Prestatie-indicatoren voor Integrale Handhaving

Prestatie-indicatoren voor Integrale Handhaving

Een onderzoek naar de methode voor het meetbaar maken van processen bij de gemeente Winsum

Auteur: Freerk van der Meulen

Voorwoord

Met dit onderzoek is een einde gekomen aan mijn studententijd. De afgelopen jaren als student heb ik ervaren dat er echt niets boven Groningen gaat. Met het afronden van de studie Bedrijfskunde, variant Accountancy, is er een einde gekomen aan deze leerzame tijd.

Het schrijven van een scriptie leek me erg moeilijk, maar het is me uiteindelijk nog best mee gevallen. Het afstudeertraject heb ik ervaren als een tijd vol leerzame momenten, met zowel interessante gesprekken als ook een aantal minder leuke ervaringen.

Zonder steun en advies van een aantal personen was het resultaat dat hier nu ligt niet tot stand gekomen. Ten eerste wil ik mijn eerste begeleider van de universiteit, Ab Waszink, bedanken voor zijn kritische vragen en creatieve ideeën. De eerste paar maanden waren niet gemakkelijk, maar door het hameren op een strakke planning vielen uiteindelijk toch alle puzzelstukjes in elkaar. Ook wil ik Henk Hainja, als tweede begeleider bedanken voor zijn bijdrage. Ook bij de gemeente Winsum verdienen drie mensen bijzondere vermelding. Geertje Karstens, bedankt voor je kritische commentaar. Ook mijn begeleider, Fred de Wilde, wil ik bedanken voor de vrijheid die ik gekregen heb om mijn onderzoek naar eigen inzicht uit te voeren. Daarnaast wil ik Paul van Dam nog speciaal bedanken voor zijn commentaar tijdens het onderzoek en voor het lezen van de stukken.

Ook wil ik een aantal vrienden bedanken. Frank, bedankt voor je positieve gesprekken dag in dag uit. Jeroen, met name de eerste maanden hebben we regelmatig discussies gehad over het onderzoek. Bedankt voor je waardevolle opmerkingen. En last, but not least, wil ik Femke bedanken voor de vele momenten van ontspanning en je nuttige commentaar. Het was niet altijd even gemakkelijk om positief te blijven denken, maar gelukkig wist je toch nog het beste in me naar boven te halen.

Als laatste wil ik het thuisfront noemen. Door alle drukte rond het afstuderen heb ik mijn gezicht toch niet zo vaak kunnen laten zien. Maar de momenten dat ik er was, stonden jullie altijd voor me klaar. Rinse, Pytsje, Margriet, Jan Gerben en Annemarie: bedankt!

Freerk van der Meulen

Winsum, mei 2003

Samenvatting

Deze scriptie staat in het teken van het ontwikkelen van prestatie-indicatoren voor de gemeente Winsum. Het onderzoek beperkt zich tot de ambtelijke organisatie en heeft betrekking op het meetbaar maken van de processen vergunningverstrekking en handhaving.

De doelstelling van het onderzoek luidt als volgt:

Het geven van aanbevelingen aan het Management Team van de gemeente Winsum voor het meetbaar maken van processen en prestaties.

Voor het bereiken van de doelstelling van het onderzoek moet de volgende vraagstelling worden beantwoord:

Hoe dient er invulling te worden gegeven aan prestatiemeting bij de gemeente Winsum, opdat de uitvoering van het handhavingsbeleid systematisch kan worden gestuurd en beheerst?

Na het beschrijven van de organisatie zijn er een aantal knelpunten geconstateerd. Planning

& control is op papier redelijk ontwikkeld, maar in de praktijk blijkt dat er nog veel verbeterd moet worden. De jaarplannen en beheersrapportages bevatten hoofdzakelijk financiële gegevens. Ook is gebleken dat het MT behoefte heeft aan informatie over de uitvoering van de werkprocessen om de voortgang te kunnen bewaken. De Balanced Scorecard is gebruikt als strategisch managementmodel voor het ontwikkelen van prestatie-indicatoren. Daarnaast is theorie over management control en procesmanagement gebruikt om aanbevelingen te kunnen geven voor het verbeteren van zowel het verticale proces (management controlproces) als de werkprocessen.

De theorie over management control is toegepast door een beoordeling te geven van het management controlproces van de gemeente Winsum. Hieruit is naar voren gekomen dat er gaten zitten in het management controlproces, waaruit is geconcludeerd dat de aansturing en beheersing van de ambtelijke organisatie kan worden verbeterd.

De processen vergunningverstrekking en handhaving zijn beschreven en gemodelleerd tot een stroomschema. De Deming-cycle is toegepast door per activiteit in het stroomschema aan te geven om wat voor soort activiteit het gaat. Er is geconstateerd dat er weinig controlerende en corrigerende werkzaamheden worden uitgevoerd. Om prestatie-indicatoren toe te passen is het nodig om meetpunten in de processen aan te geven. Doelstelling is de controles in de processen zoveel mogelijk te laten samenvallen met de registratiemomenten van prestatie-indicatoren.

Vervolgens zijn er prestatie-indicatoren ontwikkeld op basis van theorie van de Balanced Scorecard. Hieruit zijn 15 prestatie-indicatoren geselecteerd en getoetst op bruikbaarheid voor de gemeente Winsum. De prestatie-indicatoren zijn getoetst op relevantie, eenvoud en praktische toepasbaarheid. Er is geconcludeerd dat er tien prestatie-indicatoren voor integrale handhaving kunnen worden ontwikkeld. Tevens is er een relatie gelegd met de stroomschema’s, door het aangeven van meetpunten in de processen vergunningverstrekking en handhaving. Resultaat is een strategisch scorebord voor integrale handhaving, waarop de kritische succesfactoren en prestatie-indicatoren staan afgebeeld.

Aan het slot van dit document is de gehanteerde ontwikkelingsmethodiek beschreven.

Vervolgens is de ontwikkelingsmethodiek veralgemeniseerd in een 6-stappenplan voor het

ontwikkelen van prestatie-indicatoren in gemeentelijke context, zodat de organisatie zelf ook

voor andere processen prestatie-indicatoren kan ontwikkelen.

De bevindingen van het onderzoek hebben geleid tot een aantal aanbevelingen. De

belangrijkste aanbevelingen worden hier kort weergegeven. Het is belangrijk om meer

aandacht te besteden aan het operationaliseren en uitdragen van de visie en de strategische

doelstellingen. Ook is meer aandacht voor controle, evaluatie en een systematische

terugkoppeling wenselijk. Het opstellen van procesdoelstellingen, productdefinities en

kwaliteitseisen maakt de processen beter meetbaar en beheersbaar. Daarnaast is het nodig

om afspraken te maken over wie verantwoordelijk is voor een bepaald proces en wie

verantwoordelijk is voor het resultaat. Ook zou iedere vergunning idealiter door een ander

dan de opsteller moeten worden getoetst, alvorens tot verstrekking wordt overgegaan.

Inhoudsopgave

Voorwoord ... 1

Samenvatting... 2

Inhoudsopgave... 4

Hoofdstuk 1 Gemeente Winsum... 7

1.1 Inleiding ... 7

1.2 Bestuurlijke organisatie ... 7

1.3 Ambtelijke organisatie... 7

1.3.1 VROM... 8

1.3.2 Publiekszaken... 8

Hoofdstuk 2 Onderzoeksopzet ... 9

2.1 Inleiding ... 9

2.2 Aanleiding... 9

2.3 Probleemstelling... 9

2.3.1 Doelstelling... 9

2.3.2 Vraagstelling ... 10

2.3.3 Deelvragen... 10

2.3.4 Randvoorwaarden ... 10

2.3.5 Afbakening ... 10

2.3.6 Operationalisatie ... 11

2.4 Methodologie ... 12

2.4.1 Inhoudelijk conceptueel model... 12

2.4.2 Onderzoeksmethode... 13

2.4.3 Soort onderzoek ... 14

2.4.4 Onderzoeksontwerp... 14

Hoofdstuk 3 Management Control ... 17

3.1 Inleiding ... 17

3.2 Procesbeheersing ... 17

3.3 Management controlsysteem ... 18

3.4 Management controlproces... 19

3.5 Managementinformatie ... 19

3.5.1 Kwaliteitsaspecten van informatie... 19

3.5.2 Strategie en managementinformatie ... 20

3.5.3 Informatiebehoeften ... 20

3.6 Ouchi’s Contingentietheorie ... 21

3.7 Conclusie... 22

Hoofdstuk 4 Balanced Scorecard... 23

4.1 Inleiding ... 23

4.2 Prestatiemeting... 23

4.3 Balanced Scorecard ... 24

4.4 Prestatiemeting in gemeentelijke context... 26

4.5 Conclusie... 27

Hoofdstuk 5 Management Control Winsum ... 29

5.1 Inleiding ... 29

5.2 Planning & Control Winsum ... 29

5.3 Rapportagestructuur ... 30

5.4 Beoordeling Management Controlproces... 30

5.5 Conclusie... 33

Hoofdstuk 6 Integrale Handhaving ... 34

6.1 Inleiding ... 34

6.2 Gemeentelijke Handhaving... 34

6.3 Integrale Handhaving ... 34

6.4 Proces Vergunningverstrekking... 35

6.4.1 Bouwvergunning ... 35

6.4.2 Milieuvergunning... 36

6.4.3 Drank- en horecavergunning ... 36

6.4.4 Evenementenvergunning ... 36

6.4.5 Stroomschema vergunningverstrekking... 38

6.4.6 Procesbeschrijving vergunningverstrekking ... 38

6.5 Proces Handhaving... 40

6.5.1 Bouwvergunning ... 40

6.5.2 Milieuvergunning... 40

6.5.3 Stroomschema handhaving... 40

6.5.4 Procesbeschrijving handhaving... 41

6.6 Beoordeling huidige processen... 42

6.6.1 Knelpunten werkprocessen ... 43

6.6.2 Knelpunten organisatiestructuur en organisatiecultuur ... 43

6.7 Toetsing criteria... 44

6.8 Conclusie... 44

Hoofdstuk 7 Balanced Scorecard voor Integrale Handhaving ... 46

7.1 Inleiding ... 46

7.2 Visie ... 46

7.3 Strategische doelstellingen ... 46

7.4 Kwaliteitseisen prestatie-indicatoren... 47

7.5 Concept Balanced Scorecard... 48

7.5.1 Lerend Vermogen... 48

7.5.2 Interne Processen... 48

7.5.3 Klantperspectief... 48

7.5.4 Financieel Perspectief ... 49

7.6 Bruikbaarheidstoets ... 49

7.7 Meetplan ... 53

7.8 Conclusie... 54

Hoofdstuk 8 Implementatie ... 55

8.1 Inleiding ... 55

8.2 Ontwikkelingsmethode... 55

8.3 Veralgemenisering methodiek... 60

8.4 Aanwijzigingen voor verder gebruik... 63

8.4.1 Gebruikers ermee laten werken ... 63

8.4.2 Integreren in het management controlproces... 64

8.4.3 Implementeren in de rest van de organisatie ... 64

8.5 Conclusie... 64

Hoofdstuk 9 Conclusies en Aanbevelingen ... 65

9.1 Inleiding... 65

9.2 Conclusies ... 65

9.3 Aanbevelingen ... 68

Literatuurlijst... 70

Bijlagen

Hoofdstuk 1 Gemeente Winsum

1.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt kort aandacht besteed aan de bestuurlijke organisatie en de ambtelijke organisatie. Het onderzoek richt zicht op de ambtelijke organisatie. In paragraaf 1.2 wordt de bestuurlijke organisatie van de gemeente Winsum behandeld. Vervolgens wordt in 1.3 wordt een korte beschrijving gegeven van de structuur van de ambtelijke organisatie. Ook worden de belangrijkste activiteiten van de sectie VROM en de sectie Publiekszaken beschreven.

1.2 Bestuurlijke organisatie

Aan het hoofd van de bestuurlijke organisatie staat de gemeenteraad, ook wel raad genoemd. De raad fungeert als vertegenwoordiging van de gehele bevolking van de gemeente en wordt om de vier jaar gekozen door de kiesgerechtigde inwoners van de gemeente Winsum. Artikel 8 van de Gemeentewet bepaalt dat zij uit 15 leden bestaat. De gemeenteraad vergadert een keer per maand. De gemeenteraad heeft eveneens een griffier benoemd. De griffier assisteert de raad en de commissies bij de uitvoering van hun taken.

Tevens is hij aanwezig bij de vergaderingen van de raad en ondertekent hij besluiten van de raad. De griffier wordt benoemd, geschorst en ontslagen door de raad.

Het dagelijks bestuur van de gemeente is in handen van het college van Burgemeester en Wethouders. Het college bestaat uit de burgemeester, drie wethouders en de gemeentesecretaris en stelt het beleid op. Binnen de gemeente Winsum heeft men, gegeven artikel 36 van de Gemeentewet, het maximaal toegestane aantal wethouders dat voor een gemeente met dit inwonertal mogelijk is. De gemeenteraad benoemt de wethouders. De burgemeester is tevens voorzitter van het college. De burgemeester is bij koninklijk besluit benoemd voor zes jaar. De gemeentesecretaris adviseert het college en de raad over de uitvoering van hun taken.

De gemeenteraad in Winsum heeft twee vaste commissies ingesteld, namelijk de commissie Ruimte en de commissie Bestuur, Middelen en Welzijn. Deze commissies vergaderen maandelijks. Daarnaast is er een aparte commissie die het gemeentebestuur adviseert over bezwaarschriften, die geen vaste vergaderdagen kent. Deze commissies behandelen vrijwel alle zaken waarover de gemeenteraad in een later stadium een beslissing moet nemen.

1.3 Ambtelijke organisatie

De gemeentesecretaris is als hoofd van de ambtelijke organisatie eindverantwoordelijk voor

de prestaties van de ambtelijke organisatie en legt hier verantwoording over af aan het

college. In bijlage 1 staat de organigram van de gemeente Winsum. Hieruit valt op te maken

dat de ambtelijke organisatie uit twee lijnafdelingen en twee stafafdelingen bestaat. Een

afdelingshoofd is verantwoordelijk voor de prestaties van een afdeling. In het MT zijn de

gemeentesecretaris en de hoofden van de lijnafdelingen Ruimte, Samenleving en de

stafafdeling Middelen vertegenwoordigd. Afdeling Ruimte is opgedeeld in de secties

Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM), Recreatie Cultuur en Civiele

Techniek (RCCT) en Beheer en Onderhoud (B&O). Afdeling Samenleving bestaat uit de

secties Sociale Zaken, Welzijn en Publiekszaken. Een sectie wordt aangestuurd door een

coördinator.

1.3.1 VROM

Sectie VROM bestaat uit de vakafdelingen Bouw- en Woningtoezicht (BWT), Milieu en Ruimtelijke Ordening (RO). Coördinator VROM houdt zich bezig met de dagelijkse aansturing van deze drie vakafdelingen. Belangrijke activiteiten binnen VROM is het geven van advies over beleidsvraagstukken en juridische advisering. Daarnaast worden verschillende vergunningen opgesteld, zoals bouwvergunningen en milieuvergunningen.

1.3.2 Publiekszaken

Sectie Publiekszaken wordt aangestuurd door een coördinator. Publiekszaken is

onderverdeeld in Burgerzaken als back office en de Centrale Balie als front office. Bij de

Centrale Balie wordt voorlichting gegeven aan klanten over de producten die de gemeente

verstrekt. Daarnaast worden aanvragen voor vergunningen in ontvangst genomen voor

verdere behandeling en worden onder andere drank- en horecavergunningen en

evenementenvergunningen verstrekt.

Hoofdstuk 2 Onderzoeksopzet

2.1 Inleiding

Verantwoording en dienstverlening zijn belangrijke thema’s binnen het huidige openbaar bestuur. Het recent ingevoerde systeem van dualisme geeft het College van B&W een primair besturende functie, waardoor de Raad zich beter kan richten op de controlerende functie als volksvertegenwoordiging. Het openbaar bestuur is niet langer de bepalende centrale speler, ook burgers willen graag betrokken worden bij belangrijke onderwerpen. Het afleggen van verantwoording ten aanzien van zowel besluitvormingstrajecten als gemeentelijke prestaties is daarom een actueel onderwerp van onderzoek.

2.2 Aanleiding

Tot op heden is er nog weinig aan kwaliteitszorg gedaan door de gemeente Winsum. Hoofd Middelen noemt drie redenen waarom er behoefte is aan kwaliteitsverbetering. Ten eerste is er momenteel sprake van ‘eilandjes’ binnen de gemeentelijke organisatie. Elke afdeling heeft haar eigen beleid en er is geen afstemming tussen verschillende afdelingen. Ten tweede bestaat de verplichting om over het jaar 2002 een burgerjaarverslag op te stellen, waarin de burgemeester o.a. verantwoording aflegt over de kwaliteit van de dienstverlening. Het Management Team heeft dit aangegrepen om in het jaarplan als doelstelling op te nemen de organisatie verder te professionaliseren. Ten slotte stelt het Ministerie eisen aan de kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening.

Op basis van documentatie en oriënterende gesprekken met een aantal medewerkers is de stand van zaken op het gebied van planning & control als volgt. De belangrijkste problemen hebben te maken met feit dat er in de jaarplannen weinig kengetallen (prestatie-indicatoren) zijn opgesteld. Dit is noodzakelijk om periodiek te kunnen rapporteren over de mate waarin verschillende organisatie-eenheden en medewerkers er in zijn geslaagd hun doelen te bereiken. Het verbeteren van planning & control heeft het afgelopen jaar gestalte gekregen middels een jaarplan per sectie met een vaste structuur. Wat echter nog onderbelicht is gebleven, is wat er werkelijk met de informatie kan worden gedaan. Een ander onderdeel van het management controlsysteem moet nog verder ontwikkeld worden, te weten het meten van prestaties.

2.3 Probleemstelling

Het onderzoek richt zich op het gebrek aan bruikbare informatie bij het MT en coördinatoren voor het besturen en beheersen van de uitvoeringsorganisatie. De beheersrapportages, die een keer in de vier maanden worden opgesteld, worden door veel gebruikers ervaren als niet toegespitst op hun informatiebehoeften. De beheersrapportages bevatten voornamelijk financiële gegevens over resterende budgetten en te weinig informatie over de voortgang van de werkprocessen. Er wordt bijvoorbeeld geen informatie gegeven over de hoogte van de werkvoorraad. Door aan te geven welke mogelijkheden er zijn voor het gebruik van prestatie-indicatoren wordt getracht een aanzet te geven voor een meer resultaatgerichte werkwijze. Het onderzoek richt zich op de gebrekkige informatie-uitwisseling tussen secties en het gebrek aan management informatie bij het Management Team.

2.3.1 Doelstelling

Het geven van aanbevelingen aan het Management Team van de gemeente Winsum voor

het meetbaar maken van processen en prestaties.

2.3.2 Vraagstelling

Hoe dient er invulling te worden gegeven aan prestatiemeting bij de gemeente Winsum, opdat de uitvoering van het handhavingsbeleid systematisch kan worden gestuurd en beheerst?

2.3.3 Deelvragen

1. Wat is het management controlproces?

2. Wat is de Balanced Scorecard in het kader van het management controlproces?

3. Welke aanknopingspunten zijn er in de uitvoeringsorganisatie om prestatie- indicatoren toe te passen?

4. Welke prestatie-indicatoren kunnen worden ontwikkeld voor de processen vergunningverstrekking en handhaving?

5. Welke algemene aanbevelingen kunnen er worden gegeven voor het ontwikkelen van prestatie-indicatoren?

2.3.4 Randvoorwaarden

Randvoorwaarden zijn op te delen in product- en procesrandvoorwaarden (De Leeuw, 1996:

85). De productrandvoorwaarden geven de begrenzing aan waar het ‘product’ van het onderzoek aan moet voldoen. De procesrandvoorwaarden geven de begrenzing aan waarbinnen het onderzoek plaatsvindt. De randvoorwaarden worden nu op basis van deze indeling besproken.

Productrandvoorwaarden

Het onderzoek heeft de volgende productrandvoorwaarden:

• de ontwikkelde prestatie-indicatoren hebben een relatie met de strategische doelstellingen op het gebied van integrale handhaving;

• de ontwikkelde prestatie-indicatoren zijn relevant, zinvol en praktisch toepasbaar voor de gemeentesecretaris, hoofd afdeling Ruimte, coördinator sectie VROM en Publiekszaken.

Procesrandvoorwaarden

Het onderzoek kent de volgende procesrandvoorwaarden:

• het onderzoeksproject duurt maximaal 6 maanden. Na zes maanden wordt verslag uitgebracht van mijn bevindingen aan de stuurgroep integrale handhaving;

• tijdens het onderzoek wordt periodiek verslag uitgebracht van de bevindingen aan de gemeentesecretaris;

• de eventuele implementatie van de uit het onderzoek naar voren gekomen aanbevelingen wordt door de gemeente Winsum zelf gedaan.

2.3.5 Afbakening

Het onderzoek beperkt zich tot de ambtelijke organisatie. Binnen de ambtelijke organisatie

richt het onderzoek zich op een tweetal processen binnen de sectie VROM en

Publiekszaken. De processen vergunningverstrekking en handhaving zijn de primaire

processen waarop het onderzoek zich richt. Het Management Team is hierbij het orgaan

waarvoor de prestatie-indicatoren worden ontwikkeld, met de gemeentesecretaris als hoofd

van de ambtelijke organisatie.

2.3.6 Operationalisatie

De volgende begrippen worden gedefinieerd voor het onderzoek.

Kwaliteit

Kwaliteit is de mate waarin het geheel van eigenschappen en kenmerken van een product, dienst of proces voldoet aan de eisen van de gebruiker (Neijzen en Trompetter, 1995: 29).

Productkwaliteit

Productkwaliteit is de kwaliteit van het goed of de dienst die wordt geleverd, zoals dit door de afnemer wordt waargenomen (Broekhuis, 2001: 32). Dit wordt ook wel outputkwaliteit of technische kwaliteit genoemd en heeft dus te maken met de resultaten of prestaties van het product of de dienst.

Proceskwaliteit

Proceskwaliteit of functionele kwaliteit betreft de wijze waarop de dienst wordt geleverd, zoals dit door de afnemer wordt waargenomen (Broekhuis, 2001: 33).

Handhaving

Handhaving is het geheel van controleactiviteiten naar aanleiding van een verstrekte vergunning en/of geconstateerde overtreding.

Integrale handhaving

Integrale handhaving is het geheel van activiteiten die betrekking hebben op het nakomen van rechtsregels of het beëindigen van een overtreding. Dit betekent dat het betrekking heeft op zowel voorlichting, vergunningverstrekking, controle als sanctionering, en de verschillende bestuurssectoren overstijgt.

Planning & control

Onder planning & control wordt verstaan het geheel van activiteiten die periodiek uitgevoerd moeten worden om duidelijk te maken wat er in een bepaalde periode moet gebeuren als uitkomst van een bestuurlijk proces (planning), de rapportage daarover en de benodigde bijsturing en uiteindelijke verantwoording over de behaalde resultaten aan het bestuur (control) (Boelens e.a., 2001).

Kritische succesfactor

Een kritische succesfactor is een factor of accent die voor een organisatie van groot belang is voor het realiseren van de strategische doelstellingen.

Prestatie-indicator

Een prestatie-indicator is een meetbaar gemaakte doelstelling die de toestand of de

ontwikkeling op een bepaald beleidsterrein weergeeft.

2.4 Methodologie

De aanpak van het onderzoek wordt nader besproken in deze paragraaf over methodologie.

Methodologie is het management van onderzoek (De Leeuw, 1996: 4). Een weloverwogen onderzoeksaanpak vereenvoudigt de gegevensverzameling en maakt het mogelijk om het onderzoeksproces wetenschappelijk te verantwoorden.

2.4.1 Inhoudelijk conceptueel model

In het inhoudelijk conceptueel model wordt schematisch weergegeven welke theorieën worden gebruikt en welk centraal probleem moet worden opgelost. Figuur 2.1 geeft weer hoe het probleem met behulp van een aantal theorieën wordt aangepakt en wat hier vervolgens voor resultaat uit komt.

Figuur 2.1 Inhoudelijk conceptueel model

Het gebrek aan informatie bij de MT-leden is het centrale probleem. Om hier aanbevelingen over te kunnen geven wordt de Balanced Scorecard als methode gebruikt om prestatie- indicatoren te ontwikkelen. Dit levert stuurinformatie op voor het MT. De Balanced Scorecard moet worden geïntegreerd in het management controlproces om hiermee de organisatie te kunnen verbeteren. Behalve aandacht voor prestatie-indicatoren is er ook theorie over procesmanagement gebruikt om de processen in kaart te brengen en te beoordelen. Bovendien zijn meetpunten vastgesteld om de gegevens voor de prestatie-

Criteria voor het ontwikkelen van prestatie-indicatoren Balanced

Scorecard-methode Managementcontrol-

proces Procesmanagement

Aanbevelingen om meetbaarheid van processen en prestaties te vergroten

Gebrek aan informatie

voor sturen en beheersen

van uitvoeringsactiviteiten

indicator te kunnen verzamelen. De drie genoemde theorieën leveren een aantal criteria op waaraan een prestatie-indicator moet voldoen. Als de bruikbaarheid van de prestatie- indicatoren getoetst is, worden de bevindingen veralgemeniseerd om aanbevelingen te kunnen geven voor het meetbaar maken van prestaties.

2.4.2 Onderzoeksmethode

Het onderzoeksproces wordt door middel van een blokschema in kaart gebracht. In figuur 2.2 staat het onderzoeksproces weergegeven.

Figuur 2.2 Het onderzoeksproces

Figuur 2.2 kan als volgt worden toegelicht. Na een aantal oriënterende gesprekken met afdelingshoofden is gebleken dat de meeste problemen te maken hebben met een gebrek aan informatie over de geleverde prestaties. Het MT heeft concreet aangegeven dat men meer informatie zou willen hebben om de uitvoeringsacties aan te kunnen sturen en te kunnen beheersen. Desk research heeft deze constatering ondersteund, namelijk dat de beheersrapportages te financieel georiënteerd zijn en onvoldoende informatie verschaffen voor het beheersen van activiteiten. Dit heeft geleid tot de onderzoeksopzet, met als onderzoeksdoelstelling:

‘het geven van aanbevelingen aan het MT voor het meetbaar maken van processen en prestaties’.

Het literatuuronderzoek heeft geleid tot een aantal criteria waaraan prestatie-indicatoren moeten voldoen en een ontwikkelingsmethodiek om te komen tot prestatie-indicatoren. Om aan te kunnen tonen dat de systematiek werkt bij de gemeente Winsum wordt er een casestudie gedaan, wat gericht is op het meetbaar maken van twee processen op het gebied van integrale handhaving. Ook zijn twee interviewrondes gehouden. De eerste interviewronde is bedoeld om het management controlproces in kaart te brengen en te beoordelen. Met de tweede interviewronde worden de processen van vergunningverlening

• Balanced scorecard

• Management control

• Procesmanagement

probleemhebbers analyse

Analyse jaar- plannen/maraps

onderzoeksopzet Literatuur- studie

Criteria prestatie- meting

Casestudie beleidsgroep Integrale Hand- having

Veralgemenisering bevindingen Conclusies en

aanbevelingen

Twee

interview-

rondes

en handhaving in kaart gebracht. Dit moet leiden tot een aantal aanbevelingen die vervolgens worden veralgemeniseerd tot conclusies en aanbevelingen voor het meetbaar maken van processen.

2.4.3 Soort onderzoek

Praktijkonderzoek kan worden onderscheiden in beleidsondersteunend onderzoek en probleemoplossend onderzoek. Beleidsondersteunend onderzoek beoogt concrete (in de probleemstelling gespecificeerde) kennis op te leveren die bruikbaar is in een specifieke situatie van (een) aanwijsbare klant(en) en een gedeelte van de totale kennisbehoefte bevredigt (De Leeuw, 1996: 76). Beleidsondersteunend onderzoek ondersteunt het beleid dus door middel van productie van bruikbare kennis en heeft als doel om de beleidscomponent in besturingsprocessen te verbeteren. Met het ontwikkelen van prestatie- indicatoren op basis van de Balanced Scorecardmethode wordt het management team een instrument aangereikt voor meten van prestaties. Naast beleidsondersteunend onderzoek heeft het onderzoek ook kenmerken van een probleemoplossend onderzoek. In de deelvragen valt het stramien diagnose, ontwerp en verandering terug te zien als onderzoeksaanpak voor probleemoplossend onderzoek. Met deelvraag drie wordt de huidige situatie op het gebied van management control beschreven en beoordeeld. Vervolgens word met deelvraag vier prestatie-indicatoren ontworpen als ‘oplossing’ voor het probleem.

Tenslotte worden in deelvraag vijf aanbevelingen gedaan voor het veralgemeniseren van de ontwikkelingsmethodiek en suggesties voor verandering.

2.4.4 Onderzoeksontwerp

In deze paragraaf wordt aangegeven hoe de gegevens per deelvraag van het onderzoek worden verzameld om uiteindelijk tot een beantwoording van de vraagstelling te kunnen komen. Per deelvraag wordt de onderzoeksstrategie, gegevensbronnen en meet- en waarnemingsmethoden beschreven.

Deelvraag 1: Wat is het management controlproces?

Met deze deelvraag wordt inzicht gekregen in de activiteiten die volgens de theorie moeten worden uitgevoerd om een organisatie aan te kunnen sturen en te beheersen. Met het antwoord op deze deelvraag wordt duidelijk welke eisen er moeten worden gesteld aan een het management controlproces. Deze deelvraag wordt in hoofdstuk 3 (Management Control) uitgewerkt.

Van de zes soorten bronnen (De Leeuw, 1996: 99) is hier voornamelijk gebruik gemaakt van documenten. Als documenten zijn boeken over management control en vakliteratuur in tijdschriften over gemeentelijke planning & control gebruikt. Er is geprobeerd zoveel mogelijk de meest actuele ontwikkelingen op het gebied van planning & control voor gemeentelijke organisaties te volgen met het oog op de kwaliteit van geraadpleegde bronnen.

Deelvraag 2: Wat is de Balanced Scorecard in het kader van het management controlproces?

Het doel van deze deelvraag is om theorie van de Balanced Scorecard te kunnen

positioneren in het management controlproces. Als duidelijk is welke activiteiten van het

management controlproces worden beïnvloed, kunnen aanbevelingen worden gedaan voor

verbeteringen van het management controlproces bij de onderzoeksorganisatie. Ook worden

criteria uit de literatuur geïdentificeerd waaraan een prestatie-indicator moet voldoen. In hoofdstuk 4 (Balanced Scorecard) wordt deze deelvraag verder uitgewerkt.

Aangezien deze deelvraag net als deelvraag 1 theoretisch van aard is, is ook hier literatuur geraadpleegd. Daarnaast is er vakliteratuur bestudeerd uit tijdschriften over Balanced Scorecards voor non-profitorganisaties.

Deelvraag 3: Welke aanknopingspunten zijn er in de uitvoeringsorganisatie om prestatie- indicatoren toe te passen?

Doel van deze deelvraag is het onderzoeken welke aanwijzingen er zijn om prestatie- indicatoren toe te passen voor het project integrale handhaving. De eisen die uit de theorie naar voren komen worden vergeleken met het management controlproces van de gemeente Winsum. Ook worden hier de knelpunten van het proces vergunningverstrekking en handhaving genoemd en de verbetermogelijkheden. In hoofdstuk 5 (Beoordeling management controlproces) en hoofdstuk 6 (Integrale Handhaving) wordt dit uitgewerkt.

Bij de beantwoording van deze deelvraag zijn een aantal gegevensbronnen gebruikt. Als documenten zijn gebruikt interne documentatie, zoals jaarplannen, beheersrapportages en notulen van vergaderingen. Dit wordt ook wel desk-research genoemd (Baarda en De Goede, 1998: 25). Het gaat dan niet om literatuur, maar om bestaande gegevensbestanden die worden geraadpleegd. Met desk-research kan op eenvoudige wijze reeds bestaande informatie verzameld worden. Nadruk ligt bij de werkelijkheid (het ‘veld’). Belangrijk hierbij is om onderscheid te maken tussen oordelen en feiten (De Leeuw, 1996: 101). Bovendien moet rekening worden gehouden met sociaal wenselijke antwoorden, om een indicatie te hebben wat iemand echt vindt. Om een referentiekader te hebben bij het opstellen van interviewvragen is het stroomschema van vergunningverstrekking en handhaving van de gemeente Stadskanaal gebruikt.

Als meet- en waarnemingsmethode is er gekozen voor houden van interviews. Daarbij is gebruik gemaakt van semi-gestructureerde interviews. Semi-gestructureerde interviews zijn niet gestandaardiseerd. Er is een lijst gemaakt met vragen die tijdens het interview bij langs wordt gegaan. Per interview kunnen vragen worden geschrapt, toegevoegd en de volgorde van vragen kan worden aangepast. Uitkomst van de semi-gestructureerde interviews met managers en coördinatoren is een visie en strategische doelstellingen op het gebied van vergunningverstrekking en handhaving, met hieraan gekoppeld kritische succesfactoren en prestatie-indicatoren voor het proces ‘vergunningverstrekking’ en ‘handhaving’. Daarnaast heeft er nog een interviewronde met uitvoerenden plaatsgevonden; deze was ook semi- gestructureerd van aard. Deze semi-gestructureerde interviews met vergunningverstrekkers en handhavers hebben geleid tot procesbeschrijvingen en stroomschema’s met knelpunten per proces.

Deelvraag 4: Welke prestatie-indicatoren kunnen worden ontwikkeld om de vergunning- verstrekking en de handhaving te kunnen beheersen?

Met deze deelvraag wordt duidelijk welke prestatie-indicatoren geschikt zijn om mee te sturen. De resultaten van deelvraag 3, de criteria die uit de literatuur en eigen ervaringen naar voren zijn gekomen zijn de input voor het beantwoorden van deze deelvraag. De ontwikkelde prestatie-indicatoren zijn getoetst aan de gebruikers en de aanstuurders. In hoofdstuk 7 (Balanced Scorecard voor Integrale Handhaving) wordt dit uitgewerkt.

De volgende gegevensbronnen zijn gebruikt voor de beantwoording van deze deelvraag. Er is

op internet gezocht of er reeds andere gemeenten gebruik hebben gemaakt van een

Balanced Scorecard voor het meten van prestaties. De gemeente Maasbracht werkt met strategiekaarten op basis van de Balanced Scorecard.

Als meet- en waarnemingsmethode is er gekozen voor een schriftelijk enquête waar de prestatie-indicatoren op bruikbaarheid zijn getoetst. Er is gekozen voor een beperkt aantal prestatie-indicatoren om de weerstand tegen prestatiemeting zoveel mogelijk te voorkomen.

Deelvraag 5: Welke algemene aanbevelingen kunnen er worden gegeven voor het ontwikkelen van prestatie-indicatoren?

De bevindingen uit deelvraag vier moeten worden veralgemeniseerd. De gebruikte methodiek

voor het ontwikkelen van prestatie-indicatoren op het gebied van integrale handhaving

wordt veralgemeniseerd om hiermee aanbevelingen te kunnen geven voor het meetbaar

maken van processen in een gemeentelijke organisatie. De constateringen die zijn gedaan

worden hier uiteengezet en beoordeeld op algemene toepasbaarheid.

Hoofdstuk 3 Management Control

3.1 Inleiding

In hoofdstuk 2 is de opzet van het onderzoek behandeld. Hierin is naar voren gekomen dat het management controlproces van de gemeente Winsum in kaart moet worden gebracht. In dit hoofdstuk wordt het belang van management control voor een organisatie behandeld.

Management control heeft te maken met het beheersen van activiteiten. Hier worden in de literatuur een aantal voorwaarden voor genoemd. In paragraaf 3.2 wordt het belang van management control voor procesbeheersing toegelicht. De verschillende onderdelen van een management controlsysteem komen in paragraaf 3.3 aan de orde. Hieruit komt naar voren waar rekening mee moet worden gehouden bij het ontwikkelen van prestatie-indicatoren. In paragraaf 3.4 wordt het management controlproces in concrete activiteiten beschreven.

Vervolgens wordt nog aandacht besteed aan het belang van het management informatie in paragraaf 3.5, en aan de hand van theorie van Ouchi wordt in paragraaf 3.6 een raamwerk gegeven voor het beheersen van processen met behulp van prestatie-indicatoren. Tenslotte wordt in paragraaf 3.7 het belang van prestatiemeting voor management control behandeld.

3.2 Procesbeheersing

Management control is nodig om de processen te beheersen. Bij het uitvoeren van taken en het kunnen voldoen aan de verantwoordelijkheden heeft men informatie nodig. Dit wordt stuurinformatie genoemd. Stuurinformatie draagt bij aan de kwaliteit van het besluitvormingsproces. Aan de andere kant wil degene die zijn verantwoordelijkheden delegeert weten of er gedaan is wat er van hen verwacht wordt. De personen die gedelegeerde bevoegdheden hebben gekregen zullen hierover verantwoording moeten afleggen. Dit noemt men beheersingsinformatie. Beheersingsinformatie is informatie over de performance van een manager of organisatie eenheid.

Anthony e.a. (1999) verstaat onder management control: het proces met behulp waarvan managers (proberen) andere leden van de organisatie (te) beïnvloeden teneinde de strategieën van de organisatie uit te voeren. Het doel van een performance measurement systeem is volgens Anthony het implementeren van de strategie. Het senior management moet indicatoren selecteren die het best de strategie weergeven/vertegenwoordigen. Een prestatiemeetsysteem is een mechanisme dat de waarschijnlijkheid dat de organisatie zijn strategie succesvol implementeert, en verhoogd.

In Publiekmanagement (2003: 86) worden vier voorwaarden genoemd waaraan de controlfunctie moet voldoen:

• doelstellingen (in de planning) zijn ondubbelzinnig;

• input en/of output is meetbaar in termen van doelstellingen;

• het proces is voorspelbaar, oorzaken voor het niet bereiken van gestelde doelstellingen zijn te traceren;

• het controlsysteem bevat instrumenten om te interveniëren.

In Emmanuel e.a. (1990: 8) worden vier voorwaarden waaraan moet worden voldaan om

een proces te kunnen beheersen. Ten eerste moeten er procesdoelstellingen zijn

geformuleerd. Zonder doelstellingen heeft beheersing namelijk geen zin. Ten tweede moet

de output van het proces meetbaar zijn en gedefinieerd in relatie tot de te bereiken

doelstellingen. De derde voorwaarde is dat er een model moet zijn van het te beheersen

proces, zodat oorzaken voor het niet bereiken van de doelstellingen kunnen worden

achterhaald en uitgevoerde corrigerende activiteiten kunnen worden geëvalueerd. Ten slotte

moet er een mechanisme aanwezig zijn om corrigerende acties uit te voeren. Dit is nodig om

gesignaleerde afwijkingen te kunnen corrigeren. Als aan deze vier voorwaarden niet is voldaan dan kan een proces niet adequaat worden beheerst.

De Deming-cycle wordt gebruikt voor het in kaart brengen van knelpunten in de processen.

De cyclus bestaat uit de stappen plan, do, check en act. De stappen hebben de volgende betekenis;

• plan, gegevens verzamelen en werkwijze kiezen;

• do, werkwijze implementeren;

• check, voortgang bewaken en effect meten;

• act, op grond van resultaten werkwijze aanpassen.

Door de processen aan de hand van de Deming-cycle te beoordelen, kunnen aanbevelingen worden gedaan voor het verbeteren van processen.

3.3 Management controlsysteem

Een Management Control Systeem bestaat uit veel verschillende componenten. Het model van Rotch (1993) geeft een compleet overzicht van de componenten. Er is voor dit model gekozen omdat dit model aandacht besteedt aan de invloed van management control op het gedrag van mensen in een organisatie.

Figuur 3.1 Het management controlsysteem volgens Rotch (1993)

Uit deze figuur kan worden opgemaakt dat het belangrijk is om aandacht te besteden aan alle elementen omdat deze elkaar beïnvloeden en daarmee de werking van het controlsysteem. Ook de relatie tussen de verschillende elementen komt in de figuur tot uitdrukking. Het bovenste kader geeft de elementen weer die de kwaliteit van de management informatie bepalen. Het gaat hierbij om informatie om tussentijds en achteraf te kunnen beoordelen of de doelstellingen zijn bereikt. In het rechter kader staan de elementen die te maken hebben met het geven van stuurinformatie en wordt expliciet aandacht besteed aan het verbeteren van het gedrag. Tenslotte staan in het linker kader de strategie en doelstellingen. Op basis hiervan moet de structuur en processen van een organisatie worden ingericht. Het ontwikkelen van prestatie-indicatoren alleen zal dus niet leiden tot een verbetering van het management controlsysteem, als geen aandacht wordt besteed aan de overige elementen. In het kader van het onderzoek wordt met name aandacht besteed aan ‘measuring performance’.

• Monitoring activities

• Measuring performance

• Information systems and communication

• Feedback

• Strategy

• Leadershipstyle

• Organization structure

• Definition of objectives

• Giving direction

• Motivation

• Rewards and incentives

• Producing change

Een management control systeem bestaat uit een structuur, processen en informatie. Nu duidelijk is waaruit een management controlsysteem bestaat en waar rekening mee moet worden gehouden, wordt in de volgende paragraaf het management controlproces toegelicht.

3.4 Management controlproces

Het management control proces bestaat uit de stappen en beslissingen die worden genomen bij het stellen van doelen, het alloceren van hulpmiddelen en het realiseren van de gestelde doelen. Tot het proces behoort tevens het evalueren van prestaties, het besluiten tot - en ten uitvoer (laten) brengen van corrigerende acties. Om te bepalen in hoeverre het management controlproces goed is ingericht, kunnen de activiteiten worden besproken die deel uitmaken van het management control-proces. In de literatuur worden verschillende activiteiten onderkend binnen zo’n proces. Het management control proces kan worden opgedeeld in de volgende vier fasen: programmering (planning op middellange termijn), budgettering (planning op korte termijn), uitvoering, meting & rapportage en evaluatie. De wijze waarop het management invulling geeft aan het management control proces, gebruikmakend van de management control structuur, wordt aangeduid met managementstijl. De meest uitgebreide verzameling bestaat uit de volgende activiteiten (Lemaire en Waszink, 2001: 27/28):

1. Opstellen van een visie;

2. Opstellen van een missie;

3. Opstellen van een strategie;

4. Opstellen van strategische doelstellingen;

5. Aangeven van de kritische succesfactoren (KSF) per doelstelling;

6. Verbinden van prestatie-indicatoren (PI) aan KSF;

7. Opstellen van doelstellingen voor de PI;

8. Opstellen van kritieke taken en actieplannen en de implementatie hiervan;

9. Meten van de resultaten in verhouding tot de doelstellingen;

10. Eventueel meten en bijsturen van de uitkomst van activiteit negen.

Het management controlproces, ook wel planning & controlcyclus genoemd, wordt beoordeeld aan de hand van deze tien activiteiten. Op deze wijze wordt zichtbaar waar gaten zitten in dit verticale proces.

3.5 Management informatie

Management informatie is de informatie die leidinggevenden ontvangen over de voortgang van werkzaamheden en prestaties. In feite levert management informatie input voor besluitvormingsvraagstukken. Eerst wordt het belang van kwaliteit van informatie en vervolgens wordt de relatie tussen management informatie en strategie beschreven.

3.5.1 Kwaliteitsaspecten van informatie

Diverse auteurs onderscheiden verschillende kwaliteitsaspecten van informatie. Het is belangrijk om bij het ontwikkelen van prestatie-indicatoren rekening te houden met de kwaliteit van informatie. Als de informatie die een prestatie-indicator oplevert niet aan de criteria voldoet dan heeft het ook geen waarde voor de gebruiker.

Wanneer er een BSC is opgesteld waarin KSF en PI’s zijn opgenomen dient informatie te

worden verkregen over de prestaties op het gebied van vergunningverstrekking en

handhaving. Deze informatie dient als stuurinformatie voor het management. Omdat op

basis van deze informatie belangrijke beslissingen worden genomen, is het van belang dat

deze informatie goed van kwaliteit is. Om kwalitatief goede informatie te leveren dient

informatie aan een aantal eisen te voldoen. Bemelmans (1998) stelt een aantal eisen aan informatie om als ondersteuning te dienen voor de besluitvorming. Hij stelt de volgende eisen:

• juistheid;

• controleerbaarheid;

• volledigheid;

• actualiteit;

• tijdigheid;

• nauwkeurigheid/aggregatieniveau.

Deze zes kwaliteitseisen worden toegepast op de ontwikkelde prestatie-indicatoren. Om conclusies te kunnen trekken uit de scores op een prestatie-indicator, zal de informatie aan de kwaliteitseisen moeten voldoen. De prestatie-indicatoren moeten namelijk bruikbare informatie opleveren voor het MT.

3.5.2 Strategie en managementinformatie

Met strategische keuzen wordt getracht om, gegeven de specifieke omstandigheden en met gebruikmaking van de kenmerken van de organisatie, de realisatie van de doelen van de organisatie mogelijk te maken. Bij de uitvoering van de gekozen strategie dient het management control systeem dan ook te worden afgestemd op die specifieke omstandigheden en kenmerken van de organisatie. Anders gezegd: het management control systeem dient zodanig te worden ingericht dat het gedrag van management en medewerkers op basis van de signalen uit het systeem steeds motiveert in de richting van de realisatie van de doelen.

De indeling van strategie in de vijf P’s van Jacobs (1999) wordt gebruikt tijdens de eerste interviewronde met het MT en coördinatoren om de strategie van de gemeente Winsum in kaart te brengen. De interne documentatie, zoals het jaarplan en collegeprogramma, biedt onvoldoende houvast om hier een strategie op het gebied van handhaving uit af te leiden.

Bovendien is er geen beleid op het gebied van handhaving vastgesteld. Jacobs (1999) noemt de volgende vijf invalshoeken voor het inzichtelijk krijgen van de strategie van een organisatie:

1. Strategie als plan;

2. Strategie als ‘ploy‘ (slimme zet);

3. Strategie als patroon;

4. Strategie als position;

5. Strategie als perspectief.

Van deze vijf perspectieven zijn twee naar voren gebracht in de eerste interviewronde, namelijk strategie als plan en strategie als patroon. Strategie als plan heeft betrekking op hoe leidinggevenden proberen om richting te geven aan de organisatie. Strategie als patroon richt zich op het gedrag van mensen.

3.5.3 Informatiebehoeften

Management informatie moet het management in staat stellen een evaluatie te maken van de prestaties van een organisatie of organisatieonderdeel en dient aan te geven wanneer ingrijpen door het management gewenst is.

De kwaliteit en kwantiteit van informatie stromen is volgens Simons (2000) een indicatie of

een organisatie goed wordt aangestuurd. Te weinig informatie is minstens zo erg als te veel

informatie. De hoeveelheid informatie die verzameld wordt is een belangrijke issue.

Als de gebruikers te weinig informatie krijgen kan dit negatieve gevolgen hebben voor het management control proces. Hetzelfde geldt voor een overload (overvloed) aan informatie.

Informatie overload kan ervoor zorgen dat het gebruik van de informatie minder wordt en kan leiden tot een mindere kwaliteit van besluitvorming (Anthony/Young, 1994: 647-648).

De informatiebehoefte van een manager op een hoger organisatieniveau heeft een hoger aggregatieniveau dan de behoeften van hun directe ondergeschikten. Verschillen in informatiebehoefte kunnen worden verklaard vanuit de volgende drie aspecten (Jansen, 2000; 16):

• het aggregatieniveau verschilt;

• de informatie zal verschillen door de range aan processen en producten die zij betreffen;

• het laagste management niveau is waarschijnlijk meer geïnteresseerd in informatie omtrent throughput, dus hoe de activiteiten worden uitgevoerd, dan het hogere managementniveau.

3.6 Ouchi’s Contingentietheorie

In het artikel van Goold (1990) staat het raamwerk van Ouchi weergegeven. Ouchi heeft erkend dat het vaststellen van concrete strategische doelen erg moeilijk is. In bepaalde organisaties is het moeilijk om de output precies en objectief te meten. In dat geval zijn output maatstaven niet gepast. Ouchi noemt dit ‘results control’. In bepaalde gevallen zal het ook moeilijk zijn om de acties te bepalen die nodig zijn om een bepaald resultaat te halen. In dat geval zijn procesmaatstaven of ‘action control’ ook niet toepasbaar. Op basis hiervan heeft Ouchi een schema opgesteld op basis waarvan snel duidelijk wordt in welke situatie welk type control wenselijk is. Dit valt af te lezen uit tabel 3.1. Het meten van output van werkzaamheden is vaak een probleem, omdat er meestal meerdere verschillende criteria voor prestaties zijn die gelijktijdig moeten worden volbracht. Het kan zijn dat deze tegenstrijdig zijn. Ouchi legt in zijn werk sterk de nadruk op clan control. In dat geval maak je deel uit van een groep. Deze groep heeft ‘common values’. Omdat men niet buiten de groep wil vallen zal men zich houden aan de regels van de groep.

Knowledge of means-ends relationships

High Low High Action or results control Results control

Ability to measure outputs

precisely and objectively Low Action control Clan control Tabel 3.1 Ouchi’s contingency theory of control

Dit raamwerk van Ouchi kan worden gebruikt bij dit onderzoek door voor de verschillende

processen die worden beschreven in hoofdstuk 6 te beoordelen of er mogelijkheden bestaan

om deze processen te beheersen door proces- of outputmaatstaven. Indien bij bepaalde

processen blijkt dat een van deze vormen niet goed past dan zal het voor deze processen

ook lastiger of zelfs niet aan te bevelen zijn om voor de onderscheiden kritische

succesfactoren prestatie-indicatoren te gebruiken. Het gebruik van ‘throughput’ informatie

en dus ook indicatoren is niet goed mogelijk indien de relatie tussen acties en uitkomsten

laag is.

3.7 Conclusie

Gegeven de beschreven theorieën kan er het volgende worden geconcludeerd. Er zijn een aantal criteria genoemd waaraan moet worden voldaan om een proces te kunnen beheersen.

Dit betreft de volgende:

• er zijn procesdoelstellingen geformuleerd;

• de output van het proces is meetbaar;

• er is een model van het te beheersen proces;

• er is een mechanisme aanwezig voor het uitvoeren van corrigerende acties.

De meetbaar te maken processen kunnen worden getoetst aan deze vier criteria om

aanbevelingen te kunnen geven voor het verbeteren van de procesbeheersing. Het

management controlproces kan worden vertaald in tien opeenvolgende activiteiten. Op deze

wijze kunnen aanbevelingen worden gegeven voor het verbeteren van het management

controlproces van de gemeente. Management informatie levert input voor het nemen van

beslissingen van leidinggevenden. Kwaliteit van de aangeleverde informatie is hierbij

belangrijk. Daarom zijn er zes kwaliteitsaspecten van informatie genoemd. Hieraan moet een

prestatie-indicator voldoen wil een leidinggevende hier mee kunnen sturen. De theorie van

Ouchi maakt duidelijk dat niet voor elk proces prestatie-indicatoren moet worden

ontwikkeld. Sturing is alleen mogelijk als er een directe relatie bestaat tussen de input en

output, en de output objectief en nauwkeurig kan worden gemeten. De processen

vergunningverstrekking en handhaving worden hieraan getoetst. Bovendien kunnen hier

conclusies worden getrokken over het sturen op basis van procesindicatoren of

outputindicatoren.

Hoofdstuk 4 Balanced Scorecard

4.1 Inleiding

In hoofdstuk drie is naar voren gekomen wat het belang is van een goed werkend management controlsysteem. Ook zijn de verschillende activiteiten van een management controlproces geïdentificeerd. Het belang van prestatiemeting komt aan de orde in 4.2. In paragraaf 4.3 wordt toegelicht wat de Balanced Scorecard inhoudt. Prestatiemeting in gemeentelijke context wordt behandeld in 4.4.

4.2 Prestatiemeting

Bij prestatiemeting kan men op verschillende niveaus de prestaties meten. Men onderscheid daarbij economic performance en management performance. Management performance geeft inzicht in de mate waarin het handelen van het management bijdraagt aan de beoogde prestaties. De inrichting van management performance is in sterke mate afhankelijk van de gekozen verantwoordelijkheidsverdeling. Volgens het concept van responsibility accounting moet er in rapportages een onderscheidt worden gemaakt in zaken die wel en die niet beïnvloedbaar zijn door de manager (o.a. opdeling controllable and non-controllable costs).

Wanneer dit niet op de juiste wijze plaats vindt heeft dit negatieve motivationele consequenties.

Economic performance geeft inzicht in de mate waarin producten/diensten een bijdrage leveren aan het totale resultaat van de organisatie.

Er vijf standaarden waarmee resultaten kunnen worden vergeleken (Emmanuel e.a., 1990:

30):

• van dezelfde organisatie in een vorige periode (periodevergelijking);

• benchmarking met vergelijkbare organisaties;

• ex ante schattingen van de organisatie van de verwachte resultaten;

• ex post beoordeling van wat men had kunnen bereiken qua resultaten;

• de benodigde resultaten om bepaalde doelen te kunnen bereiken.

Prestatie-indicatoren vormen de concrete vastlegging van de doelstellingen van een organisatie. Daarmee vormen deze prestatie-indicatoren de criteria waarop het management beoordeelt of ingrijpen noodzakelijk is. Frequente terugkoppeling en analyse zorgen voor continue aandacht voor de processen in de organisatie en maken voortdurende verbetering hiervan mogelijk. Prestatie-indicatoren geven aan welke bedrijfsaspecten van belang worden gevonden en hoe de organisatie hierop scoort.

Torremans (1998) onderscheidt de volgende stappen van een regelkring:

• verzamelen van gegevens;

• verwerken tot prestatie-indicatoren;

• beoordelen van prestaties;

• analyseren van problemen;

• besluiten tot ingrijpen.

De eerste twee zijn van belang voor het onderzoek. In een stroomschema is in kaart

gebracht waar de gegevens moeten worden verzameld, dus waar de meetpunten in het

proces zich bevinden. Hieruit kunnen aanbevelingen worden gedaan voor het gebruik van

prestatie-indicatoren. Met betrekking tot het tweede principe, het verwerken tot prestatie- indicatoren wordt in een tabel per indicator aangegeven hoe de geregistreerde gegevens kunnen worden omgezet naar een score op een prestatie-indicator.

Volgens Torremans (1998) is de grootste valkuil bij het ontwerpen van een regelkring, dat wordt uitgegaan van de beschikbare gegevens en dat op basis hiervan een prestatie- indicator wordt gedefinieerd. Daarom wordt bij het ontwikkelen van prestatie-indicatoren geen rekening gehouden met de beschikbaarheid van de benodigde gegevens.

4.3 Balanced Scorecard

Met de Balanced Scorecard wordt inzichtelijk gemaakt hoe bedrijfsonderdelen/processen bijdragen aan toekomstige prestaties. De Balanced Scorecard is een strategisch managementconcept in de vorm van een raamwerk, waarmee strategische doelstellingen van een organisatie vertaald kunnen worden naar een samenhangende reeks prestatiemaatstaven op zowel financieel als niet-financieel gebied (Lemaire en Waszink, 2001: 112). Naast traditionele financiële aandachtsgebieden worden er ook niet-financiële aandachtsgebieden onderscheiden, met parameters over klant, interne processen en lerend vermogen. Dit alles wordt georganiseerd rondom de visie en strategie van een organisatie.

Dit is in figuur 4.1 in beeld gebracht.

Figuur 4.1 De Balanced Scorecard

De volgende perspectieven worden onderscheiden:

• Financieel: hier wordt de financiële prestaties van de organisatie in het licht van de doelstellingen gemeten;

• Klant: hier wordt de prestaties op klantgerichte aspecten in het licht van de doelstellingen gemeten;

• Interne Processen: hier wordt de prestaties van interne processen in het licht van de doelstellingen gemeten;

• Lerend Vermogen: hier wordt de prestaties omtrent toegepaste verbeteringen en innovaties in het licht van de doelstellingen gemeten.

De Balanced Scorecard werkt als volgt. Eerst wordt de visie, missie en strategie vastgesteld. Aan de hand van de opgestelde strategie wordt vervolgens voor elk perspectief van de Balanced Scorecard kritische succesfactoren (KSF) opgesteld. Hieraan worden prestatie-indicatoren (PI) gekoppeld. Vervolgens wordt gekeken naar de score die behaald is op de prestatie-indicatoren. De score wordt vergeleken met de doelstelling van de

Financieel

Interne Processen Klant Visie & Strategie

Lerend Vermogen

betreffende prestatie-indicator en er wordt vastgesteld of de doelstelling bereikt is. Op basis van hiervan kunnen verbeteracties worden geïnitieerd.

De toepassing van de Balanced Scorecard kan op twee manieren plaatsvinden (Lemaire en Waszink,1999: 116):

• toepassing als ‘cockpit’ van de organisatie;

• toepassing als strategisch managementmodel.

Met cockpit wordt bedoeld dat het topmanagement met de vier aandachtsgebieden van de Balanced Scorecard en daaraan verbonden prestatie-indicatoren inzicht kan krijgen in het functioneren van de organisatie. Bij toepassing als strategisch managementmodel wordt de Balanced Scorecard gebruikt om de strategische richting van de organisatie te visualiseren.

Het strategisch beleid wordt geformuleerd aan de hand van de vier aandachtsgebieden van de Balanced Scorecard. Ook Jacobs (1999) geeft aan dat de Balanced Scorecard een tool kan zijn om de strategie van een organisatie mee te volgen en bij te sturen. De belangrijkste elementen ervan worden in kaart gebracht, om vervolgens meetbare doelstellingen, maatregelen, normen en acties te ontwikkelen en af te spreken.

Een gevolg van de BSC en een verbeterd prestatiemeetsysteem is dat de prestaties van managers meer inzichtelijk en transparanter worden. Dit verhoogt wel de bedreiging van een dergelijk systeem voor de manager. Wanneer binnen de organisatie een cultuur van afrekenen bestaat, is het risico aanwezig dat managers proberen het ontwikkelingstraject te vertragen en/of te saboteren en de uitkomsten op de prestatie-indicatoren te verdraaien naar voor hen gunstiger resultaten. De rapportage zal dus moeten worden gebruikt voor zelfsturing en niet voor afrekening. De eigenlijke doelen van de rapportage, leren van eigen fouten, zelfsturing en zelf beter presteren, mogen niet verloren gaan.

Een valkuil is dat getracht wordt de BSC in te voeren in een periode dat de organisatie overbelast is. Het is dus belangrijk om hier aandacht aan te besteden bij de keuze voor het aantal te ontwikkelen prestatie-indicatoren. Men dient open te staan voor verbeteringen en moet hierover durven te rapporteren. Daarom zal aandacht moeten worden besteed aan de managementstijl en de cultuur van de gemeentelijke organisatie.

Een praktijkprobleem is dat de BSC vaak te zwaar wordt opgetuigd. Voor ieder van de vier perspectieven wordt dat een hele waslijst van indicatoren geformuleerd. Het gevolg hiervan kan zijn dat er problemen ontstaan met het oog op de gewenste onderlinge onafhankelijkheid van prestatie-indicatoren. Er moet zoveel mogelijk worden voorkomen dat een score op een prestatie-indicator een directe relatie heeft met de score op een andere prestatie-indicator. Ahaus (1998) geeft aan dat het beter is om een werkbaar aantal indicatoren te hanteren, in totaal maximaal 15 tot 20, drie tot maximaal vijf per invalshoek, die een directe link hebben met de organisatie strategie. Dit aantal zal in eerste instantie worden nagestreefd, maar is afhankelijk van de informatiebehoefte van het MT en de bruikbaarheid van een prestatie-indicator.

Een andere valkuil is dat de informatiesystemen niet in staat zijn de informatie op te leveren.

Dit kan betekenen dat de gegevens handmatig verzameld moet worden. Dit legt druk op de samenstellers van de indicatoren en kost ook extra geld. Indien de systemen eerst dienen te worden aangepast dan kan dit vertraging opleveren voor de BSC invoering.

Veel mensen zien metingen als een instrument om gedragingen te controleren en reeds

geleverde prestaties te evalueren. Een scorecard moet anders worden gebruikt namelijk om

de strategie onder woorden te brengen en bekend te maken, en om individuele en

gemeenschappelijke initiatieven te bevorderen die de realisering van een gemeenschappelijk doel mogelijk maken.

De BSC heeft betrekking op de activiteiten 4,5,6,7 van het management controlproces, genoemd in 3.4. Het betreft het opstellen van strategische doelstellingen, het aangeven van KSF per doelstelling, het verbinden van PI aan de KSF en tenslotte het opstellen van doelstellingen voor de PI. De BSC draagt bij aan een verbetering van het management controlproces, omdat door gebruik van de BSC de verschillende activiteiten binnen de cycle beter op elkaar kunnen worden afgestemd.

4.4 Prestatiemeting in gemeentelijke context

In deze paragraaf wordt toegelicht welke functies prestatiemeting heeft voor een gemeentelijke organisatie en waar in het bijzonder rekening mee moet worden gehouden bij het ontwikkelen van prestatie-indicatoren. Een overheidsorganisatie moet worden gestuurd en moet verantwoording afleggen. Om dit te bewerkstelligen moet een organisatie beschikken over informatie over haar prestaties. Een overheidsorganisatie kan worden gemodelleerd als een transformatieproces, ofwel een productieproces. Hierbij wordt “input”, via “throughput”, omgezet in “output”, en uiteindelijk “outcome”. In figuur 4.2 staat dit afgebeeld.

Input output outcome

(middelen) (producten) (effecten)

Figuur 4.2 Ambtelijke organisatie als transformatieproces

Bij de input gaat het om de middelen die in het productieproces worden gebruikt.

Aangegeven wordt hoeveel geld of hoeveel fysieke input (aantal arbeidsuren, materialen) worden ingezet voor het leveren van een product of programma. De throughput heeft betrekking op de activiteiten, ook wel aangeduid als interne bedrijfsprocessen, die in de organisatie worden uitgevoerd. De output geeft de verwachte uitkomsten van het productieproces weer, dus het aantal te behalen of gerealiseerde producten of diensten. De outcome geeft weer tot welke effecten het productieproces heeft geleid.

Bij de beschrijving van de gemeentelijke organisatie als transformatieproces, wordt de organisatie opgevat als een doelgericht systeem. Dit betekent dat het transformatieproces zodanig moet worden ingericht, bestuurd en beheerst dat zo goed mogelijk aan de doelstellingen wordt voldaan.

Door een overheidsorganisatie op te vatten als een transformatieproces, kan de organisatie op basis van drie verschillende dimensies worden beoordeeld (Van Helden e.a., 1997: 17):

1. De “economy”, die betrekking heeft op de zuinigheid waarmee productiemiddelen zijn aangeschaft; de economy is groter naarmate men minder geldmiddelen nodig heeft gehad om een bepaald pakket aan productiemiddelen aan te schaffen;

2. De efficiëntie, die verband houdt met de relatie tussen de in geld uitgedrukte input en output, zoals bijvoorbeeld de kostprijs per eenheid output;

3. De effectiviteit, die slaat op de relatie tussen de effecten en de geproduceerde output;

de effectiviteit is groter naarmate men bij een gegeven hoeveelheid output meer effecten bereikt.

Thoughput

(proces)

Veel technieken zijn gericht op het meten van de output. Het proces, als linking-pin tussen input en output, wordt dan als black-box behandeld. Om deze ‘black-box’ te openen, wordt in het onderzoek expliciet aandacht besteed aan de werking van de processen vergunningverstrekking en handhaving.

Voordelen van het gebruik van procesindicatoren zijn (Jansen, 2000: 35):

• het analyseren van ‘throughput’ beperkt de mogelijkheden van operationele managers om zich slechts op de output-indicatoren te richten, in plaats van zinnige acties;

• het analyseren van ‘throughput’ leidt tot kennis over actuele processen in de organisatie;

• de activiteiten die echt kostbaar zijn worden zichtbaar als kosten worden gerelateerd aan activiteiten; een focus op activiteiten is specifieker vergeleken met een focus op relatief abstracte outputs van overheidsorganisaties;

• de focus op activiteiten resulteert in informatie wat zou kunnen leiden tot relatief realistische conclusies over de input nodig om bepaalde output te genereren;

• het geeft indicaties over of herschikking van activiteiten resulteert in efficiëntere productie.

Deze voordelen geven aan dat het aan te bevelen is om ook bij overheidsorganisaties de focus te leggen op productieprocessen, in plaats van producten.

Een onderzoek naar de toepasbaarheid van de Balanced Scorecard in non-profitorganisaties door Van Helden en Kamminga (1996) heeft het volgende opgeleverd. De meeste organisaties hanteren een vaag geformuleerde strategie en missie. Termen als betrouwbaar, efficiënt en klantgericht worden vaak genoemd, maar een operationalisatie ontbreekt veelal.

Gebrek aan eenduidigheid in doelstellingen van non-profitorganisaties zou hierbij een belangrijke rol kunnen spelen. De vier perspectieven van Kaplan & Norton worden zinvol geacht. De onderzochte organisaties maken gebruik van een vijfde perspectief, het maatschappelijk perspectief. Een expliciete relatie tussen doelstellingen en de missie en strategie ontbreekt veelal. De BSC wordt overwegend opgevat als een communicatie- en beheersingsinstrument. Men staat in het algemeen huiverig tegenover het gebruik hiervan als “afrekeninstrument”. De BSC wordt gezien als een zinvol instrument voor prestatiemeting. Het belang van de BSC bij organisatieverandering is dat beleid en financiën worden geïntegreerd. De BSC combineert inzicht en overzicht: er wordt een volledig en compact beeld gegeven wat de organisatie wil realiseren. Een ander voordeel is de balancing-ambitie: het kunnen afwegen van een betere performance op het ene aandachtsgebied ten koste van die op een ander aandachtsgebied.

4.5 Conclusie

In dit hoofdstuk over prestatiemeting zijn een aantal zaken geconstateerd. De Balanced Scorecard heeft direct invloed op een aantal activiteiten van het management controlproces, namelijk het opstellen van strategische doelstellingen, het opstellen van kritische succesfactoren bij de doelstellingen, het meetbaar maken van kritische succesfactoren met behulp van prestatie-indicatoren en tenslotte het ontwikkelen van doelstellingen voor de prestatie-indicatoren. Het belang van proces-indicatoren voor een gemeentelijke organisatie is dat managers meer inzicht krijgen in de werking van processen en dat hiermee meer duidelijkheid wordt verkregen over het resultaat. Er zijn vijf standaarden genoemd waarmee resultaten kunnen worden vergeleken. Indien blijkt dat de gemeente niet van alle vijf standaarden gebruik maakt dan kunnen hieruit aanbevelingen worden afgeleid. Op basis van de theorie uit hoofdstuk drie en vier zijn de volgende kwaliteitscriteria ontwikkeld, waaraan een prestatie-indicator zou moeten voldoen:

• een prestatie-indicator moet afgeleid zijn van het beleid, procesdoelstellingen en gekoppeld aan verantwoordelijke functionaris (productverantwoordelijke);

• een prestatie-indicator moet een relatie hebben met de strategische doelstellingen, via afgeleide doelstellingen van het proces, de activiteiten daarbinnen en het verantwoordelijkheidsgebied;

• een prestatie-indicator is afgeleid van een ksf en/of geïdentificeerd in het proces;

• een prestatie-indicator moet juist, volledig en actueel zijn;

• een prestatie-indicator moet aansluiten bij de informatiebehoeften van een gebruiker (productverantwoordelijke en degene die aanstuurt;

• een prestatie-indicator moet worden geïntegreerd in het management controlproces;

• een prestatie-indicator moet zo onafhankelijk mogelijk zijn: ze mogen elkaar niet

beïnvloeden; ze moeten elkaar dus zo goed mogelijk uitsluiten.