, omdat ze anders ondersneeuwen in de plannen van de grotere gemeenten. Elke gemeente heeft een andere identiteit, waardoor ze ook andere problemen ervaren in de uitvoering. Daarnaast wordt gesteld dat bijvoorbeeld Pijnacker-Nootdorp graag ziet dat er meer belangengroepen langskomen dan krijgen ze misschien alternatieve oplossingen onder ogen, waar ze ook voor open staan.
Tevens is te zien dat een aantal elementen aan de centrale theorie over lobby en de theorie over de decentralisatie overeenkomstig en te weerleggen zijn. Regionale samenwerkingen hoeven niet direct te leiden tot het minder leveren van maatwerk. Zoals te zien is bij de gemeente Pijnacker-Nootdorp en Alphen aan den Rijn kan een regionale samenwerking er ook voor zorgen dat een baan wordt