DE PLAATS VAN PROXIMUS IN HET
BELGISCH TELECOM LANDSCHAP
‘EEN KWALITATIEF ONDERZOEK NAAR HET STAATSAANDEEL IN
PROXIMUS’
Aantal woorden: 42.709
Simon Jacobus & Jonah De Vrieze
Stamnummer: 01807851 & 01404858Promotor: Prof. dr. Herman Matthijs
Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van:
Master of Science in de Bestuurskunde en het Publiek Management
This page is not available because it contains personal information.
Ghent University, Library, 2020.
II
WOORD VOORAF
Deze masterproef werd opgesteld in het kader van de opleiding Bestuurskunde en Publiek Management aan de Universiteit Gent. Wij, Simon Jacobus & Jonah De Vrieze, zullen u meenemen in het verhaal van Proximus en de plaats die het bedrijf vervult in het Belgisch telecom landschap. Deze masterproef is uiteraard niet enkel het resultaat van twee personen die samen hebben gewerkt, het spreekt voor zich dat wij dan ook nog enkele mensen dienen te bedanken.
In de eerste plaats willen wij graag onze promotor, Prof. Dr. Herman Matthijs, bedanken voor het aanleveren van het onderwerp en de kans om dit ook te onderzoeken. Dankzij zijn begeleiding en feedback gingen wij steeds verder de juiste richting uit.
Verder wensen wij de respondenten van de verschillende instanties te bedanken voor de tijd die zij hebben vrijgemaakt door deel te nemen aan het onderzoek. Zonder hun medewerking en inbreng zou deze masterproef niet tot stand gekomen zijn.
Tot slot willen we onze ouders bedanken voor de mogelijkheid om deze studie aan te vatten en hun morele ondersteuning gedurende deze periode. Ook bedanken wij onze vrienden en familie voor hun onvoorwaardelijke steun tijdens het schrijven van deze masterproef.
III
PREAMBULE
We willen hierbij vermelden dat deze thesis (deels) tot stand kwam in de coronacrisis die ons land teisterde vanaf maart 2020. Hierdoor moest ons onderzoek op bepaalde punten bijgesteld worden. Daarom willen wij de zaken oplijsten die niet zijn doorgegaan of bijsturing nodig hadden.
Het was initieel de bedoeling om de respondenten van ons onderzoek face-to-face te interviewen. Voor de start van de crisis hadden wij al afspraken vastgelegd om interviews in persoon af te nemen, maar deze werden uiteraard allemaal geannuleerd. Een overschakeling naar telefonische interviews en interviews via mail was dus aan de orde. Eerst hebben wij aan alle respondenten, met wie wij al een fysieke afspraak hadden, gevraagd om deze afspraak te veranderen naar een telefonisch interview. De meeste interviews zijn ook telefonisch verlopen, behalve het interview met Open VLD. Deze partij wenste liever om het interview via mail af te handelen.
Net voor de coronacrisis zijn we er daarentegen toch nog in geslaagd om de heer Dirk Lybaert (Proximus) in persoon te interviewen. Het gebruik van verschillende soorten interviews heeft ervoor gezorgd dat standaardisering moeilijker werd. Als u de thesis leest, moet dit in acht genomen worden bij het hoofdstuk over de analysering en de rapportage van de onderzoeksresultaten.
Een tweede aspect gaat over de samenwerking tussen ons beiden als onderzoekers tijdens de crisis. Fysiek contact is er sinds begin maart niet meer geweest. Dit had tot gevolg dat de onderlinge afstemming om de thesis te schrijven complexer werd. Toch zijn we erin geslaagd om elkaar dagelijks op de hoogte te houden, hetzij via sms, sociale media, Zoom of Skype, van onze werkzaamheden inzake de thesis. Er werd zoveel mogelijk samengewerkt bij het verzamelen en analyseren van de data, maar de onderzoekersbetrouwbaarheid konden wij niet 100 procent garanderen omwille van de fysieke beperkingen.
Ten slotte konden wij geen fysieke afspraken meer plannen met onze promotor, professor Herman Matthijs. Desalniettemin, willen we professor Matthijs bedanken omdat hij steeds bereikbaar was via mail en telefoon. In dat opzicht hebben we de nodige feedback gekregen die we in normale omstandigheden ook gekregen zouden hebben.
IV
INHOUDSOPGAVE
Vertrouwelijkheidsclausule I Woord vooraf II Preambule III Inhoudsopgave IVLijst gebruikte afkortingen VII
Lijst van tabellen en figuren VIII
Inleiding 1 1 Probleemstelling 2 2 Theoretisch kader 5 2.1 Overheidsbedrijven 5 2.1.1 Ontstaan 5 2.1.2 Inleiding welvaartseconomie 5 2.1.3 Marktfalen 5
2.1.4 Wat zijn overheidsbedrijven? 6
2.1.5 Overheidsingrijpen 7
2.1.6 Juridische grondslag overheidsbedrijven 8
2.1.7 Indeling overheidsbedrijven 10
2.2 Beheerscontract 11
2.2.1 Wat is een beheerscontract? 11
2.2.2 Inhoud van het beheerscontract 11
2.2.3 Historiek 15
2.3 Voorstelling Proximus 15
2.3.1 Geschiedenis Proximus 16
2.3.2 Aandeelhoudersstructuur 17
2.3.3 Bestuur 18
2.3.4 Belangen in andere bedrijven 22
2.4 Marktcomplexiteit 23
2.4.1 De telecommarkt 23
2.4.2 De Belgische telecommarkt 23
2.4.3 Zoektocht naar technische profielen 26
2.4.4 BIPT 28
2.4.5 Ombudsdienst telecommunicatie 31
2.4.6 Uitdagingen voor de toekomst 35
2.5 KPN, een vergelijking met Nederland 37
2.6 Hoe moet het verder met het overheidsaandeel? 38
3 Methodologie 39
3.1 Onderzoeksdesign 39
3.1.1 Literatuurstudie 40
V 3.1.3 Documentanalyse 41 3.1.4 Elite-interviews 42 3.2 Dataverzameling 43 3.2.1 Documentanalyse 44 3.2.2 Interviews 45 3.2.3 Onderzoekerstriangulatie 48 3.3 Data-analyse 49 3.4 Rapportering 51 4 Empirisch onderzoek 52
4.1 Standpunt Vlaamse politieke partijen omtrent Proximus 52
4.1.1 N-VA 52 4.1.2 Groen 53 4.1.3 CD&V 53 4.1.4 PVDA 54 4.1.5 Vlaams Belang 54 4.1.6 sp.a 54 4.1.7 Open VLD 55
4.1.8 Vergelijking politieke partijen 55
4.2 Meningen over het beheerscontract 56
4.3 Kritiek bestuur 58
4.4 Documentanalyse 59
4.4.1 Databank Kamer van volksvertegenwoordigers 60
4.5 Financiële analyse 62
4.5.1 Eerste screening 63
4.5.2 Voornaamste opbrengsten en kosten 2018 64
4.5.3 Ratio-analyse Proximus 64
4.5.4 Sectoranalyse 69
4.5.5 Winst en omzet (2000-2018) 72
4.6 Resultaten van het onderzoek 74
4.6.1 Overheidsaandeel Proximus 75
4.6.2 Voorstellen positie Proximus in het Belgisch telecom landschap 76
4.6.3 Conclusie rapportering 78
5 Eindconclusie 79
5.1 SWOT-analyse 79
5.2 Discussie positie Proximus in het Belgisch telecom landschap 81
5.2.1 Huidige positie 81
5.2.2 Link met probleemstelling 81
5.2.3 Toekomstige positie 82
5.3 Beleidsaanbevelingen 83
5.4 Beperkingen onderzoek 85
6 Bronnen 87
VI
7.1 Uitnodiging interview A
7.2 Topiclijst politieke partijen A
7.3 Topiclijst BIPT C
7.4 Topiclijst Proximus D
7.5 Topiclijst ombudsman telecommunicatie F
7.6 Principes corporate governance H
7.7 Berekeningen ratio’s I
7.7.1 Liquiditeitsratio’s Proximus: I
7.7.2 Solvabiliteitsratio’s Proximus: I
7.7.3 Rendabiliteitsratio’s Proximus: I
7.8 Codeboom uit NVivo K
7.9 SWOT-analyse L
7.10 Voorbeelden van uitgeschreven transcripten interviews M
7.10.1 Het BIPT M
VII
LIJST GEBRUIKTE AFKORTINGEN
5G 5e generatie mobiele netwerken
AOB Autonoom overheidsbedrijf
BeST Belgacom e-business Strategic Transformation BIAC Brussels International Airport Company
BIPT Belgisch Instituut voor Postdiensten en Telecommunicatie BICS Belgacom International Carrier Services
CD&V Christen-Democratisch en Vlaams CEO Chief Executive Officer
Cv Curriculum Vitae Gbps Gigabit per seconde
ION Instellingen van openbaar nut KB Koninklijk besluit
KPI Kritieke prestatie-indicator NBB Nationale Bank van België NBK Netto bedrijfskapitaal
NMBS Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen NV Naamloze vennootschap
N-VA Nieuw-Vlaamse Alliantie
OESO Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling Open VLD Open Vlaamse Liberalen en Democraten
PVDA Partij van de Arbeid
RTT Regie voor Telegraaf en Telefoon SOE State-owned enterprise
Sp.a Socialistische Partij Anders
SWT Het stelsel van werkloosheid met bedrijfstoeslag VTE Voltijdsequivalent
VIII
LIJST VAN TABELLEN EN FIGUREN
Tabel 1: Overzicht aandelen Proximus ... 17
Tabel 2: Liquiditeitsratio's Proximus ... 65
Tabel 3: Solvabiliteitsratio's Proximus ... 67
Tabel 4: Rendabiliteitsratio's Proximus ... 68
Tabel 5: Liquiditeitsratio's sectoranalyse ... 70
Tabel 6: Solvabiliteitsratio's sectoranalyse ... 71
Tabel 7: Rendabiliteitsratio's sectoranalyse ... 71
Tabel 8: Evolutie nettowinst en omzet Proximus 2000-2018 ... 72
Figuur 1: Overzicht aandelen Proximus ... 18
Figuur 2: Marktaandeel in omzet uit elektronische communicatie en tv ... 24
Figuur 3: Evolutie aantal VTE's Proximus 2000-2020 ... 27
Figuur 4: Overzicht codes en referenties respondenten NVivo ... 49
Figuur 5: Overzicht van codes ... 50
Figuur 6: Case classification NVivo ... 51
Figuur 7: Formules liquiditeitsratio's ... 65
Figuur 8: Formules solvabiliteit ... 67
Figuur 9: Formules rendabiliteit ... 68
Figuur 10: Nettowinst Proximus 2000-2018 ... 74
Figuur 11: Omzet Proximus 2000-2018 ... 74 Figuur 12: Corporate governance principes ... H Figuur 13: Codeboom onderzoek ... K Figuur 14: SWOT-analyse Proximus ... L
1
INLEIDING
In deze thesis gaan we de huidige en toekomstige positie van het overheidsbedrijf Proximus analyseren. Dit houdt in dat wij vanuit bestuurskundig opzicht gaan bekijken hoe Proximus kan blijven opereren en vernieuwen binnen de voortdurend veranderende telecomsector. Waar onze focus op zal liggen, is het meerderheidsaandeel van de Belgische Staat in Proximus. Aangezien de Belgische overheid dit telecombedrijf voor een deel in handen heeft, spelen zij een belangrijke rol in de verdere ontwikkeling van het bedrijf. Uiteraard zijn er nog enkele andere belangrijke actoren die een invloed hebben op Proximus zoals het BIPT (Belgisch Instituut voor Postdiensten en Telecommunicatie), de ombudsdienst voor telecommunicatie en de (andere) politieke partijen.
Vooreerst worden een aantal theoretische concepten toegelicht in de literatuurstudie. Vervolgens wordt er een overzicht gegeven van de rijke geschiedenis van Proximus. Hier zal worden verduidelijkt hoe zij vanuit het verleden een standvastig en autonoom overheidsbedrijf en later een nv van het publiek recht zijn geworden. Deze overheidsbedrijven voeren taken van openbare dienst uit; het beheer wordt geregeld via de techniek van de beheerscontracten (Maesschalk, Biscop & Van Vynckt, 2002). Tevens vormt deze beheersovereenkomst tussen de Belgische overheid en Proximus ook een onderdeel van dit onderzoek om waardevolle informatie uit te halen. Binnen de telecomsector is er het controleorgaan genaamd het BIPT. Zij zijn belast met de regelgeving en de controle op de telecommunicatie-operators en de postbedrijven. Dit is een onafhankelijk toezichthouder die dus eveneens een invloedrijke actor binnen ons onderzoek is.
De sector van de telecommunicatie is daarnaast volledig geliberaliseerd, waardoor de concurrentie ook een invloed heeft op de positie van Proximus. De drie grote spelers op de markt zijn Orange, Telenet en Proximus. Er was wel sprake om een vierde speler toe te laten op de markt. Het doel hiervan is om de prijzen voor de consument te doen dalen door de concurrentie te verhogen (Rombaut, 2018). Voorts moet ook het standpunt van de eindgebruiker van de dienstverlening van Proximus worden meegenomen. Hiervoor is de ombudsdienst voor telecommunicatie een uitstekende bron van informatie.
Na het verzamelen van al deze literatuur zal er worden overgegaan naar het empirisch onderzoek. Aan de hand van interviews met sleutelfiguren van Proximus, het BIPT, de ombudsdienst voor telecommunicatie en de Vlaamse politieke partijen kunnen wij een beeld vormen over de positie van Proximus. Daarbij komt een documentanalyse naar voor waarbij onder meer de jaarrekeningen van Proximus zullen worden gebruikt om een financiële analyse op te maken. Op deze manier kunnen we meer te weten komen over de inkomsten, uitgaven en winstgevendheid van het bedrijf. Over het empirisch luik zal dieper worden ingegaan bij het onderzoeksdesign. Ten slotte zal de toekomstige positie van Proximus besproken worden.
2
1
PROBLEEMSTELLING
Binnen de federale overheid bestaan verschillende instellingen die kunnen verschillen naargelang samenstelling en bevoegdheden. De wet van 21 maart 1991 geeft heden ten dage vijf instellingen van openbaar nut (met een economisch karakter), het statuut van autonoom overheidsbedrijf (Hondeghem, Van Dooren, De Rynck, Verschuere & Op de Beeck, 2017). Het gaat hier om Bpost, NMBS, Infrabel, Skeyes en Proximus.
In deze thesis zal dus gefocust worden op wat het autonoom overheidsbedrijf Proximus betekent in het Belgisch telecom landschap en hoe het verder moet met het bedrijf. Alvorens tot een onderzoeksvraag te komen en het onderzoeksdesign te bespreken, zullen we eerst de probleemstelling nader toelichten. Ten eerste heerst veel discussie over hoe het in de toekomst verder moet met Proximus. Zo gaf ontslagnemend minister van Telecommunicatie De Backer te kennen dat hij van mening is dat het belang van de overheid in Proximus moet afgebouwd worden (Baert, 2019). Voormalig sp.a-voorzitter John Crombez gaf aan hier resoluut tegen te zijn (John Santens, 2019). Uit de literatuur blijkt voorts dat autonome overheidsbedrijven (= state owned enterprises) slecht presteren omwille van slecht bestuur. Een hervorming van autonome overheidsbedrijven dient daarnaast gesitueerd te worden in een unieke en complexe omgeving waar er bestuurlijke uitdagingen zijn die de publieke sector kenmerkt. Het gaat hierbij vooral om een gebrek aan transparantie, politieke inmenging en tegenstrijdige doelstellingen. Deze drie factoren vormen de hoekstenen voor betere prestaties voor SOE’s en versterken elkaar wanneer een hervorming wordt uitgevoerd (Wong, 2004).
Ten eerste valt vanuit democratisch oogpunt kritiek te leveren op de SOE’s, want er is een gebrek aan transparantie. Het beheerscontract tussen Proximus en de overheid wordt onderhandeld met de regering, het parlement komt hier niet in tussen. De volksvertegenwoordigers worden buitenspel gezet, de vraag is of dit wel democratisch is? Daarnaast is het beheerscontract moeilijk te raadplegen. De gehele versie wordt immers niet openbaar gemaakt. Zelfs sancties tegen niet-naleving van het contract worden niet toegepast (Maesschalk et al., 2002). Transparantie waarbij informatie vrij te raadplegen is voor het publiek is van groot belang; het vormt een basis voor verantwoordelijkheid van de overheid waardoor de prestaties van de SOEs kan verbeteren (Wong, 2004). De moeilijke definiëring van een overheidsbedrijf maakt het beleid hieromtrent ook moeilijk te definiëren waardoor transparantie garanderen nog lastiger wordt (OECD, 2005; De Wereldbank, 2006; Kowalski, 2013).
Het tweede probleem waar SOE’s mee kampen is de politieke inmenging: vertegenwoordigers van politieke partijen zetelen in de Raad van Bestuur en regeringspartijen onderhandelen over de beheersovereenkomst met de Raad van Bestuur (en dus met zichzelf). Het gevaar hierbij kan zijn dat leden
3 van politieke partijen eerder zullen opteren voor eigen belang of partijbelang dan een verbetering van de prestaties van het autonoom overheidsbedrijf (Wong, 2004).
Ten derde hebben deze autonome overheidsbedrijven, in de meeste gevallen, veel en tegenstrijdige doelstellingen. Deze overheidsbedrijven moeten zo winstgevend mogelijk zijn als gewone private bedrijven, maar moeten ook een sociale rol spelen in de maatschappij. In Groot-Brittannië moet de Royal Mail bijvoorbeeld zo veel mogelijk winst maken, maar tegelijk ook in landbouwgebieden post voorzien. Iets wat niet winstgevend is, maar wel binnen het sociaal idee past dat iedereen dezelfde dienstverlening dient te krijgen (Wong, 2004).
De vraag kan gesteld worden of een overheidsbedrijf zoals Proximus nog een antwoord kan bieden op de problemen van vandaag? (Maesschalk et al., 2002).
Denk maar aan het 5G-netwerk, glasvezelnetwerken, de dalende omzetgroei, de dalende winstmarges, etc. (Bolero, 2018). Kan het bedrijf de nodige zaken doen om hierop in te spelen als een overheid een belang heeft in het bedrijf? Moet het meerderheidsaandeel van de overheid in Proximus niet afgebouwd worden? Met andere woorden: ‘Wat is het effect van een verandering in het overheidsaandeel in
Proximus op de positie van het overheidsbedrijf in het Belgisch telecom landschap?’
Het aandeel van de overheid in Proximus wordt gezien in termen van het percentage van het totaal aantal aandelen. De positie van Proximus in het Belgisch telecom landschap zal later in de thesis besproken worden in het theoretisch en het empirisch deel.
Het verzamelen van informatie is vooral interessant om tot een betere structuur van het bedrijf Proximus te komen; dit onderzoek stelt beleidsmakers in staat om betere beslissingen te nemen hieromtrent. Daarnaast heeft het beantwoorden van deze onderzoeksvraag een sterke maatschappelijke invloed. Wat de toekomst brengt voor Proximus heeft een invloed op vele particulieren, bedrijven en overheden die gebruik maken van de diensten van Proximus. De vraag is hoe het in de praktijk beter kan, zo zullen vooral hoe-kan-het-beter vragen worden gesteld (Voets, 2020). De praktische invulling hiervan zullen interviews en een documentanalyse zijn.
Uit de globale onderzoeksvraag kunnen verdere vraagstellingen afgeleid worden:
Theoretisch gedeelte:
• Hoe zijn overheidsbedrijven ontstaan? Wat is de geschiedenis van Proximus?
• Wat is de juridische grondslag van een overheidsbedrijf en hoe werkt een beheerscontract? • Hoe zit de beheersstructuur van Proximus in elkaar?
• Wat zijn andere factoren, die de context waarin het bedrijf fungeert, complex maken? (de 5G-problematiek, het BIPT, herstructureringsplannen, etc.)
4
Financiële analyse:
• Wat zijn de huidige financiële prestaties van Proximus op basis van de geconsolideerde jaarrekeningen?
• Hoeveel winst wordt gemaakt tussen 2000-2018? Wat is de omzet in deze periode? Hoe evolueert het aantal VTE’s?
• Hoe presteert Proximus op basis van financiële ratio’s (liquiditeit, solvabiliteit en rendabiliteit) doorheen de tijd (2013-2018) en ten opzichte van Telenet en Orange?
Documentanalyse en interviews:
• Moet de wet van 1991 aangepast worden? Moet de techniek van beheerscontracten aangepast worden?
• Wat is de reactie van politieke partijen en Proximus op deze cijfers? Welke oplossingen of maatregelen worden er voorgesteld?
• Wat is het standpunt van de gebruikers van de telecomdiensten volgens de ombudsman telecommunicatie?
• Wat denken politieke partijen over het staatsaandeel en wat stellen zij voor?
• Welke voorstellen kunnen we onderverdelen bij een afbouw of opbouw en behoud van het staatsaandeel?
Conclusie:
• Wat zijn de bedreigingen, uitdagingen, sterktes en zwaktes van het bedrijf op basis van het onderzoek? Wat is de huidige positie van Proximus in het Belgisch telecom landschap?
• Wat is de toekomstige positie van Proximus in het Belgisch telecom landschap? Onze centrale onderzoeksvraag luidt als volgt:
‘Wat is het effect van een verandering in het overheidsaandeel in Proximus op de positie van het overheidsbedrijf in het Belgisch telecom landschap?’
5
2
THEORETISCH KADER
2.1 Overheidsbedrijven
2.1.1 Ontstaan
Alvorens het overheidsbedrijf Proximus onder de loep te nemen in deze masterproef, zal het ontstaan van overheidsbedrijven uitgediept worden. Om het ontstaan te begrijpen moet teruggegrepen worden naar het eerste theorema van de welvaartseconomie en marktfalen. Vanuit dit perspectief kan namelijk verklaard worden waarom overheidsbedrijven de dag van vandaag bestaan.
2.1.2 Inleiding welvaartseconomie
We toetsen het eerste theorema van de welvaartseconomie dat betrekking heeft op het Pareto-optimum. Dit betekent dat door het prijsmechanisme in een ideale welvaarteconomie (in een concurrentiële omgeving) een Pareto-efficiëntie allocatie van productiemiddelen plaatsvindt. Door zich in dit punt te bevinden kan niemand er welvaartsmatig op vooruit gaan zonder dat een ander er op achteruit gaat. (C.A. De Kam, 2018).
In de ideale markteconomie1 komt een Pareto-optimum vanzelf tot stand, maar uit de literatuur blijkt dat
een markteconomie niet voldoet aan het ideale. Hieronder zullen de voornaamste beperkingen van een markteconomie aan bod komen, die in de literatuur beschreven zijn (marktfalen). Dit zijn bijgevolg redenen om als overheid in te grijpen op de markt (Van Der Linden, 2005; Lavigne, 1999).
2.1.3 Marktfalen
Een eerste mogelijkheid bestaat er in dat collectieve goederen niet worden geproduceerd in een markteconomie. Deze goederen zullen niet geproduceerd worden wanneer de overheid dit niet doet. Het besluit tot niet-produceren kan verklaard worden door enerzijds de non-exclusiviteit en anderzijds de non-rivaliteit van de goederen. Non-exclusief slaat op het feit dat niemand kan uitgesloten worden van het gebruik van de goederen. Non-rivaal betekent daarentegen dat het gebruik door iemand van het collectief goed, geen invloed heeft op het gebruik van een ander. Ondernemers zullen deze goederen niet produceren omdat het gebruik niet kan beperkt worden tot wie bereid is om de prijs te betalen (C.A. De Kam, 2018).
Een tweede imperfectie heeft betrekking op informatie-asymmetrie. In een ideale markteconomie hebben consumenten alle nodige informatie over producten, diensten en prijzen. Producenten hebben
1 Economisch systeem waar goederen door producenten worden gemaakt zodat anderen deze goederen
6 daarbij gelijke toegang tot informatie van productietechnologie. Wanneer één van de partijen of beide partijen geen gelijke toegang krijgen tot de beschikbare informatie op de markt, leidt dit tot informatie-asymmetrie. Dit fenomeen zorgt vervolgens voor een imperfecte werking van de markt (Waslander, 1999).
Ten derde zijn externe effecten vaak voorkomende gevolgen van een markteconomie. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen negatieve en positieve externaliteiten. Het komt erop neer dat kosten en baten door consumptie of productie in sommige gevallen niet verrekend worden in de marktprijs. Negatieve effecten, zoals bijvoorbeeld effecten op het milieu, worden niet in de marktprijs opgenomen. Daarnaast kan een goed ook onder de marktprijs aangeboden worden om positieve effecten te stimuleren. Zo wordt het inschrijvingsgeld voor onderwijs onder de marktprijs gehouden omwille van de positieve effecten op de samenleving. De overheid kan op verschillende manieren ingrijpen bij deze externe effecten, meestal gebeurt dit door subsidies te verstrekken, belastingen te heffen of voorlichting te geven (C.A. De Kam, 2018). In de volgende delen kunt u lezen dat het overheidsingrijpen ook op haar limieten kan botsen en wat overheidsbedrijven nu eigenlijk zijn.
2.1.4 Wat zijn overheidsbedrijven?
Een autonoom overheidsbedrijf of state-owned enterprise blijkt uit de literatuur moeilijk te definiëren. Toch is in België in de wet van 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven opgenomen welke bedrijven een statuut van overheidsbedrijf krijgen.
Artikel 1, paragraaf 1 van de wet van 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven voorziet het statuut van autonoom overheidsbedrijf voor : ‘Elk organisme van openbaar nut dat over beheersautonomie moet beschikken in een gegeven industriële of commerciële sector kan, na aanpassing bij wet van zijn organiek statuut aan de bepalingen van deze titel, dergelijke autonomie verkrijgen door het sluiten van een beheerscontract met de Staat onder de voorwaarden van deze wet.’ (Kruispuntbank, 2015).
In deze federale wet wordt het begrip autonoom overheidsbedrijf uitgelegd, maar zoals eerder aangehaald is een definitie in de literatuur moeilijk te vinden. Ten eerste zijn er veel verschillende benamingen te onderscheiden zoals: overheidsbedrijven, overheidsondernemingen, bedrijven met een link met de overheid, parastatalen, publieke ondernemingen, publieke sector departement or onderneming, etc. Om de term nog complexer te maken zijn er daarbij ook verschillen tussen verschillende landen. In de literatuur is er een brede waaier aan definities gebaseerd op een aantal kenmerken zoals het overheidsaandeel in de onderneming, hoe het bedrijf is opgericht, het doel van het overheidsbedrijf, etc. (OECD, 2005; De Wereldbank, 2006; Kowalski, 2013).
7
2.1.5 Overheidsingrijpen
Evoluties op economisch, technologisch en bestuurlijk vlak gaven aanleiding tot het ontstaan van overheidsbedrijven. Hierbij kan gedacht worden aan de liberalisering, de commercialisering, het debat over privatisering van overheidsbedrijven en de vooruitgang van communicatietechnologieën (Cloet & Van Hamme, 1996).
Autonome overheidsbedrijven zijn ontstaan omwille van verschillende redenen. De opkomst van het New Public Management kan bijvoorbeeld hiermee gelinkt worden (De Kruijf, 2011). Binnen dit paradigma staan effectiviteit, efficiëntie en economie centraal als basiswaarden. Daarnaast is het een economische benadering van het openbaar bestuur om de prestaties van de openbare diensten te verbeteren. Dit paradigma zet zich af tegenover de Weberiaanse bureaucratie, die zich meer focust op een juridische benadering van het openbaar bestuur (met als kernwaarden rechtsgelijkheid, rechtszekerheid en rechtmatigheid) (Hondeghem et al., 2017).
Door een toename van nieuwe en complexe problemen in combinatie met de beperkte middelen van overheden, moest een keuze gemaakt worden omtrent de kerntaken van overheden. De overheid kon niet blijven alle taken zelf uitvoeren en besloot voor bepaalde taken andere actoren in te schakelen. (Verhoest, Vervloet & Bouckaert, 2003). Hier komt de trend van privatisering naar voren.
In de literatuur wordt privatisering bovendien niet éénduidig omschreven. Zo heeft privatisering in de jaren 80 betrekking op het uitbesteden van productie en dienstverlening aan private spelers, het verkopen van staatseigendom en het verzelfstandigen van overheidsdiensten. Deze brede omschrijving uit de jaren 80, kreeg in de jaren 90 een meer specifieke invulling onder de vorm van de verkoop van publieke eigendom aan private bedrijven (Stellinga, 2012).
Daarnaast moet ook gewezen worden op het onderscheid tussen privatisering en uitbesteding. Zo is uitbesteding de overdracht van dienstverlening van de publieke sector naar externe organisaties; privatisering gaat daarentegen over de beslissing om publiek eigendom over te dragen naar de private markt. De belangrijkste verschillen zitten in het feit dat het eigenaarschap en de duurtijd van de overeenkomst veranderen. Uitbesteding is namelijk beperkt in tijd, door de duur in een contract vast te leggen, privatisering is permanent. Wel moet gewezen worden op regulerende maatregelen van de overheid na privatisering, bestuurlijke controle heeft de overheid immers niet meer (Jensen & Stonecash, 2005).
Deze opmerkingen omtrent privatisering maken het niet makkelijk om dit begrip te definiëren, maar geven wel een idee hoe het begrip moet gesitueerd worden binnen de bestuurskunde. Dit is nodig om te
8 verstaan waarom verschillende landen voor een volledige privatisering van de staatsbedrijven kozen, waar andere voor uitbesteding kozen.
Zo privatiseerde Margret Thatcher in het Verenigd Koninkrijk verschillende staatsbedrijven in de jaren 80 en volgden diverse landen zoals Frankrijk, Duitsland en Italië dezelfde trend. In 1986 werd in België via een werkgroep een studie bekomen over de privatisering van overheidsbedrijven. De uitkomsten van deze studie hebben o.a. ervoor gezorgd dat een deel van het toenmalige Belgacom werd verkocht (Van Der Linden, 2005). In België werd gekozen voor responsabilisering, wat geen volledige privatisering van de overheidsbedrijven inhoudt. Dit zal in het deel rond het beheerscontract verder besproken worden.
2.1.6 Juridische grondslag overheidsbedrijven
Wanneer gesproken wordt over de juridische grondslag op nationaal niveau van overheidsbedrijven, moet eerst liberalisering in dat verhaal behandeld worden. In 1994 versnelde de Europese Commissie dit proces door Europese landen te motiveren om hun telecommarkt open te maken voor concurrentie om zo betaalbare telecommunicatiediensten te bekomen. Uiteindelijk werd de liberalisering geformaliseerd in 1998 waardoor concurrentie op de telecommarkt mogelijk werd (Vantilt, 2017).
Europa speelt dus een belangrijke rol in de regulering van de telecommarkt in Europa. Zo zijn er regels op vlak van de betaalbaarheid van de diensten, de bescherming van persoonsgegevens, de beveiliging van mobiele netwerken en de bestrijding van illegale activiteiten (Europa NU, z.d.). Een voorbeeld hiervan is de afschaffing van de roamingkosten binnen de EU, waar EU-burgers geen extra kosten meer moeten betalen voor internetdiensten in een andere EU-lidstaat.
Verder kan op nationaal vlak de wet van 1991 in België gezien worden als de start van de liberalisering van de telecommarkt (Vantilt, 2017). De wet van 1991 was namelijk de eerste nationale stap naar liberalisering. De wet zorgde ervoor dat er een nieuw soort staatsonderneming ontstond met verregaande autonomie en dat de gehele Belgische telecommarkt werd gereorganiseerd. Hierdoor werd de RTT omgevormd tot Belgacom, daarom is het dan ook zo belangrijk om deze wet onder de loep te nemen in deze thesis.
De federale wetgeving definieerde aanvankelijk niet de term overheidsbedrijf: enkel de instelling van het openbaar nut (ION) werd via deze wetgeving erkend. De instellingen van het openbare nut werden hierdoor in vier categorieën ingedeeld. Per niveau is er een ander controleniveau van de bevoegde minister, het niveau van controle neemt af volgens de indeling. Categorie A is onderworpen aan hiërarchische controle van de bevoegde minister (bijvoorbeeld het Federaal Planbureau). Bij instellingen van categorie B beschikken de instellingen over een eigen comité of Raad van Bestuur (bijvoorbeeld het Paleis voor Schone Kunsten). Ten derde worden onder categorie C de Nationale loterij of de
9 Controledienst voor de Ziekenfondsen gerekend. Categorie D bevat de sociale parastatale instellingen zoals de RSZ of de RVA (Hondeghem et al., 2017).
Het statuut van AOB’s (=autonome overheidsbedrijven) werd pas gecreëerd door de wet van 21 maart 1991. De federale autonome overheidsbedrijven bestaan uit Proximus, Bpost, de NMBS, Infrabel en Skeyes. Daarnaast kregen in het jaar 2000 alle instellingen die gekwalificeerd zijn als categorie D, het statuut van autonoom overheidsbedrijf (Caponetti, Demertzis & Sak, 2016).
Vroeger viel ook de luchthaven van Zaventem, Brussels International Airport Company (BIAC), onder deze wet, maar deze instantie werd in 2004 een naamloze vennootschap van privaat recht (Wet betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven, 1991). De Belgische staat besliste toen om BIAC te verkopen waardoor zij nu nog maar 25 procent van de aandelen in bezit heeft (Matthijs, 2015, 2019; Smets, 2004).
De wet van 1991 omvat verschillende titels: de autonome overheidsbedrijven worden eerst algemeen besproken waarna elk bedrijf dat binnen de wet valt, wordt besproken. In de eerste algemene titel gaat het onder andere over het beheerscontract, de autonomie van het bedrijf, het bestuur, het administratief toezicht en controle, het ondernemingsplan, de boekhouding en de jaarrekening, etc. (Wet betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven, 1991).
Titel twee gaat vervolgens over de hervorming van de Regie van telegraaf en telefoon, titel drie gaat dan over de telecommunicatie zelf. Deze titels in de wet bepalen dus de juridische grondslag van het autonoom overheidsbedrijf Proximus (Wet betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven, 1991).
2.1.6.1 Aanpassing wet 1991
Op 16 december 2015 werd de wet van 1991 gewijzigd waardoor de overheidsbedrijven Bpost en Proximus dichter bij het regime van privébedrijven kwamen (KB van 12 januari 2016). Deze wetswijziging heeft vooral tot gevolg dat privatisering of gedeeltelijke privatisering in de toekomst makkelijker wordt. Er kan namelijk afgeweken worden van de drempel van 50 procent plus één aandeel. Wanneer onder de 25 procent van de aandelen voor de overheid wordt gegaan, wordt het bedrijf namelijk erkend als een naamloze vennootschap van privaat recht (Eubelius, 15 december 2015).
Ten tweede werden de corporate-governance regels voor beursgenoteerde bedrijven meer in lijn gebracht met deze van autonome overheidsbedrijven zoals Proximus. Concreet werden voor Proximus ook enkele organisatorische beperkingen opgeheven die niet van toepassing waren voor de concurrentie (Eubelius, 15 december 2015).
10 Voor deze wet was er bijvoorbeeld de regel dat Proximus medewerkers in dienst moest nemen volgens een statuut. Hier mocht van afgeweken worden als het ging om uitzonderingsgevallen die limitatief omschreven waren in de wet. De wetswijzing liet deze regel vervallen, waardoor Proximus bij het aanwerven van personeel vanaf de wijziging mag kiezen welk tewerkstellingsregime er gehanteerd wordt (Eubelius, 15 september 2015).
Belangrijk om mee af te sluiten is dat de wijzigingen hoofdzakelijk gebaseerd zijn op het nieuwe ontwerp van OESO-richtlijnen voor overheidsbedrijven. De hervorming geldt ten slotte enkel voor beursgenoteerde autonome overheidsbedrijven zoals Proximus en Bpost (Eubelius, 15 september 2015).
2.1.7 Indeling overheidsbedrijven
Overheidsbedrijven bevinden zich tussen de overheidsniveaus in België, hun indeling volgt bijgevolg de institutionele structuur van België. Zo zijn er verplichtingen op vlak van openbare diensten toegewezen aan zowel het federale niveau als aan de gewesten & de gemeenschappen. Daarnaast situeren lokale besturen en intercommunales zich ook in dit institutionele landschap en beschikken ze eveneens over bevoegdheden (Spinneweyn, 2000).
De eerste groep overheidsbedrijven bevindt zich op federaal niveau, concreet gaat het over de NMBS, Bpost, Proximus, Infrabel en Skeyes. Deze bedrijven zijn verbonden aan de federale staat via een beheerscontract. De tweede groep van overheidsbedrijven ressorteert onder het gezag van de deelstaten. De organisatie van het openbaar busvervoer en het verlenen van investeringskredieten kunnen als voornaamste taken aanzien worden. Een derde groep zijn intercommunales of samenwerkingen tussen gemeenten (via een samenwerkingsovereenkomst). Verwerking van huishoudelijk afval, het verdelen van water, gas en elektriciteit aan de burgers van de gemeente, zijn o.a. activiteiten die deze overheidsbedrijven uitvoeren (Spinneweyn, 2000).
Een opmerking hierbij is dat deze indeling onderhevig is aan institutionele veranderingen. Het kan de interacties tussen de overheidsniveaus en dus ook de indeling van de overheidsbedrijven beïnvloeden. Hierbij kan het voorbeeld gegeven worden van een vierde groep, namelijk die van het provinciaal niveau (Spinneweyn, 2000). Provincies behouden nog altijd de grondgebonden bevoegdheden in Vlaanderen, getuige daarvan zijn bijvoorbeeld economische ontwikkelingsmaatschappijen. De provincies verloren wel de persoonsgebonden bevoegdheden, het aantal provincieraadsleden ging bijgevolg ook achteruit. Dit wijst op een institutionele verandering en een afbrokkeling van het provinciaal niveau. De vraagt rijst of deze provinciale, autonome overheidsbedrijven wel nog zullen bestaan in de toekomst (Goosens & Verbeke, 20 december 2017). De indeling van overheidsbedrijven kan dus wijzigingen doorheen te tijd inhouden.
11
2.2 Beheerscontract
2.2.1 Wat is een beheerscontract?
2.2.1.1 Doel en functie van het beheerscontract
Een beheerscontract is een contract gesloten tussen de Belgische staat en een autonoom overheidsbedrijf. Hierbij is er een dubbele aanpak van de overheid (geen volledige privatisering): overheidsbedrijven krijgen een ruime autonomie en voeren daarnaast ook publieke taken uit. Deze bedrijven zijn verder hybride en behoren zowel tot de publieke en privésector.
Proximus is bijvoorbeeld voor meer dan de helft in handen van de overheid en heeft hierdoor een publiek karakter. Daarnaast staat Proximus in voor o.a. mobiele telefonie. Dit is een commerciële activiteit wat behoort tot de private sector (Hondeghem et al., 2017).
Vervolgens omschrijft artikel 3 van paragraaf I van hoofdstuk II van de wet van 1991 het begrip ‘beheerscontract’ (Kruispuntbank wetgeving, 2015). Wat in het beheerscontract is opgenomen wordt in het volgende deel besproken.
De autonomie heeft verder tot hoofddoel om de greep van de politiek op het beheer van Proximus te verminderen. Daarentegen is de beheersautonomie niet absoluut: tussen de overheid en Proximus wordt een beheercontract afgesloten dat alle regels en voorwaarden vastlegt (Hondeghem et al., 2017). 2.2.1.2 Duur en vernieuwing contract
Een beheerscontract wordt gesloten voor een periode tussen drie en vijf jaar en bepaalt de regels en voorwaarden in functie van de opdrachten van openbaar nut die het bedrijf door de wet heeft toegewezen gekregen. In het geval van Proximus wordt dit beheerscontract om de drie jaar gesloten. Ieder jaar wordt dit beheerscontract herbekeken. Een jaarlijkse wijziging kan aan de ene kant plaatsvinden door parameters (rekening houdend met evolutie in de markt en technologische ontwikkelingen) die voorzien zijn in de overeenkomst. Anderzijds zijn jaarlijkse wijzigingen onderworpen aan het oordeel van de partijen binnen de overeenkomst (Caponetti et al., 2016).
De jaarlijkse aanpassing in het beheerscontract van Proximus moet door ten minste één partij worden aangevraagd ten laatste op 31 mei (Kruispuntbank wetgeving, 2015).
2.2.2 Inhoud van het beheerscontract
2.2.2.1 Verplichte bepalingen
De beheersovereenkomst bestaat uit verplichte bepalingen en facultatieve bepalingen. Er zijn zeven verplichte bepalingen te onderscheiden in een beheerscontract. Het gaat onder meer om de taken van de openbare dienst en de grondregels inzake tarieven. Vervolgens gaat het over de gedragsregels ten aanzien
12 van de gebruikers, dit houdt voornamelijk de rechten en plichten in van de gebruikers. Vervolgens zijn de subsidies ten laste van de staatsbegroting een verplichte bepaling in het beheerscontract. Dit houdt in dat subsidies worden berekend a.d.h.v. de kosten en opbrengsten door de uitvoering van de taken van het overheidsbedrijf in kwestie. Dit is een compensatie voor de nettolasten die de staat oplegt aan de overheidsbedrijven inzake de uitvoering van hun taken. Verder is de monopolierente een verplichte bepaling, dit is een eventuele schadevergoeding die het bedrijf moet betalen aan de Belgische staat omwille van verkregen exclusieve rechten. Ten slotte zijn het ondernemingsplan en de sancties bij inbreuken op bepalingen in het beheerscontract opgenomen bij de verplichte bepalingen (Caponetti et al., 2016).
2.2.2.2 Facultatieve bepalingen
Vier facultatieve bepalingen kunnen bovendien opgenomen worden in het beheerscontract. Het gaat om opdrachten van strategisch economisch belang. : de inperking van de autonomie van het autonoom overheidsbedrijf daar de beslissing van te groot strategisch economisch belang is. De bevoegde minister moet hierdoor het AOB de gunning van de opdracht goedkeuren. Ten tweede betreft het doelstellingen omtrent de financiële structuur van het bedrijf, namelijk verschillende financiële ratio’s zoals solvabiliteitsratio’s. De derde facultatieve bepaling is de verdeling van de winst; de vierde beperkt de autonomie in omwille van belangrijke onroerende verrichtingen (Caponetti et al., 2016).
2.2.2.3 Beheerscontract Proximus
Hieronder wordt het beheerscontract van Proximus samengevat, daarna volgt een kritische analyse van het beheerscontract.
Titel I: Algemene principes
Artikel 1
• Omschrijving van alle organen ter uitvoering van het beheerscontract, het gaat om De Minister, Het Instituut, De Wet, Proximus en de Gemeenschappen.
Artikel 2
• Voor 3 jaar
• Ministerraad gaat overleggen over de goedkeuring van het Koninklijk Besluit • Gepubliceerd in het Belgisch staatsblad
13 Artikel 3
• Opdrachten van openbare dienst worden als volgt omschreven in het contract, ‘De opdrachten van openbare dienst van [Proximus] bestaan in de levering van de openbare telecommunicatiedienst, bedoeld in artikel 82. In afwijking van artikel 3 heeft het beheerscontract tussen de Staat en [Proximus] enkel betrekking op de opdrachten van openbare dienst bepaald in artikel 82, 3°.’ (Kruispuntbank wetgeving, 2015).
• Overmacht wordt verder besproken in het contract, wanneer men de opdrachten in bepaalde gevallen niet moet uitvoeren (natuurrampen, etc.) (Kruispuntbank wetgeving, 2015).
II. Opdrachten van openbare dienst:
Artikel 4
• Verplicht tot medewerking aan de Gemengde commissie voor de televerbindingen en de burgerlijke verdediging.
• Technisch commissaris en technisch secretariaat (Kruispuntbank wetgeving, 2015). Artikel 5-9
• Zijn opgeheven door bij KB 2015-06-16/05 (Kruispuntbank wetgeving, 2015). Artikel 10
• Uitgaven om pensioenen statutair personeel te dekken (Kruispuntbank wetgeving, 2015). Artikel 11
• Verslag minister tot uitvoering van openbare taken aan Proximus.
• Regeringscommissaris in de Raad van Bestuur aanwezig, stelt verslagen op m.b.t. de uitvoering van de openbare taken.
• Binnen een maand na kennisgeving verslag, moet Proximus opmerkingen meedelen aan de minister.
• Sanctie bij niet-uitvoering: Staat mag schadevergoeding eisen van maximaal 5 procent van het totale bedrag van de betalingen uitgevoerd door de staat van dit beheerscontract.
• Als overheid bedrag niet betaalt aan Proximus dan volgt een opschorting van de taken tot het bedrag betaald wordt (Kruispuntbank wetgeving, 2015).
14 2.2.2.4 Kritiek op het beheerscontract
De wet van 1991 probeerde om overheidsbedrijven meer autonomie te geven. Toch valt kritiek te vellen over deze techniek van beheerscontracten. Zo wordt dit contract enkel onderhandeld tussen de regering en het bedrijf zelf. Dit betekent dat het parlement bij deze managementtechniek niet tussenkomt, hierbij kunnen toch vragen gesteld worden of dit wel democratisch is. Ten tweede is het moeilijk om het beheerscontract te vinden en wordt de volledige inhoud niet altijd vrijgegeven. Verder worden de sancties in het beheerscontract niet nageleefd. Vervolgens controleert niemand op onafhankelijke wijze de naleving van de bepalingen van het beheerscontract (Maesschalk et al., 2002).
Een ander bezwaar dat kan gemaakt worden, is het feit dat de staat zelf bestuurders aanduidt voor Proximus en hierdoor in een bepaalde mate met zichzelf onderhandelt over het contract. Ten slotte brengt Proximus voor de Belgische staat veel geld in het laatje, maar kunnen deze overheidsbedrijven nog inspelen op de problemen en noden de dag van vandaag (Maesschalk et al., 2002)?
Een tweede set van kritiek op het beheerscontract werd geformuleerd door Shirley & Xu (1997). Volgens Shirley & Xu (1997) is het grote probleem bij beheerscontracten dat de overheid de inspanningen van de uitvoerders (= de managers) van het contract niet accuraat kan meten. Dit probleem moet daarnaast gesitueerd worden binnen de context van een publieke sector; de politieke wereld heeft namelijk verschillende meningen over de manier van uitvoeren van het contract. Dit leidt ertoe dat het moeilijk is om prestaties te meten, de uitvoerders van het contract te motiveren en de managers verantwoordelijk te stellen voor prestaties. Ten tweede zullen politici in het kader van public choice, waar politici het eigen belang boven het algemeen belang stellen, niet altijd de keuzes maken die optimaal zijn voor de prestaties van de organisatie die instaat voor de uitvoering van het contract (Shirley & Xu, 1997).
Een oplossing hierbij kan zijn om duidelijke doelstellingen vast te leggen voor de organisatie en een systeem in het contract op te nemen waar de managers op resultaten kunnen afgerekend of beloond worden. Ten tweede moet de informatie-asymmetrie die er heerst tussen de overheid en de managers ingeperkt worden. Ten slotte moeten de managers overtuigd worden van de geloofwaardigheid van de beloftes van de overheid die ze maakt in het contract (Shirley & XU, 1997).
Deze oplossingen blijken op basis van empirisch onderzoek te falen in overheidsbedrijven. Ten tweede is er geen bewijs dat beheerscontracten een effect hebben op de efficiëntie van overheidsbedrijven (Shirley & Xu, 1997).
De vraag roept zich hierbij op of een aanpassing nodig is van het beheerscontract omwille van de bedenkingen die hiervoor werden gemaakt. In het empirisch luik zal hierbij aansluitend een overzicht gegeven worden van de partijstandpunten van de politieke partijen hieromtrent.
15
2.2.3 Historiek
De dag van vandaag is het beheerscontract met Proximus sinds 1998 ongewijzigd gebleven. In 2002 werd het contract wel van rechtswege verlengd tot een inwerkingtreding van een nieuwe beheersovereenkomst. In vergelijking met andere overheidsbedrijven werd hun beheerscontract wel gewijzigd doorheen de tijd (zie Skeyes, NMBS, Brussels Airport Company en de Nationale Loterij) (Joos, 2015). Van een praktische uitwerking van het beheerscontract van Proximus is er geen sprake meer, zoals eerder aangehaald in de vorige stukken.
2.3 Voorstelling Proximus
Het is in de eerste plaats belangrijk om te weten wat Proximus nu precies allemaal doet. Daarom zal de structuur van dit overheidsbedrijf worden voorgesteld.
Proximus is een telecommunicatie – en ICT-bedrijf dat actief is in België en op internationale markten. Zij zijn leverancier van telefonie, internet, televisie en netwerk gebaseerde ICT-diensten die worden geleverd aan consumenten, bedrijven en de publieke sector. De hoofdzetel van Proximus is gevestigd in Brussel, België. Er zijn verschillende afdelingen die deel uitmaken van de zogenaamde Proximus Groep. De voornaamste zijn Proximus nv, Scarlet, Telindus, Tango en BICS (Proximus, 2020; Marketline, 2018). De eerste twee bedrijven, Proximus nv en Scarlet, zijn actief in België. Alle commerciële producten (mobiel, internet en tv) bevinden zich onder Proximus nv, sinds de naamsverandering van Belgacom naar Proximus in 2015. Scarlet wordt eerder aanzien als een aanvulling op de verscheidene andere diensten. Zij willen voornamelijk een alledaags aanbod van vaste en mobiele telefonie, internet en televisie ter beschikking stellen aan alle Belgen en dat tegen een goedkope of betaalbare prijs (Proximus, 2020; Scarlet, 2020).
Telindus zorgt vervolgens voor de ICT-diensten van de Proximus Groep en opereert in Nederland en Luxemburg. Op de website van Telindus Nederland (2020) wordt deze entiteit omschreven als “de autonome specialist in slimme en veilige IT-platforms”. Telindus richt zich hoofdzakelijk op bedrijven, met andere woorden de B2B-markt (Business-to-Business) (Proximus, 2020).
Daarnaast was Tango in 1998 de eerste telecomleverancier in Luxemburg. Tango levert vaste en mobiele telefonie, internet en televisie voor consumenten en kleine ondernemingen. Hier gaat het dus over een B2C-markt (Business-to-Consumer). Sinds 2008 maakt Tango deel uit van de Proximus Groep (Proximus, 2020).
BICS (Belgacom International Carrier Services) kan ten slotte worden omschreven als de internationale tak van Proximus. Deze dochteronderneming staat in voor de internationale carrierdiensten. BICS levert
16 internationale wholesale oplossingen voor leveranciers van spraak- en mobiele datadiensten (Proximus, 2020).
De structuur van de Proximus Groep bestaat verder uit vier delen: Consumer Business, Enterprise Business, International Carrier Services en Wholesale. De Consumer Business levert spraakproducten en -diensten, internet en televisie met behulp van vaste en mobiele netwerken, voor particulieren en kleine bedrijven op de Belgische markt. De Enterprise Business verhandelt ICT en telecomdiensten en producten aan middelgrote tot grote organisaties. Hierbij wordt er gezorgd voor een aantal ICT oplossingen zoals telefoondiensten, die door Telindus en Proximus nv op de markt worden gebracht (in zowel België als internationaal). Zoals reeds werd aangehaald, is BICS verantwoordelijk voor de international carrier service, wat het derde deel vormt. Tot slot is er nog de wholesale die diensten aan andere telecomoperatoren verkoopt (Marketline, 2018).
Proximus heeft bovendien de verplichting om een universele dienstverlening te garanderen. Zo moet er voor alle eindgebruikers een universele dienst worden gewaarborgd tegen een betaalbare prijs. Deze universele dienstverlening is wel niet gratis. Verder is het ook een geografische universele dienst. Dit wel zeggen dat de plaats waar de afnemer gevestigd is geen verschil maakt voor de prijs die moet worden betaald. Bijvoorbeeld, iemand die in de stad woont betaalt evenveel als iemand die op het platteland woont (Matthijs, 2002).
2.3.1 Geschiedenis Proximus
In dit deel wordt de historische evolutie van het huidige Proximus besproken. Te beginnen met de oprichting van de Regie voor Telegraaf en Telefoon (RTT) in 1930, om zo de telefoon bekend te maken bij de Belgische bevolking en te integreren in de huiskamer (Proximus, 2019).
Als gevolg van de wet van 21 maart 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven werd de RTT vervangen door Belgacom nv, die nu een autonoom overheidsbedrijf werd. In 1994 werd Belgacom een naamloze vennootschap van publiek recht. Eveneens werd in 1994 het mobiele netwerk Proximus gelanceerd dat werd overgeheveld aan een filiaal, Belgacom Mobile (Hondeghem et al., 2017).
In 1996 verkoopt de Belgische regering 50% min één aandeel van Belgacom aan het consortium ADSB Telecommunications, dat bestaat uit Ameritech (SBC), Tele Danmark en Singapore Telecom, plus drie Belgische financiële instellingen: Sofina, Dexia en KBC. Deze verkoop moest de marktpositie van Belgacom versterken rekening houdend met de volledige liberalisering van de telecommunicatiemarkt die op 1 januari 1998 plaatsvond. In datzelfde jaar nam Belgacom Skynet over, de eerste internettoegangsleverancier in België (Proximus, 2019; Hondeghem et al., 2017).
17 Deze liberalisering van de markt is een van de soorten of vormen van privatisering die Spinnewyn (2000) beschrijft. In het geval van Belgacom ging het over de deregulering door de markt open te stellen en monopolies te doorbreken. Hierbij werd aan de privésector toestemming gegeven om activiteiten te ontwikkelen die zorgen voor concurrentie voor Belgacom. Belgacom wordt hier aangehaald als een voorbeeld van de gedeeltelijke doorbreking van een monopolie (Spinnewyn, 2000).
Een volgend belangrijk ijkpunt is de beursgang van Belgacom die plaatsvond op 22 maart 2004. Dit was een van de belangrijkste intredes op de beurs in de Europese telecomsector sinds de beursgang van Orange in februari 2001. In 2010 werden de filialen Belgacom Mobile nv/Proximus, Telindus en Skynet samengevoegd in de Belgacom Groep. Dankzij deze integratie werd de Groep de belangrijkste leverancier van geïntegreerde telecommunicatiediensten in België. Op 22 juni 2015 werd de naamsverandering van Belgacom naar Proximus doorgevoerd (Proximus, 2019; Hondeghem et al., 2017).
In 2016 werd hierna gestart met het plan om glasvezel in België uit te rollen, waarbij in 2017 in 7 steden een glasvezeluitrol was. Vervolgens werd in 2018 een eerste succesvolle 5G-outdoortest gedaan in België en dit in samenwerking met Huawei. Tot slot werden Tango en Telindus gefusioneerd tot Proximus Luxemburg op 1 januari 2019 (Proximus, 2019).
2.3.2 Aandeelhoudersstructuur
Het huidige aandeel van de Belgische Staat in Proximus bedraagt 53,51%. Dit betekent dat Proximus een autonoom overheidsbedrijf is, omdat zij de meerderheid van de aandelen in handen hebben. Hieruit volgt dat het management en de Raad van Bestuur van Proximus beslissingen kunnen nemen, maar wel een zekere verantwoording moeten afleggen aan de Belgische overheid. In onderstaande tabel en grafiek is een overzicht van de verdeling van het aandeelhouderschap te zien. Naast het meerderheidsaandeel van de Belgische Staat van 53,51%, zijn de resterende aandelen opgesplitst in een deel eigen aandelen (4,43%) en een deel free-float (42,05%). Deze free-float aandelen zijn vrij verhandelbaar op de beurs (Proximus, z.d.). De gegevens op 31 januari 2020 zien er als volgt uit:
Tabel 1: Overzicht aandelen Proximus
Aandeelhouder Aantal aandelen % aandelen
Belgische Staat 180.887.569 53,51%
Proximus eigen
aandelen 14.986.019 4,43%
Free-float 142.151.547 42,05%
18 Figuur 1: Overzicht aandelen Proximus
De overheidsbedrijven brengen veel geld op voor de overheid, maar het is nog maar de vraag of ze een antwoord kunnen bieden op de hedendaagse problemen. Onder andere Hondeghem, Van Dooren, De Rynck, Verschuere & Op de Beeck (2017) stelden ook vast dat de goede resultaten van Proximus een aantrekkelijke bron van inkomsten zijn voor de Belgische Staat.
Er zijn verschillende stemmen die opgaan om deze overheidsparticipatie in Proximus af te bouwen. Onder meer Alexander De Croo en Phillipe De Backer (beiden Open VLD) lieten al verstaan dat zij voorstander zijn om het overheidsbelang in Proximus af te bouwen. De Croo maakte het al wettelijk mogelijk dat de Belgische Staat zijn meerderheid bij Proximus en Bpost kan beëindigen als ze dat willen. Dit werd vastgelegd in de wet tot wijziging van de wet van 21 maart 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven van 16 december 2015 (zie onderdeel 2.1.6). Volgens De Backer is telecommunicatie geen taak van de overheid, onder meer omdat dit een snel evoluerende markt is. Het is nu aan de toekomstig, nieuwe minister om te bepalen hoe hij of zij hiermee zal doorgaan (Baert, 2019).
2.3.3 Bestuur
2.3.3.1 Onderscheid privaat en publiek
Ten eerste is het belangrijk om het onderscheid te maken tussen privaatrechtelijke en publieke organisaties. Dit onderscheid is niet eenvoudig te maken, vele organisaties vallen meestal niet onder te brengen bij enerzijds de publieke organisaties en anderzijds de private organisaties. Ondanks de complexiteit om organisaties in te delen, hebben in de literatuur toch enkele auteurs geprobeerd een onderscheid te maken (Hondeghem et al., 2017). Zo stelden Perry en Rainey (1988) een typologie voor, op basis van drie kernvragen. Zij stelde vast dat met de variabelen eigendom, financiering en aansturing moet rekening worden gehouden, om een organisaties al dan niet te kwalificeren als publiek.
53,51% 4,43% 42,05% 0 20000000 40000000 60000000 80000000 100000000 120000000 140000000 160000000 180000000 200000000
Belgische Staat Proximus eigen aandelen Free-float
Aandeelhouderschap Proximus
19 Ten eerste valt op te merken dat in de literatuur Bozeman kritiek levert op de typologie van Perry en Rainey. Volgens Bozeman (1987) is politieke aansturing het criterium om te beoordelen of een organisatie al dan niet publiek is. Publiek eigendom en publieke financiering vallen in het niets als er geen politieke aansturing is.
Vervolgens heeft Van Monfort (2008) kritiek op deze indeling: hij stelt dat deze indeling onvoldoende nuance aan de dag legt. In de bestuurspraktijk kunnen private organisaties enerzijds taken van algemeen belang vervullen (bijvoorbeeld Electrabel) en anderzijds kunnen publieke organisaties commerciële taken uitvoeren (Bijvoorbeeld Proximus). Daarom nam Van Monfort meerdere variabelen op in zijn model om aan te tonen dat meerdere dimensies van belang zijn om een onderscheid te maken. In het model worden 7 dimensies opgenomen: rechtsvorm, eigendom, autonomie, activiteiten, financiering, marktomgeving en waarden. Op basis van deze dimensies, kan per organisatie een privaat-publiek profiel opgesteld worden waar voldoende oog is voor nuance.
Proximus is namelijk een nv van publiek recht, deze term wijst al op een bepaalde complexiteit, bijgevolg is het interessant om Monfort’s model toe te passen op Proximus. Op vlak van bijvoorbeeld waarden kan gesteld worden dat het commercieel belang overheerst en dat de marktomgeving vraaggestuurd is. Daarentegen heeft Proximus ook deels een publiek profiel, omdat meer dan de helft van de aandelen in handen is van de overheid.
Aangezien Proximus een nv van publiek recht is, wil dit zeggen dat het overheidsbedrijf onderhevig is aan de wet van 21 maart 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven. Daarnaast moet het bedrijf ook het vennootschapsrecht volgen als de wet van 1991 hier niet uitdrukkelijk van afwijkt. Door deze unieke rechtsvorm, dient bijgevolg genoeg nuance aan de dag gelegd te worden bij het bespreken van de verschillende organen binnen het overheidsbedrijf.
Binnen het bestuur van Proximus zijn bovendien verschillende organen te onderscheiden. De Raad van Bestuur, de Algemene Vergadering en het executief comité zijn de belangrijkste organen. Daarnaast bestaan ook nog het Audit- en toezichtscomité, het Transformatie- en innovatiecomité en het Benoemings- en bezoldigingcomité (Proximus, 2019).
2.3.3.2 Algemene Vergadering
De Algemene Vergadering is de hoogste instantie van Proximus, hierin zetelen alle aandeelhouders. Deze jaarlijkse Algemene Vergadering vindt plaats op de derde woensdag van de maand april om 10u. Hierin wordt beslist aan wie het beheer en de vertegenwoordiging van de vennootschap zal gedelegeerd worden, dit kan aan één of meerdere gedelegeerd bestuurders (Proximus, 2019).
20 2.3.3.3 Raad van Bestuur
De nv wordt bestuurd door de gedelegeerd bestuurder (Guillaume Boutin) en de Raad van Bestuur. Na de statuten van Proximus onder de loep te nemen, kunnen volgens artikel 16 maximaal 14 leden aangesteld worden voor de Raad van Bestuur. Kandidaturen voor een bestuursmandaat worden eerst voorgelegd aan het benoemings- en bezoldigingscomité, dit comité onderzoekt de kandidatuur en formuleert een advies aan de Raad van Bestuur. Na het in acht nemen van het advies van het comité draagt de Raad van Bestuur de kandidaat-bestuurder al dan niet voor aan de Algemene Vergadering om over te gaan tot benoeming (Proximus, 2019).
Wanneer de Algemene Vergadering leden voor de Raad van Bestuur wil benoemen, dient ze met enkele criteria rekening te houden. In de Raad van Bestuur dienen bijvoorbeeld even veel Nederlandstalige als Franstalige leden te zetelen (uitgezonderd de voorzitter). Daarnaast dient minimaal één derde van de leden van een ander geslacht te zijn ten opzichte van de overige bestuurders. Binnen de Raad van Bestuur wordt ook een belangrijk onderscheid gemaakt tussen onafhankelijke en afhankelijke bestuurders. Bij de benoeming van afhankelijke bestuurders kan elke aandeelhouder, die in het bezit is van minimaal 25 procent van de aandelen, kandidaten voordragen (recht van voordracht). De overheid beschikt over meer dan de helft van de aandelen en kan bijgevolg beroep doen op het recht van voordracht. Stefaan De Clerck (de voorzitter van de Raad van Bestuur), Karel De Gucht, Isabelle Santens, Paul Van Perre en Martine Durez zijn leden die voorgedragen werden door de overheid en een politieke kleur dragen. Daarnaast zijn de CEO Guillame Boutin en zeven onafhankelijke bestuurders vertegenwoordigd in de Raad van Bestuur (Proximus, 2019).
Ten slotte valt te lezen in de statuten dat de Raad van Bestuur over minimaal drie onafhankelijke bestuurders moet beschikken. De verschillende onafhankelijkheidscriteria worden daarbij geformuleerd in de statuten. Het gaat onder meer over het feit dat de bestuurder geen lid mag zijn van het executief comité of het uitvoerend bestuur (Proximus, 2019).
2.3.3.4 Comités
De voornaamste rollen voor de Raad van Bestuur zijn het goedkeuren en definiëren van de strategie en de missie van Proximus enerzijds en anderzijds het superviseren en controleren van het management. Ten slotte kan de Raad van Bestuur, als ze deze nuttig acht, adviserende comités oprichten. Zo bestaan bijvoorbeeld het Benoemings- en bezoldigingscomité, het Transformatie- en innovatiecomité en het Audit- en toezichtscomité (Proximus, 2019).
De Raad van Bestuur benoemt en ontslaat de gedelegeerd bestuurder die instaat voor de dagelijkse werking van Proximus en rapporteert aan de Raad van Bestuur. De gedelegeerd bestuurder richt vervolgens een executief comité in waarin de gedelegeerd bestuurder de bevoegdheden en de werking
21 ervan bepaalt. Het executief comité staat de gedelegeerd bestuurder bij om de dagelijkse werking te kunnen bewerkstelligen. Het comité kan de gedelegeerd bestuurder niet vertegenwoordigen namens Proximus, enkel wanneer er een volmacht is (Proximus, 2019).
De voorzitter van dit comité is de heer Guillaume Boutin, de CEO (Chief Executive Officer) van Proximus, hij kan gezien worden als de grote baas van Proximus. Vervolgens staat mevrouw Sandrine Dufour als Chief Financial Officer in voor de financiële domeinen. Vervolgens is de heer Dirk Lybaert Chief Corporate Affairs, de interne en externe communicatie is hier vooral belangrijk. Verder bestaat het team uit de heer Geert Standaert (Chief Technology Officer), de heer Renaud Tilmans (Chief Customer Operations Officer), de heer Jan Van Acoleyen (Chief Human Resources Officer), Bart Van Den Meersche (Chief Enterprise Market Officer) en Jim Casteele (Chief Consumer Market Officer (Proximus, 2019).
Ten tweede heeft het Audit- en toezichtscomité o.a. de taak om de financiële rapportering uit te voeren, interne audits te organiseren, risk management te voeren, etc. Ten derde staat het Innovatiecomité in voor dossiers die nog niet kunnen besproken worden op de Raad van Bestuur en in dit comité wordt daarnaast een voorbereidende reflectie uitgevoerd omtrent deze dossiers. De taken van het Benoemings- en bezoldigingscomité werden voor een deel reeds besproken. Het comité biedt vooral bijstand voor het zoeken naar kandidaten voor de gedelegeerd bestuurder en het management. Daarnaast formuleert het comité adviezen aan de Raad van Bestuur met betrekking tot het remuneratiebeleid. Ten slotte ziet het comité erop toe dat alle aspecten van corporate governance worden geëvalueerd. Met corporate governance wordt bedoeld dat een bedrijf behoorlijk moet besturen. Concreet moet een bedrijf aan 10 principes voldoen volgens de Belgische Corporate Governance Code (zie bijlage 7.6). Dit werd reeds aangehaald bij de analyse van beheerscontracten (Commissie Corporate Governance, 2020).
2.3.3.5 Kritiek bestuur
Na een overzicht over de huidige beheersstructuur van Proximus, stelt zich de vraag of dit bestuur wel voldoet? De afgelopen jaren was er nogal kritiek op het bestuur vanuit politiek en maatschappelijk oogpunt. Eerst zal een overzicht gegeven worden van actuele gebeurtenissen die plaatsvonden omtrent Proximus. In tweede instantie zal gekeken worden naar de mening van politieke partijen over het bestuur van Proximus.
Ten eerste willen we hieromtrent focussen op het vertrek van mevrouw Dominique Leroy (ex-CEO van Proximus) bij Proximus. Dominique Leroy verving in 2014 de heer Didier Bellens als CEO van Proximus, wat voor een enorme stijlbreuk zorgde. Onder Bellens waren er nogal wat schandalen, waardoor Leroy koos voor de naam ‘Proximus’ in plaats van ‘Belgacom’ en daarnaast was Leroy toegankelijker naar haar personeel toe. Het bestuur onder Leroy kon op veel bijval rekenen van de regering omdat het bedrijf groeide, goede cijfers kon voorleggen en beter kon concurreren met Telenet. Ondanks deze goede
22 resultaten, stootte Leroy op kritiek van de federale regering omdat Telenet en Proximus simultaan de prijzen de hoogte in jaagden. De federale regering vond dat de beide bedrijven hierdoor concurrentie vermeden (Willems, 30 september 2019). Daarnaast waren er ook verzuurde relaties met de vakbonden binnen het bedrijf.
Vervolgens stootte het vertrek van Dominique Leroy naar KPN op enorm veel kritiek. Zeker omdat de onderhandelingen omtrent het herstructureringsplan nog niet afgerond waren en ze in dienst wilde blijven, terwijl Leroy al getekend had bij een concurrent (Willems, 30 september 2019). Een ander feit was de verkoop van Proximus-aandelen op 1 augustus 2019, wat de beurstoezichthouder en het Brussels parket in vraag stelden. Als Leroy op dat moment al wist dat ze vertrok bij Proximus, handelde ze met voorkennis, wat een strafbaar feit is (De Preter, 30 september 2019).
Een tweede storm van kritiek kwam er nadat de heer Guillaume Boutin aangesteld werd als CEO van Proximus. Dit kwam omdat er vragen rezen omtrent de cv van Boutin, waar foute informatie in stond. De dag van vandaag lijkt dit euvel rechtgezet, maar dit wijst er nog maar eens op dat Proximus als bedrijf niet onbesproken blijft (Paelinck, 18 december 2019).
Ten derde kan gewezen worden op de moeilijke relatie die het bedrijf heeft met de vakbonden. In november 2019 ontstond er bijvoorbeeld oproer aan de gebouwen van Proximus, verschillende vakbondsmensen protesteerden tegen de herstructureringsplannen (De Morgen, 27 november 2019). In deze context moet een bestuur zich staande houden, de vraag rijst of dit met de huidige werking kan? Om deze vraag te beantwoorden zijn we ten rade gegaan bij de Vlaamse politieke partijen, dit valt te lezen in het empirisch gedeelte.
2.3.4 Belangen in andere bedrijven
Later in deze thesis worden financiële cijfers uit de jaarrekeningen van Proximus besproken, het is belangrijk om te vermelden dat de geconsolideerde jaarrekeningen als basis zullen dienen. Dit betekent dat de jaarrekening van het moederbedrijf (Proximus nv) en haar dochterondernemingen worden samengevoegd (NBB, z.d.). Het is in dit deel de bedoeling om een kort overzicht te geven van de belangrijkste dochterondernemingen van Proximus nv.
Het belang in andere ondernemingen van Proximus is in de meeste dochterondernemingen 100 procent. Voorbeelden hiervan zijn Codit, ION-IP, Umbrio, Scarlet, Tango, Telindus en Skynet. Daarnaast zijn er ook ondernemingen waar Proximus een meerderheid heeft van de aandelen (variërend van 58 procent tot 81 procent). Belgacom International Carrier Services (BICS), Flitsmeister en BE-mobile zijn hier voorbeelden van (Proximus, 2018).
23 Dit is een argument om de geconsolideerde jaarrekening te gebruiken omdat zo de economische activiteit, het eigen vermogen en de resultaten van het gehele groep overzichtelijk in kaart kan gebracht worden (NBB, z.d.).
2.4 Marktcomplexiteit
In dit stuk zal de complexe omgeving waarin Proximus zich bevindt besproken worden. Dit zijn allemaal factoren die de werking van Proximus beïnvloeden.
2.4.1 De telecommarkt
Het is om te beginnen essentieel om de plaats van telecommunicatie binnen de maatschappij te bespreken en te bepalen wat deze sector zo complex maakt.
Ten eerste is telecommunicatie of elektronische communicatie door het internet sterk geëvolueerd en geconvergeerd (=convergentiestrategie) met media. Daarom is het moeilijk om telecommunicatie te zien als een losstaande sector, de sector staat namelijk in interactie met vele sectoren. Spraak, telefonie en tv vormen de dag van vandaag samen één geheel, een strategie die Proximus ook hanteert (Van Damme & Schinkel, 2009).
Ten tweede bracht de liberalisering en privatisering van de telecommarkt meer concurrentie en innovatie teweeg. Desondanks zijn er meer en meer diensten die via het internet worden aangeboden zoals sociale media. Deze media beïnvloeden de bestaande media- en communicatiestructuren die telecombedrijven aanbieden. Een ander gevolg is dat bestaande marktstructuren wankelen door bijvoorbeeld platformen zoals Youtube en Netflix. Nieuwe ondernemingen met verrassende vernieuwingen zetten op die manier druk op de telecommarkt (Van Damme & Schinkel, 2009). Ook uit het interview met Axel Desmedt van het BIPT (A.Desmedt, persoonlijke communicatie, 26 maart 2020) blijkt dat deze nieuwe spelers, zoals Amazon en Facebook, niet zozeer bezig zijn met infrastructuur, maar wel met het uitbreiden van hun markmacht. Dit zijn momenteel grote bedrijven die enorm veel macht opgebouwd hebben door netwerkeffecten. Als we de twee bovenstaande elementen in acht nemen, komen we tot de conclusie dat de telecommarkt op zich een complexe sector is.
2.4.2 De Belgische telecommarkt
In het kader van ons onderzoek is het belangrijk om te weten met wie Proximus moet concurreren op de nationale markt. Op dit moment wordt de telecommarkt in België gedomineerd door drie grote operatoren: Proximus, Telenet en Orange. Men kan zich de vraag stellen of er hier één dominante speler is of eerder een grote onderlinge concurrentie. Door de marktaandelen van de verschillende operatoren te analyseren kan de positie van Proximus worden geschetst.
