Het effect van prestatie management binnen de publieke sector : heeft het sturen op financiële prestatie indicatoren effect op de onderwijskwaliteit?

Amsterdam Business School

Het effect van prestatie management binnen de publieke sector

Naam: Willemijn Hagoort - den Ouden Studentennummer: 10984666

Thesis supervisor: mw. dr. E.G. van de Mortel Datum: 14 juni 2016

Aantal woorden: 16844

MSc Accountancy & Control, specialization Control

2 Statement of Originality

This document is written by student Willemijn Hagoort – den Ouden who declares to take full responsibility for the contents of this document.

I declare that the text and the work presented in this document is original and that no sources other than those mentioned in the text and its references have been used in creating it. The Faculty of Economics and Business is responsible solely for the supervision of completion of the work, not for the contents.

3 Abstract

In deze scriptie wordt onderzoek verricht naar prestatiemanagement binnen de publieke sector. Specifiek wordt onderzoek verricht naar de relatie tussen financiële prestatie indicatoren en onderwijskundige prestatie indicatoren. Het doel van het onderzoek is vast te stellen of het behalen van financiële prestatie indicatoren ook daadwerkelijk leidt tot het verbeteren van de onderwijskwaliteit. De onderzoeksvraag is ontstaan op basis van twee tegenstrijdige standpunten. Enerzijds de Inspectie van het Onderwijs die de schoolbesturen monitort op basis van de resultaten en anderzijds de wetenschappelijke literatuur die stel dat resultaatgericht prestatiemanagement binnen de publieke sector niet passend is. Het onderzoek heeft plaatsgevonden bij een groot schoolbestuur en daarmee is de wetenschappelijke literatuur getest in de praktijk. Kwantitatief onderzoek heeft aangetoond dat er geen relatie bestaat tussen de financiële prestatie indicatoren en de kwaliteit van het onderwijs.

4

Voorwoord

“Ik heb geen geheim voor succes, gewoon je best doen, iets leuks vinden en goede mensen om je heen verzamelen. Want alleen kan je niks en met zijn allen kun je alles”(beroemde Amsterdamse filosoof).

Voor u ligt mijn scriptie die de afsluiting vormt van de master Accountancy & Control aan de Universiteit van Amsterdam. Een afsluiting van een periode van zes jaar studeren naast een fulltime baan. Een periode die gestart is direct na het behalen van mijn vwo diploma en waarin ik veel geleerd heb. Maar zoals de beroemde Amsterdam filosoof hierboven zegt, met alleen je best doen red je het niet. Voor succes heb je de juiste mensen om je heen nodig, vandaar dit dankwoord.

Allereerst gaat mijn dank uit naar mij afstudeerbegeleidster Elma van de Mortel. Ik wil haar bedanken voor de kritische blik en relevante aanvullingen die mijn onderzoek zeker hebben verbeterd.

Daarnaast wil ik mijn collega’s bedanken die mij alle ruimte hebben gegeven om mijn studie zo goed en zo snel mogelijk af te ronden. Ook wil ik ze bedanken voor de interesse die zij hadden in mijn studie en onderzoek en de goede ideeën die zij hebben aangebracht.

Tot slot gaat mijn laatste dankwoord uit aan mijn man, Sjoerd, die mij in de gehele studieperiode altijd bijstond en mij alle ruimte gaf zodat ik mij in de weekenden volledig op mijn studie te storten. En mij ook traditiegetrouw na ieder gehaald tentamen trakteerde op een etentje, voor mij uiteraard een grote motivatie om goede resultaten te halen.

En voor nu, veel plezier bij het lezen van mijn scriptie. Willemijn Hagoort

5

Inhoud

2.1 De sector openbaar onderwijs ... 11

2.2 Toezicht op het onderwijs ... 12

2.3 Financieel toezicht op het onderwijs ... 13

2.3 Bekostiging van het onderwijs ... 16

2.4 Belanghebbenden ... 17 2.5 Onderwijskwaliteit ... 18 2.6 Samenvatting ... 21 3 Theorie ... 22 3.1 Stakeholder theorie ... 22 3.2 Prestatie management ... 25

3.3 Prestatiemanagement binnen de publieke sector ... 25

3.4 Management control ... 27

3.5 Management control binnen de publieke sector ... 30

3.6 Hypotheseontwikkeling ... 32 4 Methodologie ... 34 4.1 Afhankelijke variabele ... 34 4.2 Onafhankelijke variabelen ... 34 4.3 Moderator ... 35 4.4 Dataset ... 35

4.4.1 Beschrijving dataset variabele Cito ... 37

4.4.2 Beschrijving dataset variabele vermogen ... 37

4.4.3 Beschrijving dataset variabele management ... 38

4.5 Onderzoeksmethode ... 38 4.5.1 Toetsing hypothese 1 ... 39 4.5.2 Toetsing hypothese 2 ... 40 5 Resultaten ... 41 5.1 Beschrijvende statistiek ... 41 5.2 Multicollineariteit ... 44 5.3 Correlatie analyse ... 46

6

5.3.1 Relatie Cito en vermogen per leerling ... 47

5.3.2 Vertragingseffect ... 49

5.4 Analyse groei coëfficiënt ... 51

5.4.2 Analyse coëfficiënt op impulsgebieden ... 52

5.4.3 Analyse coëfficiënt op niet-impulsgebieden ... 54

5.5 Management ... 55

5.5.1 Relatie Cito en management ... 55

5.5.2 Management verdeeld in clusters ... 56

5.5.3 Cito ten opzichte van management en vermogen ... 59

5.6 Analyse hypotheses ... 61 5.6.1 Analyse hypothese 1 ... 61 5.6.2 Analyse hypothese 2 ... 61 6. Conclusie ... 63 6.1 Theoretische implicaties ... 63 6.2 Praktische implicaties ... 65 6.3 Beperkingen ... 65

6.4 Aanbevelingen voor verder onderzoek ... 66

Literatuurlijst ... 67

Bijlage 1 Output SPSS Statistics multicollineariteit ... 70

Bijlage 2 Output SPSS Statistics weerstandsvermogen per leerling vs. Cito per jaar ... 71

Bijlage 3 Output SPSS Statistics weerstandsvermogen per leerling vs. Cito gesplitst naar impulsgebied ... 81

Bijlage 4 Output SPSS Statistics weerstandsvermogen per leerling vs. Cito gesplitst naar niet - impulsgebied .. 91

Bijlage 5 Output SPSS Statistics weerstandsvermogen per leerling vs. Cito gesplitst met vertraging ... 101

Bijlage 6 Output SPSS Statistics weerstandsvermogen per leerling vs. Cito gesplitst met vertraging 2 jaar ... 111

Bijlage 7 Output SPSS Statistics groei coëfficiënt ... 117

Bijlage 8 Output SPSS Statistics groei coëfficiënt gesplitst naar impulsgebied ... 119

Bijlage 9 Output SPSS Statistics groei coëfficiënt gesplitst naar niet impulsgebied ... 121

Bijlage 10 Output SPSS Statistics management ... 123

7

1 Introductie

1.1 Aanleiding

“De Tweede Kamer maakt zich zorgen over de financiële problemen in het primair onderwijs. De uitgaven stijgen maar de inkomsten stijgen niet mee. Dat zorgt ervoor dat scholen geld tekort komen, leraren moeten ontslaan en de klassen naar verwachting zullen groeien.” (PO Raad, 4 september 2013).

“40 schoolbesturen in het basis, voortgezet en speciaal onderwijs staan onder verscherpt toezicht van de Inspectie van het Onderwijs vanwege financiële problemen. Dit zijn ruim drie keer zoveel besturen als twee jaar geleden.” (nationale onderwijsgids, 12 september 2014).

De kwaliteit van het Nederlandse onderwijs staat hoog op de agenda van de Nederlandse politiek. Zo is de doelstelling in 2013 dat de gemiddelde Cito score gestegen moet zijn van 535,5 in 2012 naar 537 in 2015. In het voortgezet onderwijs is het doel beschreven dat het gemiddelde eindcijfer van het centraal examen met 0,2 punt omhoog moet. Het hoofddoel is dat Nederland kan concurreren met de internationale top 5 (Rijksoverheid, 2013).

Bij een goede kwaliteit van onderwijs hoort een financieel gezond bestuur, stelt de Inspectie van het Onderwijs. Van de besturen in het basisonderwijs met financiële risico’s had in 2010/2011 30 procent ook zwakke of zeer zwakke scholen. Bij besturen zonder financiële risico’s was dit 18 procent. Besturen in het primair onderwijs met financiële risico’s hebben dus vaker een zwakke of zeer zwakke school.

Mede daarom wordt er in het onderwijs naast onderwijskwaliteit ook gestuurd op financiële kwaliteit met onder andere als doel het verhogen van de onderwijsprestaties. Om de financiële positie van een bestuur te monitoren en te beoordelen zijn signaleringsgrenzen ingevoerd op basis van financiële kengetallen. De kengetallen waar men zich op richt zijn rentabiliteit, solvabiliteit, liquiditeit en in het voortgezet onderwijs is hier een aanvulling op doormiddel van het weerstandsvermogen. Wanneer de gewenste grenzen niet gehaald worden kan een bestuur onder financieel toezicht worden gesteld met als hoogste sanctie het stopzetten van de bekostiging.

Nieuw is zo’n vorm van prestatiemanagement in het onderwijs en andere organen binnen de publieke sector niet. Aan de wieg van prestatiemanagement binnen het onderwijs staat New Public Management. Door de komst van New Public Management in de jaren ’80 is de focus op prestatiemeting in de publieke sector groter geworden (Speklé en Verbeeten, 2014). Door

8

de introductie van New Public Management kwam er binnen de publieke sector meer aandacht voor output en control op basis van principes vanuit het bedrijfsleven. Ook is er door de jaren heen een verschuiving te zien van ‘action control’ naar ‘result control’ (Ter Bogt, 2003).

Jaren na het ontstaan van new public management verschijnen er veel onderzoeken naar het effect hiervan. Zo beschrijven Van Thiel en Leeuw (2002) de negatieve bijwerkingen van prestatie management binnen de publieke sector zoals het negatief beïnvloeden van performance en het trekken van verkeerde conclusies. Om dit te voorkomen dient men rekening te houden met de kenmerken van een publieke organisatie

Ook Bouckaert en Balk (1991) hebben geschreven over deze onbedoelde consequenties. Ze beschrijven de dertien ziektes van publieke prestatiemeting. De auteurs eindigen met de vraag of het wel mogelijk, gewenst en nodig is om publieke prestatie te meten. Van Thiel en Leeuw (2002) verwijzen in hun onderzoek ook naar voorbeelden uit de Amerikaanse en Britse onderwijssector waaruit blijkt dat men meer bezig is met verbeteren van hun prestatie indicatoren om hun reputatie te verbeteren dan daadwerkelijk bezig te zijn met het verbeteren van de kwaliteit van het onderwijs.

Het doel van dit onderzoek is deze mogelijke tegenstelling tussen het behalen van de gewenste prestatie indicatoren en het daadwerkelijk verbeteren van prestaties binnen de publieke sector te onderzoeken. Specifiek zal gekeken worden naar het behalen van financiële prestatie indicatoren die het ministerie van onderwijs stelt en het ook daadwerkelijk verbeteren van de kwaliteit van het onderwijs.

1.2 Doelstelling en onderzoeksvraag

In dit onderzoek wordt een schoolbestuur voor openbaar onderwijs betrokken dat onder financieel toezicht heeft gestaan. Het bestuur faciliteert zowel primair als voortgezet onderwijs. Op basis van het financieel toezicht kwam er een grotere focus op de financiële prestatie indicatoren door de Inspectie van het Onderwijs. Onder financieel toezicht staan is geen wenselijke situatie en een bestuur zal er dan ook alles aan doen om hieruit te komen. Om de financiële situatie te verbeteren en het financieel toezicht te beëindigen heeft het schoolbestuur ervoor gekozen om te sturen op financiële prestatie indicatoren. Voor alle scholen werd een rendement van 1% per jaar geëist om zo het weerstandsvermogen, dat bijna verdwenen was door de slechte resultaten, weer op te bouwen. Deze actie heeft er uiteindelijk toe geleidt dat het financieel toezicht is beëindigd. De maatregelen hebben dus financieel

9

succes gehad, maar het effect op de onderwijskwaliteit van dit bestuur is nog niet bekend. Daarom staat in dit onderzoek de volgende onderzoeksvraag centraal:

In hoeverre heeft sturen op financiële prestatie indicatoren effect op de kwaliteit van het onderwijs in de sector primair onderwijs?

Het schoolbestuur dat centraal staat in dit onderzoek faciliteert zoals eerder genoemd zowel primair als voortgezet onderwijs. Omdat de data in het voortgezet onderwijs niet geschikt is voor dit onderzoek is deze sector achterwege gelaten. Dit punt wordt verder beschreven in de onderzoeksmethode in hoofdstuk 4.

1.3 Relevantie

Dit onderzoek is om meerdere redenen relevant. Ten eerste voegt dit onderzoek waarde toe aan de reeds bestaande literatuur op het gebied van prestatiemanagement binnen de (semi) publieke sector en de implementatie van New Public Management. Zoals beschreven in de vorige paragraaf hebben veel onderzoeken de negatieve effecten van prestatiemanagement binnen de publieke sector aangetoond. Zo heeft het onderzoek van Van Thiel en Leeuw (2002) aangetoond dat prestatiemanagement binnen de publieke sector de prestaties negatief kunnen beïnvloeden. In het onderzoek tonen ze aan dat prestatiemanagement binnen de publieke sector onbedoelde consequenties tot gevolg heeft die de prestaties negatief kunnen beïnvloeden (Van Thiel en Leeuw, 2002, p. 278). Andersen en Lawrie (2002) geven aan dat dit wordt veroorzaakt door de verschillen binnen de publieke sector ten opzichte van de profit sector. De verschillen zijn er met name op het gebied van waarde creëren voor belanghebbenden, verkrijgen van middelen, mogelijkheden en de externe omgeving. Ook uit het onderzoek van Bouckaert en Balk (1991) ontstaat twijfel over de effectiviteit van prestatiemeting binnen de publieke sector. Ze twijfelen over of het wel mogelijk, gewenst en nodig is om prestatie te meten binnen de publieke sector. Ze noemen daarbij de stelling dat de publieke sector al efficiënt is en als dit niet zo zou zijn ze dit wel hadden aangepast.

Ten tweede voegt dit onderzoek waarde toe omdat er onderzoek wordt gedaan naar een bepaalde casus binnen een schoolbestuur. Het toetsen van de theorie in de praktijk voegt daarmee waarde toe aan de reeds bestaande literatuur.

Ook levert dit onderzoek een maatschappelijke bijdrage aangezien het monitoren van financiële prestaties van onderwijsbesturen ook een maatschappelijk issue is. Onderwijskwaliteit en prestaties van onderwijsbesturen is een gevoelig punt in de media.

10

Door onderzoek te doen naar de effectiviteit van maatregelen om de prestaties te verbeteren zal waarde toevoegen aan die maatschappelijke debat.

Als laatste punt heeft dit onderzoek ook een zakelijke relevantie aangezien de uitkomsten van dit onderzoek een evaluatiepunt is voor mijn werkgever, het schoolbestuur waar dit onderzoek uitgevoerd wordt.

11

2 Sector onderwijs

Om prestatiemanagement binnen de sector onderwijs te kunnen doorgronden wordt in dit hoofdstuk de sector onderwijs en de kenmerken die daarbij horen verder besproken.

2.1 De sector openbaar onderwijs

Het stelsel van onderwijs zoals we dat nu kennen heeft zijn oorsprong in 1917, in dat jaar werd er een nieuwe wet vastgesteld die vrije schoolkeuze mogelijk maakte. Deze wet is vastgelegd in artikel 23 van de grondwet (James, 1984). Doordat er vanaf deze dag vrijheid van onderwijskeuze bestond bestaat er in Nederland ook het recht om scholen te stichten. Het Nederlandse onderwijs zoals wij dat nu kennen is opgedeeld in vier verschillende sectoren namelijk:

1. Primair onderwijs; 2. Voortgezet onderwijs;

3. Middelbaar beroepsonderwijs; 4. Hoger onderwijs.

Zoals in de inleiding genoemd faciliteert het schoolbestuur zowel primair onderwijs als voortgezet onderwijs. Met de invoering van artikel 23 in de grondwet staat het iedereen vrij om een school te stichten in welke vorm dan ook

In beginsel is een gemeente verplicht om openbaar onderwijs aan te bieden. Sinds de jaren negentig van de vorige eeuw is er sprake van een proces van verzelfstandiging in het openbaar primair onderwijs. Veel gemeenten hebben hun verantwoordelijkheid voor het openbaar primair onderwijs overgedragen aan een zelfstandig schoolbestuur. Deze toenemende autonomie van schoolbesturen roept bij de minister van onderwijs vragen op over hoe de overheid kan garanderen dat de basiskwaliteit van het onderwijs gegarandeerd kan worden (Waslander, 2010). Met de invoering van de lumpsumbekostiging in 1995 in het voortgezet onderwijs en in 2006 in het primair onderwijs is de autonomie van de schoolbesturen nog meer vergroot. De lumpsumbekostiging houdt in dat de scholen een bedrag krijgen voor zowel personeelskosten als materiële kosten. Onderwijsinstellingen mogen zelf bepalen hoe zij het geld besteden, verantwoording vindt plaats via het jaarverslag. Met de komst van de lumpsumbekostiging krijgen de scholen meer bestedingsvrijheid. De stelling van de overheid is dat de schoolbesturen op deze manier meer beleidsvrijheid krijgen, en zo onderwijs en zorg op maat kunnen bieden en zich beter kunnen profileren. Vanaf 2006 kunnen alle scholen een eigen personeelsbeleid voeren en zelf bepalen hoe er wordt geïnvesteerd in onderwijskundige

12

vernieuwingen (Eerste Kamer, 2006). Kwaliteit van het onderwijs is altijd al een punt geweest op de agenda van de politiek maar door de verzelfstandiging van het onderwijs moeten andere methoden ingezet worden om de kwaliteit te waarborgen. Om dit risico in de hand te houden is op 1 augustus 2010 de wet goed onderwijs, goed bestuur ingegaan.

2.2 Toezicht op het onderwijs

Zoals in de vorige paragraaf heeft het ministerie van onderwijs in 2010 de wet goed bestuur geïntroduceerd In de wet worden de eisen voor de minimumkwaliteit van het onderwijs geherformuleerd op scholen voor basisonderwijs en het voortgezet onderwijs. Het doel van de wet is dat de overheid kan ingrijpen bij scholen die niet aan de eisen voldoen. De wet bevat vier elementen namelijk:

1. Minimum standaarden voor de criteria van overheidsbekostiging;

2. De scheiding in de governance structuur tussen control taken en administratieve taken; 3. Minister van onderwijs kan niet functionerende besturen uit hun functie zetten en de

sanctie van het stoppen van de bekostiging toepassen;

4. Het toepassen van gedragscodes op scholen voor primair en voortgezet onderwijs. De wet richt zich met name op de inrichting van de organisatie en de governance structuur, iets wat eerder nooit specifiek gedefinieerd werd voor schoolbesturen.

Zoals in paragraaf 2.1 al genoemd is de overheid met de komst van de lumpsumbekostiging in 2006 andere methoden in gaan zetten om toezicht te houden op de kwaliteit van het onderwijs. Het toezicht op het onderwijs wordt namens het ministerie van onderwijs uitgevoerd door de Inspectie van het Onderwijs. Hierbij maken zij gebruik van een toezichtkader waarin ook de wet goed onderwijs, goed bestuur in is meegenomen. De Inspectie van het Onderwijs deelt het toezicht op in drie verschillende fasen:

1. Het uitvoeren van een risicoanalyse;

2. Het uitvoeren van een onderzoek naar mogelijke tekortkomingen; 3. Het uitvoeren van een interventietraject.

13

De risicoanalyse onder punt 1 is gebaseerd op verschillende indicatoren, schematisch ziet dit er als volgt uit:

Afbeelding 1: schematische weergave risicoanalyse Inspectie van het Onderwijs

Bron: toezichtkader Inspectie van het Onderwijs 2012, p.11

2.3 Financieel toezicht op het onderwijs

Zoals bovenstaande afbeelding uit paragraaf 2.2 weergeeft worden er ook financiële aspecten meegenomen in de analyse van de inspectie. Er wordt in de risicoanalyse namelijk gekeken naar de jaardocumenten en de signalen die beide financiële onderdelen bevatten. Op basis van de risicoanalyse wordt bepaald of de school in aanmerking komt voor het basisarrangement of dat er nog nader onderzoek nodig is om het toezichtarrangement te kunnen bepalen (Toezichtkader Inspectie van het Onderwijs 2012). Niet voldoen aan de financiële component van de risicoanalyse kan dus leiden tot extra onderzoek naar de kwaliteit van een school. De Inspectie van het Onderwijs stelt dan ook dat een financieel gezond bestuur een voorwaarde is voor goed onderwijs. Op basis van het jaarverslag dat de besturen voor 1 juli van het opvolgende jaar moeten aanleveren wordt de financiële risicoanalyse uitgevoerd door de inspectie. Op de website van de Inspectie van het Onderwijs wordt het volgende vermeld:

“Het financiële toezicht van de inspectie is hoofdzakelijk gericht op de financiële continuïteit van onderwijsinstellingen en op de doelmatigheid en rechtmatigheid van de uitgaven die deze instellingen doen:

- Is de financiële situatie van de onderwijsinstellingen goed genoeg om nu en de komende jaren onderwijs van voldoende kwaliteit te verzorgen? En kunnen ze snel en effectief bijsturen als ze onverwachte financiële problemen hebben? (financiële continuïteit)

14

- Hebben de onderwijsinstellingen het geld dat zij van het rijk krijgen om onderwijs te verzorgen voldoende efficiënt besteed en hebben ze het volgens de regels uitgegeven? Klopt hun verantwoording? (financiële doel- en rechtmatigheid)”

(Website Inspectie van het Onderwijs, 22-4-2016).

De Inspectie van het Onderwijs koppelt de kwaliteit van het onderwijs aan financiële indicatoren. Door de verzelfstandiging van schoolbesturen en de invoering van de lumpsumbekostiging is men nu ook zelf verantwoordelijk voor het financiële beleid. Wanneer de financiën niet op orde zijn bestaat de mogelijkheid dat het bestuur niet meer kan zorgen voor genoeg docenten en voldoende materialen. Hierdoor kan de kwaliteit van het onderwijs in het geding komen. Zoals in de inleiding genoemd heeft de overheid financiële kaders gesteld om zo de financiële gezondheid van het bestuur te toetsen. Besturen die niet voldoen aan de gestelde kaders kunnen onder financieel toezicht gezet worden met als meest ingrijpende consequentie het korten van de bekostiging. Uiteraard wordt deze sanctie pas toegepast wanneer scholen de resultaten echt niet verbeteren. Hoe deze bekostiging tot stand komt wordt verder besproken in de volgende paragraaf.

Zoals al eerder genoemd wordt het toezicht op het onderwijs uitgevoerd door de Inspectie van het Onderwijs. Ten minste eenmaal per jaar voert de inspectie een risicogerichte analyse uit. Het doel van deze analyse is te bepalen op welke scholen het nodig is een onderzoek naar de kwaliteit te doen (inspectie van het onderwijs, 2010). Naast een analyse op de leerresultaten zijn de financiële kengetallen en de jaarstukken ook een onderdeel van deze analyse, waarbij er indicatoren zijn vastgesteld die risico’s aanduiden. Financiële prestaties worden dus gekoppeld aan de algehele kwaliteit van een schoolbestuur. Indien een schoolbestuur niet voldoet aan de gestelde eisen kan het onder financieel toezicht worden gesteld totdat de gewenste doelstellingen wel zijn gehaald. De indicatoren voor de financiële gesteldheid van een schoolbestuur zijn weerstandsvermogen, solvabiliteit, liquiditeit en rentabiliteit. Wanneer deze onder de signaleringsgrenzen komen is dit voor de inspectie van het onderwijs reden om extra onderzoek naar de onderwijskwaliteit te doen.

15

In de beleidsregel financieel toezicht po en vo 2011 zijn signaleringsgrenzen benoemd, deze zijn als volgt:

Tabel 1 financiële signaleringsgrenzen

Criterium Beschrijving

Solvabiliteit Besturen kunnen op langere termijn voldoen

aan hun financiële verplichtingen. De signaleringswaarde voor een tekortschietende

solvabiliteit (eigen vermogen en

voorzieningen ÷ totaal passiva) is 0,2 of lager.

Liquiditeit Besturen kunnen op korte termijn (<1 jaar)

voldoen aan hun verplichtingen. De

signaleringswaarde voor een tekortschietende liquiditeit (vlottende activa ÷ kortlopende schulden) is 0,5 of lager.

Rentabiliteit Besturen houden baten en lasten met elkaar

in evenwicht. De signaleringswaarde voor

rentabiliteit (resultaat gewone

bedrijfsvoering ÷ totale baten uit gewone bedrijfsvoering) is meerjarig nul.

Weerstandsvermogen Het vermogen uitgedrukt in een percentage

van alle baten in een jaar inclusief de

financiële baten en exclusief de

buitengewone baten.

Bron: beleidsregel financieel toezicht po en vo 2011 bijlage A

De signaleringsgrens voor het weerstandvermogen ligt tussen de 10% en 40% (VOS/ABB risicomanagement in het voortgezet onderwijs, 2008). De grens van 10% duidt een te laag vermogen aan waarbij risico’s kunnen ontstaan voor de financiële continuïteit omdat het bestuur wellicht geen buffer meer heeft voor financiële tegenslagen. De grens van 40% duidt een te hoog vermogen aan waarbij er risico’s kunnen ontstaan voor de financiële doelmatigheid. Wellicht houdt het bestuur dan teveel geld in kas en komt er te weinig geld ten goede aan het onderwijs.

16

2.3 Bekostiging van het onderwijs

Zoals eerder genoemd wordt het Nederlandse onderwijs bekostigd door de rijksoverheid via een lumpsum. De lumpsumbekostiging houdt in dat de scholen een bedrag krijgen voor zowel personeelskosten als materiële kosten. Onderwijsinstellingen mogen zelf bepalen hoe zij het geld besteden, verantwoording vindt plaats via het jaarverslag. De hoogte van het budget hangt af van het aantal leerlingen, hun leeftijd en het onderwijstype (Rijksoverheid, 2016). In het primair onderwijs worden de personeelskosten bepaald op basis van het aantal leerlingen dat de school op 1 oktober van het voorgaande jaar telde. Omdat ouder personeel vaak meer geld kost telt ook de gewogen gemiddelde leeftijd mee. De materiele bekostiging wordt bepaald aan de hand van programma’s van eisen waarin staat om welke materiele voorzieningen het gaat en wat ze kosten. Denk hierbij aan afschrijvingstermijnen van meubilair, schoonmaakkosten en onderhoud van het gebouw. Naast de lumpsumbekostiging kunnen scholen ook de prestatiebox aanvragen die ze kunnen inzetten voor verschillende doelen om zo de onderwijskwaliteit te verbeteren.

De bekostiging van het voortgezet onderwijs lijkt op die van het primair onderwijs. Ook in deze sector bestaat de bekostiging uit een budget voor personeel en materiaal. De personele bekostiging bestaat uit een vast deel en een deel dat afhangt van het aantal leerlingen. Het vaste deel heet de vaste voet voor onderwijzend personeel, deze hangt af van de samenstelling van de school of scholengemeenschap. Het deel dat afhangt van het aantal leerlingen verschilt ook per schoolsoort. Een leerling in het praktijkonderwijs heeft meer begeleiding nodig dan een havo leerling (Rijksoverheid, 2016). De materiele bekostiging bestaat uit een bedrag per school en een bedrag per leerling, dit bedrag is voor alle scholen gelijk. Het bedrag per leerling is weer afhankelijk van de schoolsoort, de afdeling en het aantal leerjaren. De materiele kosten bestaan uit schoonmaak, onderhoud en overige kosten zoals leermiddelen en administratie. Ook voor het voortgezet onderwijs is de prestatiebox van toepassing.

De overheid stelt aanvullende criteria voor schoolbesturen om in aanmerking te komen voor overheidsbekostiging. Door de jaren heen zijn hier twee belangrijke momenten voor geweest. Ten eerste in 2006 toen de bekostigingssystematiek veranderde en schoolbesturen tevens verplicht werden gesteld doormiddel van een financieel jaarverslag met goedkeurende accountantsverklaring inzicht te geven in de financiële positie van het bestuur. Vervolgens wordt in 2010 de wet goed onderwijs, goed bestuur ingevoerd (Waslander, 2010). Op basis van deze code krijg de minister van onderwijs meer bevoegdheden om in te grijpen wanneer

17

scholen onder de maat presteren. Hiervoor gelden financiële indicatoren die in de inleiding zijn genoemd.

2.4 Belanghebbenden

De sectoren in het onderwijs hebben belanghebbenden en stakeholders. Binnen de onderwijsorganisatie zijn dit de organen voor intern toezicht, bestuur en medezeggenschap, management en staf op school/opleidingsoverstijgend niveau, school- en opleidingsdirecties, locatiedirecteuren, leraren en onderwijsstaf, leerlingen en ouders. Binnen het onderwijsstelsel gaat het om veel meer stakeholders (Hooge, 2013). Deze zijn in onderstaande figuur weergegeven.

Afbeelding 2: stakeholders in het onderwijs

18

Hooge (2013) deelt deze stakeholders vervolgens op in verschillende groepen, namelijk:

 Primaire stakeholders: Onder deze categorie vallen partijen die direct betrokken zijn bij het onderwijs zoals ouders en leerlingen.

 Interne stakeholders: Dit zijn partijen die een intern belang hebben bij de onderwijsorganisatie, hieronder vallen docenten en overig personeel.

 Hiërarchisch verticale belanghebbenden: Hieronder vallen organisaties die de overheid vertegenwoordigen, een belangrijke stakeholder in deze categorie is de Inspectie van het Onderwijs.

 Externe horizontale belanghebbenden: In deze categorie vallen partijen die belang hebben bij de maatschappelijke effecten van het onderwijs. Denk hierbij aan gemeenten, kinderopvangorganisaties, bedrijven in het beroepenveld etc.

De stakeholders binnen het onderwijs kunnen op verschillende manier hun invloed uitoefenen op een schoolbestuur. De stakeholder die centraal staat in dit onderzoek is met name de rijksoverheid aangezien deze partij ook de middelen beschikbaar stelt. Daarnaast ook de Inspectie van het Onderwijs omdat deze partij verantwoordelijk is voor het toezicht op de onderwijsbesturen. In dit onderzoek richt ik mij met name op de relatie met de hiërarchische verticale belanghebbenden.

Maar ook de primaire en interne stakeholders hebben een belangrijke rol. De primaire stakeholders omdat zij onderwijs volgen bij het bestuur. Het leerlingaantal is namelijk van belang bij het toekennen van de bekostiging. Wanneer de kwaliteit van het onderwijs niet van voldoende niveau is kan een school minder leerlingen trekken waardoor de bekostiging ook zal dalen. De interne stakeholders zijn belangrijk ten eerste omdat een goede kwaliteit van het personeelsbestand bijdraagt aan goede kwaliteit van het onderwijs. Vervolgens is het van belang deze docenten binnen te houden om te kwaliteit ook te waarborgen. Ook dienen de docenten voldoende bijscholing te krijgen om de kwaliteit op peil te houden. Op het begrip onderwijskwaliteit wordt in de volgende paragraaf ingegaan.

2.5 Onderwijskwaliteit

Onderwijskwaliteit is een breed begrip wat op vele manier omschreven en meetbaar gemaakt kan worden. Zoals in de inleiding beschreven ziet de overheid een relatie met Cito scores. Scheerens (1997) benoemd in zijn onderzoek de definitie van onderwijskwaliteit als volgt:

“De kwaliteit van het onderwijs blijkt uit het niveau van de leerprestaties, zoals bepaald met behulp van een curriculumonafhankelijke toets.” (Scheerens, 1997, p. 6)

19

Een curriculumonafhankelijke toets is een toets zoals de Cito toets; deze richt zich grotendeels op leerprestaties op het gebied van rekenen, taal en lezen. De score van de Cito toets loopt van 501 tot en met 550, waarbij 501 de laagste score is en 550 de hoogte. De resultaten van de Cito toets zijn ook sterk afhankelijk van de intelligentie van het kind waardoor het niet alleen iets zegt over de kwaliteit van het onderwijs. Zo kan het bij een score van 545 lijken of een school een goede kwaliteit van onderwijs aanbied, maar had er wanneer het volledige rendement uit de leerling was gehaald een score van 550 mogelijk geweest. Dit geldt ook andersom bij een lage score. Een lage score lijkt een slechte kwaliteit van onderwijs te impliceren, maar wellicht was deze score juist het maximale rendement dat uit de leerling te halen was. Door bijvoorbeeld sociaal-emotionele vaardigheden – of breder ‘niet-cognitieve aspecten’ – toe te rekenen aan de definitie van onderwijskwaliteit wordt deze al wat ruimer (Doornbos, van Dijken en Korthals, 2012). Doornbos, van Dijken en Korthals (2012) noemen vervolgens vier dimensies voor de kwaliteit van het onderwijs:

 Taal- en rekenvaardigheden;

 Sociale vaardigheden;

 Aansluiting op het vervolgonderwijs;

 Aansluiting op de arbeidsmarkt.

Tevens noemt de Inspectie van het Onderwijs ook minimale eisen voor de basiskwaliteit. Deze wordt bepaald aan de hand van minimale eisen die worden gesteld aan de kwaliteit van de volgende punten:

 Leerstofaanbod;

 Onderwijstijd;

 Het pedagogisch didactisch handelen van leraren;

 Het schoolklimaat;

 De leerlingzorg;

 De leerprestaties.

Bovenstaande opsomming is een goede opsomming van punten die bijdragen aan de kwaliteit van onderwijs. Onderwijskwaliteit kan bepaald worden door een samenhang van voldoen aan punten op het gebied van leerprestaties en sociale prestaties van het kind. Het is alleen lastig om een score te koppelen aan deze punten, terwijl de Inspectie van het Onderwijs toch jaarlijks op basis van scores de onderwijsresultaten van een school beoordeelt.. De Inspectie van het Onderwijs maakt voor de jaarlijkse meting en beoordeling van leerresultaten daarom

20

gebruik van de resultaten van de door de school afgenomen toetsen (regeling leerresultaten PO 2014, artikel 1). Voor de beoordeling van de leerresultaten in het primair onderwijs houdt de Inspectie van het Onderwijs normen aan op basis van de score van de centrale eindtoets ofwel de Citotoets. Op basis van deze vastgestelde normen krijgt de school een goed, voldoende of onvoldoende score. De normering is als volgt:

Tabel 2: normen Inspectie van het Onderwijs

De leerresultaten van een bepaald schooljaar zijn

Als de standaardscore:

Goed Op of boven de bovengrens ligt;

Voldoende Op of boven de ondergrens en onder de

bovengrens ligt;

Onvoldoende Onder de ondergrens ligt.

Bron: regeling leerresultaten PO 2014, bijlage B.

Volgens artikel 10 van de wet op het primair onderwijs dient het bevoegd gezag zorg te dragen voor de kwaliteit van het onderwijs. Volgens die artikel voldoet het bevoegd gezag hier in ieder geval niet aan wanneer de leerresultaten op de school aan het eind van het achtste schooljaar op groepsniveau ernstig of langdurig tekortschieten. Hiervan is sprake indien:

 Op de school de leerresultaten op het gebied van de Nederlandse taal en op het van gebied van rekenen en wiskunde, gemeten over een periode van 3 schooljaren, liggen onder de minimum normering die daarvoor geldt in vergelijking tot die leerresultaten over diezelfde schooljaren van scholen met een vergelijkbaar leerlingenbestand;

 Geen leerresultaten door de school kunnen worden aangetoond.

Scholen die voldoen aan deze normering worden door de inspectie aangemerkt als zwak of zeer zwak en krijgen verscherpt toezicht.

21

Voor het voortgezet onderwijs heeft de Inspectie van het Onderwijs ook normen opgesteld om de onderwijskwaliteit te beoordelen, de zogenaamde leeropbrengsten. Deze normen zijn als volgt:

 De leerlingen behalen in de onderbouw het opleidingsniveau dat mag worden verwacht;

 De leerlingen lopen weinig vertraging op in de bovenbouw;

 De leerlingen halen voor het centraal examen de cijfers die mogen worden verwacht;

 De verschillen tussen het cijfer voor het centraal examen en het schoolexamen zijn van een aanvaardbaar niveau.

(Toezicht kader Voortgezet onderwijs 2013, p. 38).

De resultaten die worden gehaald ten aanzien van deze normen worden gepubliceerd op de website van de Inspectie van het Onderwijs zodat ouders en leerlingen altijd inzicht hebben in de prestaties van de school.

2.6 Samenvatting

Op basis van artikel 23 van de grondwet is iedereen in Nederland vrij om onderwijs te geven. De overheid heeft hierin de taak om het onderwijs te bekostigen. Omdat de overheid geld beschikbaar stelt willen ze hiervoor wel goed onderwijsprestaties voor terug. Om dit te waarborgen monitort de overheid het schoolbestuur. Hiermee is de overheid naast ouders, leerlingen en docenten een van de belangrijkste stakeholders van het onderwijs. Het toezicht wordt uitgevoerd door de Inspectie van het Onderwijs en vindt plaats op basis van verschillende indicatoren om de kwaliteit van onderwijs te meten. Naast indicatoren voor leerprestaties maakt de Inspectie van het Onderwijs ook gebruik van financiële indicatoren om de kwaliteit van het onderwijs te meten. Ze koppelen hierbij financiën aan het vermogen van een bestuur om kwalitatief goed onderwijs te geven.

22

3 Theorie

Dit hoofdstuk gaat in op de achterliggende theorie van prestatiemanagement zowel binnen de publieke sector als er buiten. Achtereenvolgens zal ingegaan worden op de stakeholder theorie, vervolgens op het begrip prestatiemanagement en als laatste wordt ingegaan op management control. Omdat dit onderzoek zich richt op de publieke sector zal de theorie ook ingaan op de eigenschappen van deze sector.

3.1 Stakeholder theorie

Zoals in hoofdstuk twee besproken heeft een schoolbestuur te maken met veel stakeholders. Een stakeholder wordt gedefinieerd als een agent die legitieme claim heeft op de organisatie. Jones (1995) omschrijft een stakeholder als een individu, een groep individuen (medewerkers, klanten) of een verzameling van een identificeerbare groep individuen (baby boomers, vakbonden). Donaldson (1995) noemt in zijn onderzoek drie aspecten van de stakeholder theorie die de functies van de theorie samenvatten. De aspecten zijn als volgt:

beschrijvend/empirisch, instrumenteel en normatief. Op basis van het aspect

beschrijvend/empirisch is de stakeholder theorie een model dat beschrijft wat een onderneming is. Het beschrijft de onderneming als een geheel van coöperatieve en competitieve belangen met een intrinsieke waarde. Het instrumentele aspect gaat in op het punt dat de stakeholder theorie dient als een raamwerk voor onderzoek naar verbindingen tussen de uitvoering van stakeholder management en het behalen van de verschillende bedrijfsdoelstellingen. De theorie stelt hier dat wanneer bedrijven stakeholder management toepassen succesvol zullen zijn. Het normatieve aspect is gebaseerd op twee punten. Ten eerste dat stakeholders personen zijn met legitieme belangen in aspecten van de onderneming terwijl de onderneming niet direct interesse heeft in de stakeholder zelf. Ten tweede dat de belangen van alle stakeholders Van intrinsieke waarde zijn. Dit wil zeggen datelke groep stakeholders aandacht verdient voor zijn eigen belang om zo de belangen van een andere groep, denk aan aandeelhouders, te bevorderen (Donaldson, 1995, p. 67).

23

Donaldson (1995) heeft deze drie aspecten samengevoegd tot min of meer een theorie die de stakeholder theorie beschrijft. Dit is weergegeven in onderstaande afbeelding:

Afbeelding 3: de aspecten van de stakeholder theorie

Bron Donaldson, 1995, p. 74.

Door middel van bovenstaande afbeelding wordt de samenhang tussen de drie aspecten omschreven. De buitenste laag is het beschrijvende deel, de theorie presenteert en beschrijft relaties die zijn geobserveerd in de externe omgeving. De middelste laag is het instrumentele deel, wat omschrijf dat wanneer bepaalde praktijken worden uitgevoerd bepaalde resultaten behaald zullen worden. Het binnenste deel is het normatieve deel en geeft de stakeholder theorie zijn fundamentele normatieve basis.

In het kader van het schoolbestuur kan de stakeholder theorie als volgt vertaald worden:

 Beschrijvend: Beschrijven van de onderneming ofwel het schoolbestuur en de daarbij behorende stakeholders. Het ontstaan van het schoolbestuur vindt ook de oorsprong in de stakeholders die zijn genoemd in paragraaf 2.4. Want zonder vraag naar onderwijs van de primaire stakeholders bestond het onderwijs niet. Dit gaat ook op voor de externe stakeholders die het onderwijs financieren.

 Instrumenteel: De stakeholder theorie dient als een instrument voor het schoolbestuur om de belangrijkste stakeholders te identificeren, te voldoen aan hun wensen en daarmee de gewenste bedrijfsdoelstellingen te behalen.

24  Normatief: Het normatieve deel van de stakeholder theorie bestaat bij het schoolbestuur wederom uit het feit dat ze hun bestaansrecht ontlenen aan de stakeholders. Om dit te behouden dient het bestuur continue te voldoen aan de wensen van de stakeholders.

Deegan en Blomquist (2006) omschrijven de stakeholder theorie als het fenomeen dat organisaties zullen handelen naar de vraag van de groep meest invloedrijke stakeholders. De organisatie zal eerder geneigd zijn de wensen van een groep met minder invloed naast zich neer te leggen. De organisatie is in zijn voortbestaan ook afhankelijk van deze invloedrijke stakeholders. In de context van een schoolbestuur en stakeholders is dit ook belangrijk. Als het schoolbestuur niet voldoet aan de wensen van ouders of leerlingen zullen deze minder geneigd zijn onderwijs te volgen bij scholen geleidt door dit bestuur. Hierdoor kunnen leerlingaantallen dalen en daarmee ook de inkomsten aangezien deze grotendeels afhankelijk zijn van het aantal leerlingen. Ook de overheid is een belangrijke stakeholder aangezien deze stakeholder de belangrijkste inkomstenbron is. Informatie over de prestatie van de organisatie die belangrijk is voor de verschillende stakeholders kan overgebracht worden door middel van stakeholder interactie (Unerman, Bebbington en O’Dwyer,2007). In de context van een schoolbestuur kan gedacht worden aan informatie verstrekken over de schoolprestaties en de financiële prestaties van het bestuur. In de context van dit onderzoek is de overheid de belangrijkste stakeholder omdat gekeken zal worden naar prestatiemanagement, het behalen van prestaties en de relatie met het verbeteren van de kwaliteit. De overheid is de belangrijkste stakeholder omdat zij de schoolbesturen monitoren doormiddel van de prestatie indicatoren die zijn genoemd in de voorgaande hoofdstukken. Bij het niet behalen van de gewenste (financiële) prestaties kan de overheid besluiten de bekostiging stop te zetten en komt de continuïteit van het schoolbestuur in het geding. In de volgende paragraaf zal verder ingegaan worden op het begrip prestatiemanagement.

25

3.2 Prestatie management

Zoals in de vorige paragraaf genoemd past de overheid prestatiemanagement toe op de schoolbesturen met als doel het waarborgen van de kwaliteit van onderwijs. Het begrip prestatiemanagement kent veel omschrijvingen en ook veel overlap met management control en management control systemen. Fereira en Otley (2009) hebben een raamwerk ontwikkelt voor het ontwikkelen van een prestatiemanagementsysteem. Zij definieren dit als volgt:

the evolving formal and informal mechanisms, processes, systems, and networks used by organizations for conveying the key objectives and goals elicited by management, for assisting the strategic process and on-going management through analysis, planning, measurement, control, rewarding, and broadly managing performance, and for supporting and facilitating organizational learning and change. (Fereirra en Otley, 2009, p. 264).

Prestatiemanagement draagt bij aan het behalen van doelstelling en de informatievoorziening aan het management. In de context van de stakeholder theorie uit paragraaf 3.1 is er sprake van een externe stakeholder, de overheid, die stuurt op de (financiële) prestaties van het schoolbestuur. Dit wordt gedaan doormiddel van het instellen van prestatie indicatoren zowel op het gebied van leerprestaties als financiële prestaties.

Speklé en Verbeeten omschrijven een prestatiemanagementsysteem als een systeem dat incentives creeert die erin bijdragen om de individuele doelstellingen af te stemmen op de doelstellingen van de organisatie, waardevolle feedback geven over de voortgang hiervan en een basis vormen voor interne en externe verantwoording (Speklé en Verbeeten, 2014, p.132). 3.3 Prestatiemanagement binnen de publieke sector

Het toepassen van prestatiemanagement binnen de publieke sector is ontstaan in de jaren ’80 van de vorige eeuw toen New Public management werd geïntroduceerd. Het algehele doel van new public management is het verbeteren van de efficiëntie en de effectiviteit van de publieke sector (van Thiel en Leeuw, 2002). Met de komst van New Public Management is er veel veranderd in het management van publieke organisaties. Men is zich meer gaan richten op de notie van concurrerende markten en de management technieken van de private sector (Speklé en Verbeeten, 2014, p. 131). Ook Ter Bogt (2003) ziet deze verandering door de jaren heen, in zijn onderzoek formuleert hij de shift van input control naar output control en de daarbij behorende performance (ter Bogt, 2003, p. 312). Ook wordt beschreven dat er meer aandacht besteed wordt aan output en control gebaseerde op principes vanuit de profit sector (ter Bogt, 2003, p. 313). Van Helden (1998) haalt in zijn onderzoek zeven stellige onderdelen van New

26

Public Management aan, deze componenten zijn gebaseerd op het onderzoek van Hood uit 1991. De componenten zijn als volgt:

1. Divisionalisatie van de organisatie;

2. Een competitieve houding met inbegrip van interne contracten; 3. Managementstijlen vanuit de private sector;

4. Een zichtbaar hands-on management;

5. Nadruk op het gebruik van discipline in het gebruik van middelen; 6. Nadruk op de normen bij het meten van prestaties;

7. Oriëntatie op de output. (Van Helden, 1998, p. 95).

Ook in deze componenten is weer terug te zien dat new public management zich met name focust op prestatiemanagement gebaseerd op de profit sector en zich richt op de output. De grotere focus op prestatiemeting binnen de publieke sector heeft geleid tot veel administratieve reorganisaties waarbij er een scheiding ontstond tussen beleid en uitvoering. De practioner theorie ligt hieraan ten grondslag die voorschrijft dat politici zich bezig moeten houden met hun ‘core business’ ofwel het realiseren van hun politieke doelen. Van Thiel en Leeuw (2002) omschrijven dat deze scheiding resulteert in contracten tussen de overheid en de uitvoerende instanties waarin wordt omschreven welke doelen behaalt moeten worden en wat de agent krijgt als beloning hiervoor. De prestatie wordt gemeten aan de hand van prestatie indicatoren.

Toch zijn er twijfels over de effectiviteit van resultaatgericht prestatiemanagement binnen de publieke sector. Ten eerste omdat de vergelijking met de profit sector niet altijd gemaakt kan worden. Andersen en Lawrie (2002) noemen verschillen ten aanzien van de profit sector op het gebied van waarde creëren voor belanghebbenden, verkrijgen van middelen, mogelijkheden en de externe omgeving. Deze verschillen hebben een duidelijke invloed op besluitvorming en de implementatie van een strategie (Andersen en Lawrie, 2002, p. 3). Bouckaert en Balk (1991) benoemen in hun onderzoek de twijfel over de efficiëntie van prestatiemeting binnen de publieke sector, zij benoemen de dertien ziektes van publieke prestatiemeting. Ze twijfelen over of het wel mogelijk, gewenst en nodig is om prestatie te meten binnen de publieke sector. Ze stellen dat de overheid efficiënt is want als dit niet efficiënt was hadden ze het wel veranderd (Bouckaert en Balk, 1991, p. 230). Van Thiel en Leeuw (2002) koppelen deze onzekerheid aan de performance paradox, dit verwijst naar de zwakke correlatie tussen prestatie indicatoren en de daadwerkelijke prestatie. Het gaat dus

27

niet om de prestatie zelf maar over de verslaggeving ten aanzien van prestatie. Het kan dus zo zijn dat de werkelijke prestatie slechter of juist beter is dan is weergegeven. Zeker binnen de publieke sector is dit een issue omdat organisaties afgerekend kunnen worden op deze performance. Door de invoer van prestatiemanagement binnen de publieke sector hebben veel organisaties hun management control systeem moeten aanpassen omdat er meer een focus is ontstaan op de output dan input. Op de theorie van management wordt ingegaan in de volgende paragraaf.

3.4 Management control

Zoals in het vorige hoofdstuk besproken worden schoolbesturen gemonitord door het ministerie van OC&W en de Inspectie van het Onderwijs, ze doen dit doormiddel van prestatie indicatoren om zo de kwaliteit te bepalen. Monitoring kan plaatsvinden doormiddel van management control en management control systemen.

Henri definieert vier soorten gebruik van management control namelijk: monitoren, aandacht richten, strategische besluitvorming en legitimiteit (Henri, 2006, p. 80). Vervolgens wordt dit gekoppeld aan prestatie meting waarbij wordt geformuleerd dat prestatiemaatstaven zijn bedoelt om feedback te geven ten aanzien van de verwachtingen en om deze te communiceren met de verschillende stakeholders (monitoren). Tijdens het besluitvormingsproces worden ze gebruikt als facilitator en om besluiten te rechtvaardigen (legitimiteit). En als laatste worden ze gebruikt door het management om signalen af te geven in de organisatie (aandacht richten) (Henri, 2006, p. 80).

Het schoolbestuur dat centraal staat in dit onderzoek heeft het management control systeem aangepast om zo de gestelde prestaties opgelegd door de overheid te kunnen behalen. Voor het begrip management control zijn door de jaren heen veel definities ontstaan. De eerste definitie van management control is in 1965 geformuleerd door Anthony. Hij definieerde management control als het proces waarbij managers verzekeren dat middelen effectief en efficiënt worden verkregen en gebruikt om zo de organisatiedoelstellingen te vervullen (Ferreira en Otley, 2009, p.264).

Lowe definieert in 1971 een management control systeem als een systeem dat organisatorische informatie, verantwoording en feedback zoekt en verzameld. Ontworpen om zich ervan de verzekeren dat de organisatie zich aanpast aan materiele veranderingen in de omgeving en dat de werkzaamheden en het gedrag van werknemers wordt gemeten aan de

28

hand van een reeks operationele subdoelen en de discrepantie tussen deze twee verzoend en corrigeert (Lowe, 1971, p.5).

Merchant en van der Stede beschrijven management control als alle apparaten of systemen die managers gebruiken om ervoor te zorgen dat het gedrag en de beslissingen van hun werknemers in overeenstemming zijn met de doelstellingen en strategieën van de organisatie. De systemen zelf worden gewoonlijk aangeduid als de management control systemen (Merchant en van de Stede, 2012).

De drie definities samenvattend ziet management control dus met name toe op het behalen van organisatiedoelstellingen en het monitoren en sturen van medewerkers. Middelen hiervoor zijn management control systemen. Merchant en van der Stede (2012) hebben naast een definitie voor management control ook een raamwerk ontwikkelt voor management control.

De soorten controls die ze benoemen zijn result controls, action controls en personnel en cultural controls.

 Bij result controls definieert men prestatiemaatstaven en worden goede resultaten beloond.

 Action controls richten zich op het gedrag van personeel, waarbij men zich ervan verzekerd dat het personeel handelt op zo’n manier dat het de organisatie ten goede komt.

 Personnel en cultural control gaan in op self control en social control. Hierbij zijn normen en waarden binnen de organisatie van belang en de toewijding van de medewerker.

Ouchi (1979) gebruikt een zelfde soort verdeling voor de indeling van controls, in zijn onderzoek formuleert hij bureaucratic controls en clan controls. Bureaucratic controls zien toe op persoonlijke surveillance en aansturing door een supervisor, binnen deze vorm van control. Ook is er sprake van veel vastgestelde regels. Bureaucratic controls sluiten aan op de result controls en action controls in de theorie van Merchant en van der Stede.

 Clan controls zijn het tegenovergestelde hiervan, bij deze vorm van control is er sprake van veel sociale gewoonten en weinig regels. Deze vorm van control sluit aan bij de cultural en social controls van Merchant en van der Stede.

29

Een ander raamwerk voor control is ontworpen door Simons (1994). Simons ontwikkelde de vier levers of control met daarin vier types management control: Belief systems, boundary systems, diagnostic control systems en interactive control systems.

 Belief systems worden omschreven als een expliciete set van gedeelde normen en waarden die samen doel en richting bepalen.

 Boundary systems worden beschreven als formeel gestelde limieten en regels die gerespecteerd moeten worden.

 Diagnostic control systems zijn feedback systemen die gebruikt worden om organisatorische uitkomsten te monitoren en afwijkingen te corrigeren ten aanzien van vooraf vastgestelde standaarden of prestaties.

 Interactive control systems zijn systemen die managers gebruiken zichzelf te betrekken bij de besluitvormingsactiviteiten van ondergeschikten.

Wederom zit er in dit model een overlap met de andere modellen. Zo is er sprake van controls die zich richten op monitoren en het sturen van acties (boundary en diagnostic control systems), maar ook een aspect dat zich richt op gedrag van medewerkers en de cultuur van de organisatie.

In dit onderzoek zal het raamwerk van Merchant en van der Stede (2012) gehanteerd worden. Mede omdat dit ingaat op result controls die weer aansluiten bij de theorieën over prestatiemanagement die in de vorige paragraaf zijn besproken. Toegepast op de theorie van Merchant en van der Stede is er door het invoeren van prestatiemanagement meer focus ontstaan op result controls dan de vroegere focus op action controls.

Welke soort van control wordt toegepast is afhankelijk van de organisatie, ook een combinatie van de verschillende soorten controls is mogelijk.Dit sluit aan op de contingency theorie die omschrijft dat er geen universele oplossing is voor control problemen maar dat dit voor iedere organisatie bezien moet worden op basis van contingency variabelen. Zo benoemt Chenhall (2003) strategie, externe omgeving, technologie, structuur, bedrijfsgrootte en cultuur als belangrijke contingency variabelen.

30

Wel dient voor een effectief systeem van management control volgens Hofstede (1981) voldaan te worden aan vier criteria.

 Doelstellingen dienen ondubbelzinnig te zijn

 Uitkomsten dienen meetbaar te zijn

 De effecten van interventies zijn bekend en

 De actie moet repetitief zijn (Hofstede, 1981, p. 196). 3.5 Management control binnen de publieke sector

Voor management control systemen binnen de publieke sector zijn geen specifieke raamwerken ontwikkeld, maar binnen de sector implementeert men ook de management control systemen die gebruikt worden binnen de profit sector. Dit is in overeenstemming met de contigency theorie. Zoals eerder genoemd stelt Chenhall (2003) dat de meest geschikte ontwerpen van management control systemen worden beïnvloed door de context waarin zij opereren (Chenhall, 2003, p. 128). Hofstede (1981) stelt dat er in publieke organisaties activiteiten te vinden zijn die net als in profit organisaties direct zijn en ook op diezelfde manier ‘controlled’ kunnen worden (Hofstede, 1981, p. 194).

Een groot verschil tussen profit organisaties en publieke organisaties is de invloed van politiek en dus de externe omgeving waarin zij opereren. Dit is een aspect wat Pollit (2006) meeneemt in zijn onderzoek. Hij geeft aan dat organisaties waarvoor veel aandacht is vanuit media en politiek er veel gebruik wordt gemaakt van result controls om zo duidelijk te maken wat de toekomstige doelen zijn. Dit is ook het geval in de casus die besproken word in dit onderzoek. Door toenemende druk op prestaties vanuit de overheid moet het bestuur sturen op deze prestaties en het management control systeem hierop aanpassen. In de casus die speelt in dit onderzoek betreft dit het toepassen van een management control systeem gebaseerd op result controls.

Een ander verschil tussen de profit sector en de publieke sector is het voldoen aan de informatiebehoeften van een groot aantal stakeholders (Sicotte, 1998). Ook Hofstede (1981) onderschrijft deze hoeveelheid aan stakeholders maar noemt ook nog andere externe factoren zoals de dynamische omgeving waarin publieke organisaties opereren en de onzekerheid over de effecten van de ingezette middelen.

Binnen de publieke sector kunnen dus dezelfde management control systemen toegepast worden als binnen de profit sector. Wel dient, in overeenstemming met de contingency theorie, rekening gehouden te worden met de kenmerken van de organisatie.

31

Om rekening te houden met deze kenmerken hebben Merchant en Van der Stede (2012) een raamwerk ontwikkelt met een handreiking voor welke vorm van control toegepast dient te worden in welke situatie. Het raamwerk is als volgt:

Afbeelding 4: Toepassen van control systemen

Bron: Merchant en van der Stede (2012)

Er wordt dus gekeken naar in welke mate resultaten meetbaar zijn en in welke mate bekend is welke acties nodig zijn voor succes. Zoals genoemd in hoofdstuk twee is onderwijskwaliteit niet alleen te meten doormiddel van leerresultaten maar moeten ook sociaal-emotionele vaardigheden – of breder ‘niet-cognitieve aspecten’ meegenomen worden. Deze punten zijn lastig meetbaar. Leerprestaties zijn meetbaar door middel van de controle op bijvoorbeeld de eindtoetsen zoals de Inspectie van het Onderwijs doet. Dit zijn echter uitkomsten die ook zijn gebaseerd op intelligentie van de leerling en niet in zijn geheel iets zeggen over de kwaliteit van het onderwijs. Op basis hiervan is meetbaarheid van prestatie te kwalificeren als laag. Uit het raamwerk van Merchant en Van der Stede blijkt dat in een situatie van lage meetbaarheid van prestaties social controls en action controls de meest passende vorm zijn van management control. Result controls zijn alleen passend wanneer prestatie in hoge mate meetbaar zijn. Toch wordt er binnen de publieke sector en bij schoolbesturen in grote mate beoordeeld op resultaten en prestaties. Zoals genoemd in de vorige paragraaf wordt er bij action control met name gestuurd op de acties van gedrag en personeel. Bij social control zijn het de normen en waarden die spelen in de organisatie een belangrijk element. Beide soorten controls vragen om sturing van personeel door het management. Enerzijds sturing op de acties die ze uitvoeren en anderszijds bij social control op het naleven van de normen en waarden.

32

Samenvattend is het verschil en de overlap tussen management control systemen en prestatiemanagementsystemen dat management control systemen zich met name richten op het proces en prestatiemanagementystemen zich richten op de uitkomsten van deze processen. Ook voor de toepassing van prestatiemanagmentsystemen geldt dat de raamwerken vanuit de profit sector toegepast kunnen worden binnen de publieke sector mits deze worden aangepast aan de kenmerken van deze organisatie. Om de gewenste prestatie indicatoren te behalen dient het management control systeem hierop aangepast te worden.

3.6 Hypotheseontwikkeling

Uit paragraaf 3.1 blijkt dat de stakeholder theorie van toepassing is op de relatie tussen de overheid en een schoolbestuur. Om ervoor te zorgen dat een schoolbestuur handelt op de gewenste manier monitort het ministerie het bestuur op basis van de resultaten. Zoals ook besproken in de vorige paragrafen kan het bestuur sturen op het behalen van deze resultaten door middel van een management control systemen gebaseerd op result controls.

Op het gebied van prestatiemanagement heeft het ministerie van onderwijs verschillende prestatie indicatoren ingesteld waar een schoolbestuur aan moet voldoen. Hieronder vallen ook financiële prestatie indicatoren. De overheid past dit toe omdat men van mening is dat er een relatie is tussen goed financieel beleid en de kwaliteit van het onderwijs. Uit onderzoeken blijkt dat voldoen aan prestatie indicatoren niet altijd leidt tot het daadwerkelijk verbeteren van prestaties. Zo kan men teveel gefocust zijn op het behalen van de gestelde doelen waardoor de core business uit het oog wordt verloren. In de context van dit onderzoek kan met dus teveel gericht zijn op het halen van de financiële doelen en de kwaliteit van het onderwijs uit het oog verliezen.

Ook blijkt uit de theorie van management control systemen dat beoordelen op basis van result controls niet geheel passend is binnen een schoolbestuur aangezien onderwijsprestaties en de kwaliteit van het onderwijs niet altijd exact te meten zijn. De Cito toets is een test op intelligentie en de uitkomst hiervan is afhankelijk van meerdere situaties en factoren. Denk hierbij aan intelligentie van het kind en culturele afkomst. Dit geldt ook voor de indicatoren die zijn genoemd in het toezichtkader voor het voortgezet onderwijs. Een management control systeem gebaseerd op action controls of social controls is veel passender in deze situaties. Gebaseerd op voorgaande theoretische conclusie zal hypothese 1 in dit onderzoek als volgt worden geformuleerd:

33 H1: het behalen van financiële prestatie indicatoren leidt niet tot het daadwerkelijk verbeteren van de onderwijskwaliteit.

Uit het literatuuronderzoek is ook gebleken dat action controls en socials controls wellicht betere vormen van control zijn binnen een schoolbestuur. Deze twee vormen van control vragen, zoals genoemd in de vorige paragraaf, om sturing van het management. Betere sturing van het management zou op basis van de theorie ook kunnen leiden tot betere kwaliteit van het onderwijs. Op grond hiervan is hypothese twee als volgt geformuleerd.

H2: De kwaliteit van het management heeft een positieve invloed op de kwaliteit van het onderwijs.

In het volgende hoofdstuk wordt beschreven hoe deze hypothese geoperationaliseerd gaat worden.

34

4 Methodologie

In het vorige hoofdstuk is de theoretische onderbouwing voor de onderzoeksvraag nader beschreven. Op basis van de theoretische bevindingen zijn twee hypotheses geformuleerd. Dit hoofdstuk gaat in op de onderzoeksmethode die gebruikt gaat worden om de hypothesen te testen.

Omdat beide hypothesen uit onderdeel 3.6 zich vanwege de beschikbaarheid van voldoende cijfermatig materiaal prima lenen voor een cijfermatige analyse, wordt er gebruik gemaakt van kwantitatieve onderzoeksmethoden. Door middel van statistisch onderzoek wordt gekeken of er een verband is tussen de financiële data en de onderwijskundige data.

4.1 Afhankelijke variabele

De afhankelijke variabele in dit onderzoek is de onderwijskwaliteit. Een breed begrip dat ten eerste meetbaar gemaakt moet worden. Om onderwijskwaliteit in het primair onderwijs te kunnen meten wordt hier de gemiddelde Cito score per school voor gebruikt. De Cito toets is de centrale eindtoets die alle leerlingen in het laatste jaar van de basisschool afnemen om zo te kunnen toetsen wat ze de afgelopen acht jaar aan kennis hebben verkregen. De test betreft een multiple-choice toets met meer dan 200 vragen die betrekking hebben op taal, rekenen, informatieverwerking en wereldoriëntatie. Ook de Inspectie van het Onderwijs gebruikt de Cito resultaten om de onderwijskwaliteit van een school te meten (Luginbughl et al, 2009). 4.2 Onafhankelijke variabelen

De onafhankelijke variabelen in dit onderzoek zijn gekoppeld aan de financiële prestatie indicator weerstandsvermogen voor hypothese 1 en aan een indicator voor management kwaliteit voor hypothese 2.

Het schoolbestuur dat centraal staat in dit onderzoek, is na de ingang van het financieel toezicht gaan sturen op het vermogen van de scholen. Het vermogen per leerling is de eerste onafhankelijke variabele die de input vormt voor de analyse van hypothese 1.

Om de kwaliteit van de scholen te monitoren, heeft het schoolbestuur in 2015 een enquête uitgezet onder de medewerkers van de scholen. De schaal van de cijfers loopt van 1 tot en met 10 waarbij 1 de laagst mogelijke te behalen score is en 10 de hoogste. Het cijfer waarmee de schooldirectie beoordeelt is door het personeel is de tweede onafhankelijke variabele. Deze dient als input om de kwaliteit van het management te meten bij hypothese 2.

35

4.3 Moderator

Een andere variabele in de data is van socio-demografische aard en betreft de zogenaamde impulsgebieden: een gebied waar veel gezinnen met een laag inkomen of een uitkering wonen (rijksoverheid.nl, 2016). De data voor postcodes die aangemerkt zijn als impulsgebied zijn terug te vinden in de regeling impulsgebieden schooljaar 2013-2014 tot en met 2016-2017. Bij het definiëren van de variabele impulsgebied worden de regelingen van de rijksoverheid gevolgd. Het postcodegebied waar de school staat is hierbij bepalend of het wel of niet gevestigd is in een impulsgebied. Voor de impulsgebieden wordt de variabele ‘impulsgebied’ gebruikt, die de waarde 0 of 1 heeft. Hierbij staat 0 voor niet-impulsgebied en 1 voor impulsgebied.

4.4 Dataset

De gebruikte data bevat de jaren 2011, 2012, 2013, 2014 en 2015. Voor deze periode is gekozen omdat het schoolbestuur in 2011 in financiële moeilijkheden kwam, waarbij in 2012 de keuze is gemaakt om te gaan sturen op het weerstandsvermogen. Het jaar 2015 is het laatste jaar omdat in dat jaar het financieel toezicht beëindigd is. Dit is tevens ook het laatste jaar dat beschikbaar is tijdens dit onderzoek.

Het onderzoek wordt uitgevoerd bij een schoolbestuur voor openbaar onderwijs dat leiding geeft aan 82 scholen voor zowel primair onderwijs als voortgezet onderwijs. De verdeling hiervan is weergegeven in onderstaande tabel:

Tabel 3: Aantal scholen per onderwijssoort

Onderwijssoort Aantal

Regulier basisonderwijs 62

Speciaal basisonderwijs 6

(voortgezet) Speciaal onderwijs 8

Voortgezet onderwijs 6

Niet alle data van de 82 scholen zal gebruikt worden voor dit onderzoek. Omdat de 14 scholen voor speciaal onderwijs niet verplicht zijn een eindtoets doen en daarnaast meer beoordeeld worden op sociaal emotionele aspecten die zich lastig laten vertalen naar een cijfer, worden deze scholen in dit onderzoek buiten beschouwing gelaten.

36

Verder worden ook de gegevens afkomstig van de zes scholen voor het voorgezet onderwijs uitgesloten omdat de populatie met betrekking tot het aantal leerlingen niet bepaald kan worden. Dit is een belangrijk gegeven aangezien een gemiddeld examencijfer van een klas van 35 leerlingen meer representatief is dan van een klas met 4 leerlingen. Enerzijds kan de data niet genormaliseerd worden omdat de populatie niet bekend is. En anderzijds is er ook nog het feit dat het in totaal maar een zestal scholen zijn. Vanwege de combinatie van deze twee argumenten is besloten om de data van het voortgezet onderwijs uit te sluiten in dit onderzoek. Hiermee wordt het risico uitgesloten dat er een uitspraak wordt gedaan op basis van data die respectievelijk zowel kwalitatief als kwantitatief aanzienlijke beperkingen kent. Op de set van 62 vallen nog een tweetal scholen uit de analyse doordat één school de Cito scores niet heeft opgevoerd in het systeem en een andere school is samengevoegd.

Het onderzoek zal zich daarom richten op de overige 60 scholen voor het regulier basisonderwijs.

Er wordt hierbij gebruik gemaakt van een drietal datasets. Te weten:

 Gemiddelde Cito score per school afkomstig uit Parnassys, het leerlingvolgsysteem van het bestuur, over de jaren 2011 tot en met 2015.

 Overzicht vermogen per school afkomstig uit de boekhouding die de basis vormt voor de door de accountant goedgekeurde jaarverslagen over de jaren 2011 tot en met 2015.

 Enquête ‘personeelstevredenheidspeiling’ uitgevoerd in 2015 door een onafhankelijke partij (BvPO Bureau voor Praktijkgericht Onderzoek) in opdracht van het schoolbestuur.

De datasets zullen gekoppeld worden op basis van een zogenaamd ‘Brin nummer’, een uniek identificatienummer voor de afzonderlijke scholen wat in elk van de drie datasets aanwezig is. Als laatste punt rest de externe validiteit. De diverse scholen van het schoolbestuur bevinden zich verspreid over alle delen van de gemeente Rotterdam. Vanwege de grote maatschappelijke diversiteit binnen de gemeente Rotterdam, is de externe validiteit van dit onderzoek in die zin gewaarborgd.