Goede doelenorganisaties in Nederland, externe verslaglegging en toezicht

Amsterdam Business School

Goede Doelenorganisaties in Nederland,

Externe Verslaglegging en Toezicht

Student: Anneke Schuurman Student nummer:10438246 Datum: 14 augustus 2014

Scriptiebegeleider: dr. Elma G. van de Mortel

MSc Accountancy & Control, specialisatie Accountancy

Samenvatting

De goede doelensector levert een belangrijke bijdrage aan de economie en de maatschappij. Recent staat echter de sector negatief in het nieuws en leeft de roep om regulering en toezicht weer op. Recent is een voorstel gedaan voor invoering van het validatiestelsel, een wettelijk regulerings- en toezichtskader voor fondsenwervende instellingen. Deze scriptie onderzoekt het voorstel voor het validatiestelsel in relatie tot de verantwoordingsrelatie die fondsenwervende instellingen hebben aan belanghebbenden. Ik onderzoek de oorzaak-probleem-middel-doelrelaties in het voorstel en de verwachte realisatie van de geformuleerde doelstellingen. Het validatiestelsel is nog niet ingevoerd. Daarnaast ga ik in op de achtergrond van het tot stand komen van het voorstel. Het onderzoek bevat een analyse van sector, literatuuronderzoek naar de relaties en elementen van het voorstel en een praktijkonderzoek waarbij ik semigestructureerde interviews afneem bij mensen die beroepsmatig bij de sector zijn betrokken. In het onderzoek vind ik geen steun voor de veronderstelde oorzaak-probleem-middel-doelrelaties. De verwachting is dat het validatiestel de geformuleerde doelstellingen niet zal realiseren. Tevens wordt de verwachting bevestigd dat tot stand komen van toezichtsystemen in belangrijke mate bepaald worden door toevalsfactoren en crises.

Inhoud

1 Inleiding ... 4

2 Sectorbeschrijving ... 15

2.1 Beschrijving van de filantropische sector en huidige omstandigheden ... 15

2.2 Het validatiestelsel ... 23

2.3 Conclusie ... 35

3 Theorie en formulering hypothesen ... 38

3.1 Agency-, Stewardship- en Stakeholder Theory ... 39

3.2 Transparantie, financiële verslaglegging, publicatievereisten en corporate governance 43 3.3 Regulering en toezicht ... 50

3.4 Publieksbelang en publieksvertrouwen ... 54

3.5 Conclusie en proposities voor het praktijkonderzoek ... 56

4 Onderzoeksopzet ... 62

4.1 Onderzoeksgroep ... 62

4.2 Onderzoeksmethode ... 64

4.3 Relatie onderzoeksthema’s, proposities en interviewvragen ... 66

5 Resultaten ... 67

5.1 Uitkomsten praktijkonderzoek ... 67

5.2 Resultaten ... 85

6 Conclusies, beperkingen en mogelijkheden voor vervolgonderzoek ... 94

1 Inleiding

Incidenten in de goede doelensector

De goede doelensector levert een belangrijke bijdrage aan de economie en het welzijn in de maatschappij (Irvine en Ryan, 2010, p. 3; Hyndman en McDonnel, 2011, p. 167). Het goed functioneren van de sector is belangrijk voor de maatschappij en voor het voortbestaan van de sector. (Irvine, p. 3). De filantropische sector is echter recent negatief in het nieuws geweest. In 2013 werden in de media achter elkaar een aantal incidenten gerapporteerd. Zo bracht De Volkskrant in de maand september 2013 4 actuele onderwerpen naar voren die betrekking hadden op ontdekte fraude, vermoedens van fraude en twijfelachtig bestuur en rapportages bij KWF, SBF, Alp d’HuZes en Humanitas. Een aantal maanden eerder rapporteerde het dagblad Trouw over misbruik van belastingfaciliteiten en de ANBI-status door het Katholiek Nieuwsblad. De belastingontduiking liep op tot 1,3 miljoen euro over de jaren 2008 tot en met 2011. Nieuwsberichten over incidenten en schandalen in de goede doelensector werden gevolgd door een roep om regulering en toezicht op de sector. Deze regulering zou moeten toezien op het “aan de strijkstok” blijven hangen van donaties en fondsen en misbruik van belastingfaciliteiten. Ook internationaal zijn recentelijk schandalen rondom goede doeleninstellingen in het nieuws geweest. Is dit een mediakwestie of is het inderdaad zo er een structureel disfunctioneren is in de filantropische sector? Indien er sprake is van structurele problemen binnen de sector, wat zijn hier dan de problemen van, zijn deze op te lossen en op welke manier? Op dit moment ligt er een voorstel dat de problemen binnen de sector moet oplossen. Het voorstel omvat een algemeen verplicht keurmerkstelsel en publicatieverplichtingen voor alle goede doelen instellingen, gekoppeld aan fiscale faciliteiten. Het keurmerkstelsel moet het vertrouwen in de filantropische sector waarborgen, door het vergroten van transparantie. Naar de verwachte werking van dit voorstel heb ik een onderzoek uitgevoerd, waarvan ik in deze scriptie de actuele en theoretische achtergrond zal beschrijven en verslag zal doen van de uitkomsten van het onderzoek.

Het afleggen van verantwoording door filantropische instellingen

Breen (2013, p. 852) citeert in haar artikel over financiële verslaggeving en de goede doelen sector een uitspraak van een Amerikaans congreslid uit 1958: “The development of accounting standards and business principles so as to render disclosure meaningful and philanthropies comparable will…free even more dollars for welfare expenditures because competition will improve efficiency as it does in the business world.” Breen (2013,9.852) geeft aan dat, hoewel er sindsdien in de goede doelensector veel

veranderd is met betrekking tot modernisering, professionaliteit en omvang, de roep om consistente en transparante financiële verslaglegging nog net zo sterk is (Breen, 2013, p. 854).

Internationaal heeft momenteel het ontwikkelen van een raamwerk voor financiële verantwoording door goede doelen de aandacht van beleidsmakers. Breen (2013, p. 854) geeft aan dat een raamwerk voor betekenisvolle financiële verslaglegging door goede doelen, onderlinge vergelijking tussen goede doelen instellingen en met de vergelijkende benchmarks mogelijk maakt Breen (2013, p. 854) stelt dat een dergelijk raamwerk tevens de kwaliteit van het bestuur bij goede doelen bevordert, wat leidt tot grotere efficiency en daarnaast een bijdrage levert aan handhaving binnen de goede doelensector door het ontdekken van fraude of gebrekkige administratie. Als tegenhanger hiervan noemt Breen (2013, p. 854) de hiermee gemoeide kosten voor goede doelen instellingen. Uit onderzoek blijkt daarnaast, dat de kosten van compliance relatief hoger zijn voor kleinere organisaties Breen (2013, p. 854).

Williams en Taylor (2013) wijzen op het toenemende belang van het accountability vraagstuk. Het toegenomen belang vindt volgens Williams en Taylor (2013) zijn oorzaak in de groei van het aantal en de invloed van NPO’s en als gevolg daarvan het groeiende aantal incidenten en schandalen. Williams en Taylor (2013) verwachten dat het accountability vraagstuk in complexiteit zal toenemen, door het vervagen van de grenzen tussen sectoren en doordat veel non-profitorganisatie verstrengeld zijn in een netwerk van private donoren, gouvernementele contracten en private spin-offs met een winstoogmerk.

Financiële verslaglegging en regulering

Slechte financiële verslaglegging door non-profits wordt sinds lange tijd gezien als een belangrijk object voor regulering, daar het niet alleen de financiële gezondheid van de non-profit instellingen bedreigd, maar een ook risico vormt voor het publieke vertrouwen in de sector (zie Irvine en Ryan, 2010, p. 3). Het opstellen van financiële informatie van hoge kwaliteit vereist een regulerings- en verslaggevingssysteem dat de specifieke behoeften van de goede doelensector en haar belanghebbenden onderkent en richtlijnen geeft die helpen bij het opstellen van duidelijke, begrijpelijke en vergelijkbare financiële verslagen (Irvine en Ryan, 2010, p. 3). Aan de andere kant kan de vraag gesteld worden tot welk punt het verhogen van de compliance lasten voor legitieme goede doelen gerechtvaardigd is, in pogingen slecht georganiseerde of frauduleuze organisaties bloot te leggen (Breen, 2013, 854). Incidenten in de goede doelensector in de Verenigde Staten waren aanleiding de impact en effectiviteit van huidige wetgeving en inspanningen tot zelfregulering te evalueren (Smith 2004, p. 343). Ten aanzien hiervan stelt Fremont-Smith (2004, p. 343) het volgende: “Most of Congress’s interest and the sector’s efforts are directed toward

preventing breaches of fiduciary duty, although, as noted, some will result in a tightening of the criminal laws designed to punish “pillaging”. In regard to criminal acts, I am not persuaded that new laws will greatly change the situation. There will always be individuals who take advantage of positions of trust for their private benefit and, for at least a time, their deceptions will go unnoticed. At best one can hope that organizations will become more aware of the risks of fraud that they face and take appropriate steps to impose internal controls that minimize those risks – or at the least reduce the time it takes before they are discovered.” Deze benadering wijst in de richting van het belang van openheid naar belanghebbenden en professionalisering van goede doelenorganisaties. Maar in tegenstelling tot toezicht op en wetgeving met betrekking tot de sector, zouden hiervoor juist meer faciliterende activiteiten op hun plaats lijken, zoals voorlichting, training en mee-ontwikkelen van bijvoorbeeld goede niet-financiële indicatoren die voor het publiek belangrijk zijn.

Toezicht en handhaving

Inherent aan regulering is toezicht en handhaving, om regulering effectief te laten zijn. Internationaal zijn de bestaande toezichtsystemen in te delen in fiscaal georiënteerd of accounting georiënteerd, waarbij ten aanzien van het laatste onderscheid gemaakt kan worden tussen uitvoering door professionele organisaties, overheidsorganisaties of mengvormen hiervan. Onderzoek heeft zich tot nu toe meestal gericht op de financiële verslaggeving zelf en de regulering hiervan. Naar het tot stand komen en de werking van toezicht- en handhavingssystemen is zowel in de filantropische als in de profit sector slechts beperkt onderzoek gedaan. Buijnink (2006) wijt dat aan een afwijzing van regulering en een vertrouwen in marktwerking bij economen-onderzoekers en als gevolg hiervan het niet zoeken naar fundamenten voor regulering en toezicht. Als één van de problemen met betrekking tot financiële verslaglegging in de non-profitsector, wordt het ontbreken van een bestaande markt voor financiële verslaglegging (Breen, 2013, p. 873; Britton, 2008, p. 458) gezien. Ook de vrije markt voor informatie blijkt echter beperkingen te hebben, waardoor regulering noodzakelijk is (Whittington, 1993, p. 314-316). Naar het functioneren en de effectiviteit van toezichtsystemen is echter nog weinig onderzoek gedaan. Historisch gezien lijkt er een tendens te bestaan van de ontwikkeling van zelfregulering naar overheidsregulering, breder gebaseerde particuliere sector regulering of een combinatie van die twee, als gevolg van de twee mogelijke problemen die zelfregulering met zich mee brengt: handhaving en afhankelijkheid (Whittington, 1993, p. 317).

Het validatiestelsel

Op dit moment is in Nederland nieuwe wet- en regelgeving in ontwikkeling om de transparantie van de filantropische sector, en de kwaliteit van het toezicht te verbeteren. Het uiteindelijke doel van deze wet- en regelgeving is het vergroten c.q. bewaken van het vertrouwen in de goeden doelensector en daarmee het geefgedrag te stimuleren, teneinde de bijdrage van de sector aan het welzijn en behoud van de samenleving te waarborgen (Ministerie van Veiligheid en Justitie, 2013).

In 2011 is een samenwerkingsconvenant gesloten tussen het kabinet en de sector filantropie. Als vertegenwoordiger van de sector filantropie trad de stichting “Samenwerkende Brancheorganisaties Filantropie” (SBF) op. Namens het kabinet traden op de Minister-President, en Minister van Algemene Zaken de heer drs. M. Rutte en staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, de heer mr. F. Teeven, MPM. Onder andere wordt in het convenant tussen het kabinet en de sector filantropie “Ruimte voor geven” (2011), het verkrijgen van meer rendement voor het publieke belang als doelstelling van de samenwerking tussen kabinet en de sector filantropie genoemd. De groei en professionalisering van de sector worden genoemd als reden, dat voor de overheid de mogelijkheden toenemen ruimte te geven aan maatschappelijke initiatieven en het ontwikkelen van goed burgerschap (Ruimte voor Geven, 2011, p. 4).

In vervolg op het convenant is door de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, mr. F. Teeven in 2012 een werkgroep ingesteld met vertegenwoordigers uit de sector filantropie en de overheid, met als opdracht een voorstel te doen tot een validatiestelsel. Op 27 maart 2013 heeft de Werkgroep Publieksbelang Filantropie een voorstel voor regulering van de filantropische sector opgesteld: “Toetsingskader Validatiestelsel gericht op het Publieksbelang inzake de sector Filantropie”. Het voorstel betreft een keurmerkstelsel en publicatieverplichtingen voor fondsenwervende instellingen. Het voorstel richt zich daarbij op fondsenwervende instellingen met een status als Algemeen Nut Beogende Instelling (ANBI status). Door de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie is vervolgens een commissie (Commissie De Jong) ingesteld, om te adviseren over “de wijze waarop het door de sector ontwikkelde validatiestelsel op alle charitatieve ANBI’s van toepassing moet worden verklaard en op welke wijze de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden met betrekking tot het beheer van het validatiestelsel te dienen worden belegd” (Commissie De Jong, 2014, p. 1). Commissie De Jong noemt het dalende publieksvertrouwen, de afnemende donaties en het gebrek aan transparantie van en toezicht op de sector als punten van zorg. Ten aanzien van voorstel van de werkgroep bevat het voorstel van Commissie De Jong een aantal wijzigingen. Commissie De Jong houdt wel de koppeling met de status vast, maar maakt de ANBI-status in plaats van uitgangspunt, onderdeel van het validatiestelsel. Daar dit wetgevende

bevoegdheden betreft, houdt dit ook aanzienlijke wijzigingen in ten opzichte van het keurmerkstelsel volgens het oorspronkelijke voorstel van de werkgroep. Commissie De Jong adviseert een screening, een centrale database en risico georiënteerd toezicht onder verantwoordelijkheid van het Ministerie van Veiligheid en Justitie.

Naast bovengenoemde regelgeving die nog in ontwikkeling is, is sinds 1 januari 2014 aanvullende regelgeving voor ANBI instellingen van toepassing1_{. Vanaf deze datum zijn de} transparantie vereisten van toepassing, die inhouden dat ANBI-instellingen informatie over beleid, bestuur, financiële gegevens en doelstelling van hun organisatie via internet publiceren. De indruk ontstaat dat er een overlap in regelgeving ontstaat.

In de brief aan de Tweede Kamer van 23 april 2013 (Ministerie van Veiligheid en Justitie, 379529, 2013) veronderstellen staatssecretarissen Weekers en Teeven een directe – positieve - relatie tussen transparantie en publiekvertrouwen. Weekers en Teeven (Ministerie van Veiligheid en Justitie, 379529, 2013, p. 1) stellen dat vertrouwen een belangrijke rol speelt bij het geven aan goede doelen instellingen. Weekers en Teeven (2013, p. 1) constateren een afname van giften, donaties en vrijwilligerswerk. Hoewel een relatie wordt gelegd tussen de economische crisis en de afgenomen bijdragen, wordt het borgen van het publieksvertrouwen, middels het vergroten van de transparantie van de filantropische sector, aangegeven als middel om de geefbereidheid te waarborgen Weekers en Teeven (Ministerie van Veiligheid en Justitie, 379529, 2013, p. 2). Het vergroten van de transparantie van de sector geven Weekers en Teeven (2013, p. 2) als één van de doelen van het validatiestelsel. Daarnaast heeft het validatiestelsel als doelstellingen het verbeteren van de kwaliteit van het toezicht op de sector en het behartigen van het publieksbelang ( Ministerie van Veiligheid en Justitie, 3795292013, p.2).De relaties die Weekers en Teeven (Ministerie van Veiligheid en Justitie, 379529, 2013) in hun brief weergeven, heb ik in Figuur 1 schematisch weergegeven. Middels het vergroten van de transparantie van de sector, het verbeteren van het toezicht, het behartigen van het publieksbelang en professionalisering van de sector, dient het validatiestelsel het publieksvertrouwen te waarborgen om hiermee het uiteindelijke doel, het waarborgen van de geefbereidheid te bereiken. De Commissie De Jong is opdracht gegeven te onderzoeken hoe het validatiestelsel verplicht gesteld kan worden voor alle charitatieve ANBI’s en hoe de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden met betrekking tot beheer van het stelsel dienen te worden belegd (De Jong, 2014, p. 2).

1 _{Daarnaast is er nog andere regelgeving voor de sector in ontwikkeling dan wel kort geleden ingevoerd, o.a. de Wet}

Normering Topinkomsten, Wet bestuur en toezicht rechtspersonen en de Wet publicatieplicht stichtingen. De laatste 2 betrek ik wel in mijn onderzoek, de eerste laat ik in mijn onderzoek buiten beschouwing.

Validatiestelsel Professionali sering sector Behartigen publieksbelang Vergroten transparantie Verbeteren toezicht Waarborgen publieks-vertrouwen Waarborgen geefbereidheid

De Commissie De Jong constateert een eroderend maatschappelijk vertrouwen en stelt dat er waarborgen getroffen dienen te worden voor beter functionerende en sterkere fondsenwervende instellingen. In haar advies brief beantwoordt de Commissie de vraag op welke wijze dit gewaarborgd dient te worden en of dit via overheidsregulering of zelfregulering plaats dient te vinden (De Jong, 2014, p. 5). Commissie De Jong hanteert het publieksbelang, publieksvertrouwen en toezicht als kaders voor haar advies.

De Commissie De Jong (2014) constateert een aantal problemen binnen de filantropische sector en formuleert de oorzaken die naar haar inzicht hier aan ten grondslag liggen. Naar aanleiding van de geïdentificeerde problemen formuleert ze een aantal doelenstellingen en doet een voorstel voor middelen die deze doelstellingen moeten realiseren. De door de Commissie De Jong (2014) geformuleerde oorzaak – probleem – middel – doelrelaties zijn in Figuur 2 schematisch weergegeven. De relaties in Figuur 2 wijken enigszins af van de relaties zoals deze oorspronkelijk beschreven zijn door Weekers en Teeven (Ministerie van Veiligheid en Justitie, 379529, 2013). Er is sprake van een verschuiving in een aantal middel-doelrelaties. Weekers en Teeven (Ministerie van Veiligheid en Justitie, 379529, 2013, p. 2) formuleren het behartigen van het publieksbelang en de professionalisering als middel om het publieksvertrouwen en daarmee de geefbereidheid te waarborgen. Commissie De Jong (2014) formuleert het behartigen van het publieksbelang als doelstelling van het validatiestelsel. Daarnaast formuleren ze het realiseren van het maatschappelijk rendement van de sector als separate doelstelling. Daarnaast formuleren ze ten aanzien van de oorzaak-probleem relaties niet alleen de affaires en incidenten als oorzaak, maar ook de veranderingen in de maatschappelijke visie ten aanzien van goede doeleninstellingen. Als laatste dient nog opgemerkt te worden dat het element transparantie zowel als middel als doel een plaats heeft in het model van Commissie De Jong (2014). Als middel moet transparantie bijdragen tot het waarborgen van het publieksvertrouwen. Daarnaast stelt Commissie De Jong (2014) dat haar voorstel de basis legt voor het verbeteren van de transparantie van de sector.

Het voorstel van Commissie De Jong (2014) moet de transparantie van en het toezicht op de sector verbeteren en daarmee het publieksvertrouwen, de geefbereidheid en het publieksbelang waarborgen en er voor zorgdragen dat het rendement van de sector filantropie volledig wordt benut.

Onderzoeksvraag en maatschappelijke relevantie

De goede doelensector levert een belangrijke bijdrage aan de economie en het maatschappelijk welzijn. Het goed functioneren van de sector is belangrijk voor de continuïteit, efficiency en

effectiviteit van de sector en raakt direct het maatschappelijk belang. Daarnaast is het maatschappelijk belang gediend met het goed functioneren van regulerings- en toezichtstelsels in het algemeen. Om die reden is het van belang te onderzoeken wat de voorwaarden zijn voor het goed functioneren van de sector en in te stellen toezicht- en reguleringssystemen. Wat zal er naar verwachting wel werken en wat niet? En waarom? Naar publieksvertrouwen, ontstaan en effectiviteit van toezicht in de non-profitsector is nog weinig onderzoek gedaan. Door het onderzoeken van een toezichtsysteem in ontwikkeling, komen relaties en overwegingen naar voren die een bijdrage leveren aan kennis over het tot standkomen, functioneren en effectiviteit van toezichtsystemen en als basis kunnen dienen voor vraagstellingen voor vervolgonderzoek.

Mijn probleemstelling is: kloppen de door Commissie De Jong (2014) veronderstelde oorzaak–probleemrelaties en dragen de voorgestelde middelen bij tot de realisatie van de geformuleerde doelstellingen? Ik onderzoek de vraag of het te verwachten is dat het validatiestelsel zal bijdragen aan een hogere mate van transparantie, verbetering van het toezicht en bijdraagt aan het publieksvertrouwen en behartigen van het publieksbelang.

In Figuur 2 heb ik deze relaties, zoals Commissie De Jong (2014) deze in haar rapport benoemt, schematisch weergegeven. In het linkerdeel van het schema heb ik de door Commissie De Jong (2014 geïdentificeerde problemen opgenomen en de oorzaken die daar volgens de Commissie aan ten grondslag liggen. Aan deze relaties refereer ik in als oorzaak-probleemrelaties. In het rechterdeel van het schema heb ik de middelen die Commissie De Jong (2014) in haar rapport adviseert opgenomen, gevolgd doelstellingen zoals deze door Commissie De Jong (2014) geformuleerd zijn en die met de voorgestelde middelen gerealiseerd moeten worden. Aan deze relaties refereer ik in het vervolg als de middel-doelrelaties (Figuur 2). Daarnaast refereer ik met oorzaak-middel-doel-relaties aan het totaalverband tussen de elementen zoals weergegeven in Figuur 2. In hoofdstuk 3 plaats ik de oorzaak-probleem-middel-doel relaties in het agent-principaal model voor non-profit instellingen, zoals voorgesteld door Van Puyvelde et al. (2012). In dit theoretisch model hebben Van Puyvelde et al. (2012) het oorspronkelijke agency-model uitgebreid met stewardship- en stakeholder relaties om tot een omvattende principaal-agent theorie te komen, daar de oorspronkelijke agency-theorie onvoldoende de contract relaties bij non-profit instellingen verklaard (Van Puyvelde et al., 2012, p. 437).

Als concrete aanleidingen voor het validatiestelsel worden de teruglopende donaties, incidenten en nieuwe maatschappelijke ontwikkelingen genoemd. Klopt het verband tussen genoemde oorzaken en geformuleerde problemen? Zo ja, is er een logische samenhang tussen de geconstateerde problemen en de voorgestelde maatregelen? Is de verwachting dat de voorgestelde middelen effectief zijn en dat de doelen hiermee gerealiseerd zullen worden?

Oorzaak-probleem relaties Middel-doelrelaties

Figuur 2 oorzaak – probleem – middel – doel relatie volgens het voorstel van Commissie De Jong (2014) Affaires en incidenten Negatieve berichten in de media Validatie-stelsel Negatieve gevolgen: Publieksvertrouwen Geefbereidheid Publieksbelang Onoverzichtelijke en versnipperde informatie Gebrek aan toezichtsinstrumenten en handhavingsmogelijkhed en Ontwikkelingen in maatschappelijke perceptie m.b.t. geven Instellen bestuurlijke boetes en lasten onder

dwangsom Instellen overheids regulering i.p.v. zelfregulering Publiek register gevalideerde instellingen en kerninformatie van deze instellingen Validatie fondsenwervende instellingen Positieve invloed transparantie publieksvertrouwen Geefbereidheid Behartigen publieksbelang Realisatie maatschappelijk rendement sector Oorzaken Problemen Doelstellingen Middelen

Welke overwegingen hebben tot de keuze van juist deze middelen geleid? Is er sprake van tegengestelde belangen tussen sector en publiek, die mogelijk realisatie van de doelen kan belemmeren? Het gaat hierbij om het onderzoeken van de verwachtingen, daar het validatiestelsel nog niet daadwerkelijk ingevoerd is en het evalueren van eventuele effecten nog niet mogelijk is. Om tot een zo breed mogelijke visie te komen op de ontwikkeling van het toezichtsysteem, zal ik hierbij ook kijken naar de diverse partijen en initiatieven die bijgedragen hebben aan het tot stand komen van het voorstel en een relatie leggen met de huidige situatie. Omdat het voorstel een overgang inhoud van zelfregulering naar overheidsregulering ten aanzien van een onderdeel van de maatschappij dat tot nu toe tot de private sector behoorde, betrek ik ook aspecten van de rol van de overheid in mijn onderzoek. Zoals blijkt uit voorafgaand onderzoek, is financiële verslaggeving een essentieel onderdeel van de verantwoordingsinformatie en regulering van de sector en zal ik dit als element in mijn onderzoek betrekken. Op basis van vorenstaande kom ik tot de volgende deelvragen, gerelateerd aan Figuur 2:

a. Zijn de geïdentificeerde problemen een gevolg van de genoemde oorzaken?

b. Is er een logisch verband tussen de geïdentificeerde problemen en de gekozen middelen?

c. Is de verwachting dat de voorgestelde middelen de geformuleerde doelstellingen gerealiseerd kunnen worden?

1. Draagt het validatiestelsel bij aan de transparantie van de sector? 2. Draagt het validatiestelsel bij aan het publieksvertrouwen?

3. In welke opzichten behartigt het validatiestelsel het publieksbelang?

4. Mitigeert het validatiestelsel eventuele tegenstellingen tussen het maatschappelijk belang en het sectorbelang op?

5. Leidt het validatiestelsel tot een verbetering van het toezicht ten opzichte van het huidige systeem van zelfregulering en wat zijn de voor- en nadelen van overheidstoezicht voor de sector en de maatschappij?

6. Verbetert het validatiestelsel de handhavingsmogelijkheden?

Om deze onderzoeksvragen te beantwoorden zal ik in hoofdstuk 2 eerst een beschrijving geven van de goede doelensector, fondsenwervende instellingen waar het validatiestelsel zich op richt, waarbij ik gebruik maak van literatuuronderzoek, en van de huidige situatie in de sector met betrekking tot verslaglegging, publicatievereisten, regulering en toezicht. Vervolgens geef ik in paragraaf 2.2 een beschrijving van het validatiestelsel en ga ik dieper in op de elementen

transparantie, publieksvertrouwen, toezicht, zelfregulering en overheidsregulering. Ik betrek hierbij ook beschikbare bronnen om de door Commissie De Jong veronderstelde relaties nader te onderzoeken. Vervolgens beschrijf ik in hoofdstuk 3 de theoretische achtergrond van de diverse begrippen en elementen en formuleer op basis daarvan verwachtingen ten aanzien van het validatiestelsel. In hoofdstuk 4 beschrijf ik de opzet voor het praktijkonderzoek. Dit onderzoek zal bestaan uit het afnemen van semi-gestructureerde interviews bij degenen die vanuit hun professie betrokken zijn bij fondsenwervende instellingen en beroepsmatig bij de sector betrokken zijn, om juist vanuit dit gezichtspunt de probleemstelling te onderzoeken.. In hoofdstuk 5 beschrijf ik vervolgens de onderzoeksresultaten. Daar het om een nog niet ingevoerd stelsel gaat, betreft het een kwalitatief onderzoek waarin ik gebruik maak van semigestructureerde interviews. Tot slot geef ik in hoofdstuk 6 een conclusie, beperkingen van het onderzoek en mogelijkheden voor vervolgonderzoek.

2 Sectorbeschrijving

De probleemstelling waar ik in deze scriptie op in ga zijn de oorzaak-probleem-middel-doelrelaties zoals deze in het adviesrapport ten behoeve van invoeren van het validatiestelsel door Commissie De Jong (2014) zijn geformuleerd en in Figuur 2 schematisch zijn weergegeven. Ik onderzoek de door de Commissie veronderstelde oorzaak-probleemrelaties en of de voorgestelde middelen bij zullen dragen aan de geformuleerde doelstelling van het validatiestelsel. Om de op basis hiervan geformuleerde vraagstellingen te kunnen beantwoorden, geef ik eerst een beschrijving van de sector en ga vervolgens nader in op het voorstel van Commissie De Jong (2014). In paragraaf 2.1 geef ik een beschrijving van goede doelen organisaties in Nederland en hun context. Goede doelen organisaties maken deel uit van de non-profitsector. Om een duidelijk beeld te geven van de context, geef ik in paragraaf 2.1.12.1 een beschrijving van de sector en de huidige situatie met betrekking tot middelen die in Figuur 2 zijn genoemd: financiële verslaglegging, publicatieverplichtingen, regulering, toezicht en handhaving. Deze elementen relateren aan deelvraag c. Hierbij ga ik ook in op de bestaande literatuur met betrekking tot de sector. Vervolgens beschrijf ik in paragraaf 2.2 het validatiestelsel en de daarmee samenhangende aspecten waaronder transparantie, publieksvertrouwen, regulering, toezicht en handhaving. In paragraaf 2.3 geef ik een conclusie.

2.1 Beschrijving van de filantropische sector en huidige omstandigheden

In paragraaf 2.1.2 beschrijf ik eerst de non-profit sector in het algemeen en vervolgens ga ik nader in op de filantropische sector en fondsenwervende instellingen. Hiermee beschrijf ik de context van mijn probleemstelling. In paragraaf 2.1.2 beschrijf ik de relevante aspecten van financiële verslaglegging en publicatieverplichtingen voor fondsenwervende instellingen. Dit relateert aan het als middel voorgestelde in te stellen publiek register voor fondsenwervende instellingen (Figuur 2). In paragraaf 2.1.3 beschrijf ik de huidige situatie ten aanzien van regulering, toezicht en handhaving ten aanzien van fondsenwervende instellingen. Dit relateert aan de onderste twee middelen zoals deze in Figuur 2 zijn opgenomen.

2.1.1 De non-profitsector, filantropische- en fondsenwervende instellingen De non-profit sector

In de literatuur wordt vaak gesproken over drie sectoren binnen de economie: de marktsector, de overheid en de non-profit sector. De non-profitsector, door Najam (1996) de derde sector genoemd, wordt voornamelijk bepaald doordat het geen onderdeel is van de eerste

sector (de staat) of van de tweede sector (de markt) en niet door onderscheidende eigenschappen van zichzelf ten opzichte van de andere sectoren (Najam, 1996). Zoals Ebrahim (2003b) zegt: “These points, respectively, highlight the limitation of our understanding about what is different among organizations in this and other sectors, and what is different among organizations within this sector”. Najam (1996) licht toe (Karl, 1987 en Hall, 1992, p 244 citerend) dat de term “non-profit sector” niet beschrijvend is, maar staat voor krachtige associaties met betrekking tot management, fondsen, regulering en verantwoordelijkheden van deze instellingen. Belangrijke implicatie is dat de organisatie geen winst doelstelling heeft, maar dat ze belastingvrijstelling geniet, en deze wil beschermen, als voordeel van een dergelijke definitie (Najam, 1996). Een gebruikelijke definiëring in de academische literatuur is een structureel/operationele definitie:

− organisatie, er is meer dan een informele groep of tijdelijk verband; − met privaat karakter, dus formeel geen deel uitmakend van de overheid; − die geen winst verdeelt, (een surplus creëren voor de organisatie mag wel); − in wezen eigen activiteiten kan sturen en

− vrijwillig is, dat wil zeggen niet wettelijk verplicht is en tot op zekere hoogte vrijwillige bijdragen in geld of tijd aantrekt. (Dacombe, 2011, p. 159; SCP, 2001) Hoewel Najam al in 1996 een eerste voorzet gaf om tot een heldere definiëring van een classificatie binnen de profit sector te komen – en daarmee tot een beter begrip van de non-profitsector, is op zijn eerste voorstel nog geen vervolg gekomen. Bij mijn onderzoek was een complicerende factor dat in wetenschappelijke artikelen over onder andere accountability en regulering binnen de non-profit en filantropische sector vaak geen onderscheid gemaakt wordt tussen de verschillende categorieën binnen de non-profitsector. In wetenschappelijke artikelen worden de begrippen “charities” , “ngo’s”, “pvo’s” en “npo’s” als synoniemen gebruikt en definiëring wordt meestal achterwege gelaten (Ebrahim, 2003, p. 826; Irvine en Ryan, 2010, p. 25). Daardoor dienen onderzoeksresultaten zorgvuldig te worden geïnterpreteerd, gezien de diversiteit binnen de sector en het ontbreken van concrete definiëringen van de onderzochte groep.

Filantropische instellingen

Goede doelen organisaties onderscheiden zich binnen de groep non-profitorganisaties doordat zij zich richten op het algemeen nut, waarbij het gaat om een filantropische achtergrond. Ook binnen de groep goede doelen organisaties is er nog sprake van diversiteit. Binnen de sector filantropie zijn in hoofdlijnen drie categorieën organisaties te onderscheiden (De Jong, 2013, p. 2): Fondsenwervende instellingen, vermogensfondsen en kerkelijke instellingen. Mijn onderzoek

richt zich op de groep fondsenwervende instellingen, daar dit het toepassingsgebied is van het validatiestelsel. De werkgroep Publieksbelang Filantropie hanteert de volgende definitie van fondsenwervende instellingen: “Naar Nederlands recht opgerichte stichtingen en verenigingen met volledige rechtsbevoegdheid die voor realisering van charitatieve, culturele, wetenschappelijk of andere het algemeen nut beogende doelstellingen door middel van fondsenwerving een beroep doet op de publieke offervaardigheid. Onder fondsenwerving wordt verstaan dat de aldus verkregen gelden vrijwillig zijn afgestaan, geen of geen evenredige tegenprestatie vormen voor geleverde goederen of diensten en dat er geen rechten voor zorg of hulp aan kunnen worden ontleend” (De Jong, 2013, p.3).

Binnen de groep fondsenwervende instellingen kunnen nog verdere indelingen gemaakt worden. Zo zijn er instellingen die zich richten op fondsenwerving om met de verkregen middelen uitvoerende goede doelenorganisaties of projecten opgezet door andere instellingen te financieren. Daarnaast zijn er instellingen die enkel werven voor hun eigen specifieke doelstellingen en zelf projecten uitvoeren. Tevens kan nog het onderscheid gemaakt worden tussen ledenorganisaties en serviceorganisaties.

Fondsenwervende instellingen

Er zijn in Nederland meerdere instellingen en instanties waar gegevens van fondsenwervende instellingen geregistreerd worden. Op grond van de database van het CBF geven Van Ginkel en Kemps (2010) de volgende cijfers om de beeld te geven van de groep, gebaseerd op analyse van de jaarrekeningen over 2007: “Op basis van 931 geanalyseerde jaarverslagen van 2007 is er door het CBF € 1,2 miljard geregistreerd aan het totaal aan baten uit eigen fondsenwerving en € 2,0 miljard aan overige inkomsten, zodat de som der baten € 3,2 miljard bedraagt. Circa 250 grote instellingen zorgen voor 95% van de inkomsten. In Nederland zijn veel kleine goede doelen. Circa 75% van de instellingen meldt minder dan € 0,5 miljoen aan baten uit eigen fondsenwerving te ontvangen, goed voor 5% van het totaal van baten uit fondsenwerving. 95% van het door het CBF geregistreerde totaal aan ingezamelde gelden valt onder toezicht van het CBF.

Op dit moment lijkt de tendens dat de grote organisaties groter worden en de kleine goede doelen instellingen het moeilijk hebben (Mazars, 2013; Volkskrant, 2012). Van de giften aan fondsenwervende instellingen van Nederlandse huishoudens, is 20% van de huishoudens verantwoordelijk voor 80% van de giften (Schuyt, 2013, p. 19).

Sinds het convenant Ruimte voor Geven (2011) treedt de SBF in het overleg met de overheid op als vertegenwoordiger van de sector filantropie. Omdat in aantallen de

representativiteit van de SBF beperkt is, is in het convenant de afspraak gemaakt dat SBF haar representativiteit zal vergroten, zodat de SBF als aanspreekpunt voor de overheid in voldoende mate de gehele filantropische sector vertegenwoordigd (Ruimte voor Geven, 2011, p. 6). Binnen de SBF zijn ca. 16.000 van de naar schatting totaal 55.000 ANBI instellingen vertegenwoordigt. Van de 16.000 leden-organisaties is naar schatting 15.000 een kerkelijke instelling (Franssen, Kooij en Roestenberg, 2013, p. 17). Onder de overige leden-organisaties zijn ook vermogensfondsen opgenomen. Verondersteld wordt dat ca. 50% van de baten uit fondsenwerving gedekt wordt door de SBF. Dit is echter niet met zekerheid te zeggen. (Franssen, Kooij en Roestenberg, 2013, p. 17). Op dit moment is niet bekend of de doelstelling is gerealiseerd (Bestuursverslag SBF, 2012, p. 8; Bestuursverslag SBF, 2013, p. 14).

Fiscale faciliteiten voor filantropische instellingen

Voor filantropische instellingen zijn in Nederland fiscale faciliteiten in het leven groepen. Indien aan de criteria wordt voldaan, kunnen filantropische instellingen een status krijgen als Algemeen Nut Beogende Instelling (ANBI). Een overzicht van de criteria is opgenomen als bijlage. De belastingdienst beoordeelt of een instelling aan de criteria voldoet (www.belastingdienst.nl). Eén van de eisen is dat de instelling zich voor minimaal 90% in moeten zetten voor het algemeen belang. Verenigingen die zich vooral voor het privé belang van haar leden inzetten, vallen hier dus buiten Deze kunnen wel in aanmerking komen voor een status als Sociaal belang behartigende instellingen (SBBI’s). ’ ANBI’s en SBBI’s staan geregistreerd bij de belastingdienst en de belastingdienst oefent fiscaal toezicht uit. De vrijstellingen uit hoofde van de ANBI status, staan los van de belastingplicht voor stichtingen en verenigingen voor de vennootschapsbelasting. Het toezicht hierop vanuit de belastingdienst is ook gescheiden2_{. Er is} een landelijk optredend ANBI team dat toezicht houdt op de ANBI instellingen. Daarnaast vallen stichtingen en verenigingen onder de regiokantoren voor de vennootschap-, omzet- en loon- en eventueel andere belastingen. ANBI instellingen kunnen wel (deels) belastingplichtig zijn voor deze belastingen. Er is een groep stichtingen en verenigingen die niet bekend zijn bij de belastingdienst, doordat zij zichzelf beschouwen als (volledig) vrijgesteld van belastingplicht en om die reden ook geen belastingaangiften indienen.

2 _{Voetnoot d.d. 24 september 2014: Bedoeld is hier een separaat toezicht op ANBI instelling vanuit het ANBI team}

2.1.2 Financiële verslaglegging, transparantie en publicatieverplichtingen Richtlijn 650 Fondsenwervende instellingen (RJ650)

In Nederland zijn de wettelijke regelingen voor de jaarverslaglegging vastgelegd in het Burgerlijk Wetboek: Boek 2 Titel 9. De in het wetboek opgenomen voorschriften voor balans, resultatenrekening en toelichting daarop, zijn niet toegespitst op non-profit of fondsenwervende instellingen. Door de Raad voor de Jaarverslaggeving is een specifieke richtlijn opgesteld ten behoeve van fondsenwervende instellingen: RJ 650 Verslaggeving fondsenwervende instellingen. De Richtlijn is tot stand gekomen op initiatief van het CBF en in samenwerking met vertegenwoordigers vanuit de Vereniging voor Fondsenwervende Instellingen (VFI), branchevereniging van fondsenwervende instellingen, accountants en een consumentenorganisatie (Van Ginkel en Kemps, 2010, p 70). Door Van Ginkel en Kemps (2010), is onderzoek gedaan naar het toepassen van de Richtlijn in de jaarverslagen van de 50 grootste fondsenwervende instellingen over het verslagjaar 2008. Van Ginkel en Kemps (2010) benoemen als specifieke aspecten voor de verslaggeving van fondsenwervende instellingen:

− Het grote belang van transparantie en draagvlak onder belanghebbenden en donateurs.

− Bij goede doelen is het afleggen van verantwoording en verstrekken van financiële informatie aan belanghebbenden met name van belang vanwege het maatschappelijk vertrouwen. De meeste goede doelen zijn stichtingen. Voor stichtingen en verenigingen zijn er summiere voorschriften in artikel 2:10 BW (Van Ginkel en Kemps, 2010, pp. 71-72).

− “RJ 650 is speciaal geschreven voor fondsenwervende instellingen. Voor fondsenwervende instellingen is vanuit de aard van hun functioneren een verslaggeving gewenst die begrijpelijk is voor het brede publiek en niet zozeer voor ervaren en onderlegde lezers van jaarrekeningen. Vanuit de aard van de sector en de gebruikers is RJ 650 hierdoor onderscheidend van algemene verslaggevingsvereisten.” (Van Ginkel en Kemps, 2010, pp. 71-72). “Voor het maatschappelijk vertrouwen in de fondsenwerving is het van belang dat het publiek er op kan vertrouwen dat de verslaglegging een correcte weergave is van zowel de werving als de besteding van de middelen. Een heldere verslaggeving die gericht is op deze oordeelsvorming is een eerste vereiste. RJ 650 is van grote betekenis, omdat in de loop van de tijd meer en meer standaardisatie heeft plaatsgevonden van de verslaggeving over fondsenwerving. Bovendien vormt RJ 650 een essentieel onderdeel van de beoordelingen die het CBF verricht ten behoeve van het publiek en worden de jaarverslagen van instellingen op uniforme wijze

toegankelijk gemaakt via een openbare datasite en website.” (Van Ginkel en Kemps, 2010, pp. 71-72).

Publicatieplicht en bestuurdersaansprakelijkheid stichtingen

Er is voor stichtingen geen algemene verplichting tot het deponeren van hun jaarstukken in het handelsregister. Voor stichtingen die een onderneming drijven bestaat de publicatieplicht. Dit in eerste instantie ter eigen beoordeling van de stichtingen.

Op dit moment is een wetsvoorstel in voorbereiding, Publicatieplicht stichtingen (Overheid.nl, DB/2013/234u/28-05-2013), op grond waarvan stichtingen en stichtingsbestuurders jaarlijks de balans en staat van baten en lasten van de stichting openbaar dienen te maken (overheid.nl). Tevens is een wet in voorbereiding, die voor alle rechtspersonen de regels voor taakvervulling door bestuurders en toezichthouders en regels voor aansprakelijkheid in geval van onbehoorlijke taakvervulling, moet uniformeren. Het beoogde effect is meer transparantie van de financiële positie van stichtingen (overheid.nl, Wet bestuur en toezicht rechtspersonen3_{). Tevens verruimt de wet de ontslaggronden voor slecht functionerende} stichtingsbestuurders- en toezichthouders (overheid.nl). Doel van de wet is het verbeteren van de kwaliteit van bestuur en toezicht bij verenigingen en stichtingen in semipublieke sectoren en bij overige verenigingen en stichtingen (overheid.nl).

Publicatieverplichtingen voor ANBI instellingen

Vanaf 1 januari 2014 zijn er publicatieverplichtingen voor ANBI instellingen van toepassing. Vanaf deze datum dienen de ANBI instellingen online – via hun eigen website of een via een service organisatie – informatie over bestuur, beloningsbeleid, jaarcijfers, jaarverslagen en bestedingen ten behoeve van hun doelstellingen te publiceren om aan de transparantie eisen te voldoen (www.belastingdienst.nl).

2.1.3 Regulering, toezicht en handhaving Regulering en toezicht

Er is in Nederland geen algemeen toezichthoudend orgaan voor de filantropische sector. De sector kent een aantal particuliere certificerende instellingen en brancheverenigingen, met een lidmaatschap op vrijwillige basis. Wettelijk toezicht bestaat er op dit moment vanuit de

3 _{Deze wet is nog niet aangeboden aan de Tweede Kamer, internetconsultatie loopt nog, derhalve nog geen}

Belastingdienst, in relatie tot de ANBI status, die de Belastingdienst kan toekennen en waar de Belastingdienst toezicht op uitoefent.

In Nederland is er geen verplichte registratie van goede doelen instellingen in een openbaar register. Wat opvalt in vergelijking met andere landen is de grote diversiteit in regulering- en toezichtsystemen voor goede doelen instellingen (Irvine en Ryan, 2010; Breen, 2013; Bies, 2010). Hieronder geef ik ter illustratie een kort beeld van het regulering- en toezichtsysteem in het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten. Vervolgens ga ik verder in op het huidige systeem in Nederland.

Ter illustratie het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten

In het Verenigd Koninkrijk is er voor goede doelen instellingen een accounting gerelateerd reguleringssysteem, waarbij een registratieverplichting in een openbaar register in combinatie met een vanuit de overheid voorgeschreven verslaggevingsstelsel voor goede doelen instellingen, van toepassing is, met vrijstellingen voor kleinere instellingen. Instellingen met een jaar inkomen lager dan £ 25.000 hebben geen publicatieverplichting en instellingen met een jaar inkomen tussen £ 100.000 - £ 250.000 mogen hun jaarstukken opstellen op gebaseerd op payment accounts in plaats van accrual accounts. In het Verenigd Koninkrijk is er derhalve publiek toezicht op goede doelen instellingen, uitgevoerd door de Charity Commission (www.charitycomission.gov.uk). De Charity Commission heeft naast haar toezichthoudende taak onder andere ook een voorlichtende functie voor goede doelen, meldpunt voor het publiek, plaatsen van interim managers bij goede doelen instellingen en registrerende taak. Op haar website rapporteert de Charity Commissie ook haar onderzoeken en bevindingen uit hoofde van haar toezichthoudende taak. In de Verenigde Staten is het toezichtsysteem fiscaal georiënteerd, waarbij een algemene registratieplicht geldt voor alle instellingen en na registratie beoordeeld wordt of de instelling in aanmerking komt voor belastingvrijstelling. Daarnaast is in de Verenigde Staten ook accounting gerelateerd overheidstoezicht. Dit is echter per staat georganiseerd en de mate van toezicht verschilt per staat.

Toezicht vanuit de Belastingdienst op ANBI instellingen

De belastingdienst beschikt over een ANBI- Team, dat de aanvragen voor ANBI status behandeld en dat toezicht houdt op de ANBI’s. Staatssecretaris Weekers van Financiën lichtte als volgt de toezichthoudende taak van de Belastingdienst toe: “Het toezicht op ANBI’s is risicogericht. Door gebruik te maken intelligence en signalen die vanuit de Belastingdienst, maar ook vanuit de samenleving voortkomen, wordt telkens opnieuw bekeken bij welke ANBI’s mogelijk sprake is van

omstandigheden die tot concrete toezichtacties nopen. Dit gebeurt dan door onderzoek ter plaatse of boekenonderzoek. Daarnaast vindt ook toezicht plaats door het opvragen van jaarstukken” (http://anbi.nl/staatssecretaris-weekers-reageert-op-vragen-over-intrekken-anbi-status/).

In het ANBI Blog van 9 januari 2014 geeft mevrouw prof. dr. S.J.C. Hemels, hoogleraar belastingrecht aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, aan dat de ANBI’s al geruime tijd in de politieke belangstelling staan, met als gevolg steeds veranderende wet- en regelgeving. Ze meldt dat sinds 2008 de regelgeving al 5 keer is veranderd (2008, 2010, 2012, 2013 en 2014) en noemt die deels symbolische van aard. Als voorbeeld hiervan noemt ze de in 2014 weer gewijzigde integriteitsbepaling (http://anbi.nl/geen-rust-aan-het-anbi-front-2014). Mevrouw Hemels geeft aan dat ze van kleinere ANBI’s signalen krijgt dat ze vanwege de toegenomen lastendruk overwegen zichzelf op te heffen, of onder te brengen bij een grotere ANBI die wel de menskracht en middelen heeft om aan alle eisen te voldoen. Mevrouw Hemels betreurt dit, omdat de ANBI-eisen daarmee het kleine, particuliere initiatief in de kiem lijken te smoren (http://anbi.nl/geen-rust-aan-het-anbi-front-2014).

Nadat er 2 maal uitstel was verleend, diende voor 1 juli 2014 de instellingen het internetadres waar de betreffende ANBI instelling de gegevens zou publiceren, door te geven aan de belastingdienst. In juli 2014 is aan 2200 instellingen met terugwerkende kracht per 1 januari 2014 de ANBI status ontnomen omdat zij niet aan de verplichtingen hebben voldaan.

Huidige zelfregulering binnen de filantropische sector

Op dit moment zijn er in Nederland 4 organisaties die keurmerken verstrekken voor fondsenwervende instellingen. De grootste en meest bekende is het Centraal Bureau Fondsenwerving (CBF)4_{. Het CBF kent een CBF-Keur voor grote goede doelen (227 in 2009),} een het CBF-Certificaat voor kleinere goede doelen (29 in 2009). Het CBF-Certificaat stelt minder zware eisen, zo hoeven deze bijvoorbeeld geen scheiding aan te brengen in de functies van bestuur en toezicht (Van Ginkel en Kempen, 2010). De instellingen met het CBF-Keur worden om de drie jaar volledig beoordeeld en jaarlijks worden eerder geconstateerde afwijkingen en de verslaggeving getoetst. (Van Ginkel en Kemps, 2010). Het CBF doet geen waarneming ter plaatse ten aanzien van de besteding van middelen, maar vraagt verantwoording van de instellingen en transparantie. Instellingen met het CBF keurmerk dienen hun jaarverslaggeving in te richten volgens Richtlijn 650 Fondsenwervende instellingen en dienen hun jaarrekening te laten controleren door een accountant (www.cbf.nl).

4 _{De andere keurmerken zijn: Keurmerk Goede Doelen, Keurmerk Goed Besteed en Raad Financiële}

Naast beheren van het keurmerk richt het CBF zich op het analyseren en publiceren van financiële gegevens van fondsenwervende instellingen in Nederland waaronder ook de instellingen die niet aangesloten zijn bij het CBF. Niet bij het CBF aangesloten instellingen kunnen hun financiële gegevens via de website van het CBF publiceren. Daarnaast heeft het CBF nog enkele andere taken, zoals het bemiddelen bij klachten en begeleiding van instellingen. In het rapport Ruimte voor geven (2011) wordt vermeld dat 80 procent van de geregistreerde baten uit fondsenwerving in Nederland onder het toezicht van het CBF vallen. Het CBF is bij ruim 40% van de donateurs bekend” (Van Ginkel en Kemps, 2010).

In 2008 hebben aanpassingen van het CBF-Keur plaatsgevonden naar aanleiding van verzoeken hiertoe vanuit de overheid en aanbevelingen van de commissie-Wijffels voor de Code Goed Bestuur voor goede doelen (code Wijffels) (Van Ginkel en Kemps, 2010). “Ook de richtlijn “Reserves goede doelen” die de Branchevereniging VFI vanaf het verslagjaar 2005 aan haar leden heeft voorgeschreven, is door het CBF in het Reglement CBF- Keur opgenomen.” De onrust naar aanleiding van het hoge directiesalaris bij de Hartstichting was aanleiding voor de brancheorganisatie VFI om de code-Wijffels op te laten stellen met daarbij een richtlijn voor de hoogte van de directiesalarissen. Het CBF-Keur vereist transparantie over de beloningen van directieleden. Bestuurders en leden van het toezichthoudend orgaan dien in onafhankelijkheid en integer hun taak te vervullen.” (Van Ginkel en Kemps, 2010).

2.2 Het validatiestelsel

Doel van het validatiestelsel is het vertrouwen in de filantropische sector waarborgen en daarmee het publieke geven aan de filantropische sector, door invulling te geven aan het publieksbelang. Door Commissie De Jong (2014) is de definitie van publieksbelang gehanteerd, zoals deze door de werkgroep Toetsingskader Filantropie is voorgesteld: “Het belang dat het publiek (belastingbetalers, donateurs, begunstigden) heeft om erop te kunnen vertrouwen dat de instellingen in de sector filantropie het algemeen nut dienen. Het publieksbelang omvat de legitimiteit van filantropische instellingen om geld te verwerven en om fiscale voordelen te genieten en is gebaat bij inzicht in onder meer de omvang van de verworven donaties, bestedingen, kosten en effectiviteit van filantropische instellingen” (Ministerie van Veiligheid en Justitie, kenmerk 379529, 2013, p. 2). In haar advies gaat Commissie De Jong uit van een afnemend publieksvertrouwen dat zich weerspiegeld in teruglopende baten uit fondsenwerving.

Bij de opzet van het validatiestelsel heeft werkgroep ervoor gekozen het validatiestelsel alleen van toepassing te laten zijn op ANBI instellingen. De werkgroep geeft als argument hiervoor dat er geen zicht bestaat op de omvang van de gehele groep filantropische instellingen

en derhalve voor een duidelijke afbakening middels de ANBI status, daar deze groep bekend is bij de Belastingdienst (Werkgroep toetsingskader filantropie, 2013).

In paragraaf 2.2.1 beschrijf ik eerst het toepassingsgebied van het validatiestelsel. Vervolgens ga ik in op de elementen en relaties van het voorgestelde validatiestelsel, zoals dat blijken uit het adviesrapport van Commissie De Jong (2014). In Figuur 2 heb ik deze elementen en relaties schematisch weergegeven. In paragraaf 2.2.2 ga ik in op registratie, publicatie, en transparantie. Deze elementen relateren aan het tweede voorgestelde middel in Figuur 2. Vervolgens ga ik in paragraaf 2.2.3 in op overheidsregulering ten opzichte van zelfregulering, het derdee _{middel in Figuur 2. In paragraaf 2.2.4 ga ik in op de validatiecriteria, het als eerste} genoemde middel in Figuur 2. Deze elementen staan zowel in relatie met de geïdentificeerde problemen als met de geformuleerde doelstellingen en raken aan mijn deelvragen b. en c. 1, 2,, en 5 Op de handhavingsinstrumenten ga ik in hoofdstuk 3 en 5 nader in. Vervolgens ga ik in paragraaf 2.2.5 in op het publieksvertrouwen, publieksbelang, transparantie en baten uit fondsenwerving (geefbereidheid), de elementen ten aanzien waarvan Commissie De Jong (2014) problemen had geïdentificeerd, die het validatiestelsel beoogt op te lossen. (zie Figuur 2). Deze oorzaak-probleem relaties zijn gerelateerd aan deelvraag a. Tevens relateren genoemde elementen aan de probleem-middel-doelrelaties uit Figuur 2 en relateren daarmee aan de deelvragen b. en c. 1, 2, 3 en 5. In paragraaf 2.3 geef ik een conclusie.

2.2.1 Toepassingsgebied validatiestelsel

In haar advies benoemt Commissie De Jong fondsenwervende instellingen die gebruik maken van publieke offervaardigheid tot toepassingsgebied van het validatiestelsel. Fondsenwervende instellingen die onder eigen leden werven vallen niet onder het validatiestelsel. De commissie beargumenteert deze keuze door aan te geven dat de problemen die zich de laatste tijd voordoen, overwegend fondsenwervende instellingen betreffen en dat de commissie niet is gebleken dat er problemen bij kerkgenootschappen of vermogensfondsen spelen ten aanzien van beheer en werving van middelen onder het grote publiek (De Jong, p. 3). Het is niet bekend dat er een (inventariserend) onderzoek is ingesteld naar het voorkomen van problemen binnen de sector. Hoewel in de definitie van publieksvertrouwen ook de belastingbetaler en de begunstigden worden genoemd, spitst het advies zich hier toe op de donateurs (De Jong, p. 3). Ook in het Keurmerk Filantropie, rapport keurmerkcriteria (SBF, 2013, p. 12) wordt het publieke belang direct gekoppeld aan de mate waarin een beroep wordt gedaan op de publieke offervaardigheid.

2.2.2 Registratie, publicatie en transparantie

In de visie van Commissie De Jong staat de sector filantropie voor de volgende grote uitdagingen, naar aanleiding waarvan zij haar advies formuleert:

− Het dalende donateursvertrouwen;

− Het gebrek aan overzichtelijke, vergelijkbare informatie over de bestuurlijke en organisatorische inrichting van filantropische instellingen;

− Weinig inzicht in de besteding van middelen in verhouding tot organisatiekosten en de feitelijke effecten van de bestedingen;

(De Jong, 2014, p.3).

Commissie De Jong adviseert om een publiek registratiestelsel van fondsenwervende instellingen tot stand te brengen. Voor opname in het register dienen fondsenwervende instellingen getoetst te worden aan normen, die beogen “een valide representatie” te zijn van het publieksbelang. De normen zullen worden gebaseerd op een door de sector ontwikkeld en door de overheid bekrachtigd validatiestelsel (De Jong, 2014, p. 7). Ook Commissie De Jong koppelt het keurmerkstelsel aan de ANBI status, maar staat voor dat de ANBI status toegekend kan worden ná opname in het register, waarbij opname in het register derhalve voorwaarde is voor het verkrijgen van de ANBI status. Registratie heeft de werking van een “erkenning” of “wettelijk keurmerk”. Het register is bedoeld voor alle instellingen die gebruik maken van de publieke offervaardigheid. Instellingen die alleen binnen de eigen ledenkring fondsen werven zijn voor verkrijgen van de ANBI-status aangewezen op de belastingdienst (De Jong, 2014, pp.7-8). In het voorstel van Commissie De Jong valt het beheer van het register onder het Ministerie voor Veiligheid en Justitie.

Commissie De Jong (2014, p. 8) stelt dat met de instelling van een register voor het fondsenwervende instellingen, het probleem van “gebrekkige en versnipperde” informatie over goede doelen in belangrijke mate is opgelost. Burgers en belanghebbenden kunnen door het register te raadplegen zien:

− welke fondsenwervende instellingen zijn erkend, − aan welke eisen zij voldoen,

− hoe zij verantwoording afleggen over gerealiseerde doelen, − de relevante financiële kerngegevens van de instellingen.

De commissie plaatst een kanttekening bij het register: “het feit dat een instelling staat geregistreerd wil nog niet zeggen dat de middelen van deze organisatie efficiënt worden besteed of dat de organisatie doeltreffend is. Hiervoor kan het register niet instaan. De informatie die dienaangaande in het register is

informatie vervolgens zelf duiden.” (De Jong, p. 8). De Commissie De Jong adviseert het toezicht op en handhaving van het keurmerk neer te leggen bij een onder de Minister van Veiligheid en Justitie vallend zelfstandig organisatieonderdeel, met eigen wettelijke bevoegdheden (De Jong, 2014, p. 9).

Analyse

De toetsing vooraf roept de vraag op in hoeverre de toetsing vooraf het publieksbelang kan borgen. Kan vooraf een betrouwbare inschatting gemaakt worden van de bedreigende factoren van het publieksbelang? In welke zin is deze toetsing een aanvulling op de toetsing die al door de Belastingdienst plaats vindt bij beoordeling van een aanvraag voor de ANBI status? Daarnaast is de vraag is in welke zin het door de Commissie De Jong aangegeven probleem van gebrekkige en versnipperde informatie wordt opgelost, nu er ten aanzien van de te publiceren informatie geen eisen worden gesteld en er geen toezicht op de gepubliceerde informatie is. Wellicht is wel alle of veel informatie in één database verzameld, maar er bestaat geen inzicht in de volledigheid of de kwaliteit van deze informatie. Onduidelijk is hoe men tot vergelijkbare informatie kan komen indien richtlijnen daartoe voor de publicerende instellingen ontbreken. Daarnaast gaat Commissie De Jong niet in op de vraag, op welke wijze de voorgestelde database tot een beter inzicht in de besteding van middelen in verhouding tot organisatiekosten en de feitelijke effecten van de bestedingen moet leiden, ten opzichte van de huidige situatie. Daarnaast lijkt er een overlap te bestaan met de transparantie eisen die vanaf 1 januari 2014 voor alle ANBI instellingen van toepassing zijn. Neemt transparantie recht evenredig toe met de gepubliceerde hoeveelheid gegevens?

2.2.3 Overheidsregulering vs. zelfregulering Rol van de overheid

Uitgangspunt van het validatiestelstel is zelfregulering van de sector. Het uitgangspunt van zelfregulering is in het convenant geformuleerd als: “zelfregulering waar het kan en overheidsregulering waar het moet”. Het kabinet onderscheid daarbij de volgende deelterreinen van overheidsbemoeienis:

− De bevordering van transparantie en betrouwbaarheid;

− Overheidstoezicht op de fiscale faciliteiten voor goede doelenorganisaties;

− Het tegengaan van misbruik van goede doelenorganisaties voor terrorismefinanciering;

(Convenant ruimte voor geven, 2011, p. 14).

Van de bovengenoemde punten is het tweede al geregeld door middel van het fiscale toezicht van het ANBI-team van de Belastingdienst. Het derde punt wordt afgedekt door toezicht vanuit de ANBI-regeling, zowel met betrekking tot het fiscale toezicht dat de aanwending van middelen ten behoeve van het algemeen nut controleert, als ook specifiek door de integriteitseis, die in 2010 voor ANBI instellingen is ingevoerd. Daar het validatiestelsel alleen van toepassing zal zijn op ANBI instellingen, is niet duidelijk op welke punt het validatiestel ten aanzien van dit punt een toegevoegde waarde te biedt.

Analyse

Het laatste punt betreft het restrictieve kansspelbeleid dat in Nederland werd gevolgd, verzorgd door non-profit instellingen en een hoge afdracht aan goede doelen. Met de beoogde wijziging van de Wet op de Kansspelen, die een liberalisering van de kansspelmarkt beoogt en commerciële uitoefening van het kansspelbedrijf mogelijk maakt, lijkt dit punt achterhaald. Terzijde dient nog opgemerkt te worden dat in het kader van het gesloten convenant en het validatiestelsel deze voorgenomen wijziging van de Wet op de Kansspelen opmerkelijk is. Hier lijkt een gecalculeerde toename van de overheidsinkomsten middels belastingopbrengsten te prevaleren boven het directe maatschappelijk belang. Het maatschappelijk belang betreft dan de afgenomen inkomsten en afdrachten aan de goede doelen van de goede doelenloterijen en de onbetwiste toename van het aantal gokverslaafden juist onder de kwetsbare maatschappelijke groepen (Maas en Kalma, 2014, p.19-21). Hier lijkt sprake van belangentegenstellingen in de diverse taken en rollen van de overheid.

Gezien het geformuleerde doel lijkt het validatiestelsel tot doel te hebben het eerste punt te adresseren. In de uitwerking van het voorstel lijkt er een overlap te zijn met het tweede en derde punt. In het voorstel wordt deze keuze niet duidelijk gemotiveerd.

Geconditioneerde zelfregulering

Commissie De Jong adviseert een stelsel van “geconditioneerde zelfregulering” en benutting van het zelfregulerend vermogen van de sector. In haar advies hanteert de commissie de volgende uitgangspunten:

1. Overheidsingrijpen moet niet verder gaan dan wat nodig is om het tekortschieten van het zelfregulerend vermogen van de sector te compenseren.

2. Bij ieder instrument moet bezien worden wat het zelfregulerend vermogen van de sector aan de vormgeving en uitvoering kan bijdragen.

3. De overheidsinterventie moet uitvoerbaar, doelmatig en handhaafbaar zijn. Er moet op een efficiënte en effectieve manier een koppeling plaatsvinden met de ANBI-status.”

(De Jong, 2014, p. 6).

Bovengenoemde punten lijken, net als de door Commissie De Jong geformuleerde uitdagingen voor de sector (De Jong, 2014, p. 3), in tegenspraak met de geformuleerde uitgangspunten in het samenwerkingsconvenant tussen het Kabinet en de filantropische sector. Daar wordt juist benoemd dat er sprake is van professionalisering van en ruimte geven aan de filantropische sector, maar borging van vertrouwen wegens terugtreden overheid (Convenant “Ruimte voor Geven”, 2011, p. 4).

Het ontwikkelen van de normen ziet de commissie als taak van de sector zelf, waarna de overheid deze normen zal toetsen en vaststellen indien zij deze daarvoor geschikt vindt (De Jong, 2014, p. 7). Het ontwikkelen van normen zal plaats dienen te vinden in een speciaal aan te wijzen of op te richten stichting waarbij in het bestuur de sector, wetenschap én overheid vertegenwoordigd zijn (De Jong, 2014, pp. 8-9). Daarnaast gaat de commissie in op de positie van de belastingdienst. De commissie geeft aan dat er meerdere mogelijkheden bestaan om tot een taakverdeling te komen tussen de uitvoerder van het register en de controlerende functie van de belastingdienst. De commissie geeft aan dat het van belang is dat de belastingdienst de eindverantwoordelijkheid blijft houden voor wat betreft de vraag of een instelling voldoet aan de eisen van een ANBI status (De Jong, 2014, pp. 8-10). In relatie tot het beschreven voorstel van de commissie (De Jong, 2014, p. 7) lijkt hier sprake van dubbele toetsing (zie 2.2.2).

Analyse

Commissie de Jong beargumenteert in haar advies dat zelfregulering voor de sector filantropie niet volstaat (De Jong, 2014, p. 5). Als reden hiervoor geeft de commissie aan dat de SBF een versterking vormt voor de zelfregulering zoals die tot nu toe in Nederland van toepassing is, maar dat de SBF niet de gehele sector van fondsenwervende instellingen die een ANBI status hebben bereikt, waardoor maatregelen die door zelfregulering worden genomen, slechts op een deel van de fondsenwervende instellingen van toepassing zijn (De Jong, 2014, p. 5). Echter, het is niet duidelijk waarom maatregelen via zelfregulering alleen via de SBF van toepassing zouden kunnen zijn. Daarnaast geeft de commissie als argumenten tegen zelfregulering de onduidelijkheid over keurmerken bij het grote publiek, het gevaar van marktafscherming dat zelfregulering met zich mee kan brengen en het gebrek aan handhavingsmiddelen (De Jong, 2014, p. 5).

2.2.4 Validatie van instellingen Rapport keurmerkcritieria

Binnen de sector is een rapport ontwikkeld waarin de inhoudelijke aspecten van het keurmerk uitgewerkt zijn. De volgende problemen zijn als aanleiding voor het ontwikkelen van het keurmerkstelsel benoemd:

− De onduidelijkheid over de mate waarin fondsenwervende organisaties hun doelen c.q. impact realiseren;

− Het dalende publieksvertrouwen in de fondsenwervende sector.

Op basis hiervan is het bevorderen van het optimaal functioneren van fondsenwervende instellingen als hoofddoel van het keurmerkstelsel gekwalificeerd. In het rapport zijn criteria geformuleerd, is een rapportagemodel ontwikkeld en zijn aanbevelingen opgenomen omtrent de in te stellen database en is een voorstel voor de certificatieprocedure opgenomen (Keurmerk Filantropie, rapport keurmerkcriteria, SBF, 2013). In tegenstelling tot het advies van Commissie De Jong zijn in het voorstel vanuit de sector wel richtlijnen voor publicatie opgenomen en wordt ook het opstellen van de jaarrekening conform RJ 650 voorgeschreven. Het voorstel gaat uit van een SBF Gedragscode en een keurmerk Filantropie die integraal onderdeel uitmaken van het validatiestelsel en verplicht worden gesteld voor alle ANBI instellingen (SBF, 2013, Oplegger bij het Keurmerk Filantropie, rapport keurmerkcriteria p. 2).

Het Rapport Keurmerkcriteria formuleert als toepassingsgebied alle fondsenwervende instellingen met een ANBI status (SBF, 2013, p. 11). Naast de gangbare goede doelen instellingen als KWF, SOS kinderdorpen e.d., vallen hieronder ook ziekenhuizen, scholen, universiteiten, musea, politieke partijen en activistische organisaties, net als lokale stichtingen en verenigingen voor behoud van molens, onderhoud van begraafplaatsen, lokale EHBO afdelingen en buurthuizen.

Als voordeel van één algemeen verplicht keurmerk wordt genoemd dat het keurmerk in de toekomst geen onderscheidend kenmerk meer vormt, zoals dat nu bij de bestaande keurmerken wel het geval is. Het rapport stelt dat de instellingen die nu over een keurmerk beschikken, vaak instellingen zijn die hun zaken goed op orde hebben. Als uitgangspunt voor het in te voeren keurmerkstelsel wordt genoemd dat het ook voor minder professionele instellingen, die nu niet over een keurmerk beschikken, mogelijk moet zijn om aan de criteria van het nieuwe keurmerkstelsel te voldoen (SBF, 2013, p. 11). Dit impliceert dat voor de sector in het geheel de lat lager wordt gelegd. Niet duidelijk is hoe dit zich verhoudt met de in het convenant

geformuleerde doelstelling van de SBF als een streven naar verdere professionalisering van de gehele sector (Convenant Ruimte voor Geven, 2011, p. 12).

Het Rapport Keurmerkcriteria gaat uit van een stelsel van certificering (SBF, 2013, p. 36). De Commissie De Jong neemt op dit punt nadrukkelijk afstand van het voorstel van de sector (De Jong, 2014, p.10). Doordat Commissie De Jong het verkrijgen van het keurmerk als voorwaarde stelt voor het verkrijgen van de ANBI-status, in afwijking van het oorspronkelijke voorstel van de sector, is “aan het verlenen van het keurmerk wettelijk rechtsgevolg verbonden, waarmee certificeerders met wettelijk gezag zouden worden bekleed”. De commissie acht dit niet wenselijk (De Jong, 2014, p.10).

Het Rapport Keurmerkcriteria meldt dat de huidige keurmerken beperkingen hebben (SBF, 2013, p. 8). Vooral ten aanzien van de eenzijdige focus op rechtmatigheid in plaats van doelmatigheid en de prestatiemaatstaven die door de huidige keurmerken worden gehanteerd, geeft het Rapport Keurmerkcriteria dat deze niet meer voldoen (SBF, 2013, p. 8). Niet duidelijk is waarom dit aanleiding is tot het instellen van een nieuw en algemeen verplicht keurmerk voor de gehele sector, temeer daar het nieuwe keurmerk op dit punt nog geen oplossingen biedt. Een alternatief is bijvoorbeeld een ontwikkelingsgerichte insteek, door het instellen van een denktank of het verstrekken van een onderzoeksopdracht voor het ontwikkelen van goede prestatiemaatstaven. Daarnaast noemt het rapport de toegankelijkheid van de huidige keurmerken voor grotere en kleinere instellingen problematisch, waarbij de prijstelling, de werkbaarheid en het gewicht van een eventueel keurmerk voor een kleinere filantropische instelling in de praktijk, als aspecten worden genoemd (SBF, 2013, p. 8). Het rapport beschrijft niet wat de knelpunten precies behelzen en in welke zin een algemeen verplicht keurmerk deze problemen oplost.

Analyse

Wat zowel in het Rapport Keurmerkcriteria (SBF, 2013) en het advies van Commissie De Jong, niet naar voren komt is een heldere analyse van de problemen en oorzaken, waardoor ook een gefundeerde onderbouwing ontbreekt waarom de voorgestelde maatregelen de benoemde problemen zullen oplossen. Daarnaast ontbreekt het tegen elkaar afwegen van de diverse maatregelen. Waarom is regulering en toezicht het juiste middel? Daarnaast komen een aantal schijnbare tegenstrijdigheden naar voren. In het Convenant Ruimte voor Geven (2011, p. 4) wordt gesproken over de professionaliseringsslag die de sector heeft gemaakt en als gevolg daarvan ruimte gegeven kan worden aan de sector, terwijl in het advies van commissie De Jong sprake is van dalend gevers vertrouwen als gevolg een tekortschieten in zelfregulerend vermogen (De Jong, 2014, p. 3). Wat heeft er afgelopen jaren bijgedragen aan die professionalisering? Om