Transparantie, financiële verslaglegging, publicatievereisten en corporate governance

In de literatuur wordt een relatie gelegd tussen een financieel gezonde en effectieve goede doelen sector en financiële verslaglegging door goede doelen instellingen (Irvine and Ryan, 2010, p. 3; Breen, 2013, p. 854). Bruikbare financiële verslaglegging is transparant, faciliteert vergelijkbaarheid tussen goede doelinstellingen en maakt de ontwikkeling van branche specifieke benchmarks mogelijk (Irvine en Ryan, 2010, p 3; Breen, 2013, p. 854). Daarnaast draagt een verslaggevingsstelsel voor goede doelen bij aan beter bestuur van goede doeleninstellingen, een hogere mate van efficiency en faciliteert het regulering van de goede doelensector (Breen, 2013, p 854). De tegenhangers hiervan zijn echter de kosten die dit voor de organisaties meebrengt en de vraag in welke mate het verhogen van de compliance lasten gerechtvaardigd is in pogingen om slecht beheerde en frauduleuze organisaties te ontdekken (Breen, 2013, p. 854).

In het validatiestelsel gaat het om het vergroten van de transparantie binnen de sector. Transparantie blijkt echter een weinig tastbaar begrip, zoals ik paragraaf 3.2.1 uiteenzet. Een hanteerbaar begrip is informatievoorziening. Voor fondsenwervende instelling zijn in dat kader de financiële verslaglegging, publicatieverplichtingen, prestatie indicatoren en de relatie met goed bestuur relevant. In paragraaf 3.2.2 ga ik op deze aspecten nader in.

3.2.1 Transparantie

Transparantie wordt algemeen gezien als het stramien voor beter bestuur, een middel dat het vertrouwen in publieke en maatschappelijke instanties vergroot en waarborgt. In de praktijk blijken maatregelen tot het verbeteren van transparantie te leiden tot strakker en meer gecentraliseerd informatiemanagement dan tot een cultuur van openheid (Hood en Heald, 2006). Burger en Owens (2009, p. 1264) wijzen echter op het belang van transparantie: “Society has checks and balances so that blunders, oversights and missteps of individuals and organizations can be identified and rectified. Transparency can be viewed as a precondition for the effective functioning of such checks and balances.”

Een probleem lijkt te liggen in het woord “transparantie” zelf. Visnwanath en Kaufman (2001, p. 42) geven een definitie, maar onder expliciete vermelding dat de geldigheid van definitie beperkt is tot het doel van het artikel waarin de definitie wordt gegeven. Als algemene kenmerken van transparantie geven ze slechts aan dat het bij transparantie in ieder geval gaat om toegankelijkheid, begrijpelijkheid, relevantie, kwaliteit en betrouwbaarheid. Dit zijn echter de voorwaarden die gegevens tot – bruikbare - informatie maken en de grondslag vormen voor informatievoorziening op zich. De associatie die het woord transparantie oproept is echter ruimer dan uitsluitend informatievoorziening. Letterlijk refereert transparantie aan

“doorzichtigheid van bestuur” en het woord suggereert volledigheid van informatie. Scholtes (2012), geeft in haar proefschrift zeven definities van het woord transparantie. Bijlert en Albeda (2002, p. 4) geven in hun onderzoek naar een transparante overheid, vijf toepassingsgebieden van transparantie. Ook in onderzoek naar transparantie in de non-profitsector ontbreekt een definitie van transparantie (Behn et al., 2010; Burger en Owens, 2009).

Daar ik in de wetenschappelijke literatuur geen bruikbare definitie van het begrip transparantie tegenkwam, ben ik verder gaan lezen in andere artikelen. Swartz (2009) waarschuwt in zijn essay juist voor transparantie, omdat het ook in negatieve zin gebruikt kan worden. Als voorbeeld geeft Swartz (2009) het Watergate schandaal: “after Watergate, people were upset about politician’s receiving million of dollars from large corporations. But, on the other hand, corporations seem to like paying off politician’s. So instead of banning the practice, Congress simply required that politicians keep track of everyone who gives them money and file a report on it for public inspection”. Swartz (2009) stelt “dat transparantie het probleem verlegt van de overheid naar de burger, die het zowel aan de tijd als de mogelijkheden ontbreekt om deze vragen in detail te onderzoeken, laat staan er iets aan te doen”. In dit kader waarschuwt Swartz (2009) ook voor databases. Swartz (2009) stelt dat, hoewel databases moeilijk te lezen zijn, dat op zich niet het probleem is. Het gebrek aan onderzoek, toezicht en handhaving, maar ook simpelweg registratie- en typfouten, maken deze databases onbetrouwbaar. En met al deze databases staat de burger nog voor het probleem van het onderzoek en de vraag wat hij met deze kennis bij machte is te doen (Swartz, 2009).

Naar aanleiding van de publicatie van Swartz (2009) en het boek van de Amerikaanse filosoof Sissola Bok, “Secrets: On the Ethics of Concealment and Revelation (1983), stelt Berger (2013): “Transparantie is verre van neutraal en lang niet altijd effectief is: het begrip is vaag genoeg om op allerlei verschillende manieren in te kleuren. In die zin zijn “openheid” en “openbaarheid” betere termen: ze suggereren een handeling, en daarmee een proces – dat onvolledig kan worden uitgevoerd en waarbij dingen mis kunnen gaan. Waar openheid van zaken geven iets is wat je doet, daar omschrijft “transparantie” eerder een eigenschap, een staat van zijn.”

In plaats van verduidelijking schept het begrip transparantie verwarring. Het begrip transparantie lijkt ook een tweezijdigheid te impliceren. Want wanneer is iets transparant voor de ontvanger van de informatie? Door wie wordt welke informatie gewaardeerd, begrepen en gebruikt? Bothwell (2004, p. 1) drukt het begrip als volgt uit: “Disclosure or transparancy…”. Uiteindelijk kom ik dan toch bij informatievoorziening als hanteerbaarder begrip uit. En daarmee bij de basisvereisten van informatie: juistheid, tijdigheid en volledigheid en de 4 kwalitatieve aspecten die het nut van informatie bepalen: begrijpelijkheid, relevantie, betrouwbaarheid en vergelijkbaarheid.

3.2.2 Financiële verslaglegging en publicatievereisten Publicatievereisten in relatie tot accountability

Financiële verslaglegging is een verantwoordingsmiddel voor het bestuur van een organisatie over het gevoerde beleid aan eigenaren en belanghebbenden.. Lee (2005) beschrijft dat voor non-profit instellingen het publiek in ruime zin, de directe én indirecte stakeholders, de partijen zijn waaraan verantwoording dient te worden afgelegd. De groep indirecte stakeholders wordt met name gevormd door de belastingbetalers, die middels de belastingvrijstellingen die non-profit instellingen genieten en de fiscale aftrekbaarheid van hun giften die donateurs genieten, tot belanghebbenden van de non-profit organisaties worden. Publicatie is hét beleidsinstrument in de wereld na Enron en andere schandalen (Breen, 2013, p. 855; Reiser, 2005, p. 560). De waarde van verslaggeving wordt geassocieerd met beperken van fraude, het bieden van betere beslissingsmogelijkheden aan investeerders en fondsen en aandeelprijzen, die een betere weergave zijn van de werkelijke onderliggende waarde van de onderneming (Breen, 2013, p. 855). In de commerciële wereld worden echter ook de beperkingen van publicatie van financiële informatie onderkend. Indirecte kosten ontstaan wanneer andere actoren (concurrenten of toezichthouders) gepubliceerde informatie aanwenden voor hun eigen doelen. Tevens kunnen publicatieverplichtingen aanleiding zijn tot minder effectief gedrag van organisaties, of zelfs tot onjuiste verslaglegging. Tot slot is het uiteindelijke succes van publicatie als een beleidsinstrument, afhankelijk van onderzoek en respons van regulerende instellingen of investeerders (Breen 2013, p. 855).

In de non-profit sector zijn de reguleringsvoorstellen gebaseerd op publicatiemechanismen, vanuit het geloof van regelgevende instanties, dat publicatie georiënteerde hervormingen tot een verbetering van de non-profit accountability zullen leiden (Reiser, 2005, p. 561).

Breen (2013, p. 855) beschrijft, dat met betrekking tot verslaglegging door de non-profit sector, de situatie complexer is dan in de profit sector. Door afwezigheid van een bestaande markt, is er geen publiek dat consistent en prompt reageert op gepubliceerde informatie. Op den duur kan dit leiden tot het ondermijnen van compliance en de effectiviteit van publicatievereisten verminderen. Waar op de aandelenbeurs een directe invloed mogelijk is op de aandelenkoers, wanneer organisaties informatie achterhouden of misleidende informatie publiceren, bestaat er in de non-profitsector geen directe maat voor ontevredenheid (Keating en Frumkin, 2003, p. 6. Daarnaast maakt de beperkte markt voor informatie over non-profit instellingen, het voor gebruikers moeilijk te bepalen of een non-profit organisatie relevante informatie achterhoudt

(Keating en Frumkin, 2003, p. 6) en is het voor gebruikers van door non-profits gepubliceerde informatie het moeilijk de geloofwaardigheid te beoordelen (Keating en Frumkin, 2003, p. 6).

Ondanks de algemene nadruk op transparantie ten aanzien van financiën en activiteiten, is er niet per definitie een causaal verband tussen een grote mate van publicatie en een hoger niveau van accountability (Breen, 2013, p. 873; Reiser, 2005, p. 561). Toegenomen publicatievereisten, kunnen tot een regime leiden waarbinnen informatie kostbaar is en hoge administratieve lasten veroorzaakt, maar die niet daadwerkelijke vragen beantwoord van fondsen, beleidsmakers, regelgevers en goede doelen organisaties (Breen, 2013, p. 873). Minder informatie, maar beter gefocused en rigoreus uitgevraagd, lijkt van meer waarde (Breen, 2013, p. 875). Reiser (2005, p. 561) beschrijft dat een toename van publicatievereisten alleen zinvol is, wanneer deze het gedrag van non-profit instellingen verbeterd, handhaving in de non-profitsector faciliteert, of beide. Brakman Reiser (2005, p. 611) stelt dat publicatieverplichtingen een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan accountability van de sector, maar mits goed gekozen en de lasten goed te dragen zijn voor de sector. Ook Britton (2008, p. 453), erkend het nut en belang van publicatie, maar waarschuwt voor kosten, die bij een niet goed gekozen publicatieregime onnodig hoog kunnen worden, ten koste van de doelbesteding gaan en met name voor de kleinere organisaties onoverkomelijk zullen zijn.

Ball (2001) stelt, niet specifiek gericht op een bepaalde sector, dat plotselinge veranderingen van verslagleggings- en publicatieverplichtingen vaak tot niet meer leidt dan “window dressing”, tenzij de aanpassingen gepaard gaan met een complete revisie van de infrastructuur die de financiële verslaggevings incentives bepalen.

Uit bovenstaande komen als vier belangrijke aspecten van informatie naar voren: de markt voor informatie, de kwaliteit en het nut van de informatie voor gebruikers, de relatie met corporate governance en het faciliteren van toezicht en handhaving. Op deze aspecten ga ik hieronder nader in. Hoewel ik afzonderlijk op deze elementen in ga, blijkt er een sterke samenhang tussen deze elementen, die gezamenlijk de toegevoegde waarde van een informatiesysteem bepalen.

De markt voor informatie, vrije markt of regulering

In paragraaf 3.2.1 zijn de kwalitatieve aspecten van nuttige informatie benoemd. Op de vrije markt voor informatie blijken zich ten aanzien van deze aspecten problemen voor te doen. Met name ten aanzien van de vergelijkbaarheid van informatie is de vraag of deze, zelfs wanneer volledig uitgegaan wordt van goede bedoelingen, te realiseren is (Whittington, 1993, p.315).

Een onafhankelijke controle achteraf op de kwaliteit van de verstrekte informatie, wordt gevormd door de accountantscontrole. Een andere controle achteraf wordt gerepresenteerd door de efficiënte markthypothese, die er van uitgaat dat achteraf creatief boekhouden doorzien wordt en dat alle beschikbare informatie weerspiegeld wordt - uitgaande van de profitsector - in de aandeelprijzen (Whittington, 1993, 315). In de praktijk doen zich bij het vrije markt model een aantal problemen voor:

Kwaliteit van de informatie wanneer er geen belangentegenstellingen zijn:

Vergelijkbaarheid van informatie wordt algemeen als een belangrijke eigenschap van financiële verslaggeving beschouwd, daar financiële analyse voor een belangrijk deel bestaat uit het vergelijken van informatie van een individuele organisatie met die van soortgelijke instellingen. Dit aspect van informatieverstrekking ligt echter niet binnen de macht van een individuele organisatie. In de praktijk is tevens onmogelijk dit af te dwingen door de individuele of gezamenlijke vermogensverstrekkers. Ongeacht of er sprake is van een belangentegenstelling of niet, kunnen zich problemen voordoen bij de informatieverstrekking aan de stakeholders. Financiële verslaggevingsstandaarden kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan de oplossing van dit probleem (Whittington, 1993, p. 315). Uit onderzoek naar verslaggeving door goede doelinstellingen in Nieuw Zeeland, blijken de grootste problemen te liggen in vergelijkbaarheid, veroorzaakt door gebrek aan standaardisatie en begrijpelijkheid van de informatie voor gebruikers (Hooper et al., 2008, p. 81).

Kwaliteit van de informatie wanneer sprake is van belangentegenstellingen

Naast bovengenoemd probleem is er het probleem van de bewust misleidende informatie. Zoals in paragraaf 3.1 uiteengezet, bestaat er een risico op bewust misleidende informatie, wanneer er een belangentegenstelling is tussen de principaal en de agent. Met betrekking tot informatie is deze prikkel bijzonder sterk, omdat het de aard van misleidende informatie is dat de ontvanger van de informatie misleid wordt en de verstrekker onontdekt blijft. Ten aanzien van de efficiënte markthypothese is er steeds meer bewijs dat deze geen stand houdt (Whittingtion, 1993, p. 315-316). Daarnaast stelt Breen (2013, p. 855) dat zowel in de profit als non-profit sector, “het zeer onwaarschijnlijk is dat de grootste schenders vrijwillig bewijs zullen leveren van hun misstappen”. Uit onderzoeken naar financiële verslaglegging bij non-profit instellingen, komt naar voren dat de problemen ten aanzien van financiële verslaglegging in de non-profitsector niet anders zullen zijn dan in de profit-sector (Breen, 2013, p. 854; Behn et al., 2010, p. 7; Burger en Owens, 2009, p. 1274). Krishnan et al (2006) gaan specifiek in op het onjuist rapporteren door non-profit organisaties. Ze constateren dat het rapporteren van nihil uitgaven voor fondsenwerving voor een deel verklaard wordt door

onjuiste rapportering. In hun onderzoek vinden ze een positief verband tussen onjuiste verslaggeving en incentives voor het management (Krishan et al., 2006).

Uit bovenstaande blijkt dat de vrije markt voor informatie een aantal problemen kent, die toezicht en regulering van informatieverstrekking door organisaties relevant maken (Whittington, 1993, p. 316). Ondanks de beperkingen die de vrije markt heeft en de noodzaak tot regulering, wordt in de literatuur het belang van een bestaande markt voor het verhogen van het niveau van accountability benadrukt (Breen, 2013, 873; Irvine en Ryan, 2010; Britton, 2014). Door onderzoekers wordt het ontbreken van een bestaande markt voor verslaggeving door goede doeleninstellingen, aangegeven als reden waarom publicatie van verantwoordingsinformatie als reguleringsinstrument niet werkt (Breen, 2013, p. 873; Britton, 2008, p. 458). Britton (2008, p. 248) stelt: “Door het creëren van een kunstmatige markt, kan publicatie worden gebruikt als effectief regulerend instrument om accountability te verhogen en financieel wangedrag in de non-profit sector te verminderen.”

Financiële verslaglegging en corporate governance

Whittington (1993, p. 311) stelt dat financiële verslaggeving een noodzakelijke voorwaarde is voor het effectief functioneren van het corporate governance systeem, maar niet een voldoende voorwaarde is voor het goed functioneren hiervan. Adequate informatieverstrekking is niet effectief wanneer er problemen zijn aan de vraagzijde: ontvangers van de informatie verwerken de informatie niet of de geïnformeerde gebruiker is niet in staat om een toezichthoudende taak uit te oefenen, vanwege hoge kosten die hier mee gemoeid zijn (Whittington, 1993, p. 315).

Aan de andere kant kunnen in de financiële verslaggeving problemen ontstaan als gevolg van gebreken in het systeem van corporate governance. Om te beoordelen hoe financiële verslaggeving verbeterd kan worden, zal het corporate governance systeem waarin de verslaggeving tot stand komt in aanmerking genomen moeten worden (Whittington, 1933, p. 315). Belangrijker dan alleen nadruk op de output, is de nadruk op het verslaggevingsproces, de administratieve organisatie en beheersing van bedrijfsprocessen (Brakman Reiser, 2005, p. 589). Opleiding van non-profit personeel ziet Brakman Reiser (2005, p.611) als belangrijk en heeft de voorkeur boven regulering. Brakman Reiser (2005) legt hier een verband tussen beschikbare kennis binnen organisaties en de kwaliteit van de verslaglegging.

Whittington (1993, p. 311-312) benoemd vier thema’s die momenteel actueel zijn in de discussie rond corporate governance: Creatief boekhouden, business failures, hoge directiebeloningen, korte termijn focus ten koste van langere termijn investeringen. Hoewel

gebaseerd op onderzoek in de profitsector, zijn deze problemen herkenbaar voor de non- profitsector. Whittington (1993, p. 312-315) geeft aan dat deze vier thema’s als symptomen gezien dienen worden, die aangeven dat het systeem niet goed werkt, maar ze identificeren niet de fundamentele onderliggende problemen. De oorzaak van het probleem ziet Whittington (1993, p. 312) rechtstreeks voortkomen uit de scheiding tussen geldverstrekkers en bestuur en de informatie asymmetrie die daar een gevolg van is. Financiële verslaggeving is een middel om deze informatie asymmetrie te verminderen of op te heffen, waarbij de onafhankelijke accountantscontrole een waarborg is op de kwaliteit van deze verslaggeving. Een ander middel om controle uit te oefenen op het management is een toezichthoudend orgaan (Whittington, 1993, p. 313). De problemen binnen de financiële verslaggeving betreffen de discretie die er is bij het bepalen van de methode van waardering, schattingen en keuzes voor al of niet activeren c.q. passiveren (Whittington, 1993, p. 314). In de profit sector gaat het met name om het beïnvloeden van twee variabelen: Earnings per Share en de Gearing Ration, wat als creatief boekhouden gekwalificeerd wordt (Whittington, 1993, p. 315). In de non-profit kunnen op vergelijkbare manier de verhoudingen tussen activiteitenlasten, algemene beheerlasten, kosten van fondsenwerving en baten uit fondsenwerving als cruciale parameters genoemd worden, waar beïnvloeding mogelijk is.

Onderzoek van Miller (2002, p. 447) plaatst kanttekeningen bij het toezicht op de directeur door het bestuur. Uit het onderzoek komt naar voren dat het bestuur gelooft dat het management niet opportunistisch zal handelen, ook wanneer er duidelijk aanleidingen zijn voor een kritische houding ten opzichte van de directeur. Uit het onderzoek bleek dat een effectieve toezichthoudende attitude ontwikkeld kon worden, door een proces van benoeming van de stakeholders van de organisatie en het ontwikkelen van prestatiemaatstaven en het formuleren van verwachtingen omtrent de prestaties.

Kwaliteit van informatie

In de voorgaande paragrafen is al ingegaan op kwaliteitsaspecten van informatie en informatie nuttig maken. Als drie kernaspecten ten aanzien van de te publiceren informatie door goede doeleninstellingen noemt Breen ( 2013, p. 855):

1. De betrouwbaarheid van de gepubliceerde informatie; 2. De consistentie van die informatie;

3. En de mogelijkheid om op basis van de informatie goede doelen organisaties te vergelijken.

Alleen maar méér informatie publiceren, of informatie verzamelen in één database, biedt geen toegevoegde waarde, zoals ook al uit voorgaande paragraaf over transparantie naar voren kwam. Uit de literatuur blijkt dat publicatievereisten zeker toegevoegde waarde kunnen hebben en bij kunnen dragen aan het vertrouwen in de sector, maar dat het essentieel is dat de informatie kwalitatief goed en met name vergelijkbaar is, geen te hoge kosten met zich mee brengt, begrijpelijk is voor het publiek, good governance stimuleert en dat handhaving mogelijk is.

Daarnaast is het waarschijnlijk dat belanghebbenden van goede doelen organisaties meer waarde hechten aan performance gerelateerde informatie dan financieel gerichte informatie (Britton, 2008). Het vinden van betrouwbare niet-financiële indicatoren is echter niet zonder problemen (Dacombe, 2011, p. 165). Met de bestaande instrumenten zijn sommige aspecten van het werk dat binnen de filantropische sector gedaan wordt, niet of slechts moeilijk te waarderen. Daarnaast bestaat het gevaar dat organisaties bepaalde soorten prestatie indicatoren gaan prioriteren ten opzichte van hun kerndoel. Tevens kunnen de kosten die performance management met zich mee brengt bezwaarlijk zijn (Dacombe, 2011, p. 165). Op dit moment blijken impact- en effectmetingen in de praktijk nog problemen te geven (www.viceversaonline.nl).

3.3 Regulering en toezicht

Buijnink (2006) beschrijft in zijn introductie verslag bij het Abacus Forum on International Financial Reporting, dat wereldwijd de regulering van financiële verslaglegging en publicaties niet evidence-based is. Regelgevers lijken geen gebruik te maken, dan wel bewust te zijn, van wetenschappelijk bewijs dat gebruikt kan worden als basis voor beslissingen op het gebied van regulering en regelgeving, wat op zichzelf als een beslissing gezien kan worden om níet te reguleren (Buijnink, 2006, p. 299). Het begrip evidence-based komt vanuit de medische sector. In deze sector bestaat ook kritiek op de evidence-based benadering ((Altman en Bland, 1995). Essentieel is echter een onderscheid te maken tussen gebrek aan bewijs of gebrek aan informatie en onderbouwing. In zijn artikel lijkt Buijnink (2006) vooral het gebrek aan informatie over en onderzoek naar, te willen duiden, voortkomend uit afwijzing van regulering en een groter vertrouwen in marktwerking bij economen-onderzoekers en als gevolg hiervan het niet zoeken naar fundamenten voor regulering en toezicht. In paragraaf 3.1 is echter al beschreven dat de vrije markt voor informatie ook beperkingen heeft en dat dit aanleiding is voor regulering. Om die reden is in vrijwel alle vrije markteconomieën sprake van regulering, die ondersteund wordt door accountants en gebruikers van financiële rapportages (Whittington, 1993, p. 315-316).

. Breen (2013, p. 855) wijst er op, dat in de commerciële sector het uiteindelijke succes van publicatieverplichtingen als beleidsinstrument, wordt bepaald door toezicht en de reacties van toezichthouders en/of investeerders (belanghebbenden in termen van de non-profitsector). Het is haar hypothese, dat dezelfde beperkingen van toepassing zullen zijn voor de vrijwillige sector (Breen, 2013, p. 855). Uit onderzoek komt naar voren dat zelfs in jurisdicties waar actieve