CASE STUDY: HET CONFLICT TUSSEN
OOST-TIMOR EN AUSTRALIË M.B.T. DE
TIMORZEE
EEN
ONDERZOEK
NAAR
HET
GEBRUIK
VAN
INTERSTATELIJKE CONCILIATIE
Aantal woorden: 53943Pieter De Vos
01502910Promotor: Prof. dr. Tom Ruys
Commissaris: Sebastiaan Van Severen
Masterproef voorgelegd voor het behalen van de graad master in de rechten Academiejaar: 2019 - 2020
i
Dankwoord
Als deze masterproef een televisieprogramma was, zou ze beginnen met de woorden “Dit onderzoek werd mede mogelijk gemaakt door … heel wat mensen”. Veel mensen hebben geholpen bij het schrijven van deze masterproef, te veel om in één adem te noemen. Dit dankwoord kan dan ook beter worden vergeleken met de eindgeneriek van een film. Die film begon in september 2018 met de keuze van het onderzoeksonderwerp van mijn masterproef.
Twee jaar en een buitenlands academisch avontuur later is dit het eindresultaat, de laatste scène van de film. Geen cliffhanger, wel een feel-good moment. Dit goede einde is zoals gezegd te danken aan verschillende mensen, niet in het minst aan professor Ruys. Reeds in het eerste bachelorjaar wist hij me te boeien met zijn lessen over internationaal publiekrecht. In hem vond ik ook de ideale promotor. Altijd bereikbaar voor raad, doch de nodige vrijheid latend.
Een onverwachte stok in de wielen. Een onverwacht obstakel dat de protagonist – om mezelf geen held te noemen – moest overwinnen. Dat is wat de Corona-lockdown was. Hoewel de algemene informatie omtrent het vervolg van het academiejaar aan de UGent soms beter kon, bedank ik graag de mensen die een regeling op poten hebben gezet zodat het schrijven van deze masterproef uiterst mogelijk bleef. Door de beslissing van de faculteitsraad om de deadline één week te verleggen, het inscannen van talloze artikels, hoofdstukken en pagina’s door de bibmedewerkers en het openstellen van databanken werd de uitdaging het hoofd geboden.
Mijn ouders bedank ik graag voor de steun doorheen heel mijn studies. Jullie stellen met veel liefde alles in het werk om onze studies te faciliteren. Zonder jullie was het niet gelukt. Daarnaast bedank ik jullie voor het naleeswerk van verschillende werkstukken, in het bijzonder deze thesis. Bedankt Moeke voor de tips en tricks over Microsoft Office; bedankt Papa voor het gedetailleerd nalezen. Mijn allerliefste zusje bedank ik graag voor de hulp met de lay-out en structuur van het proefwerk en de gezellige intermezzi aan het raam.
Graag bedank ik ook mijn goede vriend Emile, voor het gezellig maken van bibsessies in het pre-corona tijdperk en het nalezen van deze masterproef. Ook mijn chirovrienden – in het bijzonder Koentje – bedank ik graag voor de aangename pauzemomenten die af en toe moesten worden ingelast. Jullie maakten allen de film heel wat luchtiger.
Bij deze: bedankt allemaal en veel leesplezier!
Trots op dit sluitstuk van een mooie academische carrière, Pieter De Vos
iii
Abstract
Met de Timorzee Conciliatie heeft zich een historische conciliatie voltrokken. Het is een van de weinige praktische veruitwendigingen van een concept dat vooral in theorie bestaat. De oorspronkelijke ontwikkeling ervan is te traceren naar het begin van deze eeuw. Gegroeid uit praktische overwegingen op het Amerikaanse continent en parallel conceptueel denkwerk in Europa, bevat het elementen van andere geschillenbeslechtingsmechanismen. In het Interbellum kende het aantal bilaterale conciliatieverdragen een explosieve groei. In de decennia na de Tweede Wereldoorlog zette deze trend zich door met het verankeren en institutionaliseren van het concept in heel wat voorname multilaterale verdragen. Deze theoretische groei verzilverde zich evenwel niet in een even grote praktisch benutting van conciliatie. Slechts een twintigtal praktijkgevallen werd opgetekend.
Conciliatie was aanvankelijk vooral gericht op het vaststellen van feit en recht. Op heden is dat zwaartepunt verschoven naar de verzoeningsfunctie. De verhouding van deze tweeledige functie, onderzoek naar feit en recht enerzijds en verzoening der partijen anderzijds, moet per geval worden bepaald. Eén van de wezenlijke kenmerken van conciliatie is dat deze verzoening wordt betracht door middel van niet-bindende aanbevelingen en voorstellen van de conciliatiecommissie. De rol en werkwijze die ze daartoe aanneemt moet voldoende flexibel zijn om de medewerking van de partijen te garanderen. Conciliatie zal, omwille van zijn niet-bindende aard, afhangen van de wil van de partijen om hun conflict op duurzame en billijke wijze op te lossen. Het concept leent zich dan ook vooral om juridische conflicten te beslechten die politiek gezien niet uiterst gevoelig liggen.
De Timorzee Conciliatie accentueert al deze kenmerken en afwegingen op uiterst toegankelijke wijze. Na een jarenlang conflict over de afbakening van maritieme zones in de Timorzee kwam men uiteindelijk tot een compromis. Dit compromis werd gefaciliteerd door de bijzonder efficiënte en effectieve werkwijze van de Commissie. De bevoegdheidsexcepties opgeworpen door Australië werden preliminair verworpen door een bindende bevoegdheidsbeslissing genomen door de Commissie zelf. Vervolgens werd een informele aanpak gehanteerd. Via individuele gesprekken, werkdocumenten, vertrouwenwekkende maatregelen en zelfs recepties werd succesvol gepoogd de partijen te verzoenen. Of het succesverhaal van de Timorzee Conciliatie dan ook een kentering kan teweegbrengen in het gebruik van conciliatie als geschillenbeslechtingsmechanisme valt af te wachten. De mist die rond conciliatie hangt, trekt door de verheldering van de kenmerken van het concept alvast wat op. De commissie geeft in zijn rapport en bijhorende annexen immers een verhelderende uitleg over de ratio achter haar handelingen en voorstellen. Hoewel de procedure dus niet als hét draaiboek voor conciliatieprocedures moet worden beschouwd, kan ze wel een inspiratiebron vormen voor toekomstige conciliatiecommissies.
v
Inhoudsopgave
DANKWOORD ... I ABSTRACT ... III INHOUDSOPGAVE ... V LIJST MET AFKORTINGEN ... IX LIJST MET FIGUREN ... XI
INLEIDING ... 1
CONCILIATIE ... 2
PROBLEEMSTELLING ... 3
WERKWIJZE ... 4
DEEL I HISTORISCHE ROOTS... 6
INLEIDING ... 7
DE GEBOORTE VAN HET CONCEPT ‘CONCILIATIE’ ... 7
20E EEUW ... 8
3.1. Bryan-verdragen... 11
3.2. Europese conceptie van conciliatie... 14
MULTILATERALE INITIATIEVEN TIJDENS HET INTERBELLUM ... 15
4.1. Protocol van Genève... 15
4.2. Verdragen van Locarno ... 16
4.3. De General Act... 17
4.4. Multilaterale verdragen in De Nieuwe Wereld ... 18
EIGENTIJDSE MULTILATERALE CONCILIATIEVERDRAGEN ... 18
5.1. VN-Handvest ... 19 5.2. Regionale verdragen ... 19 5.3. Thematische verdragen ... 21 5.3.1. Weens Verdragenverdrag ... 21 5.3.2. Mensenrechtenverdragen ... 23 5.3.2.1. BUPO... 23 5.3.2.2. CERD ... 23 5.3.2.3. EVRM ... 24 5.3.2.4. Andere ... 25 5.3.2.5. Conclusie... 25 5.3.3. Internationale Handelsgeschillen ... 26 5.3.3.1. WTO ... 26 5.3.3.2. ICSID... 27
vi
HET WERK VAN HET INSTITUT DE DROIT INTERNATIONAL ... 32
CONCILIATIEPRAKTIJK VAN DE 20E EEUW ... 34
7.1. Het werk van de conciliatiecommissies ... 34
7.1.1. Amerikaanse continent ... 34
7.1.2. Europese praktijk ... 36
CONCLUSIE ... 44
DEEL II DE KENMERKEN VAN INTERSTATELIJKE CONCILIATIE ... 48
INLEIDING ... 49
1.1. Het geschil ... 50
1.1.1. Historische achtergrond ... 50
1.1.2. Oost-Timor onafhankelijk ... 53
1.2. Geschillenbeslechting in het VN-Zeerechtverdrag ... 56
1.2.1. Ontwikkeling conciliatie ... 57 1.2.1.1. Mare Librum ... 57 1.2.1.2. Codificatieconferentie van 1930 ... 57 1.2.1.3. Na de codificatieconferentie ... 58 1.2.1.4. Eerste Zeerechtconferentie ... 59 1.2.1.5. Tweede Zeerechtconferentie ... 59 1.2.1.6. Derde Zeerechtconferentie ... 60
1.2.2. Geschillenbeslechtingsmechanisme van het VN-Zeerechtverdrag ... 64
KENMERKEN VAN CONCILIATIE ... 65
2.1. Bevoegdheid ... 66
2.1.1. Het VN-Zeerechtverdrag in theorie ... 66
2.1.1.1. Vrijwillige conciliatie ... 67
2.1.1.2. Verplichte conciliatie ... 67
2.1.1.3. Kompetenz-Kompetenz ... 70
2.1.2. In praktijk: de Timorzee conciliatie ... 71
2.1.2.1. Aanhangig maken van het geschil ... 71
2.1.2.2. Betwisting van de bevoegdheid ... 72
2.1.2.3. Bevoegdheidsbeslissing ... 73
2.1.2.4. Conclusie... 79
2.1.3. Verschillen met andere conciliatieprocedures ... 79
2.2. Samenstelling van de Commissie ... 81
2.2.1. Het VN-Zeerechtverdrag in theorie ... 81
2.2.2. In praktijk: de Timorzee conciliatie ... 84
2.2.3. Verschillen met andere conciliatieprocedures ... 85
2.3. Rules of procedure ... 88
2.3.1. Het VN-Zeerechtverdrag in theorie ... 90
2.3.2. In praktijk: de Timorzee conciliatie ... 91
vii
2.4. Functie ... 94
2.4.1. Theorie ... 94
2.4.1.1. Onderzoeksfunctie ... 95
2.4.1.2. Conciliatie sensu strictu ... 96
2.4.1.3. Samenspel van beide functies ... 97
2.4.1.4. Het VN-Zeerechtverdrag ... 97
2.4.2. In praktijk: de Timorzee conciliatie ... 98
2.4.3. Verschillen met andere conciliatieprocedures ... 99
2.5. Werkwijze ... 102
2.5.1. Theorie ... 102
2.5.2. In praktijk: de Timorzee conciliatie ... 104
2.5.2.1. Werkwijze in de ‘bevoegdheids-fase’ ... 104
2.5.2.2. Werkwijze in de ‘fase ten gronde’ ... 105
2.5.3. Verschillen met andere conciliatieprocedures ... 108
2.6. Vertrouwelijkheid ... 109
2.6.1. Theorie ... 109
2.6.1.1. Vertrouwelijkheid in een bilaterale setting ... 110
2.6.1.2. Vertrouwelijkheid in een multilaterale setting ... 111
2.6.1.3. Het VN-Zeerechtverdrag ... 112
2.6.2. In praktijk: de Timorzee conciliatie ... 112
2.6.3. Verschillen met andere conciliatieprocedures ... 114
2.7. Uitkomst ... 114
2.7.1. Het VN-Zeerechtverdrag in theorie ... 115
2.7.2. In praktijk: de Timorzee conciliatie ... 116
2.7.2.1. Procedurele aspecten ... 116
2.7.2.2. Inhoudelijke oplossing ... 118
2.7.3. Verschillen met andere conciliatieprocedures ... 120
CONCLUSIE ... 121
ix
Lijst met afkortingen
AEC African Economic Community / Afrikaans Economische Unie
BUPO Internationaal verdrag van 19 december 1966 inzake burgerrechten en politieke rechten
CERD Internationaal Verdrag van 7 maart 1966 inzake de uitbanning van elke vorm van rassendiscriminatie
CIDH Inter-Amerikaans Hof voor de Mensenrechten/Comisión
Interamericana de Derechos Humanos
CMATS Treaty between Australia and the Democratic Republic of Timor-Leste on Certain Maritime Arrangements in the Timor Sea of 6 March 2003
DSB Dispute Settlement Body
DSU Dispute Settlement Understanding; Understanding on rules and procedures governing the settlement of disputes, Annex 2 of the Marrakesh Agreement establishing the World Trade Organization of 15 April 1994
EAC East African Community / Oost-Afrikaanse Gemeenschap
EC European Community
E(E)G Europees (Economische) Gemeenschap
EEZ Exclusief Economische Zone
EHRM Europees Hof voor de Rechten van de Mens
EVRM Europees Verdrag van 4 november 1950 tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden
x ICSID International Centre for the Settlement of Investment Disputes
IDI Institut de Droit International / Institute of International Law
IGH Internationaal Gerechtshof
ILC International Law Commission
IMF Internationaal Monetair Fonds
ISNT Informal Single Negotiating Text
ITLOS Internationaal Zeerechttribunaal / International Tribunal for the Law of the Sea
JDPA Joint Petroleum Development Area
LNTS League of Nations Treaty Series
PCA Permenent Court of Arbitration / Permanent Arbitragehof
PIGH Permanent Internationaal Gerechtshof
UN United Nations
UNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization / Verenigde Naties Organisatie voor Onderwijs, Wetenschap en Cultuur
UNCITRAL United Nations Commission on International Trade Law
UNCLOS United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 / VN-Zeerechtverdrag
UNCLOS I First United Nations Conference on the Law of the Sea / Eerste Zeerechtconferentie
xi UNCLOS II Second United Nations Conference on the Law of the Sea / Tweede
Zeerechtconferentie
UNCLOS III Third United Nations Conference on the Law of the Sea / Derde Zeerechtconferentie
UNTAET United Nations Transitional Administration in East Timor
UNTS United Nations Treaty Series
VN Verenigde Naties
VS Verenigde Staten van Amerika
WO II Tweede Wereldoorlog
WTO World Trade Organisation
Lijst met figuren
FIGUUR 1:AFBAKENING VAN DE 1972SEABED TREATY ZOALS GEVOEGD BIJ DAT VERDRAG ... 51 FIGUUR 2:JOINT PETROLEUM DEVELOPMENT AREA (JDPA) ZOALS GEDESIGNEERD DOOR DE 'TIMOR SEA ARRANGEMENT',KLUWER
LAW INTERNATIONAL 2002 ... 53 FIGUUR 3:GEKENDE OLIEVOORRADEN IN DE TIMORZEE,REPORT OF THE COMMISSION ... 54
1
Inleiding
“Australië en Oost-Timor tekenen verdrag over zeegrens voor gaswinning”1 en “Australia and
Timor-Leste sign historic maritime border treaty”2. Het zijn slechts enkele van de krantenkoppen daags na 6
maart 2018. Op die dag werd in New York3 een verdrag ondertekend dat de maritieme zones in de
Timorzee afbakent. Het verdrag was het resultaat van een maandenlange conciliatieprocedure tussen de twee staten. Het onderwerp van deze dissertatie is dan ook deze conciliatieprocedure en conciliatie in het algemeen. Om over te kunnen gaan tot het effectieve onderzoek, moet het onderwerp natuurlijk eerst worden gesitueerd.
De partijen bij het conflict omtrent de Timorzee zijn zoals gezegd Oost-Timor en Australië, twee soevereine staten.4 Het speelveld waarin dergelijke soevereine staten wordt vanuit juridisch oogpunt het
internationaal publiekrecht genoemd. Het internationaal publiekrecht wordt daarom ook vrij algemeen omschreven als de rechtstak die internationale betrekkingen regelt.5 Staten komen in hun streven naar
behoud en uitbreiding van soevereiniteit regelmatig met elkaar in contact. Interstatelijke interacties geven meer dan eens aanleiding tot conflict en dispuut. Deze conflicten en disputen kunnen op verschillende wijzen worden geregeld. Het idee dat staten best vreedzame geschillen regeling nastreven, is tegenwoordig een basispremisse van interstatelijke interactie. Dit idee is onder meer verankerd in het Handvest van de Verenigde Naties6. Het met geweld regelen van geschillen is dus uit den boze.7
De methoden beschikbaar voor het vreedzaam beslechten van geschillen worden klassiek ingedeeld in twee groepen. Enerzijds zijn er de diplomatieke middelen, namelijk, onderhandelen, mediatie, feitenonderzoek en conciliatie. Anderzijds heb je de methoden op basis van recht en met een bindend resultaat zoals, arbitrage en rechtspraak. Deze groepen worden ook wel eens de politieke- en juridische methoden genoemd. Dit moet echter genuanceerd worden.8 Zo kan ook conciliatie, een vorm van
diplomatieke geschillenbeslechting, plaats vinden op basis van recht.
1 IB., “Australië en Oost-Timor tekenen verdrag over zeegrens voor gaswinning”, De Morgen, 7 maart 2018
https://www.demorgen.be/nieuws/australie-en-oost-timor-tekenen-verdrag-over-zeegrens-voor-gaswinning~b5ea8f6d/
2 Davidson, H., “Australia and Timor-Leste sign historic maritime border treaty”, The Guardian, London, 6 March 2018 https://www.theguardian.com/world/2018/mar/07/australia-and-timor-leste-sign-historic-maritime-border-treaty
3 op het hoofdkwartier van de VN n.v.d.r.
4 Als soevereine staten worden staten gerekend die lid zijn van de Verenigde Naties, https://www.un.org/en/member-states/#gotoK
5 RUYS,T.,Inleiding tot het Internationaal Recht, Gent, Gandaius, 2015, p. 17
6 Zie onder andere artikel 2, lid 1 en Hoofdstuk VI van het Handvest van de Verenigde Naties (waaronder ook artikel 33)
7 Wel zijn er regels omtrent het gebruik van geweld (het ‘jus ad bellum’) die dit in welbepaalde en uiterst voorwaardelijke gevallen toch toelaat.
8 EYFFINGER, A.en KOOIJMANS, P., “Vreedzame Geschillenbeslechting”, in HORBACH, N L. J. T., Handboek Internationaal Recht. The Hague: Asser press, 2007, hoofdstuk 11: vreedzame geschillenbeslechting, p 6.
2 Conflicten, disputen en interacties vormen in eerste instantie het speelveld van diplomatie. Diplomatieke methoden zullen worden aangewend om enerzijds verschillende belangen te promoten, maar anderzijds ook om andermans belangen zo min mogelijk te schaden. Meer dan eens zal rechtstreekse en onderlinge diplomatie echter niet volstaan om een dispuut op te lossen of tegenstrijdige belangen te verzoenen. Ook het Verdrag van de Verenigde Naties van 10 december 1982 inzake het recht van de zee (hierna: VN-Zeerechtverdrag) veruitwendigt de idee van vreedzame geschillenbeslechting en de initiële focus op diplomatieke methoden. Deel XV van dat verdrag betreft de regeling van geschillen. Dit uitgebreide geschillenbeslechtingssysteem omvat ook de mogelijkheid tot conciliatie.
Het onderwerp van deze masterproef betreft dan ook een onderzoek naar het gebruik van conciliatie als geschillenbeslechtingsmiddel. We zullen deze vorm van geschillenbeslechting analyseren in het licht van het conflict tussen Oost-Timor en Australië en de gevolgde conciliatieprocedure.
Conciliatie
Conciliatie kan worden gedefinieerd als ‘een methode voor het beslechten van internationale geschillen van om het even welke aard, volgens dewelke een commissie, opgezet door de partijen op permanente of ad hoc basis, overgaat tot het onpartijdig onderzoeken van het geschil en poogt om de voorwaarden om tot een akkoord te komen, te definiëren of om de partijen op enigerlei andere wijze de hulp, die zij hebben verzocht, te bieden’.9 In essentie heeft conciliatie dus twee kernfuncties; langs de ene kant het
geschil onderzoeken en langs de andere kant suggesties doen over een mogelijke beslechting van het geschil.10
Het eclectische karakter van de methode is duidelijk. 11 Conciliatie zorgt voor een juridische basis voor
een interventie in het geschil door een derde partij en institutionaliseert het op een gelijkaardige, doch niet identieke wijze als arbitrage en feitenonderzoek. Het onderzoek dat centraal staat in de procedure van de feitenonderzoek, kan of kan net niet een pivotaal element zijn in de conciliatieprocedure. Bovendien staat de zoektocht naar een oplossing die acceptabel wordt bevonden door de partijen, maar hen niet bindt, in schril contrast met de bindende werking van een arbitrageprocedure.12
Ook in het VN-Zeerechtverdrag vinden we zoals gezegd een conciliatieprocedure terug. Enerzijds kan, in het licht van de primauteit van de partijautonomie, een conciliatieprocedure worden opgestart indien de partijen daartoe overeenkomen.13 Anderzijds is de conciliatieprocedure in bepaalde gevallen
9 Definitie zoals in Artikel 1 Regulations on the Procedure of International Conciliation vertaald uit het Engels door de auteur van deze verhandeling. zie ROLIN, H., “La procédure de conciliation en droit international public”, Annuaire de l’ IDI, 1961, vol. 49, I, p. 193
10 EVANS,M.D., International Law, Oxford, Oxford University Press, 2014, 569-571
11 MERRILLS,J.G., International Dispute Settlement. Cambridge, Cambridge University Press, 2011, p. 167-168 (hierna: Merrills)
12 Ibid.
3 verplicht.14 De verdere bepalingen inzake conciliatie zijn te vinden in Bijlage V van het
VN-Zeerechtverdrag. De inhoud van de bepalingen van die bijlage is evenwel beperkt. De bepalingen zijn eerder toonaangevend dan gedetailleerd te noemen. Bovendien voorziet de conventie in het voorleggen van de geschillen aan ad hoc commissies, en dus niet aan een permanent orgaan.
Men kan stellen dat conciliatie een zekere, prominente plaats inneemt binnen het bestek van het geschillenbeslechtingssysteem van het VN-Zeerechtverdrag. Toch is de conciliatieprocedure tussen Oost-Timor en Australië de eerste in het kader van het VN-Zeerechtverdrag. Door het gebrek aan precedenten15 is het moeilijk in te schatten wat de precieze juridische gevolgen van een
conciliatieprocedure in de praktijk zijn. Een analyse van deze conciliatieprocedure is dus aan de orde.
Probleemstelling
Tegenwoordig is in heel wat bilaterale- en multilaterale verdragen in conciliatie voorzien.16 Hoewel
conciliatie doorheen al deze verdragen belangrijke verschillen kent, moeten deze ergens toch kunnen herleid worden naar een kernconcept. De precieze inhoud van het conciliatieconcept is evenwel niet duidelijk. Bovendien dateert de definitie van het IDI17 al van 1961, meer dan een halve eeuw geleden.
Een van de centrale vragen van deze verhandeling is dan ook die naar de definiërende kenmerken van conciliatie op de dag van vandaag. Wel is duidelijk dat conciliatie twee functies heeft, enerzijds het vaststellen van feiten door een feitenonderzoek, en anderzijds het verzoenen van de partijen. De mate waarin deze functies zich verhouden is echter minder duidelijk. Daarnaast rijst ook de vraag hoever de bevoegdheid van de conciliatiecommissies loopt. Een analyse van de historische roots van het concept kan hierop licht schijnen. Het onder de loep nemen van de historische ontwikkeling van conciliatie maakt dan ook het eerste deel uit van deze verhandeling.
Een onderzoek naar de oorsprong van conciliatie impliceert echter meer dan het louter opzoeken van het eerste werk of verdrag dat er melding van maakt. Ook de effectieve implementatie ervan moet in vraag worden gesteld. Is conciliatie een zogenaamde ‘papieren tijger’ of werd de procedure ook in praktijk toegepast? Waren deze pogingen bovendien succesvol? Stemden deze praktijkgevallen overeen met wat in de verdragen was bepaald? Is conciliatie de regel of eerder de uitzondering? Een onderzoek naar het waar, wanneer en hoe van het ontstaan van conciliatie kan een antwoord bieden op deze vragen. Ook over de verschillende juridische gevolgen en uitkomsten van de procedure bestaat dus nog heel wat onduidelijkheid. Bovendien rijst de vraag welke ‘spelregels’ precies moeten worden gevolgd en in
14 Artikel 298 VN-Zeerechtverdrag
15 De conciliatieprocedure tussen Oost-Timor en Australië was de eerste onder het regime van het VN-Zeerechtverdrag.
16 Zie onder meer infra hoofdstukken 3 20e eeuw en 5 Eigentijdse multilaterale conciliatieverdragen
17 Artikel 1 Regulations on the Procedure of International Conciliation zie ROLIN, H., “La procédure de conciliation en droit international public”, Annuaire de l’ IDI, 1961, vol. 49, I, p. 193
4 praktijk zullen worden gevolgd in dergelijke conciliatieprocedures? Hoe dit in de praktijk verloopt of zal verlopen is onduidelijk.
Het conciliatieconcept is dus nog in heel wat mist gehuld, zowel in het algemeen internationaal publiekrecht als onder het regime van het VN-Zeerechtverdrag. Om bovenstaande vragen gemakkelijker te kunnen beantwoorden moeten eerst de specifieke aspecten van conciliatie worden onderzocht. Aan de hand van een historisch onderzoek zullen deze aspecten aan het licht komen. De eerste vraag die rijst is waar de historische roots van de procedure liggen, alsook welke ontwikkelingen conciliatie doorheen de jaren heeft ondergaan. Een analyse van de praktische implementatie en uitwerking van conciliatie in het verleden zal een beter zicht geven op de voor- en nadelen van de procedure.
Werkwijze
In wat volgt onderzoeken we eerst en vooral de conceptie van conciliatie. De eerste conciliatieverdragen duidden de elementen uit andere geschillenbeslechtingsmechanismes die gecumuleerd werden tot conciliatie. Aan de hand van een grotendeels chronologische analyse van de belangrijkste conciliatieverdragen bekijken we de ontwikkeling van het concept. Naast het onderzoeken van conciliatie zoals het wordt beschreven in theorie, wordt ook een licht geworpen op enkele belangrijke veruitwendigingen van conciliatie in de praktijk. Daarbij zullen enkele historische precedenten worden uiteengezet.
Ook de recentere ontwikkelingen van conciliatie in het kader van de globalisering wordt nader bekeken. Daarbij worden de geschillenbeslechtingsmechanismes van enkele internationale organisatie en grote multilaterale thematische verdragen gefileerd. De focus ligt daarbij uiteraard op de uitwerking van conciliatie op papier én in de praktijk.
Het onderzoek naar de historisch roots van conciliatie maakt dus het eerste deel uit van deze verhandeling. Zoals gezegd wordt begonnen bij het begin. Er wordt op zoek gegaan naar het zaadje van het conciliatieconcept. Vervolgens worden de eerste instrumenten en werken die van conciliatie gewag maken onderzocht en gefileerd. Ook zal worden onderzocht welke verdragen invloedrijk waren en hun stempel drukten op de verder ontwikkeling van het concept. Daarbij zal in eerste instantie gekeken worden naar bilaterale verdragen en akkoorden. Bovendien wordt een onderscheid gemaakt tussen de Europese en Amerikaanse conciliatieconcepten zoals ze bestonden in het prille begin.
Anderzijds volgt een onderzoek van de meer geïnstitutionaliseerde veruitwendigingen van conciliatie. Onderzocht wordt of conciliatie ook in multilaterale verdragen werd geïncorporeerd. Een analyse van enkele belangrijke multilaterale initiatieven die conciliatiebepalingen bevatten is aan de orde. Daarbij wordt in de eerste plaats gekeken hoe de procedure wordt voorgeschreven. Ook worden de praktijkgevallen bij elk van deze multilaterale verdragen doorgelicht. Daarnaast volgt ook een korte kijk
5 op de academische verwezenlijkingen op vlak van conciliatie. Vooral het werk van het Institut de Droit International springt hierbij in het oog.
Na deze theoretische historiek wordt ook de praktische uitwerking van conciliatie sinds het begin van de vorige eeuw bekeken. Hoewel het aantal praktijkgevallen beduidend lager ligt dan het hoge aantal conciliatieverdragen, is een analyse van die praktijk aan de orde. We identificeren de praktijkgevallen die publiekelijk gekend zijn. Vervolgens bekijken we geval per geval de gebruikte techniek, de samenstelling van de commissie, het verdrag dat aan de basis ligt van de procedure en de uitkomst van de procedure. De theoretische en praktische elementen worden vervolgens geculmineerd in een conclusie.
Na de historische analyse volgt een case study van de Timorzee conciliatie. Deel II zal ingeleid worden door een korte introductie in de historiek achter het conflict tussen Oost-Timor en Australië. Daarbij wordt vooral gefocust op de turbulente bestaansgeschiedenis van Oost-Timor. Ook de ontwikkeling van het geschillenbeslechtingssysteem van het VN-Zeerechtverdrag wordt uit de doeken gedaan. Van Grotius tot de derde zeerechtconferentie wordt onderzocht waar conciliatie in het zeerecht is binnengeslopen als geschillenbeslechtingsmechanisme.
De volgende stap bestaat uit het stuk voor stuk bespreken van de meest in het oog springende kenmerken van conciliatie. Deze worden elk op drieërlei wijze behandeld. Eerst wordt gekeken naar de algemene theoretische opvattingen en de bepalingen errond in het VN-Zeerechtverdrag. Vervolgens bekijken we het kenmerk vanuit het paradigma van de conciliatiecommissie in de praktijk. Als laatste wordt teruggekoppeld naar Deel I en de historische praktijkgevallen. Het werk van de commissie zal dus worden vergeleken met enkele praktijkgevallen die unieke aspecten bevatten omtrent het besproken kenmerk. Om te eindigen wordt geconcludeerd wat conciliatie nu zo speciaal maakt en wat de voor- en nadelen van het concept zijn.
6
7
Inleiding
De geboorte van het concept ‘conciliatie’
De meningen verschillen over de precieze historische roots van het concept interstatelijke conciliatie. De gangbare mening18 van commentatoren uit Latijns Amerika is dat conciliatie een creatie is van Simón
Bolívar19.Hij was dan ook de man achter het verdrag van 6 juli 1822 tussen Colombia en Peru. 20 Dat
verdrag voorzag in de creatie van een Amerikaanse Algemene Vergadering die zou dienen als “super Arbitrator and Conciliator” tussen de verscheidene soevereine Amerikaanse Staten.21 Bovendien
beloofden de staten ook een regionaal verdrag af te sluiten om de vrede te waarborgen.22 Dit resulteerde
in het verdrag van 15 juli 1826 van het Panama-Congres23. Dit verdrag weerspiegelde het idee van
vreedzame geschillenbeslechting, met conciliatie als een cruciaal element24 hierbij.25
De tekst van dat verdrag bevat een aantal noemenswaardige elementen. Eerst en vooral schrijft het een procedure van vreedzame geschillenbeslechting voor in het kader van een internationale organisatie, de ‘Amerikaanse Algemene Vergadering’. Bovendien is het gebaseerd op het primaire principe van onderhandelingen tussen de partijen. Pas in secundaire orde zal de Algemene Vergadering tussenkomen om een compromis te betrachten. Verder bepaalt het Verdrag dat de voorgestelde conciliatieprocedure niet verplicht is, maar wel facultatief. De betrokken Staten behielden dus de discretie om het geschil al dan niet aan conciliatie te onderwerpen.26
Echter, een diepgaand onderzoek van de tekst toont dat deze ‘Amerikaanse Algemene Vergadering’ sterke gelijkenissen vertoont met een traditioneel type van internationale conferentie. De leden van de vergadering, afgevaardigd door de ondertekenende Staten, handelen op basis van instructies van die staten. Het enige wat het Panama-verdrag doet, is het reeds bestaande conciliatie concept een nieuwe
18 Cfr. Verklaring van Dr. Parejo (Venezuela) op de Internationale Conferentie van Amerikaanse Staten, zie “Proceedings of the International Conference of American States on Conciliation and Arbitration Held at Washington, December 10, 1928”, Washington, 1929.
19 Simón Bolívar was een Zuid-Amerikaanse vrijheidsstrijder. Strijdend voor onafhankelijkheid van het Britse rijk stond hij aan de wieg van de landen Panama, Colombia, Ecuador, Peru, Venezuela en Bolivia. Dat laatste land is naar hem genoemd. Tegenwoordig staat hij in Latijns-Amerika nog steeds bekend als El Libertador, ofwel De Bevrijder.
20 Verdrag tussen Groot Colombia and Peru van 6 juli 1822, zoals gereproduceerd in British and Foreign State Papers. London: His Majesty's stationery office, n.d. , Vol. XI, pp. 115-120
21 Artikel III
22 Ibid. vn. 20, p. 117
23 Treaty of Perpetual Union, League and Confederation, Panama, 15 July 1826 zoals gereproduceerd in BROWN, J., International Conferences of American States 1889-1928, New York, Oxford University Press, 1931, p. xxv. (Hierna: ‘Panama-verdrag”)
24 Artikel XVI
25 STUART,G.H., “Simón Bolívar’s project for a League of Nations”, The Southwestern Political and Social Science Quarterly, 1926, vol. 7, no. 3, p. 238–252
26 COT,J-P., BASTID, S. andMYERS,R., International Conciliation, London, Europa publications, 1968, p. 28 (Hierna: Cot)
8 vorm geven en het op permanente basis verankeren. Hoewel de ideeën van het Panama-Congres als innovatief worden afgedaan, zijn ze in werkelijkheid een herkauwing van reeds bestaande principes.27
Hetzelfde geldt voor de verdragen afgesloten op het Europese continent van voor de 19e eeuw. Deze
Europese “conciliatieverdragen” worden vaak aangehaald om de Latijns-Amerikaanse claim te weerleggen. Zo werd in 1552 een wapenstilstandsverdrag28 afgesloten tussen Denemarken en Zweden
met daarin een geschillenbeslechtingsclausule.29 Het zogenaamde Malmö-verdrag bepaalde dat indien
er een conflict zou ontstaan tussen de koninkrijken Zweden en Denemarken, beide partijen elk vier mannen moesten afvaardigen die samen een vreedzame oplossing moesten bewerkstelligen.30 Ook het
Tsjechische voorstel uit 1454 ‘voor de Organisatie van de Vrede’ door Koning George Podiebrad, maakte gewag van een concept dat conciliatietrekjes vertoonde.31
Conciliatie in deze vroegste concepties had weinig gemeen met wat we vandaag als interstatelijke conciliatie kennen. De link met de hiervoor besproken antecedenten en het instituut conciliatie op de dag van vandaag is klein tot onbestaande. De besproken verdragen werden niet gebruikt, niet gereproduceerd en waren bovendien uitzonderlijke en geïsoleerde gevallen. De eigenlijke origine van interstatelijke conciliatie moet daarom allicht elders en later worden gezocht.32
20
eeeuw
De eeuwwisseling van 19e naar 20e eeuw werd gekenmerkt door een hernieuwde aandacht voor
interstatelijke conciliatie. Ruw geschetst kan men deze ideeën opdelen in die drie categorieën.33 De
eerste stroming werd vooral gedreven door idealisme. Deze idealistische opvatting zag echter de woelige staat van de internationale gemeenschap in die tijd over het hoofd en had daardoor slechts geringe impact op conciliatie in de praktijk. Zo stelde de Duitse jurist von Bar in 1898 de creatie van een ‘Permanente Internationale Academie’ voor.34 Deze zou bestaan uit eminente personen aan dewelke Staten hun
27 Zie STUART,G.H., “Simón Bolívar’s project for a League of Nations”, The Southwestern Political and Social Science Quarterly, 1926, vol. 7, no. 3, p. 238–252
28 X, I Sverges traktater med främmande magter. jemte andra dit hörande handlingar. D.3, 1409-1520. Stockholm, O. S. Rydberg, p. 570–575.
29 HYDE,C.C., "The Place of Commissions of Inquiry and Conciliation Treaties in the Peaceful Settlement of International Disputes", British Year Book of International Law, 1929, Vol. 10, p. 96-110, https://heinonline.org/HOL/P?h=hein.journals/byrint10&i=100
30 DONNER,R. "The Procedure of International Conciliation: Some Historical Aspects.", Journal of the History of International Law, 1999, vol. 1, no. 2, p. 103-124.
31 ZOUREK, Y., “Le projet du roi tchèque George de Podiebrad: Le premier projet diplomatique tendant à l'organisation de la paix et de la sécurité à l'échelle européenne”, Annuaire Français de Droit International, 1964, Vol. 10, p. 14-37
32 Cot p. 29-30, zie vn. 26 33 Cotp. 59-60, zie vn. 26
34 Zie ook VON BAR,M., “L’institutions d’une académie internationale donnant des consultations sur des différends internationaux, serait-recommendable ?”, Annuaire de l’IDI, 1906, vol. 21, p. 462-467
9 geschillen konden voorleggen. Enkele jaren later, bouwde ook Jean Efremoff verder op dit idee35, en
stelde verscheidene projecten voor in de Interparlementaire Unie36. Vele andere gelijkaardige
voorstellen37 passeerden de revue, vaak gepaard gaande met publiciteit die hun eigenlijke meerwaarde
overtrof.38 Desondanks hun verscheidenheid in waarde en autoriteit, bevatten sommige voorstellen toch
vaak interessante invalshoeken en ideeën.
Andere schrijvers pleitten dan weer om de oude, in ongunst geraakte, methode van mediatie te her opfrissen. Nicolas Politis schetste de richting waarin mediatie volgens hem moest evolueren tot in het kleinste detail.39 Het toen bestaande principe van mediatie, waarbij een staat, via het staatshoofd of
regeringsleider, het op zich nam om twee conflicterende staten te proberen verzoenen, volstond volgens hem niet om een effectieve mediatie te bewerkstelligen. Staten staan logischerwijs weigerachtig tegenover interventie in hun onderling geschil door een derde staat als mediator.40 Ook de diplomatieke
mediators, getraind om de belangen van hun eigen staat te behartigen, ontbrak het aan de vereiste onafhankelijkheid om het vertrouwen van partijen in een geschil te winnen. Mediatie werd een frequenter fenomeen, en in het licht van een verdere ontwikkeling van mediatie als geschilbeslechtingsmechanisme was volgens Politis een depolitsering aan de orde.41 Volgens deze visie
was er nood aan een meer onafhankelijke invulling van het begrip mediator. Ze stelden dan ook voor om een soort van professionele, onafhankelijke mediators te trainen. Deze zouden dan op een lijst worden geplaatst. De lijst van ‘internationale wijzen’ zou het kiezen van een geschikte ‘mediator’ vereenvoudigen, doch geen verplichtingen aan de staten opwerpen. De mediators mochten niet interveniëren tenzij op verzoek van de partijen.42 Het essentiële element was dat het mediërende orgaan
het vertrouwen van de betrokken staten moest genieten, en dat deze partijen het mediërende orgaan konden organiseren naar gezamenlijk goeddunken. Politis gaf echter wel duidelijk weer dat een collegiaal orgaan de voorkeur moest genieten boven een individuele mediator. De eenzame mediator geniet immers niet de voordelen van collectieve discussie en overleg en het reflecteren van de afweging tussen potentiële conflicterende belangen van verschillende mediators.43
35 EFREMOFF, J., "La Conciliation Internationale", Receuil des Cours de l’Académie de Droit International, 1927, 11, p. 5-148
36 De Interparlementaire Unie (Frans: L'Union Interparlementaire) (UIP) is een internationale organisatie die in 1889 gesticht is door de Brit William Randal Cremer en de Fransman Frédéric Passy als eerste permanente forum voor multilaterale politieke onderhandelingen.
37 Zie bijvoorbeeld BAJER, F., ”Un Nouvel Organe de la Pacigerance”, Revue de Droit International et de Législation Comparée, 1906, vol. 8, 57-63.
38 Zie Cot p. 60, vn. 26
39 Zie POLITIS,N. “L’avenir de la Médiation”, Revue Général de la droit International Public, 1910, p 136-163 40 Men vreesde politieke bijbedoelingen., zie ibid. p. 156 en p. 159
41 Ibid. p. 159 42 Ibid. p. 161 43 Ibid. p. 160
10 Ook procedureel haalde Politis enkele vernieuwingen en cruciale elementen aan. Eerst en vooral moesten volgens hem memories worden ingediend door de partijen bij de mediators. Op die manier konden deze laatsten op hun beurt de ernst van de situatie inschatten en zo overgaan tot individuele of collectieve consultaties van de partijen en zich zo vergewissen van de tegengestelde visies en belangen.44
Bovendien hamerde Politis op het volgens hem meest cruciale element: vertrouwelijkheid. Geen enkel document of deel van de procedure mocht worden geopenbaard. Bovendien moesten de beraadslagingen van de mediators doorgaan achter gesloten deuren.45
De ideeën van Politis lijken schijnbaar meer op een vorm van conciliatie dan mediatie. Zo is de procedure veel formeler dan gebruikelijk was bij mediatie.46 Het tussenkomen van een onafhankelijk
orgaan bestaande uit ‘internationale wijzen’, eerder dan een soevereine staat of internationale organisatie, is ook atypisch voor mediatie. Deze ideeën vinden we echter wel terug bij het huidige conciliatieconcept.
De derde visie had het meeste invloed op de vorming van het concept interstatelijke conciliatie. Deze visie werd gereflecteerd door de voorstellen die hun oorsprong vonden in de plannen voor de Volkenbond, tussen 1914 en 1919.47 De meerderheid van de voorstellen uit die periode waren sterke
voorstanders van ‘mediatie’ door een ‘Raad’, bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten, met in bepaalde gevallen het gezag om een bindende beslissing op te leggen. De Scandinavische landen, uit vrees voor een te grote dominantie van de grote mogendheden, stelden echter voor om in geval van een interstatelijk geschil een bilaterale conciliatiecommissie te laten interveniëren.48 Deze commissies
zouden worden opgericht binnen het raamwerk van een Centrale Raad voor Conciliatie en zouden het vertrouwen van de partijen vereisen.
Sinds die tijd hebben vele commentatoren de essentie van conciliatie proberen weergeven.49 De eerste
pogingen tot conciliatie in de praktijk hadden echter weinig te danken aan die verschillende theoretische denkoefeningen en ideeën. De technieken gebruikt in conciliatie groeiden uit meer praktische overwegingen. Vooral op het Amerikaanse continent groeide conciliatie vanuit een praktische nood om de methode van ‘feitenonderzoek’ uit te breiden, zoals zal blijken uit volgende hoofdstukken.50
44 Ibid. p. 162 45 Ibid. 46 Ibid. p. 163 47 Cot p. 61, vn. 26
48 WEHBERG, H., "Die Vergleichskommissionen Im Modernen Völkerrecht." Zeitschrift Für Ausländisches Öffentliches Recht Und Völkerrecht , 1958, Vol. 19, p. 556-558
49 Cot p. 63, vn. 26 50 Ibid.
11
3.1. Bryan-verdragen
In 1904 vond het fameuze Dogger Bank incident plaats. Een Russische vloot opende het vuur op een groep Britse visserijschepen voor de kust van het Engelse Hull. Daarbij vielen twee doden en een handvol gewonden.51 Groot-Brittannië was uiteraard niet te spreken over deze agressie vanwege
Rusland, en beschuldigde hen van een opzettelijke en ongerechtvaardigde aanval op ongewapende vissers. Rusland, van zijn kant, hield halsstarrig vol dat het gerechtvaardigd was in zijn handelen.52
Onder impuls van de diplomatieke tussenkomst van Frankrijk gingen beide partijen akkoord met de inrichting van een onderzoekscommissie zoals voorgeschreven in de Conventie van Den Haag inzake Vreedzame Geschillenbeslechting van 189953. Dat deze mogelijkheid tot dergelijke
onderzoekscommissie effectief werd gebruikt in de praktijk, was een primeur. Bovendien slaagde de onderzoekscommissie er ook in het geschil op te lossen, hoewel ze daarvoor buiten de krijtlijnen van het Haags verdrag moest gaan. De onderzoekscommissie werd door de partijen immers niet enkel opgedragen de feiten te onderzoeken, ook werd vereist dat de verantwoordelijkheid en de toewijzing van schuld werd vastgesteld.54 De onderzoekscommissie stelde zelfs een mogelijk compromis voor, en
ging dus veel verder dan de enkele vaststelling van de feiten zoals voorgeschreven in de Haagse Conventie.55 Bovendien illustreerde het onderzoek ook hoe het ontbreken van reeds bestaande
procedureregels een aanzienlijke vertraging van de procedure inhield: de onderzoekscommissie wijdde tien vergaderingen aan de vaststelling van de te volgen procedure alvorens het eigenlijke onderwerp te behandelen.56 57 Dit gebrek aan uitgewerkte procedureregels was ook de ratio achter de Haagse
Conventie van 1907.58 Een reeks artikelen gewijd aan organisatie en procedure werd toegevoegd om op
die manier handen en voeten aan de onderzoekscommissies te geven.
De Bryan-verdragen gingen nog een stukje verder. De 'Bryan-verdragen' is de naam die is gegeven aan de reeks bilaterale overeenkomsten die zijn onderhandeld door de Amerikaanse staatssecretaris William
51 LEBOW, R.N., “Accidents and crises: The Dogger Bank affair”, Naval War College Review, 1978, Vol. 31 no. 1, p. 66-75
52 Merrills, p 42-43, vn. 11
53 Verdrag voor de vreedzame beslechting van internationale geschillen van 29 juli 1899, 1 Bevans 230, UKTS 9 (1901), Title III On International Commissions of Inquiry, Art.9-14 https://www.loc.gov/law/help/us-treaties/bevans/m-ust000001-0230.pdf
54 BAR-YAACOV,N., The Handling of International Disputes by Means of Inquiry, London, Oxford university press, 1974, p. 72-81
55 Cot p. 63, vn. 26
56 X, “Finding of the International Commission of Inquiry Organized Under Article 9 of the Convention for the Pacific Settlement of International Disputes, of July 29, 1899.” The American Journal of International Law, 1908, vol. 2, no. 4, p. 929–936.
57 IRMSCHER,T.H., “Dogger Bank Incident (1904)”, Max Planck Encyclopedia of Public International Law, 2006 58 Hague convention for the pacific settlement of international disputes of 18 October 1907 zoals gereproduceerd op de site van het PCA https://docs.pca-cpa.org/2016/01/1907-Convention-for-the-Pacific-Settlement-of-International-Disputes.pdf
12 J. Bryan59. De verdragen werden kort voor en bij het uitbreken van de Eerste Wereldoorlog gesloten met
diverse landen. Enkele van deze verdragen zijn bovendien nog steeds geldig. Ze hadden als doel geschillen op vreedzame wijze te beslechten. Teruggrijpen naar arbitrage zou de geschillen juridisch misschien wel oplossen, maar het conflict zou wel verder op de spits gedreven worden.60 Door de
benoeming van permanente onderzoekscommissies61 werd gepoogd de methode voor de vreedzame
regeling van internationale geschillen uitgewerkt tijdens de Haagse Vredesconferentie van 1907 verder uit te werken. Ook waren ze bedoeld als aanvulling op bestaande bilaterale verdragen die alleen betrekking hadden op voor arbitrage-vatbare-geschillen (arbitrage- en bemiddelingsverdragen).62
De verdragen introduceerden de praktijk om geschillen die een bedreiging vormen voor de vrede te laten onderzoeken door internationale onderzoekscommissies63. Deze commissie bestonden immers uit
maximaal één lid met de nationaliteit van elk van de partijen. Pas nadat de commissie haar (niet-bindende) rapport over de resultaten van haar onderzoeken had ingediend, waren de partijen vrij om onafhankelijk te handelen en, indien zij dit wensen, terug te grijpen naar vijandelijkheden en hardhandigheid.64 Op die manier werd er op zijn minst een ‘afkoelingsperiode’ geboden. In Amerikaanse
verdragscollecties worden ze ‘Verdragen voor de bevordering van vrede’ genoemd.65
De Bryan-verdragen vormen eigenlijk niet meer dan een verruimde versie van het reeds bestaande geschillensbeslechtingsmechanisme dat we kennen als ‘feitenonderzoek’. Zo hebben de onderzoekscommissies een zeer brede reikwijdte. De verdragen boden de bevoegdheid om ofwel alle geschillen te onderzoeken, ofwel alle geschillen die niet onderworpen waren aan arbitrage. Bovendien waren de commissies bevoegd om te handelen over juridische geschillen, alsook om meningsverschillen betreffende de feiten. Ingegeven door de vrees voor een potentiële aarzeling van staten om zich tot de commissies te wenden, besloot Bryan het initiatief bij de commissies te leggen.66 Verder bevatten de
verdragen ook een ruime vrijheid voor de Commissies om hun eigen procedure te bepalen. Op deze manier gingen de verdragen dan ook onmiskenbaar verder dan de bepalingen van het Haags
59 41ste United States Secretary of State onder president Woodrow Wilson, zijn ambstermijn liep van 5 maart 1913 tot 9 juni 1915
60 Zie MYERS, D.P.,“The Commission Of Inquiry: The Wilson-Bryan Peace Plan, Its Origin And Development”, New York, 1913, p.166
61 Zie SCOTT,J.B., Treaties for the Advancement of Peace between the United States and Other Powers Negotiated by the Honorable William J. Bryan, Secretary of State of the United States. New York, Oxford University Press. HeinOnline, https://heinonline.org/HOL/P?h=hein.hoil/tadvapb0001&i=12.
62 Ibid.
63 Zie bijvoorbeeld Artikel 1 van het Verdrag tussen de Verenigde Staten en Salvador voor de bevordering van de Vrede van 7 augustus 1913. Dit Verdrag was het eerste van een hele reeks verdragen die samen gezamenlijk de ‘Bryan-verdragen’ worden genoemd. Dit verdrag werd dan ook al template gebruikt voor latere verdragen in de reeks. Later zal dan ook om die reden naar dit verdrag verwezen worden.
64 Zie bijvoorbeeld Artikel 1 in fine van het Verdrag tussen de Verenigde Staten en Salvador voor de bevordering van de Vrede van 7 augustus 1913.
65 SCHLOCHAUER,H.J., “Bryan Treaties (1913-14)”, Max Planck Encyclopedia of Public International Law, 2007 66 Zie bijvoorbeeld artikel 3 van het Verdrag tussen de Verenigde Staten en Salvador voor de bevordering van de Vrede van 7 augustus 1913.
13 Vredesverdrag.67 De bevoegdheden van de commissies onder de Bryan Verdragen waren veel ruimer.
Al deze elementen duiden op het feit dat naast een onderzoeksfunctie, de commissies ook een zekere conciliatiefunctie hadden.
Deze conciliatiefunctie mag echter niet worden overdreven. Zo zou het te ver gaan om te claimen dat de onderzoekscommissies parallel ook conciliatiecommissies waren. Het ontbrak de commissies bijvoorbeeld aan bevoegdheid om aan de partijen een oplossing van hun geschil voor te stellen.68 Een
tekstuele interpretatie van de verdragen maakt dit duidelijk. In tegenstelling tot eerdere verdragen69, was
in de Bryan-verdragen geen recht tot het voorleggen van voorstellen geïncorporeerd. Een feitelijke interpretatie duidt ook niet op het tegendeel, aangezien ze nooit in de praktijk zijn toegepast.70
Bovendien dient ook te worden opgemerkt dat de partijen niet gebonden werden door het rapport van de commissies en dat de betrokken staten dat rapport zelfs mochten publiceren. Deze unilaterale publicatie van het rapport vormde voor Senator Bryan zelfs de meest effectieve garantie voor vrede, omwille van de vrees om de publieke opinie tegen zich te krijgen.71
We kunnen concluderen dat de commissies in de Bryan-verdragen hoogstens een soort van verruiming vormden ten aanzien van de klassieke onderzoekscommissies. Zo beschreef Cot, dé expert op vlak van interstatelijke conciliatie, ze als een soort van mengvorm van feitenonderzoek en mediatie.72 Hun
politieke gezag en waarde, en hun nagenoeg onbegrensde initiatiefrecht onderscheidde hen van de traditionele onderzoekscommissies. Hun functies bleven echter die van een klassieke onderzoekscommissie.73 Deze Bryan-verdragen vormden het voorbeeld waarop later verdragen op het
Amerikaanse continent zijn gebaseerd. Deze latere verdragen74 brachten op dezelfde wijze geen echte
conciliatie tot stand. Voor de effectieve ontwikkeling van het concept conciliatie, moeten we terug naar het Europese continent. Deze Europese ontwikkeling had vanaf 1928 ook een invloed op de Amerikaanse verdragen.
67 Cot p 70-72, vn.26 68 Merrills p. 48, vn. 11
69 Zie bijvoorbeeld Artikel X van het verdrag tussen de Verenigde Staten en Groot-Brittannië van 11 januari 1909 70 Cot p 73, vn.26 en Donner, Historical Aspects, p. 109-111, vn. 30
71 Zie Bar-Yacoov, p. 110 e.v., vn. 54 72 Cot p. 74, vn. 26
73 Ibid.
74 Zie bijvoorbeeld het Pan-Amerikaanse Gondra Verdrag van 3 mei 1923, League of Nations Treaty Series, vol. 33, pp. 26-45., dat gesloten werd tussen 16 Amerikaanse Staten, waaronder de VS alsook het Verdrag van Washington van 7 februari 1923, zoals gereproduceerd in 74, M., Post-war Treaties for the Pacific Settlement of International Disputes: a Compilation and Analysis of Treaties of Investigation, Conciliation, Arbitration, and Compulsory Adjudication, Concluded During the First Decade Following the World War. Cambridge, Harvard university press, 1931, p. 57. (hierna: Habicht) en het ABC-Verdrag van 25 mei 1915, zoals gereproduceerd in Revue Général de Droit International Public, 1915, p. 475.
14
3.2. Europese conceptie van conciliatie
Allicht het eerste moderne verdrag dat expliciet melding maakte van het concept conciliatie was een verdrag afgesloten tussen Zweden en Chili in het jaar 1920.75 De invloed van de Bryan-verdragen is
duidelijk zichtbaar in dit verdrag. De nadruk in dit verdrag lag op het feitenonderzoek. De enige melding die gemaakt wordt van conciliatie is in de titel van het verdrag zelf. Een aantal verdragen uit die tijd beschrijven conciliatie op eenzelfde manier. In andere verdragen kreeg het concept echter een meer prominente plaats. In 1921, bijvoorbeeld, werden de concepten arbitrage en conciliatie geponeerd in een verdrag tussen Duitsland en Zwitserland.76 Artikel 4 van dat verdrag bepaalt het volgende:
“If, in a dispute … one of the Parties pleads that the question at issue is one which affects its independence, the integrity of its territory or other vital interests of the highest importance, and if the opposing Party admits that the plea is well founded, the dispute shall not be subject to arbitration, but to the procedure of conciliation. If, however, the plea is not recognised as well founded by the opposing Party, this point shall be settled by means of arbitration.”77
In het verdrag worden de concepten conciliatie en arbitrage dus als alternatieve methoden van geschillenbeslechting geponeerd. Wanneer beide partijen van oordeel zijn dat de claim van de tegenpartij gegrond is, zal worden geopteerd voor het conciliatiemechanisme.78 De precieze werking en
procedure van het conciliatiemechanisme werden verder voorgeschreven in het verdrag. Zo werd gestipuleerd dat een ‘Permanent Board of Conciliation’ zou worden opgericht79 die in werking zou
treden zodra één der partijen de vraag daartoe stelde80. Vervolgens zou men zowel de feiten als het recht
onderzoeken om op basis daarvan oplossingen te formuleren aan de partijen.
Een andere grote vernieuwing in dit verdrag is dat indien geen volledige overeenstemming kon bereikt worden via conciliatie, men via gedeeltelijk conciliatie de contentieuze punten van het geschil toch al kon proberen beperken. Men ging als het ware dus oplossen wat men kon oplossen. Het rapport dat de feiten vaststelde en de voorstellen voor het beslechten van het geschil bevatte, moest door de commissie worden opgesteld. De partijen moesten vervolgens op hun beurt aangeven of en in welke mate ze de correctheid van het rapport erkenden en of ze akkoord gingen met de voorstellen erin vervat.81
75 Convention concernant l’institution d'une Commission Permanente d'Enquête et de Conciliation, signée à Stockholm le 26 mars 1920, League of Nations Treaty Series, Vol. IV, p. 272
76 Traité d'arbitrage et de conciliation, signée à Berne le 3 décembre 1921, League of Nations Treaty Series, Vol. XII, p. 272 77 Ibid. Artikel 4 78 Ibid. Artikel 4 79 Ibid. Artikel 14 80 Ibid. Artikel 16 81 Ibid. Artikel 15
15 In navolging van dergelijke verdragen nam de Vergadering van de Volkenbond een resolutie82 aan
waarin het zijn lidstaten aanraadde om verdragen af te sluiten waarin men zich verbond om disputen eerst aan conciliatiecommissies te onderwerpen.83 Deze aanbeveling van de Volkenbond zorgde dan ook
voor een aanzienlijke proliferatie van het aantal verdragen waarin conciliatie op een of andere manier werd opgenomen.84
De continuïteit van conciliatieverdragen in de drie decennia na deze explosie van conciliatieverdragen in de jaren 20 is opmerkelijk. De meerderheid van deze verdragen zijn gevormd naar het model van het Frans-Zwitsers Conciliatieverdrag van 1925.85 In dat verdrag werd voor het eerst de oprichting van
permanente commissies voorgesteld.86 De oprichting van dergelijke commissies en de werkwijze
ervan87 zou de basis vormen voor de meeste latere verdragen. Wel waren er belangrijke verschillen in
aanpak wat betreft de functies van de commissies en de te volgen procedures die gereflecteerd werden in hun praktische uitoefening (infra hoofdstuk 7 Conciliatiepraktijk van de 20e eeuw).88
Multilaterale initiatieven tijdens het interbellum
In de jaren 20 staken bovendien ook een aantal initiatieven om een multilateraal conciliatieverdrag te sluiten de kop op. 89 Deze worden vervolgens kort toegelicht.
4.1. Protocol van Genève
Onder de auspiciën van de Volkenbond werd in 1924 het Protocol van Genève90 aangenomen. De
bezielers van het Protocol hadden een toevoeging aan het Haags verdrag van 1907 voor ogen, om zo te verzekeren dat een vreedzame en bindende oplossing kon gevonden worden voor alle geschillen.91 Het
Protocol maakte echter uiteindelijk geen gewag van enige bepaling inzake conciliatie. Het voorzag wel in het toekennen van beslissingsmacht aan de Raad of Algemene Vergadering in geval de partijen niet overeenkwamen een geschil te regelen via arbitrage. Bovendien voorzag het Protocol ook in de erkenning van de rechtsmacht van het Permanent Internationaal Gerechtshof (hierna: ‘PIGH’) en het mogelijk maken van militaire sancties.
82 Société des Nations, Resolution, Actes d’Assemblée, 1922, vol. 3, p. 199
83 United Nations, Handbook on the peaceful settlement of disputes between States, UN, New York, 1992, p. 45-46 (Hierna: ‘Handbook’)
84 Ibid. p. 45 en Merrills p. 59, vn. 11
85 Verdrag tussen Frankrijk en Zwitserland betreffende Conciliatie, Arbitrage en Verplichte beslechting van 6 april 1925 (Hierna: ‘Frans-Zwitsers Verdrag’) zoals gereproduceerd in Habicht p. 226, vn. 74
86 Artikel 1 juncto Artikel 3 Ibid. 87 Artikel 5 e.v. Ibid.
88 Merrills p. 60, vn. 11
89 Denk ook aan de Locarno verdragen
90 Protocol for the Pacific Settlement of International Disputes, 2 October 1924, League of Nations Treaty Series, vol. 27, p.157
91 Cot p. 86, vn. 26 ; WEHBERG,H., “Le Protocole de Genève”, Receuil des cours de l’Académie de Droit International, 1925, vol. 2, p 4- 29
16 Het protocol bleek geen succesverhaal, de Britten stapten immers niet mee in het bootje.92 Zij vreesden
dat het Protocol tot spanningen zou leiden met de VS, dat zich ook tegen dit voorstel had gekant.93
Zonder de steun van twee van de grootste mogendheden van die tijd werd het aantal ratificaties vereist voor de inwerkingtreding, niet gehaald.94 Het voorstel kapseisde dan ook.
Edoch heeft het Protocol de ontwikkeling van conciliatie op tweeërlei wijze beïnvloedt. Zo trachtten de partijen die na de mislukking van het Protocol een bilateraal conciliatieverdrag wilden concluderen, de hiaten erin op te vullen. Anderzijds waren staten van oordeel dat het Protocol bepalingen bevatte die te dwingend waren. Deze werden in daaropvolgende bilaterale conciliatieverdragen dan ook achterwege gelaten.95 Met andere woorden, de doelstellingen voorop gesteld in het Genève Protocol bleken te
ambitieus en vormden een te grote en te contrasterende stap in de evolutie van vreedzame geschillenbeslechting. Deze indicatie en feedback werd dan ook ter harte genomen en gaandeweg gingen staten een meer behouden en traditionele geschillenbeslechting proberen toe passen. Hier bood conciliatie een geschikte oplossing.96
4.2. Verdragen van Locarno
De zeven Locarno-verdragen (samen het ‘Pact van Locarno’) vormen de eerste echte multilaterale conciliatieverdragen. Ze werden gesloten in Locarno, Zwitserland als onderdeel van een veiligheidsconferentie die plaatsvond van 5 tot 16 oktober 1925 onder de auspiciën en jurisdictie van de Volkenbond. Zeven staten waren partij bij de verdragen: België, Frankrijk, Duitsland, Groot-Brittannië, Italië, Tsjechoslowakije en Polen. Vier van deze Locarno-verdragen hadden betrekking op arbitrage en conciliatie.97 Conciliatie werd dus geïncorporeerd in een verzameling verdragen. Het doel van de
verdragen? De vrede in Europa garanderen.
In de verdragen kwam Duitsland met respectievelijk België, Frankrijk, Tsjechoslowakije en Polen overeen dat alle geschillen tussen hen het voorwerp zouden uitmaken van conciliatie. Partijen konden evenwel bij akkoord van deze regel afwijken en het geschil alsnog aan juridische beslechting of arbitrage
92 British cabinet resolution of 2 March 1925, CAB\23\49; “Declarations by the members of the Council made at the thirty-third session of the Council”, League of Nations, Geneva, 25 June 1925, A.25.1925.IX, p. 4 en p. 10; Cot p. 86, vn. 26
93 De VS was bovendien ook geen lid van de Volkenbond
94 WILLIAMS,J.F. “The Geneva Protocol of 1924 for the Pacific Settlement of International Disputes.”, Journal of the British Institute of International Affairs, 1927, vol. 3, no. 6, p. 288–304
95 Cot p. 86-87, vn. 26 96 Ibid.
97 Verdrag tussen België en Duitsland betreffende Conciliatie, Arbitrage en Verplichte beslechting van 16 oktober 1925, League of Nations Treaty Series, Vol. LIV, p. 303; Verdrag tussen Frankrijk en Duitsland betreffende Conciliatie, Arbitrage en Verplichte beslechting van 16 oktober 1925, League of Nations Treaty Series, Vol. LIV, p. 315; Verdrag tussen Polen en Duitsland betreffende Conciliatie, Arbitrage en Verplichte beslechting van 16 oktober 1925, League of Nations Treaty Series, Vol. LIV, p. 327; Verdrag tussen Tsjechoslowakije en Duitsland betreffende Conciliatie, Arbitrage en Verplichte beslechting van 16 oktober 1925, League of Nations Treaty Series, Vol. LIV, p. 341.
17 onderwerpen. Verder volgden de Locarno verdragen vooral het voorbeeld van het Frans-Zwitsers conciliatieverdrag van 1925. 98 De Permanente Conciliatie Commissies in de Locarno verdragen werden
zo opgericht dat een meerderheid van de leden het vertrouwen van de betrokken partijen genoot, net zoals dat gestipuleerd was voor de Duits-Zwitserse Conciliatie Commissie.99
4.3. De General Act
Een succesvol en invloedrijk multilateraal conciliatie initiatief kwam er in 1928 met de ‘General Act for the Pacific Settlement of International Disputes’100. Dit iniatief bleek, in tegenstelling tot het Protocol
van Genève uit 1924, wel een succesverhaal. In het internationaal recht was – en is – het gebruik van geweld als middel om geschillen te beslechten categorisch verboden. Staten werd – en wordt – daarom de plicht opgelegd om hun geschillen vreedzaam te beslechten. Het internationaal recht bood evenwel geen adequate middelen om deze verplichting uitvoerbaar te maken. Dit probeerde de Volkenbond met de General Act te verhelpen.101
Zo is reeds in het eerste artikel voorgeschreven dat elk geschil verplicht aan conciliatie zal worden onderworpen, tenzij de partijen de rechtsmacht van het PIGH aanvaardden.102 Indien die conciliatie niet
succesvol bleek, zou het geschil vervolgens worden voorgelegd aan arbitrage. Artikel 39 liet staten echter vrij om voorbehouden te maken bij bepaalde bepalingen van het protocol. Op die manier krijgt de – op het eerste zicht vrij sterke – algemene regel van Artikel 1 als het ware een suppletiefrechtelijke aard. De regel zou pas gelden indien de partijen daarover niet andersluidend hadden bepaald. Daarnaast werden de conciliatiecommissies opgeschort zodra het geschil rechtsgeldig aanhankelijk werd gemaakt bij het PIGH of bij een arbitragetribunaal.103
Wat de conciliatiebepalingen betreft, modelleerde de General Act zich naar het voorbeeld van de Locarno-verdragen. De partijen bij een geschil verbonden zich om permanente bilaterale conciliatie commissies op te zetten binnen het raamwerk van de General Act van 1928.104 Indien die permanente
commissies op het moment van het geschil niet waren opgezet, ging men over tot het ad hoc
98 Verdrag tussen Frankrijk en Zwitserland betreffende Conciliatie, Arbitrage en Verplichte beslechting van 6 april 1925 (Hierna: ‘Frans-Zwitsers Verdrag’) zoals gereproduceerd in Habicht p. 226, vn. 74
99 Artikel 4 van de Locarno verdragen en Artikel 14 van het Duits-Zwitsers Conciliatieverdrag van 3 december 1921, League of Nations Treaty Series, vol. XII, p. 272
100 General Act for the Pacific Settlement of Internationals Disputes of 26 September 1928, League of Nations Treaty Series, vol. 93, p. 343 (hierna: ‘General Act’)
101 De General Act was onderverdeeld in 4 hoofdstukken. Elk van de eerste 3 hoofdstukken was bovendien gewijd aan een specifiek geschillenbeslechtingsmechanisme. Het eerste werd gewijd aan interstatelijke conciliatie, het tweede aan gerechtelijke beslechting en het derde aan arbitrage. Het vierde en laatste hoofdstuk bevatte algemene bepalingen.
102 Artikel 1 van de General Act 103 Artikel 30 van de General Act 8
18 samenstellen van de commissie. De algemene impact van de General Act van 1928 bleef echter beperkt door het kleine aantal ratificaties.105
4.4. Multilaterale verdragen in De Nieuwe Wereld
De Europese verdragspraktijk had bovendien invloed op de ontwikkelingen in De Nieuwe Wereld.106 In
1929 wijzigde de Inter-Amerikaanse Conventie voor Conciliatie107 de eerdere conciliatieverdragen. In
tegenstelling tot de eerdere Amerikaanse verdragen werden deze keer wel expliciet wijde conciliatiebevoegdheden aan de onderzoekscommissies toegekend.108 Deze ontwikkelingen werden
bovendien nog een stap verder gezet in het protocol van 1933 bij dezelfde conventie. Dat protocol introduceerde de creatie van permanente bilaterale conciliatiecommissies, zoals dat in Europa reeds gevestigde praktijk was.109 Daarenboven werd in het Saavedra Lamas Akkoord110 de
conciliatieprocedures opgesteld naar voorbeeld van de General Act111.112
Eigentijdse multilaterale conciliatieverdragen
In de periode na Wereldoorlog II bleef conciliatie behouden in de bilaterale verdragspraktijk, evenwel op een fel verminderde schaal. Af en toe werd er nog wel eens een bilateraal conciliatieverdrag afgesloten, vooral in de jaren vlak na de oorlog. De focus verschoof dan ook. Wereldoorlog II had pijnlijk duidelijk gemaakt dat het bestaande systeem voor het vermijden en het vreedzaam beslechten van geschillen allerminst op punt stond. In de jaren nadien verschoof de focus dan ook naar multilaterale initiatieven. Men trachtte de vreedzame geschillenbeslechting te incorporeren in verschillende internationale, regionale en thematische instrumenten. Conciliatie kreeg, door zijn verzoenend- in plaats van beslechtend karakter een plaats in veel van deze verdragen. 113
105 RALSTON,J.H., “International Arbitration from Athens to Locarno”, Stanford University, Stanford University Press, 1929
106 Merrills p. 60, vn. 11
107 General Convention of Inter-American Conciliation of 5 January 1929, League of Nations Treaty Series, Vol. C, p. 399 (hierna: ‘Algemene Inter-Amerikaanse Conciliatie Conventie’)
108 Artikel 4 Ibid.
109 Artikel 1 juncto Artikel 4 van het Additioneel protocol bij Ibid.
110 Anti-war Treaty of Non-aggression and Conciliation of 10 October 1933, League of Nations Treaty Series, vol. 163, p. 394-413.
111 Zie supra Hoofdstuk 4.3 De General Act; General Act for the Pacific Settlement of Internationals Disputes of 26 September 1928, League of Nations Treaty Series, Vol. 93, p. 343 (hierna: ‘General Act van 1928’)
112 FISCHER-WILLIAMS,J., "The Pan-American and League of Nations Treaties of Arbitration and Conciliation", British Yearbook of International Law, 1929, vol. 10, p. 14; JESSUP,P.C. "The Saavedra Lamas Anti-War Draft Treaty" American Journal of International Law, 1933, vol. 27, p. 109
113 Zie DONNER,R. "The Procedure of International Conciliation: Some Historical Aspects.", Journal of the History of International Law, 1999, vol. 1, no. 2, p. 120-124
