26-06-2015
Jannes van der Meer
Verdeling van Verantwoordelijkheden in Mondiale
Klimaatbeheersing
Pragmatische legitimiteit als uitgangspunt
Masterscriptie Politicologie
-
Internationale Relaties
Begeleider: Robert J. van der Veen
Tweede lezer: Marcel J. M. Maussen
2
“[T]ussen droom en daad staan wetten in de weg en praktische bezwaren.”
(Elsschot 1985 [1910], pp. 13-14)
“ ‘Propose what can be done,’ they never stop repeating to me. It is as if I were
told, ‘Propose doing what is done.’ ”
4
Inhoudsopgave
blz. Hoofdstuk
Paragraaf
Sub-paragraaf
6. Samenvatting
8. 1 – Verdeling van verantwoordelijkheden in mondiale
klimaatbeheersing: een roep om pragmatische legitimiteit
8.
1.1 – Aanleiding
9.
1.2 – Legitimiteit en internationale samenwerking
12.
1.3 – Pragmatische legitimiteit
14.
1.4 – Meta-ethiek achter pragmatische legitimiteit
16.
1.5 – Opzet onderzoek
18.
2 – Principes voor de verdeling van verantwoordelijkheden
18.
2.1 – Intergenerationele plichten
22.
2.2 – Verdeling van intragenerationele verantwoordelijkheden
22.
2.2.1 – ‘Bijdragen naar Vermogen’-Principe (BVP)
23.
2.2.2 – ‘Bijdragen naar Schuld’-Principe (BSP)
25.
2.2.3 – ‘Bijdragen naar Profijt’-Principe (BPP)
26.
2.2.4 – ‘Bijdragen naar Collectieve Verantwoordelijkheid’-
Principe (BVCP)
29.
2.2.5 – Ondergrensprincipe (OP)
31.
2.3 – Toekenning van verantwoordelijkheden
31.
2.3.1 – Wat en aan wie?
34.
2.3.2 - Verdeelsleutel
38.
3 – De problematiek van collectieve actie
39.
3.1 – Karakteristieken van collectieve actie in mondiale
Klimaatbeheersing
40.
3.1.1 – Gevangenendilemma
42.
3.1.2 – Andere definitie van rationaliteit
44.
3.1.3 – Assurantiespel
45.
3.2 – Waarom is er nog onvoldoende samenwerking?
5
50.
3.3.1 – Externe prikkels
52.
3.3.2 – Informele instituties in klimaatonderhandelingen
53.
3.3.3 – Experimenteren met nieuwe technologieën en beleid
55.
3.4 – Deelconclusie
58.
4 – Leiderschap in historische klimaatonderhandelingen
58.
4.1 – Montreal Protocol
60.
4.2 – Kyoto Protocol
65.
4.3 – Kopenhagen Akkoord
69.
4.4 – Leiderschap en invloed in klimaatonderhandelingen
72.
4.5 – Hoe nu verder?
74.
5 – Afweging tussen principes en feitenrelazen
74.
5.1 – De EU en haar “tweede-orde verantwoordelijkheden”
76.
5.2 – Tweede-orde verantwoordelijkheden: Een plicht voor de EU?
79.
5.3 – Een pragmatisch legitieme verdeling
84.
6 – Conclusie
84.
6.1 – Samenvatting en conclusie
91.
6.2 – Reflectie
91.
6.2.1 – Toegevoegde waarde van het onderzoek
92.
6.2.2 – Onderzoeksresultaten ten opzichte van andere auteurs
93.
6.2.3 – Beleidsaanbevelingen en voorspellingen
94.
6.2.4 – Tekortkomingen en aanbevelingen voor
vervolgonderzoek
6
Samenvatting
In dit onderzoek probeer ik een pragmatisch legitieme verdeling van verantwoordelijkheden in mondiale klimaatbeheersing te formuleren. Een pragmatisch legitieme verdeling is
gebonden aan morele principes en aan de feitelijke omstandigheden van de gegeven context. Ik beargumenteer dat er een noodzaak is tot klimaatbeheersing, omdat het uitblijven ervan mensenrechten zal schaden. Idealiter worden verantwoordelijkheden in
klimaatbeheersing toegekend op basis van een viertal principes: het ‘Bijdragen naar Schuld’-Principe (BSP), het ‘Bijdragen naar Vermogen’-Schuld’-Principe (BVP), het ‘Bijdragen naar
Collectieve Verantwoordelijkheid’-Principe (BCVP) en het Ondergrensprincipe (OP). De klimaatbeheersing die momenteel verricht wordt is onvoldoende om schade te voorkomen. Dit komt doordat landen zeer terughoudend zijn in het aannemen van
verantwoordelijkheden. Deze terughoudendheid komt voort uit het feit dat het onduidelijk is welke landen tot welke bijdragen bereid zijn, terwijl landen hun eigen bijdragen willen laten afhangen van die van andere landen. Bovendien hechten landen veel waarden aan hun
economische belangen, terwijl de economische gevolgen van klimaatbeheersing onzeker zijn. Om deze onzekerheden weg te nemen is leiderschap nodig. Echter, van de actoren die, vanwege hun invloed, het meest geschikt zijn om dit leiderschap te vervullen, lijkt alleen de EU bereid om dit ook daadwerkelijk te doen. Vanwege het ‘Bijdragen naar Invloed’-Principe, is het onwenselijk dat de EU alle kosten op zich neemt die dit leiderschap met zich
meebrengt. Ik beargumenteer dat dit een concessie is die op de wenselijkheid van mijn verdeling gemaakt moet worden, ten behoeve van de haalbaarheid ervan. Deze concessie kan worden gerechtvaardigd door de urgentie van de totstandkoming van klimaatbeheersing.
Ik concludeer dat een pragmatische verdeling van verantwoordelijkheden in mondiale klimaatbeheersing er als volgt uitziet:
Voor de EU: AEU + BIP waarbij: AEU = 1 3BSPEU + 1 3(BVPEU-OP2) + 1 3BCVPEU
AEU geeft het gedeelte van de benodigde totale klimaatbeheersing weer dat de EU op zich
moet nemen. Het BIP staat voor de activiteiten die nodig zijn om de voorwaarden voor klimaatbeheersing te scheppen. Hierbij wordt verondersteld dat AEU + BIP < OP1
Voor de rest van de wereld: Al = 13BSPl + 13(BVPl-OP2) + 13BCVPl
8
Hoofdstuk 1 – Verdeling van verantwoordelijkheden in
mondiale klimaatbeheersing: een roep om pragmatische
legitimiteit
1.1 Aanleiding
Dit jaar is het een kwart eeuw geleden dat het International Panel on Climate Change haar eerste ramingsrapport1 uitbracht. Hierin werd aangetoond dat er klimaatverandering gaande is, en dat deze klimaatverandering ten minste ten dele wordt veroorzaakt door menselijk
handelen. Inmiddels is er ook een hoge mate van consensus over dat als klimaatverandering doorzet zoals nu het geval is, dit de levensstandaard van leden van toekomstige generaties serieus zal beïnvloeden, veelal nadelig. Klimaatverandering in haar huidige vorm, zo wordt steeds vaker verondersteld, zal op termijn zelfs mensenrechten gaan bedreigen (Bell 2011, p. 101 en Caney 2010b, p. 164). In 2007 stelde de Alliance of Small Island States in een
verklaring “that climate change has clear and immediate implications for the full
enjoyment of human rights including inter alia the right to life, the right to take part in cultural life, the right to use and enjoy property, the right to an adequate standard of living, the right to food, and the right to the highest attainable
standard of physical and mental health” (zoals geciteerd door Caney 2010b, p. 164).
Door de bedreiging van mensenrechten is de urgentie van klimaatbeheersing hoog. In de praktijk is de huidige mate van klimaatbeheersing daarentegen verre van toereikend om deze dreiging weg te nemen. Voor de benodigde klimaatbeheersing is langdurige mondiale samenwerking nodig. De internationale gemeenschap ziet zich daarbij geconfronteerd met een gezamenlijke taak die in omvang en mate van samenwerking nog nooit of zelden is vertoond.
Klimaatbeheersing komt met een veelheid aan verantwoordelijkheden. Deze
verantwoordelijken variëren van het reduceren van de uitstoot van vervuilende stoffen, tot het voorkomen van ontbossing en de verstevigen van dijken. In klimaatonderhandelingen moeten deze verantwoordelijkheden worden verdeeld. Tot dusver verlopen dergelijke
onderhandelingen echter moeizaam. De internationale gemeenschap is nog niet in staat gebleken haar collectieve actieproblemen te overwinnen. Tegelijkertijd stuiten de grens- en
1
Officieel Climate Change – The IPCC Scientific Assessment geheten (IPCC 1990), en beter bekend als The
9
generatie-overschrijdende causale relaties in de klimaatproblematiek, op vooralsnog onbeantwoorde vragen over mondiale rechtvaardigheid.
In de politieke en filosofische literatuur die zich bezighoudt met mondiale
klimaatbeheersing kan, grofweg, een tweedeling worden gemaakt. Enerzijds is er een deel dat zich bezighoudt met het vraagstuk van mondiale rechtvaardigheid, en dus de wenselijkheid van mogelijke verdelingen van verantwoordelijkheden in mondiale klimaatbeheersing.
Anderzijds is er een deel dat de collectieve actieproblemen behandeld, en dus de haalbaarheid van deze verdelingen. Het een is echter niet noodzakelijk met het ander gediend. In dit onderzoek zal ik een aantal van de inzichten uit de literatuur over zowel mondiale
rechtvaardigheid als collectieve actie bespreken. Vervolgens zal ik deze inzichten tot een consistent geheel proberen te smeden. Daarbij zal ik, enerzijds, bespreken welke principes een verdeling van verantwoordelijkheden principieel legitimeren. Anderzijds zal ik bespreken welke factoren een verdeling van verantwoordelijkheden haalbaar maken, en dus pragmatisch legitimeren2. Het doel hiervan is een referentiepunt te bieden voor een verdeling die zowel wenselijk is als haalbaar.
In het vervolg van dit hoofdstuk zal ik bespreken hoe er volgens mij nagedacht kan worden over een dergelijke haalbare en wenselijke verdeling. In sectie 1.2 wordt het legitimiteitsbegrip geformuleerd dat ik daarbij hanteer. In sectie 1.3 worden de elementen beschreven die hierin een rol spelen, namelijk principes en feiten, en leg ik uit wat ik onder ‘pragmatische legitimiteit’ versta. In sectie 1.4 beschrijf ik de methode waarmee ik in mijn daadwerkelijke onderzoek tot een antwoord probeer te komen op de vraag wat een
pragmatisch legitieme verdeling is van verantwoordelijkheden in mondiale klimaatbeheersing. Op basis hiervan presenteer ik, tot slot, in sectie 1.5 de opbouw van mijn onderzoek.
1.2 Legitimiteit en internationale samenwerking
Legitimiteit is geen eenduidig begrip. Het omvat verschillende criteria die in de praktijk soms conflicteren. Volgens Clark (2014, p. 521) is dit in het bijzonder het geval bij transnationale beleidsvraagstukken: nationale en sub-nationale overheden zijn relatief goed in representatie, maar kunnen niet toerekenbaar worden gehouden voor mondiale vraagstukken zoals
klimaatverandering, omdat dergelijke vraagstukken hun schaalniveau overstijgen.
2 In het vervolg van dit onderzoek dient pragmatische legitimiteit als verzamelterm waaronder zowel de
haalbaarheid van een verdeling valt als de principiële legitimiteit van een verdeling. Er is voor deze benaming gekozen om de grote rol van haalbaarheid in dit onderzoek te benadrukken en om het te onderscheiden van andere definities van legitimiteit. In de rest van dit hoofdstuk wordt pragmatische legitimiteit nader gedefinieerd.
10
Zürn (2013, pp. 415-416) constateert bij internationale beleidsvraagstukken enerzijds een roep om meer representatie, transparantie en toerekenbaarheid, en anderzijds om meer regulering. Hij verwijst hierbij naar het onderscheid dat Scharpf (1999) maakt tussen respectievelijk input- en outputgeoriënteerde legitimiteit. Inputgeoriënteerde legitimiteit is gericht op de betrokkenheid van burgers bij de totstandkoming en controle op beleid. Outputgeoriënteerde legitimiteit is gericht op het daadwerkelijke effect dat het beleid op burgers heeft (zoals besproken door Jupille 2001, p. 120).
Keohane (2011, pp. 101-103) biedt een zestal criteria voor legitimiteit van mondiale
governance: 1) inclusiviteit,3 2) epistemische kwaliteit,4 3) toerekenbaarheid,5 4)
compatibiliteit met nationale democratische processen,6 5) inachtneming van morele principes en 6) comparatieve voordelen van uitkomsten ten opzichte van alternatieven. De eerste vier criteria behoren toe aan, wat Scharpf (1999) noemt, inputgeoriënteerde legitimiteit. De laatste twee criteria behoren toe aan Scharpfs (1999) definitie van outputgeoriënteerde legitimiteit.
Wellicht dat de indeling van het vijfde criterium van Keohane (2011) onder inputgeoriënteerde legitimiteit minder intuïtief is dan de indeling van de overige criteria. Principes kunnen immers worden beschouwd als input in de totstandkoming van beleid. In Scharpfs (1999) definitie is dit echter niet het geval. Het vijfde criterium zegt namelijk niets over de betrokkenheid van burgers, maar juist over de zelfregulering van internationale organisaties die zich aan de principes binden. Via deze weg beïnvloeden principes het effect dat burgers ondervinden van het beleid dat deze organisaties maken. De inachtneming van morele principes is daarom een bron van outputgeoriënteerde legitimiteit. In dit onderzoek hanteer ik een aangepaste definitie van Keohanes (2011) zesde criterium. Mondiale
klimaatonderhandelingen verlopen tot op heden zo moeizaam dat het vooralsnog al een uitdaging is om überhaupt klimaatbeheersing tot stand te brengen. Een toetsing op
comparatieve voordelen van verschillende vormen van klimaatbeheersing is pas zinvol nadat er een manier is gevonden om de collectieve actieproblemen te overwinnen die deze
totstandkoming momenteel in de weg staan. Ik ben daarbij dan ook gelimiteerd tot het onderzoeken van mogelijk beleid. De definitie van Keohanes zesde criterium die ik daarbij hanteer is de haalbaarheid van een voorstel, in plaats van zijn comparatieve voordelen.
3
Dat wil zeggen dat iedereen die wil participeren daartoe in staat is (Keoh ane 2011, p. 101).
4 Betreft institutionele integriteit en transparantie (Keohane 2011, pp. 101-102).
5 Vereist standaarden, het afleggen van verantwoording daarover en de mogelijkheid tot sancties bij nalatigheid
(Keohane 2011, pp. 102-103).
6 Dit vereist eisen ten aanzien van de procedurele totstandkoming van beleid en dient ter voorkoming van
overheersing van specifieke actoren of belangen en bescherming van minderheden en individuele belangen (Keohane 2011, p. 103).
11
In dit onderzoek concentreer ik mij op outputgeoriënteerde legitimiteit. Daarmee stel ik niet dat deze oriëntatie meerderwaardig is aan inputgeoriënteerde legitimiteit. Zeker nu de infiltratie van internationale organisaties in nationaal beleid steeds groter wordt (Zürn 2004, pp. 261-262) ontstaat er terecht vraag naar meer inputgeoriënteerde legitimiteit op mondiaal niveau. Dat ik mij in dit onderzoek beperk tot outputgeoriënteerde legitimiteit heeft vier redenen:
Ten eerste omdat de manier waarop inputgeoriënteerde legitimiteit op internationaal niveau vorm moet krijgen nog te controversieel is om er een stelling over in te nemen die binnen de omvang van dit onderzoek verdedigbaar is. Zürn (2013, p. 416) stelt dat ons begrip van legitimiteit nog volledig is gebaseerd op de betekenis ervan in een nationale context, in plaats van een internationale context. Volgens Clark (2014, p. 522) geldt dit met name voor zaken als inspraak en representatie, en dus inputgeoriënteerde legitimiteit.
Ten tweede stellen sommige commentatoren, waaronder Scharpf zelf (1999), dat Scharpfs inputgeoriënteerde legitimiteit momenteel onhaalbaar is op een internationale schaal vanwege het ontbreken van sociale vereisten, zoals een collectieve identiteit (Jupille 2001, p. 120, Olsen 2000, p. 311, en Zürn 2014, p. 414). Scharpf (1999) concludeerde dit al na een bestudering van de Europese Unie (EU). Het is op zijn minst waarschijnlijk dat het gebrek aan een sociale voorwaarden, zoals een collectieve identiteit, op mondiaal niveau nog sterker speelt. De legitimiteit van de EU, stelt Scharpf (1999), is daarom afhankelijk van haar outputgeoriënteerde legitimiteit (zoals besproken door Olsen 2000, p. 311). Dit is eigenlijk een versterking van de eerste reden: mogelijkerwijs is Scharpfs beschrijving van
inputgeoriënteerde legitimiteit in een internationale context niet alleen controversieel, maar zelfs (vooralsnog) onbruikbaar.
Ten derde zijn internationale organisaties en samenwerkingsverbanden in ieder geval noodzakelijk om ‘input-incongruentie’ bij internationale beleidsvraagstukken zoals
klimaatverandering op te kunnen lossen (Zürn 2014, p. 414). Van input-incongruentie is sprake als de groep die getroffen wordt door beleid niet participeert in de totstandkoming van dit beleid. Vanwege het grensoverschrijdende karakter van klimatologische causaliteiten is dit bij het uitblijven van internationale afspraken per definitie het geval. Vanwege dit
grensoverschrijdende karakter is geen internationaal beleid immers ook internationaal beleid. Dat klimaatonderhandelingen vooralsnog interstatelijk, vrijwillig en consensusgericht zijn,7
7
Door Zürn (2013, p. 413) ‘tweetraps onderhandelingen’ genoemd, in tegenstelling tot ‘door consensus-ondermijnende autoriteiten opgelegd.’ Om het hier geschetste argument vol te houden moet wel worden
12
maakt dat dergelijke afspraken al heel snel ten goede komen aan de inputgeoriënteerde legitimiteit van mondiaal klimaatbeleid – namelijk via de inputgeoriënteerde legitimiteit van de staten zelf.
De vierde reden voor mijn focus op outputgeoriënteerde legitimiteit, tot slot, is dat de klimaatproblematiek waarmee de wereld zich geconfronteerd ziet eenvoudigweg te urgent is om niet in termen van output te benaderen. Vanwege deze urgentie verdient toetsing van legitimiteit op outputcriteria, met de crises in het vooruitzicht die het uitblijven van, en niet-principieel, beleid momenteel zouden veroorzaken, vooralsnog de voorkeur boven een toetsing op inputcriteria.
1.3 Pragmatische legitimiteit
In sectie 1.1 heb ik uitgelegd dat ik in dit onderzoek zal proberen een gelegitimeerde verdeling van verantwoordelijkheden in mondiale klimaatbeheersing te formuleren. De criteria waarop ik de legitimiteit van een mogelijke verdeling toetst heb ik in sectie 1.2 gegeven: inachtneming van morele principes en haalbaarheid. In de praktijk moet(en) er dikwijls op (een van) beide concessies worden gedaan, ten behoeve van de ander. Legitimiteit moet daarom niet worden verward met bijvoorbeeld rechtvaardigheid. Dat zou het beste de vijand maken van het goede, aldus Keohane (2011, pp. 100-101). Dat een uitsluitende oriëntatie op het beste het goede in de weg kan staan is omdat principes moeten worden nagestreefd in een wereld waarin feitelijke omstandigheden de haalbaarheid van dit streven bepalen. Dergelijke feitelijke omstandigheden betreffen krachten die de status quo in stand houden, en dus belemmeringen vormen voor verandering, de mogelijkheden voor
verandering, en een analyse van de toekomstige ontwikkelingen van beide.
Caney (2012) onderscheidt normatieve theorieën die dergelijke feitenrelazen wel incorporeren en normatieve theorieën die dat niet doen en zich enkel op principes richten. De eerste groep hanteert volgens Caney (2012, pp. 206-210) een beleidsoriëntatie, de tweede een
principiële oriëntatie. Dat de principiële oriëntatie geen feitelijke omstandigheden
incorporeert betekent dat ze niet is gebonden aan een contextuele realiteit, en dus abstracter is. Deze ongebondenheid aan feitelijke omstandigheden betekent dat de principiële oriëntatie zich niet hoeft te beperken tot het onderzoeken van de voorhanden zijnde mogelijkheden. In
uitgegaan van de aanwezigheid van inputgeoriënteerde legitimiteit van staten zelf. Verderop in dit onderzoek wordt hier nog op teruggekomen.
13
plaats van het doen van aanbevelingen, kan deze oriëntatie daarom ook uitsluitend begripsvorming van de relevante principes als doel hebben.
De principiële en beleidsoriëntatie worden ook wel aangeduid met respectievelijk ideale en non-ideale theorie (Valentini 2012). Typerend is dat ideale theorie niet is beperkt tot vraagstukken omtrent haalbaarheid. Ideale theorie veronderstelt bijvoorbeeld volledige naleving (Valentini 2012, p. 654). Daarom wordt ideale theorie soms verweten praktisch ontoepasbaar te zijn. Non-ideale theorie, daarentegen, wordt soms verweten over onvoldoende geduld en normatieve ambitie te beschikken. Estlund (2008) en Weinstock (2013) stellen dat normatieve theorieën moeten zoeken naar het juiste midden. Normatieve theorieën die te zeer gefocust zijn op de wenselijkheid van de uitkomst zijn namelijk utopisch (zonder relevante feitenrelazen in ogenschouw te nemen), en normatieve theorieën die te zeer zijn gefocust op de haalbaarheid van de uitkomst zijn te cynisch (zonder ambitie en geduld). Om tot een dergelijk midden te komen is het nodig dat er concessies worden gedaan op de principes en/of de feitelijke omstandigheden die in het gegeven vraagstuk relevant zijn. Het kan, enerzijds, nodig zijn om concessies te doen op principes om zo de haalbaarheid van een theorie te vergroten. Anderzijds kan het nodig zijn om concessies te doen op de feitelijke
omstandigheden ten behoeve van de wenselijkheid van een normatieve theorie. Met concessies op feitelijk omstandigheden worden de benodigde veranderingen in de praktijk bedoeld waarin een vraagstuk zich afspeelt.
Mijn definitie van een legitieme verdeling, waarnaar in het vervolg van dit onderzoek als een pragmatisch legitieme verdeling zal worden verwezen, van verantwoordelijkheden ten aanzien van klimaatbeheersing is daarom als volgt: het is een verdeling die zowel principes als feiten in ogenschouw neemt; zowel tot een zo goed mogelijke uitkomst leidt als gebonden is aan principes; en zowel haalbaar als wenselijk is. Deze definitie kan wellicht worden verweten ‘vaag’ te zijn. Echter, legitimiteit is geen kwestie van wel of niet (Keohane 2011, p. 101). Legitimiteit is bovendien geen statisch oordeel, maar dynamisch. Wat legitiem is hangt af van de richting waarin beleid of instituties zich bewegen (ibidem, pp. 103-104). Vergaande concretisering is daarom ook niet mogelijk. Bovendien probeer ik in dit onderzoek nu juist te achterhalen welke factoren de wenselijkheid en haalbaarheid bepalen van een verdeling van verantwoordelijkheden in mondiale klimaatbeheersing, wat er precies nagestreefd dient te worden, en welke principes en welke feitenrelazen daarin een rol spelen.
De relevantie hiervan is evident. Als ofwel het criterium haalbaarheid, ofwel het criterium wenselijkheid bij de totstandkoming van mondiale klimaatbeheersing niet in ogenschouw wordt genomen, bestaat de kans dat de vereiste klimaatbeheersing ofwel niet
14
plaatsheeft, ofwel dat de bijkomstige verantwoordelijkheden niet op een rechtvaardige wijze worden verdeeld.
1.4 De Meta-ethiek achter pragmatische legitimiteit
In sectie 1.3 heb ik vooral besproken dat zowel principes als feiten bepalen wat een
pragmatisch legitieme verdeling van verantwoordelijkheden is. In deze sectie zal ik ingegaan op hoe ze dat doen. Preciezer: ik zal ingaan op hoe ze zich tot elkaar verhouden en met elkaar interacteren tijdens de totstandkoming van een normatieve theorie over pragmatische
legitimiteit.
Sen (2009, zoals besproken door Gilabert 2012) en Valentini (2012, p. 654) stellen dat een van de kenmerkende verschillen tussen non-ideale en ideale theorie het onderscheid betreft tussen een vergelijkende en een transcendentale aanpak. De transcendentale aanpak is volgens Sen (2009) gericht op het bereiken van de ideale, oftewel meest wenselijke, stand van zaken.
Volgens Sen (2009), die de vergelijkende aanpak verdedigt, is kennis over wat de ideale situatie is echter overbodig. Het is bijvoorbeeld niet nodig om te weten dat het Ladogameer het grootste meer is van Europa om te achterhalen dat het Meer van Geneve groter is dan het IJsselmeer. Beleidsbesluiten hebben volgens Sen (2009) alleen een raamwerk van criteria nodig waarmee de voorhanden zijnde opties met elkaar kunnen worden
vergeleken. Deze aanpak is de vergelijkende aanpak.
Het formuleren van de ideale situatie is volgens Sen (2009) ook onvoldoende om tot voorschriften te kunnen leiden. De eerste reden hiervoor is dat “feasible societies may differ
from the ideal one in different respects, and it is not clear how we would compare and rank the significance of different distances along different scales” (Gilabert 2012, p. 42). Stel
bijvoorbeeld dat in een ideale situatie publieke diensten, zoals zorg en onderwijs, gratis zijn. Stel ook dat in werkelijkheid slechts vijftig procent van de ziektekosten wordt vergoed, en dat onderwijs vijfduizend euro per jaar kost. De wetenschap dat idealiter publieke diensten gratis zijn, vertelt niet waaraan extra budgettaire ruimte voor publieke diensten gespendeerd zou moeten worden, als deze ruimte ontoereikend is voor zowel gratis zorg als gratis onderwijs.
De tweede reden waarom kennis van de ideale situatie op zich onvoldoende is om tot aanbevelingen te kunnen komen, is dat “descriptive closeness is not necessarily a guide to
valuational proximity” (Sen 2009, p. 16; zoals geciteerd door Gilabert 2012, p. 42). Wanneer
15
lichtroze. Er zijn zelfs gevallen waarin te véél van een ideaal in een non-ideale context juist onwenselijk is (Swift 2008, p. 377). Stel, bijvoorbeeld, dat in een ideale toestand sprake is van volledige en vrijwillige naleving van beleid. In de ideale situatie hoeven er dan ook geen middelen gespendeerd te worden aan controles op naleving. Echter, in werkelijkheid is er geen sprake van volledige en vrijwillige naleving. In de werkelijke situatie zouden controles op naleving daarom in veel gevallen wel wenselijk zijn, ondanks dat deze controles de werkelijke situatie verder verwijderen van de ideale situatie.
Sens (2009) begrip van de transcendentale aanpak is vergelijkbaar met Caneys (2012) uitleg van de principiële oriëntatie, maar de twee theorieën zijn niet hetzelfde. Caney (2012) stelt net als Sen (2009) dat een definitie van een ideale toestand in veel gevallen onvoldoende is om aanbevelingen te kunnen doen. Zonder rekening te houden met de relevante
feitenrelazen is het namelijk onmogelijk de daadwerkelijke effecten van beleidsopties te beoordelen. Vanwege deze feitenrelazen kan worden geconcludeerd dat het nodig is om nieuwe, aanvullende of aangepaste (prescriptieve) principes te formuleren om aanbevelingen te kunnen doen.
Echter, deze prescriptieve principes zijn altijd een vertaalslag van principes die
feitonafhankelijk zijn naar een bepaalde context.8 Er moet immers een reden zijn waarom een bepaald feitenrelaas tot een bepaalde aanbeveling leidt. Volgens Cohen (2003, p. 215) moet deze reden een principe zijn dat zelf niet valt of staat bij datzelfde feitenrelaas. Caneys (2012) principiële oriëntatie, en hier verschilt deze oriëntatie van Sens (2009) beschrijving van de transcendentale aanpak, houdt, in lijn met Cohens (2003) argumentatie, geen beschrijving in van een ideale situatie als eindtoestand die noodzakelijkerwijs zo veel mogelijk benaderd moet worden. Voor Caney (2012) is het juist een vertrekpunt in het nadenken over
aanbevelingen. De principiële oriëntatie is niet zo zeer uit op een definitie van wat ideaal is, maar van waarom iets ideaal is. Het weglaten of veranderen van feitelijke omstandigheden heeft daarbij als doel om tot een beter begrip te leiden van de onderliggende principes, niet om te dienen als blauwdruk.
Wat betekent het voorgaande voor de structuur van mijn onderzoek? In lijn met Caney (2012) hanteer ik de principiële oriëntatie als vertrekpunt van mijn onderzoek. Hierin zal ik de morele principes bespreken die in klimaatproblematiek van belang zijn. Vervolgens zal ik via een overzicht van de relevante feitenrelazen, proberen om een pragmatisch legitieme
8 Cohen stelt dat “a [prescription] can reflect or respond to a fact only because it is also a response to a principle
that is not a response to a fact. To put the same point differently, [prescriptions] that reflect facts must in order to
16
verdeling van verantwoordelijkheden in mondiale klimaatbeheersing te formuleren. Mijn afweging van welke verdeling pragmatisch legitiem is hangt niet af, zoals bij Sens (2009) uitleg van de transcendentale aanpak, van de mate waarin een ideale toestand wordt benaderd, maar van de mate waarin de onderliggende principes worden gediend.
Door de bespreking van de relevante feitenrelazen zal de mate van haalbaarheid van de besproken principes duidelijk worden. De concessies die op principes nodig zijn zullen zo naar voren komen. De opbouw van mijn onderzoek, vanuit principes, via feitenrela zen, naar aanbevelingen, biedt volgens Stemplowska (2008, p. 332) bovendien inzicht in de rol die bepaalde feitelijke beperkingen spelen. Op die manier kan worden geanalyseerd welke veranderingen in de feitelijke omstandigheden nodig zijn om de realisatie van de
onderliggende principes te dienen. Op deze manier is mijn principiële analyse ook een middel om tot kritiek te komen op de status quo (Stemplowska 2008, p. 320, voetnoot 4).
1.5 Opzet onderzoek
Mijn onderzoek betreft een analytisch-beschrijvende literatuurstudie. Het streeft naar
conceptuele verheldering van relevante principes en feitelijke omstandigheden in de verdeling van verantwoordelijkheden in mondiale klimaatbeheersing. Mijn eerste doel met dit
onderzoek is dan ook het in kaart brengen van principiële uitgangspunten en feitelijke omstandigheden die hierbij een rol spelen. Deze feitelijke omstandigheden zullen met name karakteristieken van de collectieve actie zijn die noodzakelijk is voor de totstandkoming van klimaatbeheersing. Mijn tweede doel is te bespreken hoe deze feiten en principes zich tot elkaar verhouden en wat een pragmatisch legitieme verdeling van dergelijke
verantwoordelijkheden zou kunnen zijn.
Mijn onderzoek begint in hoofdstuk 2 met het bespreken van de morele principes die bij de verdeling van verantwoordelijkheden in mondiale klimaatbeheersing een rol spelen. De principes die besproken worden betreffen voornamelijk de principes die in de relevante
literatuur het meest naar voren komen. Sommige principes zullen vanwege een gebrek aan overtuigingskracht worden verworpen. Met de overgebleven principes wordt een
principiële/ideale verdeelsleutel opgesteld.
In hoofdstuk 3 bespreek ik het collectieve actieprobleem dat klimaatonderhandelingen parten speelt. In dit hoofdstuk beargumenteer ik dat dit collectieve actieprobleem de
kenmerken heeft van een ‘complex Assurantiespel’. Ik zal daarbij ook een aantal theoretische oplossingen bespreken waarmee een dergelijk collectief actieprobleem kan worden
17
overwonnen. Een van mijn voornaamste conclusies die hieruit volgt is dat hiervoor leiderschap geboden is.
In hoofdstuk 4 geef ik een historisch overzicht van de meest toonaangevende
klimaatverdragen van de afgelopen dertig jaar. Daarbij bespreek ik zowel hun inhoud als, en vooral, hun ontstaansgeschiedenis. Op basis van deze historische verhandeling zal ik in kaart brengen welke landen het meest invloedrijk zijn in klimaatonderhandelingen en van welke landen leiderschap kan worden verwacht.
In hoofdstuk 5 zal ik mijn hoofdvraag beantwoorden: wat is een pragmatisch legitieme
verdeling van verantwoordelijkheden in mondiale klimaatbeheersing? Hierbij zal ik een
analyse moeten maken van concessies die voor een dergelijke verdeling nodig lijken, zowel de principiële verdeling als op de feitelijke omstandigheden. Deze concessies worden in dit hoofdstuk ook uitgelegd en op, met name, rechtvaardigheid getoetst.
18
Hoofdstuk 2 – Principes voor de verdeling van
verantwoordelijkheden
2.1 Intergenerationele plichten
In dit onderzoek veronderstel ik dat intergenerationele plichten volgen uit het ‘Geen Schade’-Principe (GSP). Dit principe mag niet worden verward met het beroemde Harm Principle van John Stuart Mill.9 Dit principe geeft aan dat de vrijheid van een individu alleen mag worden geschaad om schade aan anderen te voorkomen. Dit principe is in zoverre relevant voor dit onderzoek dat het stelt dat vervuilende actoren gedwongen mogen worden om hun vervuiling te reduceren. Ik ga er, zoals verderop nader wordt besproken, namelijk van uit dat de huidige omvang van vervuiling schade zal berokkenen aan leden van toekomstige generaties.
De definitie van het GSP dat ik in dit onderzoek hanteer wordt komt van Baer (2010, p. 249). Volgens hem houdt dit principe in “[t]hat it is wrong to harm others (or risk harming
them) for one’s own gain.” Het gebruik van dit principe is, ten eerste, ingegeven door het idee
dat geen ander ethisch principe zo dichtbij een universeel principe komt als dit principe (idem). Ten tweede is het gebruik van dit principe als uitgangspunt in het normatieve klimaatdebat breed gedragen (bijvoorbeeld Baer 2010, Caney 2010b, Caney 2014, Parfit 2010, en Traxler 2002). In de definitie van het GSP verwijst ‘one’s own gain’ naar de profijten die vervuilingen voor vervuilers hebben. Vervuilingen komen immers voornamelijk tot stand bij de consumptie en productie van goederen en diensten, terwijl reducering van vervuilingen veelal kosten met zich meebrengt. Wat schade (‘harm’) inhoudt kan op verschillende wijzen worden geïnterpreteerd. In dit onderzoek wordt de definitie van Caney (2010b) gehanteerd. Caney (2010b) definieert schade als de schending van mensenrechten. Waarom ik voor deze weinig omvattende definitie van schade heb gekozen zal blijken uit een bespreking van een viertal argumenten tegen het gebruik van het GSP in een
intergenerationele context.
Net als Traxler (2002, p. 101) stel ik dat het GSP kan worden opgesplitst in een verbod om mensen schade aan te richten, en het gebod om zulke schade te voorkomen. Volgens Traxler (2002, pp. 103-104) schaadt iemand het GSP wanneer iemand zich niet aan het
9 “Dit principe is dat het enige oogmerk dat de mensheid het recht geeft om individueel of collectief in te grijpen
in de vrijheid van handelen van een van hen, hun eigen bescherming is; en dat de enige reden waarom men rechtmatig macht kan uitoefenen over enig lid van een beschaafde samenleving, tegen zijn zin, de zorg is dat anderen geen schade wordt toegebracht” (Mill 2002 [1859], p. 45).
19
hierboven genoemde gebod en verbod houdt, diegene daarvan op de hoogte is, en de
uitvoering van de plichten diegene niet op onredelijke wijze zelf schaadt. Aangezien de kans groot is dat antropogene milieuvervuiling inderdaad tot schade leidt en dit inmiddels
wereldwijde bekendheid en erkenning geniet, is het volgens Traxler (2002) duidelijk dat aan deze voorwaarden is voldaan.
In het geval van klimaatverandering is er echter iets ongebruikelijks aan de hand, aldus Bell (2011). Veel van de plichten (geen schade berokkenen en toelaten) waarover wordt gesproken hebben corresponderende rechten (om niet te worden geschaad) die zijn gelegen bij personen in de toekomst. Dit gegeven levert volgens Bell (2010) vier redenen op om het GSP
niet te gebruiken in de context van klimaatverandering.
De eerste reden is dat het onzeker is of er wel een toekomstige generatie is. Als er geen toekomstige generaties zouden bestaan zou de huidige generatie immers geen
verplichtingen kunnen hebben jegens deze generaties. Deze kritiek verwerpt Bell (2011, p. 106) door zich op Feinberg (1981, p. 147) te beroepen. Volgens Feinberg kan het bestaan van toekomstige generaties als zeker worden beschouwd. Bovendien is het GSP volgens Baer (2010) ongevoelig voor dergelijke onzekerheden. Volgens Baers definitie verbiedt het GSP immers ook om mensen te belasten met een ‘risico’ op schade (2010, p. 249).
De tweede reden is het idee dat er überhaupt geen plichten jegens toekomstige generaties kunnen bestaan, omdat een plicht onmogelijk kan bestaan als er niet op hetzelfde moment een corresponderende rechtsdrager is. Dit argument is gestoeld op twee assumpties: 1) rechten gaan alleen op als er tegelijkertijd een rechtsdrager is; en 2) plichten gaan alleen op als er tegelijkertijd een corresponderend recht bestaat. Bell (2011, p. 105) verwerpt niet het eerste, maar wel het tweede. De intuïtie hierachter kan met een voorbeeld worden
verduidelijkt. Stel dat iemand een tijdbom maakt die twaalf maanden later afgaat. Hij plaatst deze tijdbom in een ziekenhuis, op een afdeling waar pasgeboren baby’s liggen. Als een jaar later de bom afgaat dan zullen er rechten van de dan pasgeboren baby’s worden geschonden. De baby’s waren nog niet geboren, of zelfs verwekt, op het moment dat de bom werd geplaatst. Hun rechten bestonden op dat moment dus ook nog niet. Het is echter hoogst contra-intuïtief te stellen dat daarom degene die de bom heeft geplaatst geen plicht had om deze bom niet te plaatsen. Uit dit voorbeeld blijkt, ten eerste, dat rechtenschending afhangt van het effect van een handeling op het moment van het effect, niet op het moment waarop het effect wordt veroorzaakt. Ten tweede blijkt uit dit voorbeeld dat plichten vooraf kunnen gaan aan rechten. Op eenzelfde manier kunnen er plichten ontstaan voor huidige generaties om de rechten van toekomstige generaties niet te schenden.
20
De derde reden om het GSP niet van toepassing te laten zijn op klimaatproblematiek is dat het onduidelijk is wat de wensen en behoeften van toekomstige generaties zijn. Als we accepteren dat er niets gezegd kan worden over de behoeften en wensen van toekomstige generaties kan immers niet gezegd worden wanneer deze behoeften en wensen worden geschaad, of juist gediend. Wellicht zijn toekomstige generaties wel gebaat bij smeltende ijskappen en stijgende zeespiegels. Door deze onzekerheid, aldus dit argument, is het niet mogelijk voor huidige generaties om plichten jegens toekomstige generaties te formuleren.
Het is inderdaad onmogelijk om alle wensen en behoeften van toekomstige generaties te voorspellen. Mensenrechten, aldus Bell (2011, pp. 106-107), vormen hierop echter een uitzondering. Deze gelden voor mensen qua mensen. Ze zijn daarom niet afhankelijk van plaats en tijd. Het is derhalve in ieder geval mogelijk, en een plicht, om de huidige generatie te verplichten om de mensenrechten van toekomstige generaties niet te schenden.
De vierde reden om te veronderstellen dat huidige generaties geen verplichten hebben naar toekomstige generaties is Parfits (2010) Non-Identity Problem. Parfit (2010) erkent het GSP. Wat hij ontkent is dat niet-ingrijpen bij klimaatverandering tot schade leidt. Het GSP kan volgens Parfit (2010) namelijk alleen door niet-ingrijpen worden geschonden als
individuen daardoor slechter af zijn dan wanneer er wel was ingegrepen. De individuen, met andere woorden, moeten een comparatief nadeel ondervinden. Dit is op het eerste oog wellicht nog niet problematisch. De crux is echter dat de keuze tussen ingrijpen en niet-ingrijpen tot verschillende personele samenstellingen van toekomstige generaties leidt.
Dat er verschillende personele samenstellingen ontstaan werkt als volgt:
Klimaatbeheersing heeft effect op het leven van leden van de huidige generatie. Mensen krijgen bijvoorbeeld een andere baan, of gaan andere vervoersmiddelen gebruiken. Door dergelijke invloeden zullen mensen zich op een ander moment voortplanten dan wanneer een ander of geen beleid wordt gevoerd. Hierdoor zal elk klimaatbeleid leiden tot andere kinderen en dus ook anders samengestelde toekomstige generaties.
Stel nu dat de huidige generatie kan kiezen voor klimaatbeheersing (beleid A) of geen klimaatbeheersing (beleid B). Beleid B leidt dan tot toekomstige generaties waarin leden een lagere levenskwaliteit genieten dan het geval zou zijn met beleid A. Volgens Parfit (2010) kan dan niet worden geclaimd dat beleid A beter is voor de leden van toekomstige generaties dan beleid B. Met andere woorden berokkent beleid B geen schade aan de leden van toekomstige generaties. De leden van de toekomstige generaties die de gevolgen van beleid A ondervinden (Toekomstige Generatie A) zijn namelijk andere mensen dan de leden van de toekomstige generaties die de gevolgen van beleid B zouden hebben ondervonden (Toekomstige generatie
21
B). De leden van Toekomstige Generatie A en Toekomstige Generatie B hebben hun bestaan namelijk te danken aan respectievelijk beleid A en beleid B. Het gaat dus niet op dat de leden van Toekomstige Generatie B slechter af zijn door beleid B, dan wanneer de huidige generatie beleid A had uitgevoerd. Als beleid A was uitgevoerd dan hadden de leden van Toekomstige Generatie B namelijk niet geleefd. Van een comparatief nadeel is dus geen sprake. Beleid B, dat staat voor de afwezigheid van klimaatbeheersing, is daarom niet in strijd met het GSP, aldus Parfit (2010).
Het Non-Identity Problem van Parfit (2010) lijkt de huidige generatie te ontslaan van plichten jegens toekomstige generaties. Echter, Bell (2011) beroept zich op Meyer (2003) als hij stelt dat het Non-Identity Problem hier niet volledig in slaagt. Parfit (2010) veronderstelt dat voor de leden van welke toekomstige generatie dan ook, het leven altijd de moeite van het leven waard is. Oftewel, de assumptie is dat toekomstige generaties er altijd bij gebaat zijn om geboren te worden. Dit is echter niet het geval, aldus Bell (2011) en Meyer (2003). Als
mensenrechten niet gegarandeerd zijn dan is een leven namelijk niet de moeite van het leven waard. Meyer zegt hier in algemenere bewoordingen over: “Having acted in a certain way (or
having refrained from acting in that way) at a time t1, we thereby harm someone only if we
cause this person’s life to fall below some special thresholds” (2003, p. 247). In een
dergelijke situatie is er dus schade aangericht door een generatie geboren te laten worden. Het comparatieve nadeel dat leden van de toekomstige generaties hiervan ondervinden is dat ze beter af zouden zijn door niet geboren te worden. Er is voldoende bewijs om aan te nemen dat de afwezigheid van klimaatbeheersing inderdaad tot schending van mensenrechten leidt (Bell 2011, p. 101). Klimaatbeheersing is daarom geboden, zover het de schending van
mensenrechten voorkomt.
De vier redenen om de huidige generatie van verplichtingen jegens toekomstige generaties te ontslaan zijn dus onsuccesvol gebleken. In de bespreking van deze redenen is echter wel naar voren gekomen dat de plichten zich beperken tot de bescherming van een bepaalde minimale en universele levensstandaard. De meest voor de hand liggende
ondergrens zijn mensenrechten. Doorgaans wordt verondersteld dat om mensenrechten te garanderen, in deze eeuw de maximale toegestane temperatuurstijging twee graden Celsius betreft (Moellendorf 2009, p. 249). Een nadere discussie van wat een adequaat minimum exact inhoudt, en wat de exacte plichten zijn die eruit volgen, is echter niet nodig voor het vervolg van mijn onderzoek. Ik zal namelijk met name onderzoeken hoe de verplichtingen die er zijn over de huidige generatie moeten worden verdeeld. Mijn onderzoek gaat dus over
22
Dat neemt niet weg dat het relevant is het doel van de intragenerationele verdeling voor ogen te houden. Volgens Caney (2010b, pp. 169-172) heeft dit doel (het beschermen van mensenrechten) namelijk een aantal wezenlijke implicaties voor hoe deze verdeling eruit zou moeten zien. Allereerst moet heel praktisch worden achterhaald wanneer en door welke activiteiten mensenrechten worden geschonden. Ten tweede hoeft klimaatbeheersing niet meer dan de bescherming van mensenrechten ten doel te hebben, maar ook niet minder. Ten derde verwerpt dit uitgangspunt het utilitaire idee dat compensatie is toegestaan.
Mensenrechten worden namelijk verondersteld aan andere wensen en behoeften vooraf te gaan. Compensatie met andere behoeften en wensen is daarom altijd minderwaardig. Ten vierde moet het idee dat toekomstige generaties waarschijnlijk welvarender zijn en daarom gemakkelijker de kosten van klimaatverandering op zich kunnen nemen, zelfs als het waar is, verworpen worden als mogelijk argument om onvoldoende klimaatbeheersing te
rechtvaardigen. Naar alle waarschijnlijkheid zullen zich onder de leden van toekomstige generaties namelijk altijd nog kwetsbaren bevinden. De kans is groot dat hun mensenrechten, ondanks de gestegen welvaart, toch worden geschonden. Ten slotte, zoals Baer (2010) al stelde, moet in het geval van onzekerheid het risico op schending zoveel mogelijk worden uitgebannen.
2.2 Verdeling van intergenerationele verantwoordelijkheden
Nu is vastgesteld dat er intergenerationele verplichtingen bestaan, kan de vraag worden gesteld hoe deze verdeeld zouden moeten worden binnen de huidige generatie. In deze sectie geef ik een overzicht van de principes die daarbij een rol spelen. Na een bespreking volgt ook een afweging van elk van de principes. Sommige principes zullen daarbij overeind blijven, sommige zullen sneuvelen. De principes die overeind blijven zullen worden verwerkt in een verdeelsleutel die aangeeft hoe verantwoordelijkheden in mondiale klimaatbeheersing idealiter verdeeld worden. In deze sectie laat ik nog in het midden wat er precies verdeeld moet worden, en over wie. Hierover zal ik uitweiden in sectie 2.3.1.
2.2.1 ‘Bijdragen naar Vermogen’-Principe (BVP)
“Among a number of parties, all of whom are bound to contribute to some common endeavour, the parties who have the most resources normally should contribute the most to the endeavour” (Shue 2010a, p. 105).
23
De intuïtie hier is eenvoudig. Het is als bij het bekende voorbeeld van het verdrinkende kind in de vijver dat gered moet worden: iemand die in de gelegenheid is het kind van de
verdrinkingsdood te redden heeft de plicht om dit te doen, ongeacht of het iemands schuld is dat het kind in het water ligt. Het BVP is een principe dat direct volgt uit de tweede definitie van het GSP, dat mensen verplicht om schade te voorkomen.
Deze redenering heeft in het geval van klimaatverandering echter een tweetal gelieerde tekortkomingen. De eerste tekortkoming komt voort uit de onterechte vereenzelviging van voorbeelden zoals het kind te water, met klimaatproblematiek. Enerzijds is het zeer accuraat, omdat bij beide non-actie tot aanzienlijke schade leidt. Anderzijds is er een tweetal
verschillen: waar het voorbeeld van het kind te water, naar men mag hopen, incidenteel en accidenteel is, is milieuvervuiling structureel en bewust. Met ‘structureel’ wordt hier bedoelt dat het volgt uit de wijze waarop samenlevingen, en de daarbij behorende economische processen, zijn vormgegeven. Met ‘bewust’ wordt bedoeld dat het volgt uit een bewuste belangenafweging.10 Vanwege de structurele en intentionele aard is het mogelijk, en zelfs geboden, vervuilers verantwoordelijkheden toe te kennen die niet enkel op BVP zijn gebaseerd.
De tweede tekortkoming van het BVP, wordt duidelijk aan de hand van Shue’s (1996, pp. 164-166) onderscheid tussen het rechtsdragers- en het plichtdragersperspectief. Het BVP in zijn meeste basale vorm komt enkel voort uit het eerste perspectief. Inderdaad, het is onrechtvaardig het kind te laten verdrinken. Echter, vanuit het perspectief van een plichtdrager kan het evengoed onrechtvaardig zijn dat juist hij/zij dit moet voorkomen.
Omwille van het GSP zal altijd het BVP gelden, maar dat neemt niet weg dat een nadere onderlinge verdeling geboden is. Hierom pleit Caney, (2010c, pp. 214-216) voor een aanvulling van het BVP met een verdeling op basis van (historische) verantwoordelijkheid. De hierop volgende principes komen hieraan tegemoet.
2.2.2 ‘Bijdragen naar Schuld’-Principe (BSP)
“Someone emits wrongfully if (1) he exceeded his fair share and (2) he knew or was liable to know about the harmfulness of his emissions” (Meyer & Roser 2010, p. 241).
10
Wanneer wordt verondersteld dat de schadelijke effecten van klimaatverandering worden gekend, dan is ook het niet-meewegen van deze effecten een bewuste keuze.
24
Dit principe is zo mogelijk nog intuïtiever dan het BVP. Het BSP volgt uit de eerste definitie van het GSP. De intuïtie is dat iemand die schade aanricht, deze ook moet vergoeden. Zonder dat het de kracht en bruikbaarheid van het principe bedreigt, moet wel geconstateerd worden dat het BSP niet leidt tot een toeschrijving van verantwoordelijkheden voor alle (historische) emissies en schade die voortkomt uit klimaatverandering.
De eerste schade waarvoor het BSP geen verantwoordelijken toewijst, is schade die voortkomt uit non-antropogene klimaatverandering (Caney 2010c, pp. 211-212). Actoren verantwoordelijk houden voor de schade die niet door hen is aangericht is namelijk strijdig met het BSP. Om eenzelfde reden kunnen vervuilingen van overleden/niet meer bestaande actoren volgens het BSP niet aan anderen worden toegeschreven (Caney 2010a, p. 134). Het BSP houdt dus ook niemand verantwoordelijk voor de schade die uit dergelijke vervuiling volgt.
Dat neemt niet weg dat actoren die nog wel bestaan of in leven zijn, verantwoordelijk kunnen worden gehouden voor hun historische vervuiling. Echter, ook deze mogelijkheid is gelimiteerd: uitstoot is immers alleen verwijtbaar als de vervuiler op het moment van vervuiling op de hoogte was van de schadelijke effecten ervan. In paragraaf 2.2.1 veronderstelde ik dat dit het geval was, en dat milieuvervuiling als ‘bewust’ kan worden beschouwd. Echter, deze wetenschap is pas recentelijk op gang gekomen. Veelal wordt aangenomen dat pas kan worden verondersteld dat actoren van de schadelijkheid van hun vervuiling op de hoogte zijn sinds 1990, toen het First Assessment Report van het
Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) werd gepubliceerd (Miller 2008, pp.
129-130, Traxler 2002, p. 112, Caney 2010a, p. 130, Caney 2010c, p. 208 en Meyer & Roser p.2010, p. 234).11 Vervuiling van vóór die tijd wordt daarom veelal als vergefelijke
nalatigheid beschouwd (idem). Een tegenargument zou kunnen zijn dat dit niets uitmaakt omdat momenteel veel actoren, die wel van de schadelijkheid van vervuiling op de hoogte zijn, alsnog hun vervuilende activiteiten verder opschroeven (Shue 2010a, pp. 104-105 en Caney 2010c, p. 208). Er zou om die reden aangenomen kunnen worden dat vervuilers, ook als ze voor 1990 op de hoogte waren geweest van de schadelijkheid ervan, door waren gegaan met hun vervuiling. Echter, dit tegenargument gaat niet op. Het is voor diegenen die vóór 1990 hebben vervuild eenvoudigweg niet mogelijk om te ontkrachten dat zij niet zouden zijn gestopt met vervuilen. Het BSP genereert derhalve geen antwoord op de vraag hoe de kosten van vervuilers die vergefelijk nalatig waren te verdelen.
11
In dit verband wordt, bijvoorbeeld door Singer (2004, p. 21), tevens 1985 genoemd omdat het toen duidelijk werd dat dit mogelijk het geval was.
25
Tot slot zijn vervuilingen pas schadelijk als er teveel van plaatshebben. In het
bovenstaande citaat van Meyer en Roser (2010) wordt gesproken over de overschrijding van een ‘fair share’. Dit wijst erop dat het BSP gepaard moet gaan met een verdeling van rechten om die vervuilingen te veroorzaken die samen nog onschadelijk zijn. Daarbij komt dat sommige emissies juist moeten plaatshebben om schade voorkomen. Dit is het geval als deze emissies dienen om in levensbehoeften te voorzien. Dit wordt in sectie 2.2.5 nader besproken.
Samenvattend schiet het BSP te kort als ultieme verdeelsleutel, omdat het gepaard moet gaan met een verdeling van emissierechten en geen verdelingsgrond biedt voor de kosten die zijn/worden veroorzaakt door non-antropogene factoren, vroegere generaties en door actoren die vergefelijk nalatig zijn/waren. Daarnaast houdt het BSP geen rekening met het vermogen van actoren om überhaupt aan hun verplichtingen te kunnen voldoen,
bijvoorbeeld omdat ze hun vervuiling nodig hebben om in hun levensonderhoud te kunnen voorzien.
2.2.3 ‘Bijdragen naar Profijt’-Principe (BPP)
“[I]f people engage in activities which jeopardize other people’s fundamental
interests by emitting excessive amounts of greenhouse gases, then they should bear the costs of their actions even if they were excusably ignorant of the effects of their actions if they have benefited from those harmful activities” (Caney 2010c, p. 208).
Het BPP kijkt, in tegenstelling tot het BSP, niet zo zeer naar huidige en toekomstige emissies, maar juist naar die uit het verleden12 (Shue 2010a, p. 103). Uit sectie 2.2.2 blijkt dat de mogelijkheden om actoren met het BSP verantwoordelijkheden op te leggen op basis van vervuiling uit het verleden beperkt zijn. Het verschil tussen een principe dat zich richt op historische emissies en het BPP is dat het BPP niet zo zeer geïnteresseerd is in historische emissies, maar in de voordelen die mensen daarmee hebben verkregen. De intuïtie is dus niet dat vervuilingen uit het verleden bestraft moeten worden. De intuïtie is dat de inkomsten die eruit volgden op oneerlijke wijze zijn verkregen, en daarom (met terugwerkende kracht) de verkrijger verplichtingen opleggen.
Meyer en Roser (2010, p. 243) merken terecht op dat in potentie zo een veel breder scala aan actoren ontstaat die aansprakelijk gehouden kunnen worden: niet alleen de
12
Dat het onwenselijk is dat het BPP gaat gelden voor huidige emissies is onwenselijk omdat het zo efficiënt gebruik van emissies afstraft, stelt ook Traxler (2002, pp. 111-112).
26
vervuilers, maar tevens diegenen die daarvan profiteren en hebben geprofiteerd. Wat zich hier toont is de tweede karakteristiek waarmee milieuvervuiling zich onderscheidt van,
bijvoorbeeld, het voorbeeld van een kind te water: milieuvervuiling is structureel en is diep verweven met de manier waarop samenlevingen en economische processen zijn
vormgegeven. Veelal profiteren zelfs mensen die zelf niet of nauwelijks vervuilen van vervuilingen in hun omgeving, via bijvoorbeeld de werkgelegenheid, voedselketens, medicijnen etc. die eruit volgen.
Hier doet zich wel direct een intuïtief probleem voor: waar bij het BSP een heleboel schade niet op de ‘schuldigen’ verhaald kan worden, kan bij het BPP een heleboel schade op ‘onschuldigen’ verhaald worden. Nu stelt Hannah Arendt (2006 [1968], p. 151) dat
aansprakelijk en schuld, twee verschillende dingen zijn. Het tweede betekent ergens ‘oorzaak’ van zijn, het eerste is er verantwoordelijk heid voor dragen. In dit geval gaat het om de
aansprakelijkheid voor de schade die is berokkend door activiteiten waar iemand nu de vruchten van plukt.
Er zijn ten minste twee objecties tegen het BBP. Ten eerste speelt hier het Non-Idenity
Problem wederom parten, aldus Caney (2010c, pp. 128-129) en Meyer en Roser (2010, p.
243). Om tot verantwoordelijkheden te leiden, moeten volgens het BBP vervuilingen profijt hebben veroorzaakt. Deze voordelen kunnen echter nooit van vorige generaties op huidige generaties zijn overgegaan. De huidige generatie is vanwege het Non-Identity Problem namelijk niet beter af vanwege vroegere vervuiling. Als er minder vervuild was had de huidige generatie namelijk niet geleefd. Er is daarom geen sprake van een comparatief voordeel.
Ten tweede is er de objectie van onvrijwillige acceptatie, aldus Meyer en Roser (2010, p. 243). Dit probleem is vergelijkbaar met vergefelijke nalatigheid. Niet-vervuilers hebben geen keuze gehad, en hebben dus nooit kunnen aantonen niet de vruchten van historische vervuiling te willen accepteren. Het is eenvoudigweg aan hen gegeven. Daarom zouden zij niet moeten opdraaien voor de kosten die bij de vervuiling is komen kijken. Deze objecties zijn overtuigend en maken dat ik het BPP als principe om verantwoordelijkheden te verdelen verwerp.
2.2.4 ‘Bijdragen naar Collectieve Verantwoordelijkheid’-Principe (BCVP)
“Bij collectieve verantwoordelijkheid moet aan twee voorwaarden worden voldaan: ik moet verantwoordelijk worden gehouden voor iets dat ik niet heb gedaan en de reden
27
van mijn verantwoordelijkheid moet mijn lidmaatschap zijn van een groep (een collectief) dat door geen enkel vrijwillig ingrijpen van mezelf tenietgedaan kan worden” (Arendt 2006 [1968], p. 152).
In tegenstelling tot de voorgaande principes neemt het BCVP, of gelieerde principes, geen centrale rol in. Arendts (2006 [1968]) definitie van collectieve verantwoordelijkheid heeft zijzelf ook niet expliciet geformuleerd als een principe. Ik zal echter proberen te
beargumenteren dat haar begrip van collectieve verantwoordelijkheid wel zeer geschikt is om als principe te hanteren.
Om te beginnen een dergelijke verantwoordelijk niet een verantwoordelijkheid die aan een gemeenschap qua gemeenschap toegeschreven moet worden, zoals Caney (2010a, pp. 129-130) en Miller (2008, pp. 127-128) doen. Deze ‘nationale’ verantwoordelijkheden komen namelijk uiteindelijk te rusten op de leden van de gemeenschap. De dragers van collectieve verantwoordelijkheid zijn dus de leden van de collectieven, en niet het collectief zelf.
Dat een collectieve benadering van verantwoordelijkheid mogelijk is, is volgens Caney (2010a, p. 130) echter nog geen reden om deze ook te accepteren. Hij poneert de retorische vraag waarom dit anders zou zijn dan wanneer mijn bet-bet-overgrootouders schulden hebben gemaakt, die ik immers ook niet hoef terug te betalen. Deze vraag is echter niet zo retorisch als Caney (2010a) suggereert. Dat leden van een gemeenschap dergelijke verantwoordelijkheden accepteren is vanwege hun ‘sociale’ of ‘nationale identiteit’, aldus Meyer en Roser (2010, pp. 244-245) en Miller (2008, p. 128).
Dat er een link bestaat tussen emissies en iemands sociale identiteit komt voort uit wat ik het tweede karakteristieke verschil heb genoemd tussen milieuvervuiling en, bijvoorbeeld, een kind te water: het eerste is structureel. Met structureel wordt hier bedoeld dat vervuilende activiteiten samenlevingen en de daarbij behorende economische processen, met name die van geïndustrialiseerde landen, voor een aanzienlijk deel hebben vormgegeven. Op deze manier hebben vervuilingen de huidige leden van deze samenlevingen de kansen in het leven
geboden die ze hebben. Het is belangrijk mensen niet enkel als individu te beschouwen, maar tevens als onderdeel van een gemeenschap, en product van de geschiedenis. “All are
participants in enduring economic structures. Benefits and costs, and rights and
responsibilities, carry across generations”, aldus Shue (2010a, p. 105). “In deze zin worden
we altijd verantwoordelijk gesteld voor de zonden van onze vaderen, zoals we ook het loon van hun verdiensten oogsten; [ook al zijn we] niet schuldig aan hun wandaden” , aldus Arendt (2006 [1968], p. 153).
28
Waarom spelen het Non-Identity Problem en het probleem van onvrijwillige acceptatie hierin geen rol? Ten eerste omdat bij het BCVP uit historische vervuiling verkregen profijten, in tegenstelling tot het BPP, niet het uitgangspunt vormen. Het argument dat huidige
generaties niet profiteren van historische vervuilingen speelt bij het BCVP dus geen rol.13 Bij het BCVP is de bron van de verantwoordelijkheden het lidmaatschap, of beter: het onderdeel zijn, van een gemeenschap. Dat de huidige generatie niet alleen product van, maar tevens aansprakelijk is voor historische vervuiling, is daarom niet problematisch in het licht van het
Non-Indentity Problem
Van onvrijwillige acceptatie blijft sprake. Echter, wanneer iemand, behalve individu en product van de geschiedenis, eveneens als onderdeel van een gemeenschap wordt beschouwd, dan is deze onvrijwillige acceptatie hier irrelevant. Het beste kan dan iemands sociale identiteit worden vergeleken met Rawls’ bespreking van talenten.14
Beide zijn niet vrijwillig gekozen, maar bepalen wel (gedeeltelijk) wat iemand kan en wie iemand is. Het is echter juist het feit dat de toewijzing van beide op toeval is gebaseerd dat het verplichtingen oplevert. Het lidmaatschap van een gemeenschap gaat namelijk, net zoals talenten, niet, zoals onvrijwillige acceptatie suggereert, enkel gepaard met verantwoordelijkheden. De redenering zou andersom moeten zijn: een gemeenschap (net als een talent) biedt voordelen. Dit voordeel is onderdeel van iemands identiteit; dat wil zeggen: er kan niet of nauwelijks afstand van worden gedaan. Omdat het bezit ervan is gebaseerd op toeval heeft iemand hier echter geen ‘recht’ op. Daarom zijn er verplichtingen jegens diegenen die over geen of minder van de gelieerde voordelen beschikken om deze in te zetten om minderbedeelden mee te laten profiteren.
Voor Arendt (2006 [1968]) zijn, in het kader van collectieve verantwoordelijkheid, mensenrechten de voornaamste bron van plichten en verantwoordelijkheden. Arendt (2006 [1968]) stelt dat het grootste voordeel van het onderdeel zijn van een gemeenschap de
rechtsbescherming is. Daar staat tegenover dat de belangrijkste bron van aansprakelijkheid die
13
Zoals in sectie 2.2.3 besproken, profiteren huidige generaties niet van de vervuilingen van vroegere generaties omdat ze er geen comparatief voordeel aan ontlenen. Als voorgaande generaties meer of minder hadden vervuild zou de huidige generatie immers een andere personale samenstelling hebben.
14
Rawls beschouwt “the distribution of natural talents as a common asset” en stelt dat daarom rechtvaardigheid vereist “to share in the benefits of this distribution whatever it turns out to be” (Rawls 1971, p. 101). Dat het een uit het ander volgt komt voort uit zijn definitie van het difference principle. Hieruit volgt dat “the more fortunate
are to benefit only in ways that help those who have lost out” (ibidem, p. 179). Een verschil tussen Rawls (1971)
en Arendt (2008 [1968]) is dat volgens Rawls dergelijke plichten tot herverdeling alleen gelden binnen een gemeenschap. Volgens Arendt, daarentegen, gelden dergelijke plichten juist in een internationale context. Ikzelf hanteer Arendts interpretatie. Collectieve verantwoordelijkheden komen volgens mijn interpretatie namelijk voort uit de manier waarop historische vervuilingen huidige samenlevingen, en daarbij behorende economische processen, hebben vormgegeven. De voordelen zijn die iemand daarvan ondervindt zijn du s veelal relatief ten opzichte van de voordelen die leden in andere samenlevingen aldaar ondervinden.
29
gemeenschappen kunnen dragen, de mensenrechtenschennis is die door die gemeenschappen is aangericht. De reden dat klimaatbeheersing is geboden komt voort uit de schending van mensenrechten die door vervuilingen kan gaan worden veroorzaakt. Arendt (2008 [1968]) zou derhalve zeker hebben betoogd dat de inwoners van landen die veel hebben vervuild een grote verantwoordelijkheid om bij te dragen aan klimaatbeheersing.
2.2.5 Ondergrensprincipe (OP)
“When some people have less than enough for a decent human life, other people have far more than enough, and the total resources available are so great that everyone could have at least enough without preventing some people from still retaining considerably more than others have, it is unfair not to guarantee everyone at least an adequate minimum”(Shue 2010a, p. 108).
Er is een verschil tussen wensen en behoeften (Shue 2010b). Behoeften zijn essentieel voor overleving en menselijke waardigheid, wensen zijn essentieel voor geen van beide. De vervulling van behoeften kan als synoniem voor mensenrechten worden beschouwd, en dus als het ‘adequate minimum’ dat voor iedereen gewaarborgd dient te worden. Schending van behoeften is daarom per definitie in strijd met het GSP, zowel vanuit het perspectief van rechtsdragers (toekomstige generaties) als van plichtdragers (de huidige generatie).
Vanuit het plichtdragersperspectief worden verdeelsleutels voor
verantwoordelijkheden in klimaatbeheersing door het OP op twee manieren gelimiteerd. Ten eerste mogen plichten voor diegenen die moeten bijdragen aan klimaatbeheersing nooit zo zwaar wegen dat ze plichtdragers zelf onder een adequaat minimum brengen. Ten tweede mogen diezelfde plichten ook nooit zo zwaar wegen dat ze het de plichtdragers onmogelijk maken om boven een adequaat minimum uit te komen. De tweede voorwaarde wordt ook wel het recht op ontwikkeling genoemd (Baer e.a. 2008a, p. 16, en Moellendorf 2009, p. 250), dat ook door het United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) wordt erkend (Moellendorf 2009, p. 250).
In de verdeelsleutel die ik zal opstellen in sectie 2.3.2 zal ik het OP tweemaal opnemen. De eerste (OP1) verbiedt dat de uitkomst van de verdeelsleutel een actor een verplichting oplegt die in strijd is met de twee zojuist genoemde voorwaarden. In sectie 2.3.1 stel ik dat de voornaamste soorten verplichtingen die bij klimaatbeheersing aan een actor kunnen worden opgelegd financiële bijdragen en emissiereducties zijn. Als het gaat om
