In dit afsluitende hoofdstuk wordt een antwoord gegeven op de hoofdvraag van dit onderzoek door eerst de verschillende deelvragen te beantwoorden. Vervolgens wordt gereflecteerd op het onderzoek. Tot slot worden aanbevelingen gegeven, opgesplitst in theoretische aanbevelingen voor vervolgonderzoeken en praktische aanbevelingen voor het ministerie van BZK in het kader van het vervolg van de gebiedsdialogen.
6.1 Conclusie
Het doel van dit onderzoek was: ‘Inzicht te verkrijgen in de multilaterale communicatieprocessen die bij het opstellen van de NOVI plaatsvinden aan de hand van het bestuderen van één gebiedsdialoog in één concreet gebied, om uiteindelijk conclusies te kunnen trekken over het nut van gebiedsdialogen voor het tot stand komen van de NOVI en bij de uitvoering daarvan. Tevens was het doel een bijdrage te leveren aan de nieuwe wetenschappelijke tak die zich bezighoudt met het beschrijven en analyseren van multilaterale communicatieprocessen.’
Om dit doel te bereiken is de volgende hoofdvraag gehanteerd: ‘Hoe verlopen de multilaterale communicatieprocessen die input leveren voor de ontwerp-NOVI en uiteindelijk moeten leiden tot het opstellen van een omgevingsagenda, in het specifieke voorbeeld van de tweede gebiedsdialoog in Limburg?’
In dit onderzoek zijn twaalf deelvragen gehanteerd. De eerste vier deelvragen dienden als ondersteuning om het verloop van de multilaterale communicatieprocessen te beschrijven. De andere acht vragen dienden om de multilaterale communicatieprocessen te kunnen analyseren. De beantwoording van de deelvragen leidt tot een antwoord op de hoofdvraag.
6.1.1 Beantwoording deelvragen 6.1.1.1 Beschrijving
Deelvraag 1: Wat zijn de basisprincipes van het concept van de multilaterale communicatie- processen?
De gehanteerde basisprincipes uit de theorie bestaan uit een combinatie van de communicatieve planningstheorie en de theorie van Selle over multilaterale communicatieprocessen en zijn tijdens het onderzoek aangevuld met aspecten uit de praktijk. De basisprincipes omvatten: actoren, governance, communicatie, factoren en randvoorwaarden die van invloed zijn en output. Een overzicht van alle principes en de bijbehorende operationalisatie is te vinden in tabel 3.
Deelvraag 2: Welke actoren zijn betrokken bij de multilaterale communicatieprocessen in het kader van de gebiedsdialogen in Limburg?
Tijdens de gebiedsdialogen was een grote diversiteit aan actoren betrokken, die onder andere mensen vanuit gemeenten, provincies, het Rijk, de regio, de stadsregio, maatschappelijke organisaties, waterschappen, een woningbouwvereniging en bedrijven omvatte. Opvallend is echter dat het grootste deel van de aanwezigen bij allebei de gebiedsdialogen afkomstig was van de overheid. De andere partijen waren minder vertegenwoordigd.
Een grafisch overzicht van alle aanwezigen tijdens de twee gebiedsdialogen in Limburg is te vinden in de figuren 8 en 9. Daarnaast is een deelnemerslijst per organisatie voor beide gebiedsdialogen opgenomen in bijlage V.
Multilaterale communicatieprocessen in de NOVI 82 Deelvraag 3: In welke setting vinden de multilaterale communicatieprocessen in het voorbeeld van de tweede gebiedsdialoog in Limburg plaats?
De tweede gebiedsdialoog vond plaats op 6 november 2018 in Maastricht in de Hoofdwacht. De bijeenkomst werd begonnen met een plenaire opening, waarna de deelnemers aan zes verschillende tafels met elkaar in gesprek gingen. Hiervoor waren ze van tevoren ingedeeld op één van de zes tafels met verschillende onderwerpen. De gesprekken aan de tafels bestonden uit drie rondes met bijbehorende vragen en werden ondersteund door hulpmiddelen, zoals kaarten van het gebied en post-its. Per tafel was er een tafelbegeleider aanwezig die het gesprek leidde. Aan het eind van de middag vond een plenaire terugkoppeling plaats van de besproken aspecten. Hierbij waren ook bestuurders en de algemene directeur van de provincie Limburg aanwezig.
Een uitgebreide beschrijving van de setting van de tweede gebiedsdialoog in Limburg is te vinden in paragraaf 4.2.
Deelvraag 4: Hoe komen onderwerpen ter sprake tijdens de tweede gebiedsdialoog in Limburg? Hoe onderwerpen tijdens de tweede gebiedsdialoog aan de tafel ‘Circulaire grensoverschrijdende economie’ zijn besproken, wordt duidelijk door de samenvatting van het verloop van het gesprek aan deze tafel in paragraaf 4.2.2. Het meest belangrijke aspect hierbij is dat aan het begin van elke gespreksronde een rondje langs alle deelnemers werd gemaakt. Hiermee werd gewaarborgd dat iedereen werd gehoord.
6.1.1.2 Analyse
Deelvraag 5: Wat zijn de redenen om precies deze actoren te betrekken?
De provincie Limburg heeft gebruik gemaakt van bestaande contacten naar de regio bij het uitnodigen van actoren voor de tweede gebiedsdialoog. De geïnterviewde van de provincie Limburg gaf aan dat ze gezien het beperkt aantal van ongeveer 30 plekken selectief moesten zijn. Het was voor de provincie van belang om de belangrijkste spelers uit de regio, mensen van de Euregio en ook Brabant als buurtprovincie uit te nodigen. Daarnaast gaf hij aan op basis van ervaring in sommige gevallen op specifieke mensen te hebben gestuurd. Verder werd duidelijk dat er altijd ook exclusie plaatsvindt van actoren die niet deelnemen aan een gesprek. In lijn daarmee is ook dat geïnterviewden een aantal stakeholders misten zoals kleinere gemeenten, bedrijven/clusters, kennisinstellingen en onderwijsinstellingen. Bovendien was er door de provincie bewust voor gekozen om geen Duitse actoren uit te nodigen.
Deelvraag 6: Wat zijn achterliggende motivaties van de betrokken actoren om mee te doen aan de tweede gebiedsdialoog in Limburg, aangezien de gebiedsdialogen niet verplicht zijn voor actoren? Over het algemeen kwam tijdens de interviews duidelijk naar voren dat de regio blij was dat het Rijk weer terug is in de regio. De geïnterviewde van de provincie gaf aan dat het voor hen logisch was het gesprek met het Rijk aan te gaan, toen het Rijk met het idee van een gebiedsdialoog kwam. Het Rijk en de regio staan voor dezelfde maatschappelijke opgaven, dus daarom is het van belang met elkaar op te trekken.
Typerend voor Limburg is dat de provincie een goede relatie met de regio heeft. Dit kan ook een reden zijn dat mensen komen opdagen als de provincie hen uitnodigt. Uit de interviews kwam naar voren dat de deelnemers vanuit verschillende rollen en daarmee samenhangende belangen aan tafel zaten. Zo waren deelnemers vanuit de regio vooral aanwezig om de opgaven en problemen die in hun gebied spelen bij het Rijk op de kaart te zetten. Dit is ook in lijn met een van de doelen van de gebiedsdialoog.
Multilaterale communicatieprocessen in de NOVI 83 Deelvraag 7: Wie beïnvloedt de communicatieprocessen en op welke manier gebeurt dat precies (rolverdeling tussen de actoren)?
Een aspect dat tijdens de interviews duidelijk naar voren kwam, maar niet in de theorie wordt benoemd, zijn de tafelbegeleiders. Doordat facilitators het gesprek sturen, zelf ook aanpassingen kunnen doen aan bijvoorbeeld het programma en invloed kunnen uitoefenen op de besproken onderwerpen aan hun tafel, hebben zij grote invloed op het verloop van de communicatieprocessen. Verder zijn er (bijna) altijd deelnemers die het gesprek naar zich toe proberen te trekken. Tijdens gesprekken zijn er altijd een aantal mensen die meer betrokken zijn dan anderen. Een reden hiervoor kan de rol zijn vanuit welke ze deelnemen aan de dialoog, maar ook de persoonlijkheid van deelnemers speelt een belangrijke rol hierin. Daarnaast kunnen deelnemers ook onbewust anderen meer macht toekennen op basis van hun positie in een organisatie zoals het geval was bij de directeur van de NOVI.
Het belangrijkste aspect is echter dat de deelnemers vanuit de regio na afloop niet meer kunnen beïnvloeden wat met de opgehaalde resultaten daadwerkelijk gebeurt. De verantwoordelijkheid om de opgehaalde input in de NOVI te verwerken ligt dan alleen bij het NOVI team. Zij worden echter wel gecontroleerd en beïnvloed door andere actoren die nauw betrokken zijn bij het opstellen van de NOVI, zoals andere ministeries en het IPO. Uiteraard speelt ook de politiek een belangrijke rol hierin. Er moet politiek draagvlak zijn voor de dingen die in de NOVI komen te staan.
Deelvraag 8: Hoe behulpzaam is de tweede gebiedsdialoog in Limburg om de verschillende agenda’s van gemeenten, provincies en het Rijk op elkaar af te stemmen?
Doordat er sommige stakeholders misten tijdens de tweede gebiedsdialoog in Limburg, gaf een geïnterviewde aan dat de gebiedsdialoog niet geschikt was om de agenda’s van alle partijen af te stemmen. Tegelijkertijd kwam uit de interviews met de tafelbegeleiders duidelijk naar voren dat er een goede uitwisseling heeft plaatsgevonden en de verschillende deelnemers overeenstemming over de onderwerpen hebben bereikt.
Samengevat kan worden gesteld dat de gebiedsdialogen beperkt geschikt zijn om de agenda’s van gemeenten, provincie en het Rijk op elkaar af te stemmen omdat er altijd maar een beperkt aantal deelnemers aanwezig is. Dit betekent dat nooit met iedereen kan worden afgestemd. De geïnterviewde van de provincie Limburg stelde dat het in het vervolg belangrijk is om tenminste de voorbereiding van de volgende bijeenkomst breder te doen door nog meer stakeholders te betrekken.
Deelvraag 9: Hoe geschikt is de setting van de tweede gebiedsdialoog in Limburg om input te creëren voor het opstellen van het ontwerp van de NOVI?
Alle geïnterviewden hebben de bijeenkomst als positief ervaren. Niet alleen de setting is van invloed, maar ook de locatie kan een positieve invloed hebben op het verloop van een bijeenkomst. Met betrekking tot de werkwijze waren deelnemers tevreden. Zij gaven aan de indeling per onderwerp, de verschillende rondes en de vragen per ronde als helpend te hebben ervaren om tot concretere resultaten te komen. Over het gebruik van de kaart op tafel waren er verschillende meningen. Sommigen hadden de kaart als nuttig ervaren, andere tafels hadden er (bijna) geen gebruik van gemaakt. De geschiktheid van een kaart voor een gesprek kan ook met het onderwerp samenhangen. Daarnaast zou ook de persoonlijkheid van de deelnemers van invloed kunnen zijn. In sommige gevallen werd benoemd dat mensen talig waren en er daarom geen gebruik was gemaakt van de kaart op tafel.
Multilaterale communicatieprocessen in de NOVI 84 Deelvraag 10: Hoe behulpzaam is de tweede gebiedsdialoog in Limburg om input te creëren voor het opstellen van één gezamenlijke omgevingsagenda?
Over de behulpzaamheid van de tweede gebiedsdialoog om één gezamenlijke omgevingsagenda op te stellen waren de meeste geïnterviewden kritisch. De deelnemers gaven aan dat de benodigde inhoud grotendeels is opgehaald, maar dat er over de vorm van de omgevingsagenda nog te weinig is gesproken. Hoe de samenwerking in de omgevingsagenda precies wordt vorm gegeven, is tijdens de tweede gebiedsdialoog niet gesproken.
Deelvraag 11: Welke rol spelen Duitse actoren in de multilaterale communicatieprocessen in het kader van de tweede gebiedsdialoog in Limburg?
Tijdens de tweede gebiedsdialoog speelden Duitse actoren geen rol. Er was door de provincie Limburg in afstemming met andere actoren bewust gekozen geen Duitse actoren uit te nodigen voor de bijeenkomst. Wel werd in de interviews en ook tijdens het gesprek het grensoverschrijdende aspect steeds benadrukt.
Deelvraag 12: Wat zou de rol van Duitsland in de toekomst kunnen/moeten zijn in de gebiedsdialogen in Limburg gezien het grensoverschrijdende karakter van de onderwerpen in de NOVI?
Er ligt duidelijk een rol voor Duitse actoren in de toekomst. Dit werd ook tijdens de interviews benadrukt. Hiervoor zou echter het gesprek met Duitse actoren moeten worden aangegaan om op zoek te gaan naar win-winsituaties. Hierbij werd het belang van het Rijk benadrukt dat van bovenaf de ingang naar Duitsland zou moeten creëren. De respondenten van de gemeente benoemden een aantal onderwerpen waar volgens hen grote kansen voor samenwerking liggen.
Een opmerking die hierbij werd geplaatst, is dat tot nu toe nog te veel wordt geredeneerd vanuit het Nederlands perspectief. Daarnaast kunnen cultuurverschillen en verschillen van het beleidsniveau voor mogelijke beperkingen zorgen voor een nauwere samenwerking in de toekomst.
6.1.2 Beantwoording hoofdvraag
Op basis van de antwoorden op de verschillende deelvragen kan de hoofdvraag ‘Hoe verlopen de multilaterale communicatieprocessen die input leveren voor de ontwerp-NOVI en uiteindelijk moeten leiden tot het opstellen van een omgevingsagenda, in het specifieke voorbeeld van de tweede gebiedsdialoog in Limburg?’ worden beantwoord.
Theorie
Uit de theorie zijn verschillende aspecten geïdentificeerd die een rol spelen als het erom gaat het verloop van multilaterale communicatieprocessen te beschrijven en te analyseren. Aanvullend zijn in de praktijk een aantal aspecten gevonden die in de theorie nog niet worden beschreven, maar wel van invloed zijn op communicatieprocessen. Hieronder vallen de persoonlijkheid van de aanwezigen, de locatie, de rol van de facilitators en toegepaste methoden en technieken, zoals tafelschikking, werkmaterialen en de groepsgrootte (zie tabel 3). Daarnaast werd duidelijk dat bij dit soort communicatieprocessen ook altijd exclusie plaatsvindt. Deelnemers gaven aan dat ze bepaalde stakeholders hadden gemist tijdens het gesprek, zoals kleinere gemeenten, bedrijven/clusters, kennisinstellingen, onderwijsinstellingen en nog meer maatschappelijke organisaties.
Diversiteit aan actoren met ongelijke machtsverhoudingen
Tijdens de tweede gebiedsdialoog in Limburg waren mensen vanuit verschillende disciplines aanwezig. Verder was er ook sprake van verschillen in kennis gebaseerd op de schaalniveaus vanuit
Multilaterale communicatieprocessen in de NOVI 85 welke actoren werkzaam zijn. Op basis van deze vertegenwoordigden de deelnemers verschillende rollen en belangen tijdens de gebiedsdialoog.
Bovendien was er duidelijk sprake van ongelijke machtsverhoudingen. De Rijksoverheid en de provincie Limburg bepaalden wie er werd uitgenodigd voor de tweede gebiedsdialoog. Daarnaast zijn actoren in verschillende mate betrokken bij het opstellen van de NOVI. Terwijl sommige actoren zoals ministeries en het IPO nauwer betrokken zijn en directe lijntjes hebben naar het NOVI team, hebben actoren uit de regio na afloop van de gebiedsdialoog geen invloed meer op wat er met de resultaten gebeurt. Hierdoor probeerden deelnemers uit de regio zo veel mogelijk het woord te nemen.
Alle respondenten waren echter positief over de gebiedsdialogen en gaven aan dat de gesprekken aan elke tafel heel beleefd waren gegaan. Mensen uit de regio gaven daarnaast aan dat de gesprekken vooral input voor het Rijk vormden en dat zij eigenlijk geen nieuwe dingen hadden gehoord. Het gesprek leidde vooral tot focus en verdieping en een vergroting van het urgentiegevoel. Tegelijkertijd zijn volgens de deelnemers ook verwachtingen gewekt voor de toekomst en werd het vervolg benadrukt.
Nevenuitkomsten
Afgezien van het behalen van de gestelde doelen, draagt een gebiedsdialoog ook nog aan andere dingen bij. Zo gingen mensen in de pauzes het gesprek met elkaar aan. Mensen kunnen op een ongedwongen wijze kennis met elkaar maken en elkaar beter leren kennen. Dit kan de samenwerking bevorderen. Mensen hebben daardoor een ingang tot andere organisaties als ze een vraag of dergelijke hebben.
Vervolg
Het vervolg bestaat in eerste instantie uit het opstellen van omgevingsagenda’s. In de gebiedsdialogen is tot nu toe vooral inhoudelijke input opgehaald voor deze agenda’s. Over de vorm en taakverdeling tussen de actoren is echter nog niet gesproken tijdens de gebiedsdialogen in Limburg. Om deze reden zijn de gebiedsdialogen maar beperkt behulpzaam bij het opstellen van de omgevingsagenda’s.
Wel is er input opgehaald voor het opstellen van de NOVI tijdens de gebiedsdialogen. Respondenten gaven aan dat ze onderwerpen uit de gebiedsdialogen terugzagen in een nieuwe versie van de NOVI, bijvoorbeeld met betrekking tot internationalisering.
Bijeenkomst kan niet apart worden gezien van andere
Een groot aantal deelnemers aan de tweede gebiedsdialoog kenden elkaar al. Verder vertelden respondenten van andere bijeenkomsten die ze hadden bijgewoond.
Over het algemeen kan daaruit geconcludeerd worden dat multilaterale communicatieprocessen in één specifiek geval nooit apart van allemaal andere communicatieprocessen kunnen worden gezien die ernaast lopen. Aan verschillende tafels en in verschillende bijeenkomsten worden dingen
besproken die weer van invloed zijn op een bijeenkomst zoals de tweede gebiedsdialoog in Limburg.
6.2 Reflectie
In eerdere paragrafen (zie paragrafen 2.8 en 3.5) is al kritisch gereflecteerd op het theoretisch kader en de gebruikte methoden in dit onderzoek. In deze paragraaf wordt een aanvullende reflectie gegeven op het hele verloop van het onderzoek en de opgestelde conclusies.
Multilaterale communicatieprocessen in de NOVI 86 Algemeen
Zoals al uit de reflectie over de gebruikte methoden blijkt, is het onderzoek maar beperkt geschikt om algemene conclusies te trekken. Dit is het geval omdat maar één specifieke gebiedsdialoog is onderzocht. Observaties en interviews hadden over een langere periode moeten plaatsvinden om een nog nauwkeuriger beeld te krijgen van de communicatieprocessen. Verder kwam tijdens de interviews ook naar voren dat er andere bijeenkomsten plaatsvinden, onafhankelijk van de gebiedsdialogen. Tijdens deze bijeenkomsten worden onderwerpen besproken die ook een rol spelen voor de gebiedsdialogen. Hiermee zijn ze ook indirect op invloed op de processen van de gebiedsdialogen.
Daarnaast gaven de facilitators aan, dat de gebiedsdialogen in de verschillende gebieden op verschillende manieren zijn voorbereid en doorgevoerd. Elke regio heeft individuele invulling gegeven aan de organisatie van de gebiedsdialoog. Zo variëren per gebied onder andere de opzet, het aantal deelnemers, de achtergronden van de deelnemers, de besproken onderwerpen en de besproken gebieden. Dit wordt ook duidelijk op basis van de kaart (figuur 5) in paragraaf 1.2.2. De opzetten van de gebiedsdialogen verschilden en waren specifiek op de regio afgestemd. Dit leidde tot een andere setting per gebied. Zo had Groningen bijvoorbeeld ervoor gekozen een excursie te maken, gingen de dialogen in Utrecht, Zuidoost-Drenthe en het Groene Hart maar over een beperkt gebied, focuste de gebiedsdialoog in Noordoost-Brabant zich op maar één onderwerp en waren daar ook studenten aanwezig.
Daarnaast vertelden respondenten over regionale karakteristieken van de provincie Limburg zoals dat zij goede relaties hebben met de regio.
Met het oog op het NOVI document zijn er veel andere bijeenkomsten die invloed uitoefenen op het opstellen van het document. Daardoor kan worden gesteld dat de gebiedsdialogen maar een kleine rol spelen om iets in de NOVI terug te laten komen.
Specifiek geobserveerde tafel
Een ander aandachtspunt was dat de respondenten aan de tafel ‘Circulaire grensoverschrijdende economie’ tijdens het gesprek vooral gefocust waren op de inhoud. Tijdens de interviews was het opvallend dat de facilitator veel dieper op het proces van het gesprek inging dan de deelnemers. Dit heeft natuurlijk ermee te maken dat de facilitator verantwoordelijk is voor het proces en er daarom bewust op let, terwijl de deelnemers dat niet doen. Hierdoor zou het kunnen dat de deelnemers bepaalde dingen niet bewust hebben waargenomen. Dit zou ook kunnen verklaren waarom de deelnemers een iets ander beeld van de dialoog schetsten dan de tafelbegeleider.
Verder kwam tijdens de interviews naar voren dat de vraag naar ‘dominantie’ tijdens het gesprek misschien niet goed gekozen was. Het zou kunnen dat de geïnterviewde tafelbegeleiders dit woord als te ‘hard’ hebben ervaren. Ook omdat zij ervoor moeten zorgen dat iedereen aan bod kan komen, zou het kunnen dat zij niet snel geneigd zijn om toe te geven dat iemand anders het gesprek heeft gedomineerd.
Om een nog betere analyse van het gesprek aan de tafel uit te kunnen voeren, zou het behulpzaam zijn geweest om het gesprek op kamera op te nemen. Dit was helaas niet mogelijk gezien organisatorische redenen en om redenen van privacy.
Multilaterale communicatieprocessen in de NOVI 87 Een andere limitatie bestaat in het feit dat niet alle deelnemers aan de tafel ‘Circulaire grensoverschrijdende economie’ geïnterviewd zijn. Twee van de deelnemers waren helaas niet