DEEL II DE KENMERKEN VAN INTERSTATELIJKE CONCILIATIE
2.6. Vertrouwelijkheid
2.6.1. Theorie
Volgens Cot dient op vlak van vertrouwelijkheid van de conciliatieprocedure een onderscheid gemaakt te worden tussen een bilaterale conciliatie enerzijds en een conciliatieprocedure binnen een internationale organisatie of op basis van een multilateraal verdrag anderzijds.630 Geschillen brengen
bovendien steevast delicate kwesties met zich mee. Het is daarom voor de betrokken overheden en staten makkelijker om in een privésetting, afgeschermd van het grote publiek, concessies te doen met het oog op het regelen van het geschil. Dit vertrouwelijkheidsaspect wordt in sommige gevallen gecounterd door externe druk – zeker in een multilaterale setting – om tot een oplossing te komen uitgaande van een (gedeeltelijk) openbaarheid van de procedure.
627 Supra hoofdstuk 7.1.2 Europese praktijk.
628 Zie ROLIN,H., “Un conciliation belgo-danoise”, Revue Générale de Droit Internationale Public, 1953, p. 353- 371 ; Cot p. 149, vn. 26 ; Merrills p. 66, vn. 11; Supra hoofdstuk 7.1.2 Europese praktijk. Zaak nr. 10
629 Ibid.
110
2.6.1.1. Vertrouwelijkheid in een bilaterale setting
Volgens Senator Bryan631 is de vertrouwelijkheid van een procedure noodzakelijk om de sterke posities,
gevoed door de publieke opinie, te bedaren.632 Discreet afgehandelde discussies creëren volgens hem
een kalme atmosfeer die bevorderlijk is voor een redelijke oplossing van het geschil. Zelfs in geschillen waarin relatief weinig essentiële belangen van de partijen op het spel staan, is geheimhouding cruciaal. Het is immers de enige manier om te vermijden dat de procedure de partijen op één of andere manier zou schaden. 633
Vertrouwelijkheid is daarnaast ook belangrijk om ervoor te zorgen dat de zaak niet als ‘reeds beslecht’ wordt beschouwd. 634Het bekend maken van een beslissing of het publiceren van een rapport van de
commissie kan het risico met zich meebrengen dat een rechter of arbiter die de zaak vervolgens moet behandelen conclusies uit die beslissing trekt. Zelfs indien er op de conciliatieprocedure geen andere, gerechtelijke procedure volgt blijft het probleem bestaan. Zo zou de beslissing van de commissie gebruikt kunnen worden door één der partijen om de publieke opinie voor haar kar te spannen. De zaak zal op die manier niet langer op dezelfde manier gepercipieerd worden, door de autoriteit die aan een beslissing van een commissie wordt verbonden. 635
Een gebrek aan vertrouwelijkheid kan ook tijdens de procedure gevolgen hebben. Zo zullen de partijen waarschijnlijk minder snel geneigd zijn om openlijk hun standpunten te verdedigen. 636 Ze zullen hun
woorden meer wikken en wegen omdat ze constant onder de loep genomen worden door de publieke opinie. Bovendien zullen de vertegenwoordigers van de partijen niet te veel willen afwijken van het standpunt van de partijen, terwijl conciliatie juist een zekere toenadering veronderstelt.637
Deze redenen werden ook erkend door het IDI in haar rapport – opgesteld door praktizijnen – van 1961638. Daarin pleit het IDI voor de vertrouwelijkheid van zowel de procedure als het rapport. In het
rapport worden maar liefst vier van de 15 artikelen aan deze vertrouwelijkheid gewijd. De belangrijkste elementen zijn echter vervat in artikel 11 van het rapport.
"La Commission siège à huis clos; les commissaires et les agents s’abstiennent de toute divulgation des écrits produits ou reçus, de déclarations faites ou entendues,
631 Bryan leende tevens zijn naam aan de Bryan-Verdragen die hij uitrolde in de jaren 20 van vorige eeuw. Supra Hoofdstuk 3.1 Bryan-verdragen
632 Cot p. 160, vn. 26
633 Artikel 1 Regulations on the Procedure of International Conciliation inROLIN,H.,“La procédure de conciliation en droit international public”, Annuaire de l’ IDI, 1961, vol. 49, I, p. 193
634 Cot p. 160, vn. 26 635 Ibid.
636 Zie Reuter, P., “Le droit au secret et les institutions internationales”, Annuair Français de Droit International, 1956, p. 46-65
637 Ibid. 638 Ibid.
111
comme de tout communique quant à la marche des travaux qui n’aurait pas reçu l’agrément des deux agents.”639
Doorheen de procedure mogen dus geen schriftelijke stukken worden bekendgemaakt, behoudens akkoord daaromtrent tussen de partijen. Ook na de procedure dient de vertrouwelijkheid te worden nageleefd, wat de uitkomst van de conciliatie ook mag zijn.
Dezelfde publieke opinie die een voorname reden is om in bepaalde geschillen de procedure vertrouwelijk te houden, kan in andere geschillen dan weer een reden zijn om de procedure openbaar te voeren.640 Dat een geschil wordt beslecht via een vreedzaam geschillenbeslechtingsmechanisme, kan
immers, naar gelang de context, de gemoederen van het grote publiek de bedaren. Daarnaast draagt de ervaring van de conciliatiecommissies bij tot de bewustwording van het internationaal recht en de verschillende aspecten van een conciliatieprocedure. Mede omwille van deze overweging lieten sommige conciliatieverdragen641 dan ook een opening voor een openbaarmaking van de procedure.642
Zo voorzag de General Act in artikel 10 in volgende bepaling:
“The work of the Conciliation Commission shall not be conducted in public unless a decision to that effect is taken by the Commission with the consent of the parties.”643
Op basis van dergelijke bepaling kunnen commissies, naargelang de concrete omstandigheden van de zaak, alsnog beslissen om elementen te publiceren. In de meeste gevallen bepalen conciliatieverdragen of er toch stukken van de procedure worden gepubliceerd en of deze niet-tegenwerpelijk zijn in daaropvolgende procedures.644
2.6.1.2. Vertrouwelijkheid in een multilaterale setting
Conciliatie in een multilateraal kader is een heel andere zaak. Conciliatie maakt onlosmakelijk deel uit van een multilaterale inspanning om geschillen op te lossen. Gedeeltelijke of volledige publiciteit kan een element van druk op de partijen zijn om het voorstel van de commissie te aanvaarden. Deze externe druk speelt een nog groter belang in conciliatieprocedures die verplicht worden opgelegd aan de partijen. In dat geval hebben partijen immers niet zelf geopteerd voor de conciliatieprocedure en loert het gevaar dat de partij niet meewerkt. De vrees voor reacties in de internationale gemeenschap, of van de eigen nationale achterban kan dan medewerking van de partijen induceren.
639 Artikel 11 in X. “Règlement de la conciliation internationale”, Annuaire de l’IDI, vol. 49, II, p. 202-203 640 COT,J.P, Conciliation, Max Planck Encyclopedia of Public International Law, 2006, para 29-31
641 Zie ook Artikel 26 van de UN Model Conciliation Rules of 1995, artikel 14 van de PCA Optional Conciliation Rules en regel 3 van de ICSID Conciliation Rules
642 Cot p. 163, vn. 26,
643 Artikel 10 van de General Act van 1928, zie. vn. 100; supra 4.3 De General Act p.22 644 Cfr. Artikel 28 Van de UN Model Conciliation Rules of 1995
112 In het Weens Verdragenverdrag ging men nog een stap verder. Dat verdrag bevat immers bewust geen bepaling die de partijen verbiedt zich in een latere procedure op het advies van de commissie te beroepen. Niet alleen is de procedure openbaar, alles wat erin gezegd en gedaan wordt kan in een latere procedure worden aangewend.645
2.6.1.3. Het VN-Zeerechtverdrag
Hoewel vertrouwelijkheid als één van de essentiële elementen wordt aanzien om partijen te verzoenen, bevat het conciliatieregime van het VN-Zeerechtverdrag geen bepalingen hieromtrent. Noch in afdeling XV van dat verdrag, noch in Annex V is een bepaling opgenomen waarin de vertrouwelijkheid van de procedure wordt vastgelegd. Dit belet niet dat de commissie of de partijen deze vertrouwelijkheid alsnog kunnen opleggen in een specifieke conciliatieprocedure. Respectievelijk via artikel 4 en artikel 10 van Annex V wordt de mogelijkheid geboden om de procedure aan te passen en alsnog te voorzien in een bepaalde mate van geheimhouding.
2.6.2. In praktijk: de Timorzee conciliatie
De Commissie in de conciliatie tussen Oost-Timor en Australië heeft deze mogelijkheid om de vertrouwelijkheid op te leggen aangewend. Zo is in artikels 16 en 18(6) van de Rules of Procedure een grondige vertrouwelijkheidsplicht uitgewerkt. Deze bepalingen werden bovendien niet eenzijdig opgelegd door de commissie, maar zijn het resultaat van de extensieve discussies met de partijen tijdens de procedurele vergadering bij aanvang van de procedure. Bij het opstellen van de vertrouwelijkheidsregels werd rekening gehouden met twee concurrerende belangen. Enerzijds werd geoordeeld dat het engagement van de partijen genekt zou kunnen worden door de openbaarheid van de procedure.
“On the one hand, the Commission considered that engagement with the Parties could not be effective if conducted in a public setting, in which the Parties’ comments and positions would be intended as much for public or domestic consumption as for a frank discussion with the Commission.”646
Een al te publieke procedure zou de integriteit van de conciliatie niet ten goede komen. Integendeel, het zou het vloeiende verloop en de vranke discussies met de partijen beknotten. De vrees dat partijen terughoudend zouden zijn om mee te werken indien de geleverde documenten en informatie zonder toestemming openbaar kon worden gemaakt werd, was eveneens een bezorgdheid. Anderzijds moest ook het belang van de zaak voor andere belanghebbenden dan de partijen in rekening worden gebracht. Het afbakenen van maritieme zones heeft immers niet enkel impact op de partijen bij het geschil zelf.
645 COT,J.P, Conciliation, Max Planck Encyclopedia of Public International Law, 2006, para 31 646 Report of the Commission para. 60, vn. 337
113 Deze belangen werden afgewogen doorheen de verschillende stadia van de procedure. Zo vond het merendeel van de discussies plaats achter gesloten deuren. Documentatie en informatie aan de commissie werd bovendien niet gepubliceerd of aan de andere partij meegedeeld, behoudens akkoord van de aanleverende partij.
“Either Party may designate certain information or materials it submits to the Commission as confidential”647
Door het regelmatig publiceren van persberichten over de stand van zaken werden andere belanghebbenden op de hoogte gehouden. In deze persberichten648 werd de stand van zaken en de
volgende stappen van de procedure meegegeven, alsook wanneer en waar de partijen hebben vergaderd. Daarnaast was ook de openingszitting te volgen via een livestream op de site van het PCA. Deze livestream werd bovendien integraal uitgezonden op de Oost-Timoreese televisie.649
In de Rules of Procedure werd evenwel nog niet bepaald of het rapport van de Commissie al dan niet zou worden gepubliceerd. In de loop van de procedure, vooral tijdens het opstellen van het rapport, gaven de partijen duidelijk te kennen dat het rapport mocht gepubliceerd worden.650 Daarbij werd de
partijen dan ook eerst de kans geboden om zich akkoord te verklaren met de publicatie van het volledige rapport dan wel aan te merken welke passages moesten worden geredigeerd.
Veel van de informele documenten die zijn gebruikt tijdens de onderhandelingen zijn niet integraal ter beschikking gesteld op de website van het PCA. Evenwel worden veel van deze documenten, evenals correspondentie tussen de commissie en de partijen, toegelicht in het rapport van de commissie. Op basis van die toelichting kan toch gevolgd worden hoe de procedure precies is verlopen, zonder alle details openbaar te maken.
In mijn opinie, is de conciliatieprocedure tussen Oost-Timor en Australië een van de meest toegankelijke voor het grote publiek. Dit werd door de commissie evenwel verwezenlijkt zonder afbreuk te doen aan de vertrouwelijkheid van de procedure. De partijen hadden immers steeds inspraak in wat al dan niet mocht gepubliceerd worden. Bovendien laat de grote mate van toelichting ook toe een licht te schijnen op de procedurele aspecten van een conciliatieprocedure. Op die manier worden de krijtlijnen uitgezet voor nieuwe conciliatieprocedures.
647 Artikel 16 (6) Rules of Procedure
648 Deze persberichten werden gepubliceerd op de website van het PCA, ook werden ze als bijlage bij het rapport van de Commissie gevoegd. https://pca-cpa.org/en/cases/132/
649 Report of the Commission para. 83, vn. 337 650 Ibid. para 61
114
2.6.3. Verschillen met andere conciliatieprocedures
In de meeste gevallen wordt de vertrouwelijkheid van het rapport met een korreltje zout genomen. Dit wordt dan wel opgevangen door te bepalen dat het rapport without prejudice zal zijn ten aanzien van een latere gerechtelijke- of arbitrage procedure. Dit is bijvoorbeeld hoe de commissie te werk ging in de Italiaans-Zwitserse conciliatie.651
Een andere conciliatieprocedure waarin confidentialiteit een belangrijke rol speelde is die tussen Marokko en Frankrijk.652 De zaak betrof, zoals eerder uiteengezet, het doen afwijken van een vliegtuig
met aan boord de leiders van de Algerijnse verzetsbeweging in 1958. Op het eind van de schriftelijke procedure, verscheen in het Franse weekblad L’Express, een artikel over de procedure. Daarin werd geschreven dat Frankrijk vanuit juridisch oogpunt inderdaad het recht had om het vliegtuig aan de grond te zetten. Dit bleek de visie te zijn van de voorzitter van de commissie, M. de Visscher. Hij was van mening dat Frankrijk juridisch correct had gehandeld onafhankelijk van de politieke problemen die dat met zich meebracht.653
De partijen, Marokko in het bijzonder, waren allerminst opgezet met dit artikel. Op een persconferentie beschuldigde de vertegenwoordiger van Marokko de voorzitter met de pers te hebben gepraat. De geheimhoudingsplicht werd ook geschonden wanneer de vertegenwoordiger van Marokko prijsgaf dat de Commissie had geweigerd bepaalde getuigen te horen. Kort daarop namen de Marokkaanse en Libanese leden van de conciliatiecommissie ontslag. Uiteraard werden de beschuldigingen aan het adres van de heer de Visscher ontkend, maar het kwaad was reeds geschiedt: het politiek kruitvat was ontploft.654
De tweevoudige schending van de geheimhoudingsplicht, eerst door het lek en daaropvolgende artikel in L’Express en vervolgens door de uitspraken van de vertegenwoordiger van Marokko, bracht een onherstelbare breuk in de conciliatieprocedure teweeg.655 Dit voorbeeld illustreert het belang van de
vertrouwelijkheid van de conciliatieprocedure in een politiek sterk contentieus geschil.