Hoofdstuk 3 – De problematiek van collectieve actie In het vorige hoofdstuk heb ik een verdeelsleutel opgesteld die aangeeft wat de ideale
3.2 Waarom is er nog onvoldoende samenwerking?
De typering van het klimaatprobleem als een assurantieprobleem stemt hoopvol. Het betekent namelijk dat landen prefereren bij te dragen aan klimaatbeheersing, als andere landen dat ook
46
doen. Dit optimisme staat echter in schril contrast met de werkelijkheid, waarin van voldoende klimaatbeheersing verre van sprake is. Hieronder zal ik beargumenteren dat het collectieve actieprobleem niet een standaard AS is, maar een complex AS.
Arneson (1982, pp. 622-623) stelt dat er twee redenen zijn om te deserteren van wederzijds winstgevende coöperatieregimes: nervositeit en onwil. Nervositeit houdt in dit geval in dat een actor vreest dat niet genoeg andere actoren zullen bijdragen om het
gemeenschappelijke goed te realiseren, en daarom zelf niet bijdraagt. Immers, R > S. Onwil houdt in dit geval in dat een actor niet meer wenst bij te dragen dan rechtvaardigheid
hem/haar gebiedt bij te dragen. In het licht van het AS zijn dit plausibele verklaringen, omdat in beide gevallen de verwachtingen over wat anderen zullen doen doorslaggevend zijn.
De vraag die vervolgens beantwoord moet worden is waarom landen veronderstellen dat andere landen nalatig zullen zijn. Als het AS inderdaad opgaat voor alle landen dan hebben alle actoren goede redenen om bij te dragen aan klimaatbeheersing. Volgens zowel Gupta (2012, pp. 631-632), Harris (2007, p. 211) als Traxler (2002, p. 7) is er internationale consensus over de wenselijkheid van klimaatbeheersing. De brede participatie aan
klimaatonderhandelingen en de brede ratificatie van het UNFCCC getuigen hiervan. Vanwege deze brede participatie en ratificatie kan ook worden verondersteld dat landen weten dat deze consensus bestaat.
Gezien de internationale consensus is de vraag niet of landen klimaatbeheersing als wenselijk zien. Echter, zoals in sectie 3.1.2 is besproken, laten actoren zich leiden door een veelheid aan waarden en preferenties. Deze waarden en preferenties kunnen strijdig zijn met die van klimaatbeheersing. De vraag die relevanter lijkt is daarom of landen bereid zijn om bij te dragen ten koste van strijdige waarden en belangen. De beantwoording van deze vraag
“depends on how rational actors compare the significance of the common objective to the significance of the resource cost of refraining from a polluting action, in terms of their perceived interests” (Pellikaan & Van der Veen 2002, p. 9).
Mitchell stelt dat er een ‘diepgewortelde prioritering’ bestaat van economie en veiligheid boven klimaat (2013, p. 804). Bakari spreekt van een ‘obsessie’ voor economische groei (2013, p. 40). Deze prioriteringen zijn normatieve besluiten en vormen volgens Genus (2014, p. 286) barrières voor de totstandkoming van klimaatbeheersing. Alle middelen die worden vrijgemaakt voor klimaatbeheersing kunnen namelijk niet worden besteed aan bijvoorbeeld veiligheid (of zorg, onderwijs etc.). Daarnaast vrezen veel landen dat het opleggen van emissierestricties aan bedrijven hun eigen concurrentiepositie verslechterd, en zo met hoge economische kosten gepaard gaat.
47
Met name de economische kosten lijken in de klimaatonderhandelingen een grote rol te spelen. Bijvoorbeeld de VS hebben altijd expliciet naar de economische kosten verwezen ter verantwoording van hun passiviteit (Shue 2011, p. 469), en volgens Hochstetler en Milkoreit (2014, p. 229) is de verdediging van de eigen groeiaspiraties een van de
voornaamste uitgangspunten in klimaatonderhandelingen van bijvoorbeeld China en India. Dat klimaatbeheersing geen prioriteit heeft voor landen is echter nog geen
bevredigende verklaring voor waarom er momenteel onvoldoende samenwerking is voor effectieve samenwerking. Net als het GD slaagt de verklaring er namelijk niet in om uit te leggen waarom er überhaupt iets aan klimaatbeheersing wordt gedaan, en waarom er zoveel landen zijn die meermaals een poging hebben gedaan om klimaatbeheersing op gang te brengen. Het is schijnbaar niet zo dat economische belangen klimaatbeheersing altijd en volledig in de weg staan. De rol van strijdige waarden en belangen is genuanceerder.
De oorsprong van deze genuanceerdheid is tweeledig. Ten eerste is in het GD en AS tot nu toe ten onrechte verondersteld dat actoren enkel een keuze hebben tussen bijdragen of niet bijdragen. In de praktijk hebben landen veel meer keuzemogelijkheden: niets bijdragen, al hun nationale middelen bijdragen, en alles daartussenin. Ten tweede, zoals al in 3.1.2 besproken is, volgt de ordening van voorkeuren uit een hele hoop factoren. Hierdoor kan de uitkomst zowel een sociale code vertegenwoordigen als een groeps- en/of eigenbelang (Pellikaan & Van der Veen 2002, p. 21).
Waar zijn we tot zover gekomen? In sectie 3.1.3 is aan de hand van uitspraken van vertegenwoordigers van landen beargumenteerd dat landen de hoogte van hun bijdragen laten afhangen van die van andere landen. Op basis van de brede ratificatie van het UNFCCC en de brede deelname van landen aan klimaato nderhandelingen is aangenomen dat landen de
waarde van klimaatbeheersing onderschrijven. In deze sectie is beargumenteerd dat landen tevens veel waarde hechten aan economische welvaart. Voor landen spelen al deze factoren een rol in hun besluit over de hoogte van hun bijdrage. Dit betekent dat deze landen
meewegen welk effect hun bijdrage heeft op klimaatbeheersing, zowel op korte termijn als op lange termijn, wat de economische gevolgen voor henzelf zijn, en wat de hoogte is van de bijdragen van andere landen.
Dit leidt tot een veel complexere matrix dan figuur 3.1. Of een land P of Q prefereert hangt nu onder andere af van de hoogte van de eigen bijdrage en de hoogte van de bijdragen van andere landen. Een land zou kunnen prefereren niet bij te dragen als dat betekent dat het land zelf 4 bijdraagt en andere landen gemiddeld 2, maar wel als het land zelf 5 bijdraagt en andere landen gemiddeld 4. Dit zou, bijvoorbeeld omwille van een idee van wat
48
rechtvaardigheid inhoudt, echter weer niet kunnen gelden als een bepaald land 3 bijdraagt. Of een land de voorkeursordening van AS ofwel GD heeft, of enig andere voorkeursordening, hangt dus af van de inhoudelijke verdeling en van hoe het land deze inhoudelijke verdeling beoordeelt. Landen zeggen bij klimaatbeheersing niet, zoals in een standaard AS, “ik draag bij als voldoende andere landen dat ook doen.” Wat landen zeggen is: “De grote van mijn
bijdrage hangt af van de hoeveelheid landen en van welke landen er bijdragen, en van de mate waarin deze landen dat doen.”
Het grote aantal landen en het grote aantal mogelijke bijdragen leiden tot een oneindig grote hoeveelheid aan mogelijke voorkeursordeningen. Dit, alsook dat er geen consensus bestaat over wie wat moet bijdragen en welke motivaties bij welke actoren in welke mate meespelen, maakt bovendien dat er nauwelijks of geen inschattingen gemaakt kunnen worden van de bijdragen die andere landen bereid zijn te verrichten of zullen verrichten. Omdat landen ten minste ten dele hun bijdrage laten afhangen van die van andere landen, maakt dat het bovendien erg lastig voor landen om zelf nog stelling in te nemen in
klimaatonderhandelingen. Dit maakt collectieve actie in klimaatbeheersing uiterst complex en verklaart gedeeltelijk de defensieve houding waarover Gupta (2012) spreekt, en die hieronder nader zal worden besproken.
De hierboven geschetste karakteristieken van collectieve actie in klimaatbeheersing stelt landen in de gelegenheid naar een verdeling van verantwoordelijkheden te streven waarin de eigen economische belangen zo veel mogelijk worden behartigd, wat inhoudt dat ze zelf zo
min mogelijk verantwoordelijkheden op zich nemen.
Dit is precies wat Miller (2008, pp. 123-124) ziet gebeuren. Miller (idem) stelt wel dat landen zich in de praktijk conformeren aan dezelfde principes, maar dat ze de nadruk leggen op die principes die henzelf het beste uitkomen. In klimaatbeheersing is dit soms duidelijk zichtbaar. Ontwikkelingslanden leggen bijvoorbeeld sterk de nadruk op het belang van
historische verantwoordelijkheid, oftewel op het BCVP, en hun recht op ontwikkeling, en dus op het BVP. Dit is gunstig voor ontwikkelingslanden omdat de principes hen relatief weinig verantwoordelijkheden opleggen. De VS hebben daarentegen meermaals gehamerd op deelname van landen die op dit moment veel vervuilen, en hebben daarbij in het bijzonder gewezen naar China en India. Volgens de VS zou het BSP derhalve een belangrijkere rol moeten spelen. Een andere uiting hiervan is de wijze waarop de deelname van onder andere Japan en Rusland aan het Kyoto Protocol tot stand is gekomen. Deze deelname had namelijk
49
pas doorgang nadat deze landen flinke concessies voor zichzelf hadden bedongen.27 Dergelijke controverses nemen echter niet weg dat deze landen bepaalde principes erkennen en dat ze allen van mening zijn dat klimaatbeheersing wenselijk is. Ze zijn daarom wel bereid om deel te nemen, hetzij zo min mogelijk.
Economische belangen en onzekerheid over wat andere landen gaan doen of bereid zijn om te doen, leiden tot terughoudendheid in klimaatonderhandelingen. Gupta (2012) stelt dat klimaatonderhandelingen worden gekenmerkt door de defensieve opstelling van landen en harde onderhandelingstechnieken. Een defensieve opstelling houdt in dat landen, zo veel mogelijk, verantwoordelijkheden proberen af te houden (Gupta 2012, p. 634). Landen wensen dan wel dat klimaatbeheersing tot stand komt, maar willen tevens dat hun bijdrage daaraan zo min mogelijk ten koste gaat van andere belangen. Harde onderhandelingstechnieken (Gupta 2012, pp. 634-635) zijn enkel uit op het realiseren van de beste uitkomsten voor het individu, in plaats van voor het collectief. De oplossingen die in sectie 3.3 worden besproken zijn voornamelijk gericht op het doorbreken van deze terughoudendheid.
3.3 Oplossingen
Gardiner (2002, p. 416), die het collectieve actieprobleem in klimaatonderhandeling beschrijft als een intergenerationeel GD, stelt dat “strong coercive regulatory regimes may be needed in
order to stop overpollution.” Een dergelijk dwingend regime is echter onwaarschijnlijk. Ten
eerste is volgens het internationaal gewoonterecht participatie aan een verdrag niet afdwingbaar (Barrett & Stavins 2003, p. 358). Ten tweede is er onder de partijen in
klimaatonderhandelingen geen ‘centrale supermacht’ (Carlarne 2010, pp. 11-12, en Keohane & Victor 2011, p. 13). Er is dus ook geen land dat andere landen tot deelname kan dwingen.28
Aangezien bij bepaalde verdelingen van verantwoordelijkheden,
klimaatonderhandelingen als AS kunnen worden getypeerd, is een dwingende macht echter ook onnodig. Als een land verwacht dat andere (en/of bepaalde) landen hun ‘eerlijke’ deel zullen uitvoeren dan zal volgens het AS het land zelf namelijk ook willen bijdragen. Runge (2007) verwerpt op grond hiervan de retoriek van het GD, en daarmee die van Gardiner (2002, p.416), dat collectieve acties reduceert tot een keuze tussen een “Leviathan and
oblivion” (Runge 2007, p. 156).
27
Zie voor een nadere bespreking hiervan hoofdstuk 4.
50
Er is volgens Pellikaan en Van der Veen (2002, p. 23) toenemende consensus over het feit dat collectieve actieproblemen zonder dwang opgelost kunnen worden. “[T]his will be by
mechanisms that involve trust-building, monitoring, sanctions on various kinds of observed non-cooperative action, and investment in forming a reputation as a trustworthy person who will not stand for being suckered” (Pellikaan & Van der Veen 2002, p. 23). In een AS spelen
immers verwachtingen over de besluiten van andere actoren een doorslaggevende rol. Volgens de logica van het AS is het besluit van een actor namelijk afhankelijk van dat van andere actoren. Runge (1984, p. 155) stelt dat instituties helpen bij het scheppen van
verwachtingen, en dat ze daarom een coördinerende functie hebben. Onder instituties schaart Runge (idem) gedragsregels, sociale regels en conventies, alsook concrete regels en
samenwerkingsverbanden.
North (1990) maakt een onderscheid tussen formele en informele instituties. Formele instituties zijn “written constitutions” (North 1990, p. 46). Hieronder kunnen wetten vallen, alsook formele nalevingsprocedures en instanties. Informele instituties zijn “codes of conduct,
norms of behaviour, and conventions” (North 1990, p. 36) die ons gedrag sturen. In het
vervolg van deze sectie zullen allereerst formele instituties besproken worden die kunnen bijdragen aan klimaatbeheersing. In sectie 3.3.1 beschrijf ik een drietal externe prikkels die mogelijk de participatie in een klimaatverdrag kunnen vergroten, namelijk een instantie die naleving afdwingt, handelsrestricties en technologievereisten. In sectie 3.3.2 bespreek ik hoe informele instituties klimaatonderhandelingen kunnen bevorderen. In 3.3.3 wordt nader ingegaan op de verwachtingen die landen hebben ten aanzien van de kosten die
verduurzaming met zich meebrengt en hoe deze kunnen worden gestuurd.
3.3.1 Externe prikkels
Hierboven is al besproken dat een land dat, of instantie die, participatie afdwingt geen optie is in klimaatbeheersing. Er is immers geen ´supermacht´, en gewoonterecht staat een dergelijke instantie niet toe. Gewoonterecht staat daarentegen wel toe dat naleving van gemaakte afspraken juridisch wordt afgedwongen (Barrett & Stavins 2003, p. 358). Het voordeel hiervan komt voort uit de voorwaardelijkheid van samenwerking in AS. Vanwege deze voorwaardelijkheid kunnen afspraken en beloftes effectieve middelen zijn om nervositeit te overwinnen, en zo participatie te vergroten. Deze afspraken en beloftes winnen aan
geloofwaardigheid, en dus effectiviteit, als ze worden afgedwongen. Omgekeerd wordt de kans dat participatie en naleving worden vergroot kleiner als naleving niet afdwingbaar is.
51
Landen hebben echter weinig prikkels om de controle-activiteiten op zich te nemen. Dit heeft twee redenen. Allereerst omdat dit kosten met zich meebrengt (Barrett & Stavins 2003, p. 364). Ten tweede omdat geen enkel land direct getroffen wordt door nalatigheid van andere landen (Gardiner 2002, p. 408). Vanderheiden (2012, p. 472) stelt daarom dat landen zich niet alleen aan reductiedoelstellingen moeten binden, maar ook aan een gezamenlijke inspanning om elkaar tot naleving te dwingen. Een mogelijkheid is bijvoorbeeld het oprichten van een onafhankelijke instantie die deze taak vervult. In het geval van klimaatbeheersing zijn er echter ook nauwelijks dergelijke instanties (Maltais 2014, pp. 626-627). Daar lijkt ook een goede reden voor te zijn. Als naleving wel wordt afgedwongen, maar participatie niet, dan is het namelijk altijd ‘veilig’ om niet te participeren (Barret & Stavins 2003, pp. 363-364). Een instantie die naleving afdwingt kan wel nervositeit wegnemen als participatie zeker is, maar ook tot minder participatie leiden als landen niet wensen aan naleving gebonden te zijn als er onvoldoende participatie is.
Twee andere externe prikkels die in staat zijn om participatie te vergroten zijn volgens Barrett en Stavins (2003) handelsrestricties en technologiestandaarden. Handelsrestricties houden beperkingen in op de import van goederen uit landen die niet meedoen aan een klimaatverdrag. Dit kunnen bijvoorbeeld quota’s of importtarieven zijn (Barrett & Stavins 2003, pp. 364-365). Als de groep deelnemende landen groot genoeg, en de handelsrestricties streng genoeg, zijn, dan verslechteren de handelsrestricties de concurrentiepositie van niet- deelnemende landen. Hiermee wordt ten eerste voorkomen dat economische bedrijvigheid, vanwege de restricties die het opgelegd krijgt in deelnemende landen, naar niet-deelnemende landen verhuist. Ten tweede geeft dit een prikkel aan landen om zich aan te sluiten bij het verdrag. Dergelijke handelsrestricties zijn echter in strijd met een aantal fundamentele principes van de WTO (Barrett & Stavins 2003, p. 365). Technologiestandaarden zijn wel in lijn met de richtlijnen van het WTO (Barrett & Stavins 2003, p. 367). Deze zijn gehanteerd bij het succesvolle Montreal Protocol, dat in het volgende hoofdstuk wordt besproken.
Andere externe prikkels zijn bijvoorbeeld zijdelingse betalingen. Deze worden in het volgende hoofdstuk besproken. Zowel instanties die naleving afdwingen als handelsrestricties en technologievereisten kunnen zinvol zijn, maar lijken vooralsnog niet de oplossing. Zij moeten immers onderdeel zijn van een ambitieus verdrag. De totstandkoming van een dergelijk verdrag is echter al een probleem. Daarvoor zullen eerst een aantal informele instituties moeten veranderen en de economische kosten en risico’s van klimaatbeheersing verlaagd. Deze twee vereisten worden in de secties 3.3.2 en 3.3.3 besproken.
52
3.3.2 Informele instituties in klimaatonderhandelingen
In sectie 3.2 is naar voren gekomen dat landen bereid zijn om bij te dragen aan
klimaatbeheersing, maar dat er geen consensus bestaat over wie dat in welke mate zou moeten doen. Landen zijn erg terughoudend in het aannemen van verantwoordelijkheden. Dit komt ten eerste doordat strijdige economische belangen hen hiervan weerhouden. Ten tweede komt dit doordat landen weten dat andere landen met eenzelfde dilemma zitten, waardoor er nervositeit ontstaat over of anderen wel genoeg zullen bijdragen. Ten slotte is het door het grote aantal landen ,de grote hoeveelheid mogelijke bijdragen en de afwezigheid van consensus over wie wat zou moeten doen, moeilijk om een inschatting te maken van welk land waartoe precies bereid is.
Al deze factoren maken het collectieve actieprobleem in klimaatonderhandelingen complex. Zeker bij dergelijke problemen is het uitwisselen van informatie middels dialogen en discours essentieel omdat zo van verschillende standpunten ‘geleerd’ kan worden, en naar consensus kan worden toegewerkt (Gupta 2012, pp. 361-362). Hiervoor is de omgekeerde strategie nodig dan nu door veel landen wordt gehanteerd in klimaatonderhandelingen. Om klimaatonderhandelingen tot een succes te kunnen maken is het volgens Gupta (2012, pp. 634-635) ten eerste noodzakelijk dat landen zachtere onderhandelingstechnieken gaan hanteren. Deze onderhandelingstechnieken zijn uit op het sluiten van compromissen. Essentieel in deze aanpak zijn waardencreatie, het bouwen van vertrouwensrelaties, het uitwisselen van belangen en informatie, en het in lijn brengen van regels met principes (Gupta 2012, pp. 634-635).Ten tweede, aldus Gupta (2012, p. 634), is het noodzakelijk dat landen zich constructief, in plaats van defensief, opstellen. Dit houdt in dat landen bereid moeten zijn tot het doen van concessies, het sluiten van compromissen en tot het aanmoedigen van andere landen om dat ook te doen.
De grote hoeveelheid mogelijke uitkomsten en actoren makent dat, zelfs als landen een constructievere houding aannemen, consensus lastig te bereiken is. Volledige consensus echter niet nodig, zo volgt uit Weinstocks (2013) bespreking van May (2005). Dit komt doordat er eerste-orde redenen en tweede-orde redenen zijn voor overeenkomsten. Eerste-orde redenen komen voort uit veranderende inzichten, tweede-orde redenen zijn meer pragmatisch van aard (Weinstock 2013, pp. 540-541). Mays (2005) ‘complexiteitsclaim’ houdt in dat mensen soms niet in staat zijn problemen in hun volledigheid te overzien (Weinstock 2013, p. 546). Gezien haar, hierboven beschreven, complexiteit, lijkt dit voor het klimaatprobleem op te gaan. Deliberatie over dergelijke problemen is inderdaad essentieel, maar consensus dus
53
niet noodzakelijk. Wanneer mensen hun beperkte vermogens erkennen en vertrouwen op de vermogens van anderen “[they] may feel it best to assent to a compromise position that best
reflects not what he takes the best balance of first-order reasons to be, but in (second-order) recognition of the epistemic situation in which he finds himself” (Weinstock 2013, p. 547).
Leiderschap kan volgens Gupta (2012 p. 636) landen bewegen tot een constructievere opstelling en tot het bezigen van zachtere onderhandelingstechnieken. Gupta (idem) geeft als voorbeeld van leiderschapsactiviteiten reframing van het probleem, klimaatbeheersing koppelen aan andere, bijvoorbeeld economische, sociale en politieke, vraagstukken, en het faciliteren van en in klimaatonderhandelingen.
Volgens Shue (2011) en Vanderheiden (2012) gaat leiderschap echter verder dan dat. In een wereld waarin iedereen tegen elkaar zegt tot (meer) actie bereid te zijn als anderen (meer) actie ondernemen is het volgens hen noodzakelijk dat landen het voortouw nemen, en de impasse doorbreken. Vanderheiden (2012, p. 471) verwoordt dit ongeveer als volgt: Als genoeg landen beloven “Ik doe meer, als genoeg anderen dat ook doen”, dan is er één land dat naar voren moet stappen en zeggen: “Ik doe het, als jullie mij volgen.” Volgens Shue (2011, pp. 23-24) kan het besluit om daadwerkelijk te gaan bijdragen erg effectief zijn, omdat landen die zelf actie ondernemen een sterke morele claim kunnen doen op het vergroten van
bijdragen van andere landen.
In het volgende hoofdstuk zal worden beargumenteerd dat een aantal landen bepalend is voor de uitkomst van klimaatonderhandelingen. Dit is reden tot optimisme. Ten eerst omdat daardoor verwacht kan worden dat als een van deze landen het voortouw neemt, dit ook daadwerkelijk effect heeft. Ten tweede omdat een veranderingen in onderlinge informele instituties waarschijnlijk gemakkelijker in klein verband worden bewerkstelligd. In klein verband komen landen namelijk vaak eerder tot overeenstemming (Biermann e.a. 2009, pp. 25-26). Onzekerheden over elkaars voorkeuren zijn in klein verband namelijk kleiner (Keohane & Victor 2011, p. 9) en er kan veelal sneller onderling vertrouwen worden
opgebouwd (Abbott 2012, p. 585). Dit stemt hoopvol omdat er dus een mogelijkheid bestaat om de invloedrijke landen in klein verband te ‘bewerken’. In het volgende hoofdstuk zal ook worden onderzocht welke landen het meest geschikt zijn om dit ‘bewerken’ op zich te nemen.