Leiderschap en invloed in klimaatonderhandelingen

Na het Montreal Protocol, en zeker nadat de VS zich terugtrokken uit de Kyoto-

onderhandelingen, heeft de EU zichzelf een leiderschapsrol toegedicht. De EU heeft voorop gelopen in het hoog op de internationale agenda houden van klimaatproblemen en het bedrijven van diplomatie tussen landen over klimaatafspraken. De EU heeft daarbij niet geschroomd zichzelf ambitieuzere reductiedoelstellingen op te leggen dan andere landen voor zichzelf deden. Volgens bijvoorbeeld Gupta (2012, p.636) en Carlarne (2010, p. 360) zijn dit goede argumenten om de EU als leider te beschouwen in klimaatonderhandelingen.

Volgens Gupta (2010, p. 649) is de EU ook nog de enige die een leiderschapsrol nastreeft in internationale klimaatonderhandelingen. Harris (2007, p. 211) concludeerde echter al voorafgaand aan de Kopenhagen Conferentie dat de EU weliswaar bereid, maar niet voldoende in staat is om de klimaatonderhandelingen te leiden. In sectie 4.2 is al besproken dat de VS ondanks hun sceptische houding, in hoge mate de inhoud van zowel het UNFCCC als het Kyoto Protocol hebben bepaald. Zelfs nadat de VS zich uit de onderhandelingen hadden teruggetrokken bleef hun defensieve houding bepalend voor het verdere verloop van

70

internationale klimaatonderhandelingen. Bovendien hebben de VS, China en India in de aanloop naar de Kopenhagen Conferentie herhaaldelijk aangaven hun participatie van elkaar af te laten hangen. Dit wijst erop dat de EU volledig van elk van deze landen afhankelijk is in haar streven om een effectief klimaatverdrag op te stellen, ervan uitgaande dat deelname van ten minste één van deze landen daarvoor geboden is.

Met het Kopenhagen Akkoord werd de invloed van de VS en de BASIC-coalitie goed duidelijk. Het Kopenhagen Akkoord is een uitwerking van het akkoord dat de VS en de BASIC-landen in een informeel overleg met elkaar sloten. Volgens Bäckstrand en Elgström (2013, p. 1383) was voor de totstandkoming van het informele akkoord overigens niet zo zeer de deelname van de BASIC-coalitie als geheel van belang, als wel de deelname van twee van haar leden, China en India. De VS hadden de deelname van deze landen immers als

voorwaarde gesteld voor de eigen deelname. Volgens Carlarne (2010, p. 352) was het voor de totstandkoming van het uiteindelijke Kopenhagen Akkoord met name van belang dat de VS en China een akkoord sloten. Volgens Vanderheiden (2012, p. 466) licht het ook in de lijn der verwachting dat besluiten van de VS en China verdergaande gevolgen hebben voor de keuzes van andere landen dan die van de EU, omdat de VS en China grotere vervuilers zijn. In lijn hiermee lijkt het op te gaan dat de grootte van het aandeel van een land in de mondiale uitstoot van emissies, grotendeels de mate van invloed bepaald in klimaatonderhandelingen.

Volgens Vanderheiden (2012) is er dus een positieve correlatie tussen vervuiling en invloed op de uitkomst van klimaatonderhandelingen. Dit klinkt wellicht niet erg intuïtief. Is het niet logischer dat vervuilende landen juist minder recht van spreken hebben? Zij zijn immers de ‘schuldigen’. Het AS legt uit waarom het aannemelijk is dat Vanderheiden (2012) gelijk heeft, althans na correctie van een van de assumpties die aan een standaard AS

voorafgaat. Klimaatonderhandeling verschillen niet alleen van een standaard AS vanwege hun complexiteit. Tevens verschillen klimaatonderhandelingen van een standaard AS doordat de effecten van de individuele bijdragen van elk van de deelnemers op de totstandkoming van het collectieve goed (klimaatbeheersing) niet altijd verwaarloosbaar klein zijn. In

klimaatonderhandelingen is er juist een selectieve groep landen van wie een bijdrage niet verwaarloosbaar is. Dit zijn de grootvervuilers. Reducties van deze landen kunnen juist een groot verschil maken in de totstandkoming van het collectieve goed, klimaatbeheersing. Het is vervolgens wel helemaal in lijn met het AS dat andere landen hun eigen bijdrage voor een groot deel laten afhangen van die van de vervuilende landen. Volgens het AS prefereren landen immers niet bij te dragen boven wel bij te dragen, als de kans klein is dat het collectieve goed kan worden gerealiseerd.

71

Met het Kopenhagen Akkoord zagen de VS, China en India ook meer van hun doelstellingen ingewilligd dan de EU. De VS verkregen met het Kopenhagen Akkoord de participatie van China en India, waar ze al zo lang om vroegen, en niet-bindende

doelstellingen. China en India verkregen de participatie van de VS, waar zij op hun beurt lang om hadden gevraagd, en een multilateraal fonds waarmee adaptatie en mitigatie in

ontwikkelingslanden gaat worden gefinancierd. Het enige dat de EU verkreeg was

teleurstelling, of zoals Barroso, de president van de Europese Commissie, het al tijdens de onderhandelingen diplomatieker verwoordde: “not…all [the EU] had hoped for” (zoals geciteerd door Carlarne 2010, p. 358).

De onderhandelingen in Kopenhagen hadden de climax moeten worden van jarenlang Europees leiderschap, maar het werd een vertoning van de beperkingen van dit leiderschap. Het leiderschap was een ‘symbolisch’ leiderschap, aldus Carlarne (2010, pp. 351-352), dat essentieel was om het momentum voor de Kopenhagen Conferentie te creëren, maar dat de economische en politieke slagkracht ontbeerde om de VS, China en India in haar ambities mee te krijgen (2010, pp. 351-352). Bäckstrand en Elgström concluderen daarom dat in Kopenhagen de EU is ingehaald door de ‘geopolitieke realiteit’ (2013, p. 1382).

Er moet worden geconstateerd dat de EU onrealistische verwachtingen had en een te moralistische houding, die de onderhandelingen eerder bemoeilijkten dan bevorderden (Bäckstrand & Elgström 2013, p. 1383). De VS, de BASIC-coalitie en de EU zijn niet met elkaar tot een gezamenlijk akkoord gekomen. De opstelling van de EU is daarvoor niet, zoals die van de VS, China en India, te defensief, maar te offensief (predikend) geweest.

Bäckstrand en Elgström (idem) stellen dat de EU zich onmogelijk maakte in

onderhandelingen doordat ze niet of nauwelijks tot concessies op haar morele uitgangspunten bereid was.

Dat de EU haar grip op klimaatonderhandelingen gedurende de Kopenhagen Conferentie verloor, wordt bevestigd door enquêtes die onder deelnemers van COP-

onderhandelingen zijn afgenomen door Karlsson e.a. (2012). De eerste enquête werd in 2008, tijdens een CoP-conferentie in Poznan afgenomen, en dus voorafgaand aan de Kopenhagen Conferentie. De tweede werd afgenomen in 2009, tijdens de Kopenhagen Conferentie. Hierin werd gevraagd wie door de deelnemers als ‘leider’ werden beschouwd in

klimaatonderhandelingen. Er konden meerdere landen en coalities worden ingevuld. In Poznan werd de EU door 62 procent van de respondenten als leider beschouwd, China door 47 procent en de VS door 27 procent. In Kopenhagen daalde het percentage van de EU naar

72

46 procent, bleef dat van China ongeveer gelijk met 48 procent en steeg het percentage van de VS naar 53 procent.

Tot slot is er nog een aantal lessen dat getrokken kan worden uit het Montreal

Protocol. Ten eerste toont het Montreal Protocol het belang aan van consensus aangaande de grootte van het klimaatprobleem en de beste manier om te mitigeren en deze mitigatie te financieren. Tijdens de klimaatonderhandelingen die voorafgingen aan het Montreal Protocol, bevonden wetenschappers zich onder de meest invloedrijke actoren. Hun analyses zijn toen in staat geweest om de economische belangen van landen onderschikt te maken aan de

bescherming van de ozonlaag. De deelnemers die in sectie 4.1 zijn geciteerd roepen unaniem op tot meer interactie tussen beleidsmakers en wetenschappers.

Een tweede les die uit de onderhandelingen voorafgaand aan het Montreal Protocol kan worden getrokken, is dat er regulerende instrumenten zijn die participatie kunnen

vergroten, en niet enkel marktmechanismen. In hoofdstuk 3 concludeerde ik echter al dat het onwaarschijnlijk is dat dergelijke instrumenten binnenkort onderdeel gaan uitmaken van een klimaatverdrag. Ten derde bevestigen de onderhandelingen die voorafgingen aan het Montreal Protocol het belang van leiderschap.