Multilaterale communicatieprocessen
in de NOVI
Een onderzoek naar de gebiedsdialoog als
instrument voor multilevel governance
Katrin Bruchmann
Masterthesis Planologie
Faculteit der Managementwetenschappen
Radboud Universiteit Nijmegen
Multilaterale communicatieprocessen in de NOVI II
Omslagfoto: eigen werk, 2018
Multilaterale communicatieprocessen in de NOVI III
Colofon
Multilaterale Communicatieprocessen in de NOVI
Een onderzoek naar de gebiedsdialoog als instrument voor multilevel governance
Naam Student:
Katrin Bruchmann
Studentennummer:
s4454294
Contact:
katrin.bruchmann@web.de
Plaats en datum:
Nijmegen, 1 juni 2019
Opleidingsinstituut:
Radboud Universiteit Nijmegen
Faculteit:
Faculteit der Managementwetenschappen
Opleiding:
Master Planologie
Specialisatie:
Strategische Ruimtelijke Planning
Begeleidend docent:
Prof. Dr. P. M. Ache
Stageplaats:
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Afdeling:
Projectdirectie Nationale Omgevingsvisie
Stagebegeleider:
A. Boel
Multilaterale communicatieprocessen in de NOVI V
Voorwoord
Voor u ligt mijn scriptie over de multilaterale communicatieprocessen in de Nationale Omgevingsvisie met een focus op de tweede gebiedsdialoog in Limburg. Met dit onderzoek sluit ik het duale traject van de Master Spatial Planning aan de Radboud Universiteit in Nijmegen af. Het was voor mij een leuke uitdaging om vanuit mijn Duitse achtergrond mijn scriptie helemaal in het Nederlands te schrijven.
Voor dit duale traject heb ik gekozen omdat ik graag praktische kennis in het toekomstige werkveld wilde opdoen en tegelijkertijd de verzamelde kennis tijdens mijn studie in de praktijk wilde toe passen. Hiervoor heb ik vijf maanden stage gelopen bij Royal HaskoningDHV in Amersfoort, bij het team van Omgevingsmanagement. Deze stage heeft mijn interesse gewekt in het betrekken van verschillende stakeholders bij projecten. Deze achtergrond heeft de aanleiding gevormd voor de keuze van mijn scriptieonderwerp, gezien bij het opstellen van de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) ook diverse stakeholders betrokken zijn.
De afgelopen maanden liep ik stage bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de projectdirectie Nationale Omgevingsvisie (NOVI) binnen het Omgevingsteam. Dit heeft me geholpen om het complexe proces van het opstellen van de NOVI beter te begrijpen en inzicht te verkrijgen in het verloop van de gebiedsdialogen.
Graag wil ik een aantal mensen bedanken die betrokken waren bij de totstandkoming van mijn scriptie. In het bijzonder wil ik mijn scriptiebegeleiders bedanken. Ten eerste wil ik mijn begeleider vanuit de universiteit, Professor dr. Peter Ache bedanken voor zijn betrokkenheid en feedback gedurende het onderzoek. Ten tweede dank ik mijn stagebegeleidster Angélique Boel voor haar enthousiasme, kritische kijk en het telkens weer lezen en corrigeren van mijn teksten. Graag wil ik ook alle andere collega’s bij de NOVI bedanken voor hun interesse in mijn onderzoek en hun ondersteuning. Daarnaast wil ik alle respondenten bedanken voor hun bereidheid om mee te werken aan mijn onderzoek. Tot slot dank ik ook mijn familie en vrienden die me de hele tijd op verschillende manieren hebben gesteund en altijd voor me klaar stonden.
Ik wens u veel plezier en nieuwe inzichten tijdens het lezen van mijn scriptie!
Katrin Bruchmann Nijmegen, 1 juni 2019
Multilaterale communicatieprocessen in de NOVI VI
Vorwort
Die vorliegende Arbeit befasst sich mit den multilateralen Kommunikationsprozessen in der Nationalen Omgevingsvisie mit besonderem Fokus auf den ‚gebiedsdialoog‘ in Limburg. Mit dieser Arbeit schließe ich die duale Form des Masterstudiengangs Spatial Planning an der Radboud Universität in Nimwegen ab. Es war für mich eine tolle Herausforderung um als Deutsche meine Masterarbeit komplett auf Niederländisch zu schreiben.
Für die duale Form des Masters habe ich mich entschieden, weil ich gerne mehr praktisches Wissen im zukünftigen Arbeitsfeld gewinnen wollte und gleichzeitig das erworbene Wissen während meines Studiums in der Praxis anwenden konnte. Darum habe ich ein fünfmonatiges Praktikum bei Royal HaskoningDHV in Amersfoort beim ‚Omgevingsmanagement‘-Team absolviert. Dieses Praktikum hat mein Interesse geweckt für Partizipation und das Einbeziehen von verschiedenen Akteuren bei Projekten. Die Erfahrungen die ich in diesem Praktikum sammelte in Bezug auf Partizipation und das Einbeziehen von verschiedenen Akteuren, beeinflussten mich bei der Wahl des Themas meiner Masterarbeit, da beim Zustandekommen der NOVI auch verschiedene Stakeholder miteinbezogen werden.
Für die Dauer von sieben Monaten habe ich ein Praktikum beim Ministerium für Inneres und Königreichsbeziehungen bei der Projektdirektion ‚Nationale Omgevingsvisie‘ innerhalb des ‚Omgevingsteam‘ absolviert. Dieses Praktikum hat mir geholfen die komplexen Prozesse des Zustandekommens der NOVI besser zu verstehen und gleichzeitig Einsichten zum Verlauf der ‚gebiedsdialogen‘ geboten. Der ‚gebiedsdialoog‘ ist ein Instrument, das speziell für die NOVI entwickelt wurde. Hierbei stehen das Gebiet und die Einbeziehung unterschiedlicher Interessenvertreter zentral.
An dieser Stelle möchte ich einigen Leuten meinen Dank aussprechen. Besonders bedanke ich mich bei meinen Betreuern der Masterarbeit. Als erstes danke ich meinem wissenschaftlichen Begleiter Professor Dr. Peter Ache für seine Beteiligung und sein Feedback. Des Weiteren danke ich meiner Praktikumsbegleiterin Angélique Boel für ihren Enthusiasmus für mein Thema, ihren kritischen Blick und das immer wieder Korrekturlesen meiner Arbeit. Auch bei allen anderen Kollegen der NOVI möchte ich mich für ihr Interesse an meiner Masterarbeit und ihre Unterstützung während meines Praktikums bedanken. Des Weiteren danke ich allen Interviewpartnern die bereit waren im Rahmen meiner Masterarbeit mit mir zu sprechen. Zuletzt geht ein besonderer Dank an meine Familie und meine Freunde, die mich auf unterschiedliche Weise unterstützt haben und immer für mich da waren.
Ich wünsche Ihnen viel Freude und hoffentlich neue Erkenntnisse beim Lesen meiner Abschlussarbeit!
Katrin Bruchmann Nimwegen, 1. Juni 2019
Multilaterale communicatieprocessen in de NOVI VII
Samenvatting
Binnen de ruimtelijke planning zijn steeds vaker verschillende actoren betrokken. Klaus Selle, Duitse hoogleraar stadsontwikkeling en expert op het gebied van burgerparticipatie, benadrukt dat communicatie tussen de verschillende actoren hierbij vooral van belang is. Tegelijkertijd stelt hij dat het traditionele beeld van de bilaterale communicatie tussen overheid en publiek niet meer voldoet. Daarom komt hij met het nieuwe concept van ‘multilaterale communicatieprocessen’. Hierin doorlopen multiple belanghebbenden een gezamenlijk proces met het doel om tot één gedragen visie, plan of dergelijke te komen. In dit proces vindt dus de communicatie plaats die leidt tot het tot stand komen van het resultaat. Volgens Selle moet daarom de nadruk op het proces liggen en moet vooral dit worden bestudeerd.
Momenteel wordt binnen de projectdirectie NOVI gewerkt aan de Nationale Omgevingsvisie (NOVI), die uiteindelijk een strategische en integrale langetermijnvisie voor de fysieke leefomgeving in Nederland moet vormen. De NOVI is één van de instrumenten onder de Omgevingswet. Deze wet treedt vermoedelijk op 1 januari 2020 in werking. De motiveringsplicht in de Omgevingswet stelt dat overheden diverse stakeholders moeten betrekken bij het opstellen van een omgevingsvisie. Hieruit volgt dat ook bij het opstellen van de NOVI verschillende actoren betrokken zijn.
Voor het betrekken van actoren is een nieuw instrument bedacht in het kader van de NOVI, ‘de gebiedsdialoog’. Dit instrument moet gebiedsgericht werken mogelijk maken en de betrokkenheid van verschillende actoren waarborgen tijdens de totstandkoming van de NOVI en het opstellen van omgevingsagenda’s. Gezien de beperkte tijd en omvang van dit onderzoek is gekozen te focussen op de tweede ronde van de gebiedsdialoog in Limburg. Hiervoor is de centrale vraag: ‘Hoe verlopen de multilaterale communicatieprocessen die input leveren voor de ontwerp-NOVI en uiteindelijk moeten leiden tot het opstellen van een omgevingsagenda, in het specifieke voorbeeld van de tweede gebiedsdialoog in Limburg?’. Verder zijn er in totaal twaalf deelvragen opgesteld die hebben bijgedragen om de hoofdvraag te beantwoorden. Ten eerste resulteerden de deelvragen in een beschrijving van het gesprek aan één van de tafels tijdens de tweede ronde van de gebiedsdialoog in Limburg. Vervolgens werd het gesprek met behulp van de deelvragen ook geanalyseerd.
Om een beschrijving en analyse mogelijk te maken, is in een eerste stap een theoretisch kader opgesteld. Hierin is gekozen voor een combinatie van de concepten van de communicatieve planningstheorie en de multilaterale communicatieprocessen. Voor deze combinatie is gekozen omdat enkel de multilaterale communicatieprocessen geen rekening houden met externe invloeden. Hiervoor is een tabel met de belangrijkste variabelen opgesteld en zijn deze variabelen op basis van de theorieën geoperationaliseerd. Deze tabel vormde het uitgangspunt voor de observatie van één van de tafels tijdens de tweede gebiedsdialoog in Limburg. Aan de hand van de observatie is een observatieprotocol geschreven dat de basis vormde voor de beschrijving van de betrokken actoren, de setting van de dialoog en hoe onderwerpen tijdens het gesprek aan de tafel ter sprake kwamen. In een vervolgstap zijn semigestructureerde interviews gevoerd met de deelnemers aan de geobserveerde tafel om meer te weten te komen over hoe de deelnemers het verloop van de tweede gebiedsdialoog in Limburg hebben ervaren. Om bredere conclusies te kunnen trekken zijn ook interviews gevoerd met de tafelbegeleiders van de andere tafels tijdens de tweede gebiedsdialoog in Limburg. Hierbij zijn de verzamelde resultaten aan de geobserveerde tafel getoetst
Multilaterale communicatieprocessen in de NOVI VIII en aangevuld. De resultaten uit de interviews en de observatie zijn vervolgens geanalyseerd aan de hand van de tabel uit het theoretisch kader.
De conclusie kan onderverdeeld worden in een theoretisch en een praktisch gedeelte.
Op basis van de observatie en de interviews zijn een aantal aspecten geïdentificeerd die tot nu toe in de theorie niet worden besproken, maar duidelijk wel van invloed zijn op gesprekken. Een eerste aspect is de persoonlijkheid van de deelnemers en de facilitator. De persoonlijkheid bepaalt hoe iemand zich opstelt tijdens een dialoog. Daarnaast wordt in de theorie geen aandacht besteed aan de rol van de tafelbegeleider. Uit het onderzoek blijkt echter dat facilitators op verschillende manieren het gesprek kunnen sturen en daarmee invloed kunnen uitoefenen op het gesprek. Tot slot kan ook de locatie van invloed zijn op de sfeer van een dialoog.
Ook met het oog op de praktijk zijn een aantal conclusies naar voren gekomen tijdens het onderzoek. Er is duidelijk sprake van ongelijke machtsverhoudingen, die het voor sommige actoren mogelijk maken meer invloed uit te oefenen op de NOVI dan anderen. Terwijl sommige actoren nauw betrokken zijn bij het opstellen van de NOVI, hebben vooral actoren uit de regio na afloop van de gebiedsdialoog geen invloed meer op de processen van de totstandkoming van de NOVI. Daarnaast waren het Rijk en de provincie Limburg de uitnodigende partijen waardoor zij de tafelindeling konden bepalen. Er waren actoren vanuit verschillende disciplines en verschillende achtergronden aanwezig waardoor verschillende rollen en belangen vertegenwoordigd werden. In lijn daarmee waren er ook verschillen in kennis tussen de actoren. Deze verschillen leidden in sommige gevallen er toe dat deelnemers probeerden het gesprek naar zich toe te trekken of dat ze op verschillende schaalniveaus langs elkaar heen spraken.
Desondanks gaven alle respondenten aan dat ze de gesprekken als heel beleefd hebben ervaren en iedereen aan het woord kon komen. Ook kwam naar voren dat de gesprekken aan de verschillende tafels vergelijkbaar waren verlopen. Verder gaven respondenten aan dat de gesprekken vooral hebben geleid tot focus en verdieping en een vergroting van het urgentiegevoel. Volgens de mensen uit de regio vormden de gesprekken vooral input voor het Rijk en waren zij geen nieuwe dingen te weten gekomen. Tegelijkertijd zijn volgens de deelnemers ook verwachtingen gewekt voor de toekomst en werd het vervolg benadrukt.
Over de behulpzaamheid van de tweede gebiedsdialoog om één gezamenlijke omgevingsagenda op te stellen waren de meeste respondenten kritisch. De deelnemers gaven aan dat de benodigde inhoud grotendeels is opgehaald, maar dat er over de vorm van de omgevingsagenda nog te weinig is gesproken. Hoe de samenwerking in de omgevingsagenda precies wordt vorm gegeven is tijdens de tweede gebiedsdialoog niet besproken.
Tot slot zagen alle respondenten een toegevoegde waarde in het instrument gebiedsdialoog en waren er heel positief over. Aanbevelingen zijn daarom gericht op een regelmatig terugkerende gebiedsdialoog. Hierbij zou het van belang zijn om in het vervolg een nog breder spectrum aan actoren te betrekken, wat echter meer voorbereiding vergt. Daarnaast zijn hierbij ook goede instructies aan de facilitators van belang, gezien deze grote invloed op het gesprek kunnen uitoefenen.
Multilaterale communicatieprocessen in de NOVI IX
Zusammenfassung
Zunehmend werden verschiedene Akteure in die Raumplanung miteinbezogen. Klaus Selle, deutscher Professor für Stadtentwicklung und Experte für Bürgerbeteiligung betont, dass hierbei vor allem Kommunikation zwischen den verschiedenen Akteuren wichtig ist. Gleichzeitig behauptet er, dass das traditionelle Bild des bilateralen Verhältnisses zwischen ‚der Stadt‘ und ‚der Öffentlichkeit‘ nicht mehr von dieser Zeit ist. Deshalb hat er das neue Konzept der ‘multilateralen Kommunikationsprozesse‘ entwickelt. Mehrere Stakeholder durchlaufen zusammen einen Prozess mit dem Ziel, um zu einer durch alle Teilnehmer unterstützten Vision, Plan oder ähnliches zu gelangen. In diesem Prozess findet Kommunikation statt, die letztendlich zum Resultat führt. Laut Selle spielt der Prozess deshalb die wichtigste Rolle und muss dieser auch bei Forschungsarbeiten zentral stehen und untersucht werden.
Momentan ist die Projektdirektion NOVI des Ministeriums für Inneres und Königreichsbeziehungen beschäftigt mit dem Erstellen der ‚Nationale Omgevingsvisie‘ (NOVI). Diese muss eine strategische und integrale Vision für die Zukunft des physischen Lebensraums in den Niederlanden werden. Die NOVI ist eines der Instrumente unter dem ‚Omgevingswet‘ (Umwelt- und Planungsgesetz), das voraussichtlich am 1. Januar 2020 in Kraft treten wird. Die ‚motiveringsplicht‘ (Motivierungspflicht) in diesem Gesetz schreibt vor, das Behörden nachweisen müssen wie sie verschiedene Akteure in die Erarbeitung der ‚Omgevingsvisie‘ (Vision für die Umgebung) miteinbezogen haben. Daraus folgt, dass auch bei der Erarbeitung der NOVI verschiedene Akteure beteiligt sind.
Für die Einbeziehung der Akteure ist in der NOVI eine neue Kommunikationsform bedacht worden, der ‚gebiedsdialoog‘. Diese Kommunikationsform muss das Arbeiten auf Gebietsniveau ermöglichen und die Einbeziehung der verschiedenen Akteure während der Erarbeitung der NOVI und der Ausarbeitung von ‚omgevingsagenda’s‘ (Agenden die in Zukunft den Inhalt der NOVI per Gebiet weiter ausarbeiten) gewährleisten. Angesichts der begrenzten Zeit und des begrenzten Umfangs der Arbeit wurde beschlossen sich auf die zweite Runde des ‚gebiedsdialoog‘ in Limburg zu konzentrieren. Die zentrale Forschungsfrage dazu lautet: ‚Wie verlaufen die multilateralen Kommunikationsprozesse, die Input für den Entwurf der NOVI liefern und letztendlich resultieren müssen im Erstellen einer ‚omgevingsagenda‘, im konkreten Beispiel des zweiten ‚gebiedsdialoog‘ in Limburg?‘. Insgesamt sind zwölf Unterfragen erstellt worden um die Hauptfrage beantworten zu können. Die Unterfragen resultierten erstens in einer Beschreibung des Gesprächs an einem der Tische während der zweiten Runde des ‚gebiedsdialoog‘ in Limburg. Des Weiteren wurde das beschriebene Gespräch auch analysiert.
Um Beschreibung und Analyse zu ermöglichen, wurde in einem ersten Schritt ein theoretischer Rahmen geschaffen. Da das Konzept der multilateralen Kommunikationsprozesse die Einschränkung enthält, dass es keine Rücksicht nimmt auf Einflüsse von außen, wurde im theoretischen Rahmen eine Kombination dieses Konzepts mit der kommunikativen Planungstheorie gewählt. Dazu wurde eine Tabelle mit den wichtigsten Variablen erstellt und wurden diese Variablen auf Basis der Theorien operationalisiert. Diese Tabelle formte den Ausgangspunkt für die Beobachtung einer der Tische während des zweiten ‚gebiedsdialoog‘ in Limburg. Basierend auf der Beobachtung wurde ein Beobachtungsprotokoll geschrieben. Dieses bildete wiederum die Grundlage für die Beschreibung der beteiligten Akteure, der Setting des Dialogs und der Art wie Themen während des Gesprächs am Tisch besprochen wurden.
Multilaterale communicatieprocessen in de NOVI X In einem nächsten Schritt wurden halbstrukturierte Interviews mit den Teilnehmern am beobachteten Tisch geführt, um mehr darüber zu erfahren wie die Teilnehmer den Verlauf des zweiten ‚gebeidsdialoog‘ in Limburg erlebt haben. Um allgemeinere Schlussfolgerungen ziehen zu können, wurden auch Interviews mit den Prozessbegleitern der anderen Tische während des zweiten ‚gebiedsdialoog‘ in Limburg durchgeführt. Hiermit wurden die gesammelten Resultate des beobachteten Tisches überprüft und ergänzt. Die Resultate der Interviews und der Beobachtung wurden dann anhand der Tabelle aus der Theorie analysiert.
Das Fazit kann in einen theoretischen und einen praktischen Teil unterteilt werden.
Basierend auf der Beobachtung und der Interviews wurden mehrere Aspekte identifiziert die bisher nicht in der Theorie besprochen wurden, sich aber eindeutig auf die Gespräche auswirken. Diese Aspekte umfassen erstens, die Persönlichkeit der Teilnehmer und des Moderators. Die Persönlichkeit hat Einfluss darauf wie jemand sich während eines Gesprächs verhält. Darüber hinaus schenkt die Theorie der Rolle des Moderators keine Beachtung. Die Forschung zeigt jedoch, das Prozessbegleiter Gespräche auf unterschiedliche Weise steuern und damit auch die Kommunikation beeinflussen können. Letztendlich kann auch der Ort die Atmosphäre eines Dialoges beeinflussen.
Auch im Hinblick auf die Praxis haben sich während der Untersuchung eine Reihe von Schlussfolgerungen ergeben. Es gibt eindeutig ungleiche Machtverhältnisse zwischen den Akteuren, die es einigen Akteuren ermöglichen mehr Einfluss auszuüben auf den NOVI-Entwurf als anderen. Während manche Akteure eng miteinbezogen werden beim Erstellen der NOVI, haben vor allem Akteure aus der Region nach dem zweiten ‚gebiedsdialoog‘ keinen Einfluss mehr auf die Prozesse des Erstellens der NOVI. Außerdem waren die Zentralregierung und die Provinz Limburg die einladenden Parteien und konnten somit über die Zusammenstellung der Teilnehmer entscheiden. Es waren diverse Akteure anwesend aus unterschiedlichen Disziplinen und verschiedenen Hintergründen, die verschiedene Rollen und Interessen vertraten. Dementsprechend gab es auch Wissensunterschiede zwischen den Akteuren. In einigen Fällen führten diese Unterschiede dazu, dass Teilnehmer versuchten die Konversation an sich zu ziehen oder sie redeten auf verschiedenen Ebenen aneinander vorbei.
Nichtsdestotrotz gaben alle Befragten an, dass sie die Gespräche als sehr höflich wahrgenommen hatten und jeder sich genug einbringen konnte. Des Weiteren stellte sich heraus, dass die Gespräche an den unterschiedlichen Tischen ähnlich verlaufen waren. Alle Befragten gaben an, dass die Gespräche hauptsächlich zu mehr Fokus und Vertiefung, sowie einer Steigerung der Dringlichkeit beigetragen hatten. Nach Angaben der Teilnehmer aus der Region waren die Gespräche vor allem Input für die Zentralregierung und hatten sie selbst keine neuen Themen erfahren. Gleichzeitig gaben die Teilnehmer an, dass Erwartungen für die Zukunft geweckt worden sind und wurde eine Fortsetzung der Gespräche betont.
Die meisten Befragten waren allerdings kritisch mit Bezug auf den Nutzen des ‚gebiedsdialoog‘ für die Erarbeitung einer gemeinsamen ‚omgevingsagenda‘. Die Teilnehmer gaben an, dass die benötigten Inhalte größtenteils zusammengetragen wurden, aber zu wenig über die Form der ‚omgevingsagenda‘ gesprochen wurde. Über die genaue Gestaltung der Zusammenarbeit in der ‚omgevingsagenda‘, wurde während des zweiten ‚gebiedsdialoog‘ nicht besprochen.
Multilaterale communicatieprocessen in de NOVI XI positiv darüber gestimmt. Empfehlungen zielen deshalb auf einen regelmäßig wiederkehrenden ‚gebiedsdialoog‘. Dabei wäre es wichtig in Zukunft ein noch breiteres Spektrum an Akteuren miteinzubeziehen, was allerdings mehr Vorbereitung erfordert. Außerdem sind gute Anweisungen für die Prozessbegleiter wichtig, da sie einen großen Einfluss auf das Gespräch ausüben können.
Multilaterale communicatieprocessen in de NOVI XIII
Inhoudsopgave
1 Aanleiding ... 1
1.1 Opkomst van multilaterale communicatieprocessen in de ruimtelijke planning ... 1
1.2 Context: Omgevingswet ... 3
1.3 Multilaterale communicatieprocessen in de NOVI ... 13
1.4 Doelstelling ... 14
1.5 Vraagstelling ... 14
1.6 Afbakening: Communicatieprocessen in de gebiedsdialogen in Limburg ... 15
1.7 Onderzoeksopzet en onderzoeksmodel ... 17
1.8 Relevantie van het onderzoek ... 18
2 Literatuuroverzicht en theoretisch kader ... 20
2.1 Multilaterale Communicatieprocessen ... 20
2.2 Oorsprong van de communicatieve planningstheorie ... 20
2.3 Habermas’ theorie van het communicatieve handelen ... 21
2.4 Het communicatieve handelen toegepast op de ruimtelijke planning ... 22
2.5 Selles concept van multilaterale communicatieprocessen ... 31
2.6 Overzicht van alle variabelen en aspecten uit de theorie ... 32
2.7 Conceptueel model ... 36
2.8 Kritisch perspectief op het theoretisch kader ... 36
3 Methodologie ... 39
3.1 Onderzoeksfilosofie en –benadering ... 39
3.2 Onderzoeksstrategie en -methode... 39
3.3 Dataverzameling en -analyse ... 41
3.4 Validiteit en betrouwbaarheid ... 42
3.5 Kritisch perspectief op de methoden ... 43
4 Beschrijving: Gebiedsdialogen in Limburg ... 44
4.1 Overzicht aanwezigen tijdens de twee gebiedsdialogen ... 44
4.2 Samenvatting verloop tweede gebiedsdialoog ... 45
4.3 Onderwerpen tijdens de tweede gebiedsdialoog ... 57
5 Analyse: Gebiedsdialogen in Limburg ... 58
5.1 Verloop eerste gebiedsdialoog ... 58
5.2 Verloop tweede gebiedsdialoog ... 59
5.3 Reflectie door de geïnterviewden en vervolg ... 70
Multilaterale communicatieprocessen in de NOVI XIV
5.5 Overzicht van alle variabelen en aspecten uit de theorie en de praktijk ... 77
6 Resultaten... 81 6.1 Conclusie ... 81 6.2 Reflectie ... 85 6.3 Aanbevelingen ... 87 7 Literatuurlijst ... 91 8 Bijlagen ... 97
Bijlage I: Fases van het opstellen van de NOVI ... 97
Bijlage II: Behulpzame vragen volgens Nicolini (2009) ... 99
Bijlage III: Observatieschema ... 100
Bijlage IV: Interviewgidsen ... 103
Bijlage V: Deelnemerslijst beide gebiedsdialogen in Limburg... 118
Bijlage VI: Belangrijkste benoemde aspecten per tafel... 120
Bijlage VII: Codetabel ... 124
Figurenlijst
Figuur 1: Integratie in het kader van communicatieprocessen volgens Selle ... 2Figuur 2: Relaties tussen de verschillende omgevingsvisies ... 5
Figuur 3: Betrokkenen/stakeholders bij het opstellen van de NOVI ... 8
Figuur 4: Totstandkoming Nationale Omgevingsvisie ... 9
Figuur 5: Overzicht locaties tweede ronde gebiedsdialogen ... 12
Figuur 6: Onderzoeksmodel ... 17
Figuur 7: Conceptueel model ... 36
Figuur 8: Overzicht deelnemers 1de gebiedsdialoog ... 44
Figuur 9: Overzicht deelnemers 2de gebiedsdialoog ... 45
Figuur 10: De Hoofdwacht ... 45
Figuur 11: Impressie van de plenaire introductie ... 47
Figuur 12: Zaal en tafel waar het gesprek heeft plaatsgevonden ... 49
Figuur 14: Tafelschikking 'Circulaire grensoverschrijdende economie' ... 49
Figuur 13: Tafel met werkmateriaal ... 49
Figuur 15: Resultaat na afloop van voorstelrondje en ronde 1 ... 52
Figuur 16: Resultaat na afloop van ronde 2 ... 54
Figuur 17: Resultaat na afloop van ronde 3 & 3 belangrijkste punten voor terugkoppeling ... 56
Multilaterale communicatieprocessen in de NOVI XV
Figuur 19: Tafel 1 - Noord-Midden-Limburg: Vitaal platteland, innovatieve duurzame landbouw.... 122
Figuur 20: Tafel 2 - Noord-Midden-Limburg: Circulair and Beyond ... 122
Figuur 21: Tafel 3 - Noord-Midden-Limburg: Nieuwe uitdagingen voor de steden en dorpen ... 123
Tabellenlijst
Tabel 1: Variabelen en aspecten uit de theorie ... 32Tabel 2: Frequentie verschillende vormen van informatie/kennis tijdens observatie en interviews .. 63
Tabel 3: Variabelen en aspecten uit de theorie + aanpassingen op basis van de praktijk ... 77
Tabel 4: Observatieschema ... 100
Tabel 5: Overzicht deelnemerslijst 1e en 2de gebiedsdialoog in Limburg ... 118
Tabel 6: Overzicht facilitators 1e en 2de gebiedsdialoog in Limburg ... 119
Multilaterale communicatieprocessen in de NOVI XVI
Afkortingen
CPT: Communicative planning theory/communicatieve planningstheorie IPO: Interprovinciaal Overleg
Ministerie van BZK: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Ministerie van EZK: Ministerie van Economische Zaken en Klimaat en
Ministerie van LNV: Ministerie van Landschap, Natuur en Voedselkwaliteit MIRT: Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport
MRA: Metropoolregio Amsterdam NOVI: Nationale Omgevingsvisie Ow: Omgevingswet
RVO: Rijksdienst voor Ondernemend Nederland SVIR: Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte
Begrippenlijst
Integratie: tot één geheel maken (woorden.org, z.d.a)
Samenwerking: “de manier waarop er met elkaar gewerkt wordt” (woorden.org, z.d.b) Multilateraal: drie of meer personen zijn bij iets betrokken (woorden.org, z.d.c)
Multilaterale communicatieprocessen in de NOVI 1
1 Aanleiding
1.1 Opkomst van multilaterale communicatieprocessen in de ruimtelijke planning
De laatste jaren staan participatie en samenwerking in de ruimtelijke planning steeds meer centraal. Hiermee groeit tegelijkertijd ook het aantaal actoren dat bij planningsprocessen betrokken wordt. Dit is ook in de praktijk al zichtbaar, zoals bij het opstellen van de Nationale Omgevingsvisie.Vroeger overheerste de top-down benadering in de ruimtelijke planning. Ruimtelijke planners zagen zichzelf door hun opleiding en kennis als experts op het gebied van de ruimtelijke ordening en waren daarom ervan overtuigd dat zij het beste zouden weten wat goed was voor steden en hun bewoners. Hierdoor zagen ze zich als vertegenwoordigers van het algemeen belang (Sandercock, 1998). Gebaseerd op deze opvatting konden alléén planologen samen met stedenbouwkundigen en andere experts in het verleden over de vormgeving en inrichting van steden beslissen. De gebruikers van de steden hadden hierbij geen zeggenschap en bleven buiten beschouwing bij dit proces. Ook vond er geen afstemming tussen de verschillende overheidslagen plaats. De hogere lagen namen besluiten die de lagere overheidslagen vervolgens moesten gaan uitvoeren. Deze top-down structuur heeft in het verleden de ruimtelijke ordening gekenmerkt (Selle, 2017).
De afgelopen jaren is er in deze ordening echter verandering gekomen en is de opvatting van de alwetende planner steeds meer verdwenen. Grote en complexe vraagstukken, zoals klimaatverandering, vragen om een andere aanpak. De Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR) gaat hierop in (Ministerie van IenM, 2012). Deze is gepubliceerd door de Rijksoverheid in 2012 en beschrijft de visie voor het ruimtelijke beleid van Nederland. In het document legt het Rijk duidelijk de nadruk op een sectoroverstijgende benadering waarin vraagstukken integraal moeten worden aangepakt. Daarnaast maakt de SVIR duidelijk dat de verschillende overheidslagen in de toekomst meer moeten gaan samenwerken, onderling, maar ook met andere partijen, zoals maatschappelijke organisaties, bedrijven, en burgers (Ministerie van IenM, 2012).
Deze verschuiving van top-down planning naar een ruimtelijke planning waarin samenwerking met diverse partijen centraal staat en gewenst is, is de laatste jaren al duidelijk te zien bij ruimtelijke opgaven. Zo zijn bij ruimtelijke projecten steeds vaker verschillende actoren betrokken en vragen overheden steeds vaker om input vanuit andere actoren. Hierbij nemen overheden heel bewust het initiatief en vragen burgers, bedrijven, organisaties en vele anderen om mee te denken, ideeën en wensen in te brengen en samen met de overheid invulling te geven aan plannen en andere ruimtelijke opgaven (Selle, 2017, p. 16-17).
Multilaterale communicatieprocessen en de rol van het proces
Gezien het groeiende aantal actoren dat bij opgaven betrokken wordt in het huidige tijdperk, benadrukt Selle (2017) het belang van communicatie tussen deze verschillende actoren. Hiermee doelt hij op communicatieprocessen, zonder welke geen samenwerking mogelijk is. Samenwerking ontstaat pas als alle actoren een gezamenlijk proces doorlopen, waarin ze kennis en meningen uitwisselen en daardoor een gezamenlijke basis creëren voor gemeenschappelijke doelen. Gezien de grote diversiteit aan actoren die bij projecten en dergelijke betrokken worden en de daarmee samenhangende communicatieprocessen, is volgens Selle (2018) het traditionele beeld van de bilaterale verhouding tussen overheid en publiek niet meer voldoende. Daarom komt hij met het concept van ‘multilaterale communicatieprocessen’ (Selle, 2018, p. 3). In deze multilaterale
Multilaterale communicatieprocessen in de NOVI 2 communicatieprocessen gaan alle betrokkenen het gesprek met elkaar aan. Het doel van deze multilaterale communicatieprocessen is om uiteindelijk tot één door alle belanghebbenden gedragen plan, visie of dergelijke te komen. Vooral bij deze integratie benadrukt Selle (2017, p. 19) het belang van communicatieprocessen. Hij stelt dat integratie een procesprestatie is (‘Integration ist (…) eine Prozessleistung’ Selle, 2017, p. 19). Door een gezamenlijk proces te doorlopen waarin gemeenschappelijke interesses worden gezocht, kunnen op basis daarvan communicatieprocessen in gang gezet worden die uiteindelijk leiden tot één gezamenlijk gedragen resultaat (Selle, 2017, p. 19). Deze net beschreven processen worden in een vereenvoudigde vorm in onderstaande figuur 1 verduidelijkt.
Figuur 1: Integratie in het kader van communicatieprocessen volgens Selle (eigen werk, 2019).
Gebaseerd op deze argumentatie legt Selle (2017, p. 19) de focus op de achterliggende processen en niet zozeer op de uiteindelijke uitkomsten. Hij benadrukt de rol van processen, omdat daarin de basis voor de resultaten wordt gecreëerd, die zonder het voorafgaande proces niet mogelijk zouden zijn. Hieruit volgt dat het vooral van belang is op de achterliggende processen te focussen en deze te beschrijven en te analyseren als men resultaten van multilaterale communicatieprocessen wil begrijpen.
Één gezamenlijke opbrengst
Wensen Opvattingen IdeeënDiverse belanghebbenden
PROCESMultilaterale communicatieprocessen in de NOVI 3
1.2 Context: Omgevingswet
Vooral in Nederland, met de komst van de Omgevingswet (Ow), zullen in de toekomst deze multilaterale communicatieprocessen in toenemende mate een belangrijke rol spelen. Zoals Selle (2017) benadrukt spelen communicatieprocessen in eerste instantie een belangrijke rol als het gaat om integratie en samenwerking tussen verschillende partijen. Precies deze aspecten vormen belangrijke pijlers in de Omgevingswet.
De Omgevingswet treedt vermoedelijk op 1 januari 2021 in werking. Omdat deze een groot aantal veranderingen met zich meebrengt, is er een lange voorbereidingsfase nodig. In de Omgevingswet worden een aantal wijzigingen genoemd die verder gaan dan een verandering van de wetgeving. Veel meer impliceert de inwerkingtreding van de nieuwe wet een transformatie van de praktijk van de ruimtelijke planning hoe ze tot nu toe bestaat (Van der Steen & Van Buuren, 2017). Verdaas (2017, p. 11) noemt hierbij een viertal doelen van de Omgevingswet die volgens hem centraal staan en uiteindelijk bij moeten dragen aan een verbetering van het ruimtelijke systeem.
Doel 1: Vereenvoudigen van het omgevingsrecht om projecten te stimuleren
Ten eerste noemt hij het doel om het omgevingsrecht te vereenvoudigen. Als gevolg daarvan zullen projecten in de toekomst niet langer door de ingewikkelde constructies van wetten en regelingen vertraagd worden, wat de uitvoering van projecten moet gaan stimuleren. De Omgevingswet betekent meer specifiek dat er van 26 wetten naar nog maar één wet wordt gegaan. Hierbij worden verschillende wetten en regels, die momenteel op het gebied van de leefomgeving bestaan, gebundeld en vereenvoudigd. De betreffende wetten en regels vallen onder het omgevingsrecht en omvatten een brede scope van verschillende aspecten waaronder ruimtelijke ordening, water, milieu, lucht, geluid, bodem, erfgoed, verkeer en natuur (Veldhuijzen & Lammers, 2016). In totaal worden 5000 wetsartikelen gereduceerd naar 350 wetsartikelen en 120 ministeriële regelingen worden teruggedrongen naar 10. Bovendien gaan de huidige 120 algemene maatregelen van bestuur over in maar 4 algemene maatregelen van bestuur onder de Omgevingswet (Rijksoverheid, z.d.). Verder heeft de Omgevingswet in totaal zes instrumenten: de omgevingsvisies, programma’s, decentrale regels, algemene rijksregels, de omgevingsvergunning en het projectbesluit (Ministerie van BZK, 2018c, p. 1). De decentrale regels omvatten vier regels, die men voor activiteiten in de leefomgeving in acht moet nemen: het Gemeentelijk Omgevingsplan (in plaats van meerdere bestemmingsplannen), de waterschapsverordening, de provinciale omgevingsverordening en algemene regels van het Rijk (Ministerie van BZK, 2018c, p.1; Ministerie van BZK, 2017c, p. 1). Deze algemene regels van het Rijk bevatten alleen een heel brede omschrijving van regels. Aangezien de gedachte heerst dat op lokaal niveau meer kennis beschikbaar is over locaties, moeten regels over activiteiten het liefst op een decentraal niveau worden geformuleerd om aan te kunnen sluiten bij de problematiek die in een bepaald gebied speelt (Rijksoverheid, z.d.).
Doel 2: Ruimte creëren voor initiatieven
Het tweede doel van de Omgevingswet, dat Verdaas (2017) benoemt, is ruimte voor initiatieven. Dit hangt nauw samen met het eerste doel. Dit tweede doel moet het makkelijker maken voor initiatiefnemers om initiatieven op te starten en sluit aan bij de gedachte dat lokale problemen het beste op lokale schaal kunnen worden opgelost. Van der Steen en Van Buuren (2017, p. 7) omschrijven deze doelstelling als ‘uitnodigingsplanologie’. De overheid creëert ruimte en staat open voor initiatieven vanuit de samenleving. Dit betekent echter dat de overheid deze initiatieven vervolgens ook mogelijk moet maken. Hiervoor benadrukken Van der Steen en Van Buuren (2017) het belang van het optreden van de overheid als één overheid, waarin de verschillende
Multilaterale communicatieprocessen in de NOVI 4 overheidslagen op één lijn zitten wat betreft het stimuleren van initiatieven vanuit de samenleving. Dit wederom vraagt om communicatie en samenwerking tussen de verschillende overheidslagen. Doel 3: Sneller en soepeler laten verlopen van planvorming en besluitvorming
Door verschillende wijzigingen wordt gestreefd naar meer lokale oplossingen. Als gevolg hiervan is onder andere participatie een belangrijke pijler van de Omgevingswet (Ministerie van BZK, 2018a). In het Omgevingsbesluit zijn algemene/procedurele regels opgenomen die de participatie moeten borgen (Aan de Slag met de Omgevingswet, z.d.a; Ministerie van BZK, 2019, p. 1). Hieruit volgt dat bij omgevingsvisies, programma’s, omgevingsplannen en projectbesluiten een motiveringsplicht is opgenomen. Deze motiveringsplicht houdt in dat “het bevoegd gezag […] bij het besluit [aangeeft] hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen zijn betrokken bij de voorbereiding en wat de resultaten daarvan zijn” (Ministerie van BZK, 2019, p. 2). Daarnaast is er voor het omgevingsplan en het projectbesluit een zogenoemde kennisgeving opgenomen, waaruit duidelijk moet worden hoe het participatietraject wordt vormgegeven. Verder moet bij het aanvragen van een omgevingsvergunning door de initiatiefnemer worden aangegeven of en hoe aan participatie is gedaan (Ministerie van BZK, 2019).
Het achterliggende idee daarbij is de verschillende actoren vroegtijdig bij het proces te betrekken om de verschillende perspectieven en de kennis van deze actoren vanaf het begin al mee te kunnen nemen in het proces. De Omgevingswet omschrijft deze participatieve aanpak hiervoor als: “het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden (burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen) bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit” (Ministerie van BZK, 2018a, p. 1). Hiermee moet het derde doel worden bereikt dat Verdaas (2017, p. 11) beschrijft als het sneller en soepeler laten verlopen van planvorming en besluitvorming. Dit moet onder meer worden bereikt door alle beschikbare kennis mee te nemen en belanghebbenden al in het begin de mogelijkheid te geven hun ideeën in te brengen, zodat ze niet pas in het besluitproces geconfronteerd worden met plannen waar ze het niet mee eens zijn. Kortom, door belanghebbenden al in een vroegtijdig stadium van het proces te betrekken, kan sneller tot een gedragen besluit worden gekomen (Veldhuijzen & Lammers, 2016). Dit moet vervolgens een aantal voordelen opleveren: meer draagvlak, minder onderzoekslasten, gebruikmaken van beschikbare expertise en mogelijke tijd- en kostenbesparing (Ministerie van BZK, 2017b, p.1).
Doel 4: Integraliteit van de Omgevingswet
Ten slotte noemt Verdaas (2017) het integrale karakter van de Omgevingswet, dat hij als ‘bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving’ (Verdaas, 2017, p. 11) beschrijft. Hiervoor is een goede afstemming tussen de verschillende overheidslagen van belang.
Kortom, de Omgevingswet betekent één wet voor de hele leefomgeving die een integrale en gebiedsgerichte aanpak van problemen mogelijk moet maken. Dit vergt van de verschillende overheidslagen dat ze in de toekomst meer samenwerken en als één overheid optreden. Een voorwaarde voor deze samenwerking vormt goede onderlinge communicatie.
Multilaterale communicatieprocessen in de NOVI 5 1.2.1 Een nieuw instrument onder de Omgevingswet: de Omgevingsvisie
Eén van de genoemde nieuwe instrumenten onder de Omgevingswet is de Omgevingsvisie. Deze Omgevingsvisie vormt een “strategische en integrale langetermijnvisie op [alle terreinen van] de fysieke leefomgeving“ (Ministerie van BZK, 2018c, p. 1). De komst van de Omgevingswet verplicht Rijk, provincies en gemeenten in Nederland, respectievelijk Omgevingsvisies op te stellen, de zogenoemde Gemeentelijke Omgevingsvisies (GOVI), de Provinciale Omgevingsvisies (POVI) en de Nationale Omgevingsvisie (NOVI).
Deze verschillende Omgevingsvisies stelt iedere overheid voor zichzelf op, maar aangezien opgaven, verantwoordelijkheden en ambities niet ophouden aan de grens van het gebied van de desbetreffende overheid, moeten de verschillende visies op elkaar worden afgestemd. Het is daarom belangrijk om te weten wat de plannen van de andere overheden zijn. Op die manier kunnen overheden krachten bundelen, elkaar ondersteunen en kansen benutten die daardoor ontstaan (Aan de Slag met de Omgevingswet, z.d.b). Een voorwaarde hiervoor is dat de verschillende overheden goed met elkaar communiceren, om ervoor te zorgen dat ze op één lijn zitten en goede afspraken kunnen maken. Een vereenvoudigde weergave van de onderlinge verhoudingen tussen de verschillende omgevingsvisies is hieronder te zien in figuur 2.
Figuur 2: Relaties tussen de verschillende omgevingsvisies (eigen werk, 2019; gebaseerd op NOVI, 2019).
Bovendien legt de Omgevingswet vast dat overheden bij het opstellen van een Omgevingsvisie rekening moeten houden met de verschillende belangen van de verschillende actoren in een gebied. Dit is bepaald door een motiveringsplicht, die stelt dat overheden in hun uiteindelijk besluit moeten aantonen hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen in het proces betrokken zijn geweest. Verder moeten de resultaten die dat heeft opgeleverd worden toegelicht (Veldhuijzen & Lammers, 2016, p. 9; Ministerie van BZK, 2019).
NOVI
GOVI
POVI
Multilaterale communicatieprocessen in de NOVI 6 Deze toenemende interactie van de drie spelers in de institutionele driehoek van overheid, markt en samenleving vraagt om een andere rolverdeling tussen de actoren. Tegelijkertijd vervagen de grenzen tussen de verschillende bestuurslagen steeds meer en vraagstukken hebben een reikwijdte die zowel het regionale, het nationale als ook het internationale niveau omvatten. Een goed voorbeeld hiervoor is klimaatverandering, die zich op alle drie niveaus afspeelt en daarom ook samenwerking van alle bestuurslagen en daarboven vergt (Ministerie van IenM, 2017, p. 10).
Hiermee verandert de rol van Nederlandse overheden in de ruimtelijke planning. Van overheden wordt verwacht dat ze intensiever gaan samenwerken met andere partijen. Hierdoor moeten ze zich meer open stellen voor meningen en ideeën vanuit de omgeving en deze meenemen in hun uiteindelijke beslissingen (Rijksoverheid, z.d.). Als gevolg daarvan is de laatste jaren al te zien dat Nederlandse overheden steeds minder hiërarchisch optreden en in plaats daarvan proberen vanuit een netwerkgeoriënteerde rol te werken. Overheden proberen dus externe partijen meer op een horizontaal niveau te benaderen (Hajer, 2011). Dit maakt duidelijk dat er een verschuiving aan het plaatsvinden is wat betreft de rol die overheden innemen op het gebied van de ruimtelijke planning. Tegelijkertijd betekent dat ook dat overheden een andere manier van overheidssturing moeten toepassen in hun nieuwe rol. Echter is voor overheden vaak niet duidelijk hoe deze nieuwe rol er precies uit moet gaan zien en hoe ze zich in hun veranderende rol moeten gedragen. Daarnaast biedt ook de Omgevingswet op dit gebied geen houvast voor overheden. De Omgevingswet schrijft namelijk niet voor hoe overheden zich moeten gedragen, omdat de Omgevingswet stelt dat dit per geval verschilt en daarom maatwerk vergt. Dit laat Nederlandse overheden achter met grote onzekerheden, waarover ze zich in de toekomst moeten buigen (Van der Steen & Van Buuren, 2017). Echter is er in 2016 wel een toezegging aan de Eerste Kamer gedaan dat er een Inspiratiegids Participatie zal komen (Interne presentatie genoemd ‘Participatie Omgevingswet’ op 5 februari 2019 bij Ministerie BZK door mensen van ‘Aan de slag met de Omgevingswet’). Als gevolg hiervan is in april 2017 de website1 online gegaan. Deze gids dient als leidraad en inspiratiebron voor ‘burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en overheden’ (Ministerie van BZK, 2017a, paragraaf 3.4.5). Er zijn zowel succes- als ook faalfactoren te vinden voor participatie en praktijkvoorbeelden. De Inspiratiegids Participatie wordt beschouwd als levend document dat steeds weer wordt aangevuld met nieuwe voorbeelden en opgedane kennis (Ministerie van BZK, 2017a, paragraaf 3.4.5).
1.2.1.1 De Nationale Omgevingsvisie
Zoals al vermeld moeten alle overheden, zowel gemeenten, provincies, als ook het Rijk, elk een Omgevingsvisie opstellen (Ministerie van BZK, 2018c). Een bijzondere rol hierbij neemt de Omgevingsvisie in die het Rijk moet opstellen, de zogenoemde Nationale Omgevingsvisie. De NOVI moet uiteindelijk een toekomstvisie voor de fysieke leefomgeving van heel Nederland bevatten (Ministerie van BZK, 2018d). Met deze visie wordt een toekomstbeeld gecreëerd dat de komende jaren een streefbeeld voor heel Nederland moet vormen waar iedereen gezamenlijk naartoe kan streven, vaak ook aangeduid als ‘een stip op de horizon’ (Van der Steen & Van Buuren, 2017, p. 12). Dit vergt één integrale visie, waar alle verschillende aspecten uit de leefomgeving in terugkomen en er ook aandacht is voor de diversiteit en de specifieke waarden van de verschillende regio’s in Nederland (Ministerie van BZK, 2018d). Zoals Verdaas (2017, p. 13) argumenteert is de ‘perfecte integratie’ onbereikbaar, omdat de samenleving steeds aan het veranderen is. Dit betekent
1
Multilaterale communicatieprocessen in de NOVI 7 vervolgens dat de NOVI selectief moet zijn en keuzes moet maken. Alleen dan kan de visie richtinggevend zijn voor ontwikkelingen in het heden en ook in de toekomst (Aan de Slag met de Omgevingswet, z.d.c). De bedoeling is dat keuzes gemaakt worden die breed gedragen zijn. Als gevolg daarvan kan de nationale overheid keuzes niet alléén maken, maar moet ze andere partijen in het proces betrekken.
Een ander vernieuwend aspect van de NOVI wat hiermee samenhangt, is het cyclische karakter van het document. De NOVI zal geen blauwdruk worden maar een document dat gezien de steeds veranderende samenleving en omstandigheden, regelmatig moet worden herzien om op actuele ontwikkelingen in te kunnen spelen (Ministerie van BZK, 2018d). Hierbij zullen ook programma’s die gericht zijn op de korte en middellange termijn een belangrijke rol spelen. Deze vormen een instrument onder de nieuwe Omgevingswet en kunnen vaak worden aangepast zodat ze altijd bij recente ontwikkelingen aansluiten en daarmee actueel zijn (Ministerie van IenM, 2017).
De NOVI is gericht op heel Nederland en is bedoeld als een document waarmee in de toekomst alle partijen aan de slag kunnen. Daarom zijn bij het opstellen van de visie een groot aantal actoren betrokken. Om tot een visie te komen die ‘inspireert, verbindt en aanzet tot actie’ (Ministerie van BZK, 2018d, p. 2), is het noodzakelijk dat zich uiteindelijk alle partijen met de NOVI kunnen identificeren. Het vergt versterkte samenwerking om te zorgen dat het document uiteindelijk niet alleen de visie van het kabinet presenteert die het document heeft opgesteld, maar ook andere actoren zich erin kunnen vinden. Hiervoor wordt tijdens het opstellen van de NOVI ‘intensief ambtelijk en bestuurlijk (via het Bestuurlijk Overleg fysieke leefomgeving) samengewerkt door alle betrokken departementen, met gemeenten, provincies en waterschappen. Tevens worden adviesraden, kennisinstellingen, bedrijven, maatschappelijke organisaties en burgers betrokken’ (Ministerie van BZK, 2018d, p. 2). Hiermee voldoet de NOVI ook aan de voorwaarde van participatie die in de Omgevingswet wordt benoemd (Ministerie van BZK, 2018d).
De afgelopen jaren is al breed aan participatie gedaan. Hieronder is een overzicht (figuur 3) te vinden van de verschillende partijen die bij het opstellen van de NOVI betrokken zijn. In de binnenste kring staan de partijen die nauw betrokken zijn bij het opstellen van de NOVI via ambtelijke en bestuurlijke overleggen, maatschappelijke sessies en botsproeven. Deze partijen hebben allemaal hun eigen achterban die in de wijdere kring te vinden is. Deze actoren zijn minder nauw betrokken bij het opstellen van de NOVI, maar kunnen alsnog hun input leveren. Dit kan via hun vertegenwoordigers die in de binnenste kring zitten of via bijeenkomsten die speciaal daarvoor georganiseerd worden om ook deze partijen te betrekken. Gezien het feit dat ‘het gebied’ (de regio) het schaalniveau wordt waarop in de NOVI wordt gewerkt, zijn door heel Nederland gebiedsdialogen georganiseerd, om ook de input vanuit de verschillende regio’s in de NOVI een plek te geven.
Multilaterale communicatieprocessen in de NOVI 8 Figuur 3: Betrokkenen/stakeholders bij het opstellen van de NOVI , nauwer betrokken naarmate ze zich dichter bij de binnenste kring bevinden (Presentatie 5.2.2019 werkdocument zonder status door Angélique Boel).
Gezien de aard, omvang en reikwijdte van de maatschappelijke vraagstukken moet de NOVI zich niet alleen focussen op Nederland, maar ook oog hebben voor het internationale niveau. Dit betekent dat de NOVI zich ook op het internationale schaalniveau moet gaan richten als ze effectief opgaven wil gaan aanpakken. Dit internationale perspectief wordt benadrukt in de Voorjaarsbrief van de NOVI (Ministerie van BZK, 2018d, p. 2). Hierbij valt in eerste instantie te denken aan de grensregio’s van Nederland en haar buurlanden. Gesteld kan worden dat de NOVI zelfs een internationale component heeft.
Om ervoor te zorgen dat in de toekomst alle partijen met de NOVI aan de slag kunnen en de wettelijke verplichting in de Omgevingswet leiden ertoe dat samenwerking en participatie een belangrijke rol spelen in het opstellen van de NOVI. De betrokkenheid van zoveel verschillende actoren maakt het opstellen van de NOVI echter een ingewikkeld en uitgebreid proces (Aan de Slag met de Omgevingswet, z.d.c). Dit komt doordat de verschillende betrokken actoren uiteraard uiteenlopende achtergronden hebben, verschillende expertises representeren, verschillende belangen vertegenwoordigen en het in veel gevallen dus niet zomaar met elkaar eens zijn. Dit vormt één van de uitdagingen van het wordingsproces van de NOVI. Hoewel de NOVI pas met het ingaan van de Omgevingswet gereed moet zijn, zal de visie vermoedelijk al in 2019 klaar zijn. Om dit doel te halen is het opstellen van de NOVI in vier fases onderverdeeld. Een overzicht van de verschillende fases wordt in figuur 4 gegeven. Een toelichting van de eerste twee fases is in bijlage I te vinden.
Multilaterale communicatieprocessen in de NOVI 9
2015 2016 2017 2018 2019
Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4
Fase 1 Fase 2 Fase 3 Fase 4
Agendavorming Verdieping &
Concretisering
Keuzes maken, Gebiedsdialogen Opstellen NOVI
Resultaten Startnota Verdiepingsrap-porten, Optiedocument, Prototype NOVI
Ontwerp-NOVI NOVI 1.0
Figuur 4: Totstandkoming Nationale Omgevingsvisie (eigen werk, 2019; gebaseerd op Holewijn & Hartman, 2017, p. 2).
1.2.1.2 Fase 3: De ontwerp-NOVI
Tijdens de uitvoering van dit onderzoek was de derde fase van het opstellen van de NOVI in volle gang. Het doel van de derde fase is het opstellen van de ontwerp-NOVI (zie figuur 4). Om dit doel te bereiken werden drie stappen doorlopen (Holewijn & Hartman, 2018).
De eerste deelfase was het opstellen van een schets van de NOVI. Deze schets werd door ambtenaren aangedragen en diende als uitgangspunt en opbouw voor de NOVI. In het verdere proces werd deze schets aangevuld en uitgebreid. De schets diende daarbij als uitgangspunt en gaf aan welke keuzes in het verdere verloop genomen moesten en moeten worden. In de tweede deelfase werd in oktober 2018 het Kabinetsperspectief opgesteld, dat een uitwerking van de onderdelen van de schets van de NOVI bevatte. De verschillende onderdelen van de schets moesten in het Kabinetsperspectief samenkomen. Verder gaf het perspectief ook al een richting aan voor de keuzes die in het eerdere proces zijn vastgesteld. Aangezien het hele proces in een soort trechter verloopt, waarin de visie steeds specifieker wordt, worden ook de keuzes die gemaakt moeten worden steeds specifieker. Gemaakte keuzes sluiten hierbij andere mogelijkheden (eventueel) uit. Volgens de planning ten tijde van het schrijven van deze scriptie, moet in 2019 de derde deelfase voltooid worden die uit de oplevering van een ontwerp-NOVI bestaat. Hierin moeten aanpassingen en aanvullingen op de schets van de NOVI verwerkt zijn (Holewijn & Hartman, 2018).
De werkzaamheden in de derde fase kunnen onderverdeeld worden in drie hoofdstromen: 1. Schrijfproces
2. Omgevingsmanagement
3. Politiek, proces en strategie (Holewijn & Hartman, 2018, p. 4)
Het schrijfproces kenmerkt uiteraard het doorlopen van de eerste twee deelfases en het aanvullen van het document, waaruit uiteindelijk de ontwerp-NOVI moet resulteren. Onder omgevingsmanagement vallen participatie en communicatie met verschillende partijen. Hierbij speelden gebiedsdialogen een belangrijke rol die parallel aan het opstellen van de ontwerp-NOVI plaatsvonden. In deze door het NOVI-team georganiseerde dialogen werd op de desbetreffende regio ingezoomd. De resultaten van deze gesprekken vormden inspiratie voor het ontwerp van de NOVI (Ministerie van BZK, 2018b). Bovendien werd en wordt met de dialogen beoogd verbindingen te creëren met projecten en lopende trajecten die niet direct te maken hebben met de NOVI, maar alsnog relevant zijn. Het was ook van belang dat alle ontwikkelingen weer teruggekoppeld werden
Apr 2018: Voorjaarsbrief Feb 2017: Startnota Okt 2018: Kabinetsperspectief Jun 2019: Lancering ontwerp-NOVI
Multilaterale communicatieprocessen in de NOVI 10 aan het “schrijfteam”. De derde hoofdstroom politiek, proces en strategie, omvat het belang dat in het Kabinet en bij de Tweede Kamer genoeg aandacht is voor de NOVI. Daarnaast is het ook essentieel dat producten van de NOVI de overleg- en besluitvormingssporen doorlopen en de overall processturing op het NOVI-programma plaatsvindt (Holewijn & Hartman, 2018, p. 4).
1.2.2 Omgevingsagenda’s en gebiedsdialogen in de NOVI
Van groot belang is dat de NOVI, die op nationaal niveau wordt uitgewerkt, uiteindelijk ook aansluit bij de omgevingsvisies die op regionaal niveau worden opgesteld door provincies (POVI) en gemeenten (GOVI). Verder vormt ‘het gebied’ het schaalniveau dat in de NOVI centraal staat. Daarom zijn instrumenten bedacht die de doorwerking van de verschillende schaalniveaus moeten ondersteunen en mogelijk moeten maken.
Omgevingsagenda’s
Omgevingsagenda’s zullen dienen als een actualisatie en verbreding van de al bestaande gebiedsagenda’s. Deze gebiedsagenda’s leveren momenteel input voor de bestuurlijke overleggen in het kader van het MIRT (Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport). Met het opstellen van omgevingsagenda’s per gebied moet het nationale beleid doorwerken en tegelijkertijd ook worden vertaald in de specifieke gebieden. Daarnaast moeten de verschillende overheidslagen samen met maatschappelijke partijen vaststellen wat de gezamenlijke doelen voor dit gebied zijn en hoe ze deze graag willen aanpakken (Ministerie van BZK, 2018d).
Gebiedsdialogen
Een instrument om in een latere fase van de NOVI tot de omgevingsagenda’s te komen zijn gebiedsdialogen. Het instrument ‘gebiedsdialoog’ in deze vorm, is voor het eerst bedacht in het kader van de NOVI om het gebiedsgericht werken mogelijk te maken. Hiermee wordt duidelijk dat het in de NOVI om een eerste toepassing gaat en het instrument nog in de testfase zit. Daarom is het relevant dit nader te beschouwen.
De gebiedsdialogen lopen tegelijkertijd met het opstellen van de ontwerp-NOVI maar dienen niet alleen als input voor het opstellen van de omgevingsagenda’s. Het overkoepelende doel van de gebiedsdialogen is dat de actoren van de verschillende schaalniveaus met elkaar in gesprek gaan. Gemeenten, provincies en het Rijk stellen ieder hun eigen omgevingsvisie op, maar voor een werkend stelsel is het belangrijk dat deze ook op elkaar zijn afgestemd en elkaar niet tegenspreken. De bedoeling is dat de verschillende overheden zich als één overheid moeten opstellen. Hiervoor moet de NOVI een richtlijn vormen voor de omgevingsvisies van de andere overheden. Daarvoor is het echter nodig dat het Rijk weet wat in de verschillende gebieden speelt en op welke opgaven daar de nadruk ligt. De specifieke invulling van de maatschappelijke opgaven als ook de oplossingsrichtingen kunnen namelijk per gebied verschillen, omdat elk gebied een eigen karakter heeft. De gebiedsdialogen moeten ook helpen een vertrouwensbasis te leggen die in de toekomst in een nauwere samenwerking resulteert.
Meer specifiek had de eerste ronde van de gebiedsdialogen drie verschillende doelen:
1. Het toetsen van de hoofdlijnen van de NOVI op het lager niveau. De hoofdlijnen zijn opgesteld op nationaal niveau, dus moest met de gebiedsdialogen worden getoetst of ook lagere overheden en maatschappelijke organisaties zich kunnen vinden in de opgestelde hoofdlijnen van de NOVI. De bedoeling van het NOVI document is dat lagere overheden de geformuleerde uitspraken op nationaal niveau vervolgens kunnen inpassen in hun gebied. Het uiteindelijke NOVI document
Multilaterale communicatieprocessen in de NOVI 11 moet dus doorwerken in de gebieden en regio’s, waardoor het van belang is te weten hoe de regio’s en gebieden er tegenaan kijken.
2. Gezamenlijk met verschillende partijen een inventarisatie te maken van de grootste opgaven die in het desbetreffend gebied spelen.
3. Verschillende perspectieven van Rijk en regio wat betreft opgaven en ambities voor de regio dichter bij elkaar te brengen (interne documenten, 2018).
Gebiedsdialogen zijn onderverdeeld in twee rondes
In de periode van mei 2018 tot en met september 2018 zijn in deze lijn al de eerste gebiedsdialogen gevoerd. Als uitgangspunt voor deze gebiedsdialogen dienden de vier maatschappelijke opgaven die in de Startnota van de NOVI zijn benoemd. Deze vier opgaven werden in de dialogen verder uitgewerkt en vertaald naar het desbetreffend gebied. In totaal waren er zes gebieden in de eerste ronde waar deze dialogen plaats hebben gevonden: Metropoolregio Amsterdam (MRA), de provincies Utrecht, Limburg, Noord-Brabant, Groningen/Drenthe en regio Zuidwest-Nederland (Delta).
In de periode oktober 2018 tot en met januari 2019 vond de tweede ronde van de gebiedsdialogen plaats. In de tweede ronde werden in totaal negen sessies gehouden. Dit betekent dat er tijdens de tweede ronde meer gebieden betrokken waren dan in de eerste ronde het geval was. De gesprekken in de tweede ronde hebben plaatsgevonden in Zuidoost-Drenthe met focus op omgeving Emmen, de provincies Groningen, Friesland, Noord-Holland/Flevoland inclusief MRA, het Groene Hart, de provincie Utrecht met focus op de omgeving stad Utrecht en de provincies Zuid-Holland, Noordoost-Brabant en Limburg (intern document, 2019). Een kaart met de locaties van de tweede ronde is te zien in figuur 5.
Multilaterale communicatieprocessen in de NOVI 12 Figuur 5: Overzicht locaties tweede ronde gebiedsdialogen (eigen werk, 2019, gebaseerd op kaarten NOVI).
Dit betekende dat voor sommige gebieden de tweede ronde eigenlijk de eerste ronde was en er in deze gebieden een inhaalslag moest worden gemaakt. In de gebieden waar al in het begin van 2018 een gebiedsdialoog had plaatsgevonden werd in de vervolgdialoog voortgebouwd op de resultaten van de eerste ronde. Hierbij werden gezamenlijke opgaven die in de eerste dialoog waren opgesteld verder uitgewerkt en werd over oplossingsrichtingen nagedacht. In dit kader werd vooral op de rolverdeling tussen de verschillende actoren ingezoomd. Daarbij werd gekeken naar wat nodig is van de verschillende schaalniveaus en wat de mogelijkheden zijn om elkaar aan te vullen of te ondersteunen in het aanpakken van de opgaven. Meer specifiek diende de tweede ronde van de gebiedsdialogen drie doelen, die redelijk overeenkomen met de doelen van de eerste ronde. Ook in de tweede ronde was het eerste doel vanuit het NOVI-team om input op te halen voor de ontwerp-NOVI. De gebiedsdialogen vonden direct na het publiceren van het Kabinetsperspectief NOVI plaats, waardoor de dialogen ten tweede ook dienden om reacties op te halen op dit stuk. Hiermee werd dus weer getoetst wat partijen van de documenten vonden die op nationaal niveau met interdepartementaal betrokken partijen zijn opgesteld. Het derde doel was zoals al gesteld het nader
Multilaterale communicatieprocessen in de NOVI 13 toespitsen van de benoemde opgaven per gebied en het voorbereiden van een gebiedsgerichte samenwerking in het kader van de NOVI om in de toekomst de opgaven aan te gaan. Dit diende ook het verkennen van mogelijke agendapunten voor de omgevingsagenda’s per gebied. Het overkoepelende doel hierbij was ook hier dat de actoren van de verschillende schaalniveaus met elkaar in gesprek gaan. Echter werd elke dialoog individueel door Rijk en regio voorbereid om ervoor te zorgen dat de dialoog op de karakteristieken van het gebied aansloot. Hierdoor verschilden de dialogen in hun opzet (communicatie met mensen van de NOVI, 2019).
1.3 Multilaterale communicatieprocessen in de NOVI
Vooral de communicatieprocessen die leiden tot het opstellen van het ontwerp van de NOVI moeten worden bestudeerd, omdat binnen deze processen het uiteindelijke document tot stand komt. Dit volgt uit de argumentatie van Selle (2017), die vooral het belang van het proces benadrukt.
Zoals beschreven omvat de NOVI verschillende fases die allemaal bijdragen en leiden tot het opstellen van het uiteindelijke document van de NOVI. Hierbij worden verschillende actoren betrokken (Ministerie van IenM, 2017; Holewijn & Hartman, 2017; Holewijn & Hartman, 2018). Door deze diversiteit aan partijen kan ook hier worden gesproken van ‘multilaterale communicatieprocessen’, zoals Selle (2017, p.19) ze noemt. Eén concreet voorbeeld hiervan vormen de gebiedsdialogen die in het kader van het opstellen van de ontwerp-NOVI plaatsvonden. Aangezien daarbij verschillende actoren betrokken waren, kan ook hier worden gesproken over multilaterale communicatieprocessen. In deze gebiedsdialogen gingen gemeenten, provincies, het Rijk en soms ook maatschappelijke partijen het gesprek met elkaar aan. Het doel hiervan was om de verschillende perspectieven zoveel mogelijk dichter bij elkaar te brengen, wat dus integratie vergt. Zoals eerder gezegd benadrukt Selle (2017) dat communicatieprocessen vooral bij het aspect van integratie een essentiële rol spelen. Dit vergt dat verschillende actoren met elkaar het gesprek aangaan om uiteindelijk te bepalen welke richting ze met elkaar willen opgaan. Dit is precies de bedoeling van de gebiedsdialogen, waarin gemeenten, provincies, het Rijk en andere partijen met elkaar in gesprek gaan om hun omgevingsvisies op elkaar aan te laten sluiten en gezamenlijk de mogelijkheden voor samenwerking te verkennen. Het onderzoeken van deze processen op hun impact op besluitvorming of keuzes kan leiden tot optimalisatie van het instrument gebiedsdialogen in de NOVI beleidscyclus. Via de website van de NOVI 2 kan iedereen zich informeren over het verloop van het opstellen van de NOVI. Daarnaast worden er ook tussenresultaten op weg naar de uiteindelijke NOVI gepresenteerd. Onder andere zijn er ook verslagen te vinden van de eerste ronde van de gebiedsdialogen die in het voorjaar van 2018 hebben plaatsgevonden. Echter wordt uit deze verslagen niet helemaal duidelijk hoe de communicatieprocessen zijn verlopen en wie erbij betrokken waren. Dit is belangrijk om te kunnen begrijpen waarom in de resultaten de focus op bepaalde onderwerpen ligt. Deze niet openbaar gemaakte informatie vormt een goed voorbeeld van wat Selle (2018, p. 7) zelf, vanuit de buitenwereld bekeken, als onzichtbaar onderdeel van de communicatieprocessen beschrijft. Echter kunnen er redenen zijn, zoals privacy, waardoor ervoor is gekozen om de gebiedsdialogen niet openbaar toegankelijk te maken. Deze redenen te achterhalen helpt de communicatieprocessen beter te begrijpen.
2
Multilaterale communicatieprocessen in de NOVI 14
1.4 Doelstelling
Uit de voorgaande paragrafen wordt het belang van het nader bestuderen van multilaterale communicatieprocessen duidelijk. Verder wordt toegelicht waarom het vooral ook in het kader van de NOVI van toegevoegde waarde is de onderliggende multilaterale communicatieprocessen van de gebiedsdialogen te onderzoeken. Daaruit volgt de volgende doelstelling voor dit onderzoek:
Inzicht verkrijgen in de multilaterale communicatieprocessen die bij het opstellen van de NOVI plaatsvinden aan de hand van het bestuderen van één gebiedsdialoog in één concreet gebied, om uiteindelijk conclusies te kunnen trekken over het nut van gebiedsdialogen voor het tot stand komen van de NOVI en bij de uitvoering daarvan. Tevens is het doel een bijdrage te leveren aan de nieuwe wetenschappelijke tak die zich bezighoudt met het beschrijven en analyseren van multilaterale communicatieprocessen.
1.5 Vraagstelling
De geformuleerde doelstelling leidt tot de volgende hoofdvraag voor dit onderzoek:
Hoe verlopen de multilaterale communicatieprocessen die input leveren voor de ontwerp-NOVI en uiteindelijk moeten leiden tot het opstellen van een omgevingsagenda, in het specifieke voorbeeld van de tweede gebiedsdialoog in Limburg?
De onderstaande deelvragen moeten helpen om de multilaterale communicatieprocessen van het voorbeeld van de gebiedsdialogen in Limburg in kaart te brengen en daarmee de hoofdvraag van dit onderzoek te beantwoorden. De laatste acht deelvragen gaan hierbij iets verder dan alleen het beschrijven van het communicatieproces. Deze vragen zijn bedoeld de achterliggende redenen en motieven te achterhalen om de eerste stappen richting het begrijpen van deze communicatieprocessen te zetten.
Beschrijving multilaterale communicatieprocessen:
1. Wat zijn de basisprincipes van het concept van de multilaterale communicatieprocessen?
2. Welke actoren zijn betrokken bij de multilaterale communicatieprocessen in het kader van de gebiedsdialogen in Limburg?
3. In welke setting vinden de multilaterale communicatieprocessen in het voorbeeld van de tweede gebiedsdialoog in Limburg plaats?
4. Hoe komen onderwerpen ter sprake tijdens de tweede gebiedsdialoog in Limburg? Analyse multilaterale communicatieprocessen:
5. Wat zijn de redenen om precies deze actoren te betrekken?
6. Wat zijn achterliggende motivaties van de betrokken actoren om mee te doen aan de tweede gebiedsdialoog Limburg, aangezien de gebiedsdialogen niet verplicht zijn voor actoren?
7. Wie beïnvloedt de communicatieprocessen en op welke manier gebeurt dat precies (rolverdeling tussen de actoren)?
8. Hoe behulpzaam is de tweede gebiedsdialoog in Limburg om de verschillende agenda’s van gemeenten, provincies en het Rijk op elkaar af te stemmen?
9. Hoe geschikt is de setting van de tweede gebiedsdialoog in Limburg om input te creëren voor het opstellen van het ontwerp van de NOVI?
