Het communicatieve handelen toegepast op de ruimtelijke planning

Habermas focust zich met zijn theorie van het communicatieve handelen op algemene maatschappelijke processen. Pas later hebben vertegenwoordigers van de communicatieve planningstheorie de uitgangspunten van Habermas opgepakt en naar de ruimtelijke planning vertaald.

2.4.1 Het belang van proces (en resultaat)

Een centraal punt in de CPT, is het proces dat aan het vaststellen van visies en plannen vooraf gaat. De opvatting in de CPT is dat het proces (lichtelijk) belangrijker is dan het resultaat. Een goed proces leidt meestal tot een goed resultaat (Innes, 2013, p. 19). Daar tegenover staan mensen die stellen dat ‘echte’ resultaten helemaal niet bestaan. Dit aangezien resultaten nooit voorgoed zijn en slechts tijdelijke punten vormen in een doorlopend proces. Overeenkomsten vormen een oplossing voor het moment, maar creëren snel condities die om nieuwe beraadslaging vraagt met nieuwe actoren (Innes, 2013).

Nauwe samenhang proces en resultaat

De literatuur is het er wel over eens dat proces en resultaten heel nauw met elkaar samenhangen. Deze stelling wordt ook door Innes en Booher (1999) gesteund, die stellen dat proces en resultaten niet helemaal van elkaar gescheiden gezien kunnen worden. Als het proces slecht verloopt, zal ook

Multilaterale communicatieprocessen in de NOVI 23 het resultaat niet goed zijn. Andersom, als het resultaat niet goed blijkt te zijn, dan is er in het proces iets niet goed gegaan.

Integratie als procespresentatie

Tijdens zulke processen van communicatie vindt altijd uitwisseling van kennis, opvattingen en aandachtspunten plaats (Healey, 1999). Verder benadrukt Innes (2013, p. 19) de rol van integratie en geen exclusie van actoren bij een goed proces. Selle (2017, p.19) sluit zich hierbij aan en omschrijft integratie als een procespresentatie. Hiermee bedoelt hij dat in het proces alle interesses van de verschillende actoren samenkomen en met elkaar geïntegreerd worden. Deze integratie te bereiken vergt veel communicatie en dus een intensief proces. Hiervoor moeten belangrijke actoren worden geïdentificeerd en moeten ze op basis van hun interesses het gesprek met elkaar aangaan (Selle, 2017, p. 19). Echter is het niet altijd mogelijk de diverse actoren op één lijn te krijgen. Dan is de betekenis van het doorlopen van communicatieprocessen om onderling begrip te creëren voor elkaar en de verschillende achtergronden, met bijbehorende opvattingen, motivaties en dergelijke. Begrip voor elkaar kan ook al helpen bij het streven naar integratie. Hiervoor zijn echter intensieve communicatieprocessen nodig. Innes en Booher (1999) sluiten zich hierbij aan. Zij beweren dat als het proces goed verloopt belanghebbenden die hun doelen niet hebben bereikt, waarschijnlijk alsnog met het resultaat zullen instemmen. Als de belanghebbenden zich in het proces gehoord hebben gevoeld en het gevoel hebben dat hun belangen zo veel mogelijk zijn opgenomen in het resultaat, zullen ze niet tegen het resultaat ingaan, omdat ze begrip hebben voor de opvattingen van de andere actoren. Daaruit volgt dat ze zullen begrijpen waarom het resultaat er zo uit ziet. Dit kan gezien worden als een eerste reden waarom het belangrijk is verschillende partijen mee te nemen in het proces.

Neveneffecten van het proces

Daarnaast is het proces ook nog in een ander opzicht belangrijk, niet alleen om een goed gedragen resultaat te creëren en onderling begrip voor elkaar te vormen. Tijdens een goed proces worden namelijk nog meer aspecten bereikt, zoals vertrouwen tussen actoren, gedeelde kennis, allianties, persoonlijke netwerken en werkrelaties (Innes & Booher, 1999, p. 416).

2.4.2 Voordelen van het meenemen van belanghebbenden

Healey (1998) benoemt nog meer aspecten waarom het wenselijk is om verschillende partijen mee te nemen in het planningsproces. Het betrekken van verschillende belanghebbenden, ook buiten de politiek, die allemaal een ander standpunt op een bepaald onderwerp hebben helpt om het onderwerp beter te begrijpen. Daardoor wordt de kennis vergroot en kunnen mogelijke effecten beter in beeld worden gebracht. Verder helpt dit wederom om verbindingen te leggen tussen de verschillende vlakken van vraagstukken, problemen en de politiek. Daarnaast helpt het delen van kennis om elkaar te verstaan, wat weer bij kan dragen om oplossingen te vinden en doelgerichte acties te voeren. Dit betekent dat tijdens het politieke proces mogelijke belanghebbenden moeten worden geïdentificeerd en vervolgens erover nagedacht moet worden hoe hun stemmen gehoord kunnen worden. Echter brengt dit met zich mee dat het niet genoeg is dat belanghebbenden alleen maar gehoord worden. Veel meer moet er na het horen van de belangen, wensen en ideeën ook nagedacht worden wat met deze input binnen de politiek gedaan wordt (Healey, 1998).

Lokale kennis/praktische kennis

Daarnaast kunnen belanghebbenden lokale kennis inbrengen. Dit is kennis die mensen hebben opgedaan, doordat ze in een bepaald gebied wonen of werken en daarom elke dag ermee in

Multilaterale communicatieprocessen in de NOVI 24 aanraking komen. Hierdoor weten zij het beste wat in dit gebied speelt, wat knelpunten, kansen of dergelijke zijn. Doordat belanghebbenden deze kennis opdoen door hun praktijken, wordt deze kennis ook ‘praktische kennis’ genoemd. Dit concept hebben etnografen geïntroduceerd om de kennis te beschrijven die mensen hebben, deels door praktijkervaring, deels door betekenis te geven aan de omgeving op basis van door hun gebruikte referentiekaders. Ook de kennis van experts en deskundigen kan worden gezien als een vorm van lokale kennis. De verschillende belanghebbenden hebben gezien hun achtergrond allemaal verschillende waarden en zullen uiteenlopende redeneringen en argumentaties gebruiken om hun standpunt duidelijk te maken. Deze verschillen reflecteren hun diverse ‘social worlds’ die de basis van hun kennis vormen. Dit maakt duidelijk dat als planning processen echt als goed onderbouwd willen gelden, ze ruimte moeten maken voor open communicatie. Hiervoor moeten communicatieprocessen ruimte bieden voor verschillen en ook rekening houden en waardering tonen tegenover deze verschillen. Tegelijkertijd moeten experts en deskundigen zich realiseren dat ze maar toegang tot één vorm van kennis hebben, terwijl er nog heel veel andere bestaan die net zo relevant zijn (Healey, 1998).

Redenen waarom belanghebbenden bereid zijn mee te doen

Innes (2013) geeft aan dat stakeholders meedoen aan zulke processen, omdat zij zelf belang hebben bij het resultaat. Zij willen graag invloed hebben op het resultaat vanuit eigen interesses en belangen en zijn daarom bereid mee te doen in het proces.

Redenen voor de bereidheid van overheden om belanghebbenden mee te nemen

Bovendien komen uit de literatuur verschillende redenen naar voren die verklaren waarom overheden bereid zijn diverse actoren mee te nemen in hun beslissingen. Ten eerste valt te noemen het vergroten van de legitimiteit van overheden. Daarnaast speelt het versterken van het vertrouwen van het publiek in de overheid een belangrijke rol. Ten slotte streven deze overheden ernaar de transparantie van besluitvormingsprocessen te vergroten (Wirtz, Daiser, & Binkowska, 2016). Als deze actoren niet worden betrokken tijdens het planningsproces en later voor voldongen feiten worden gesteld, ervaren overheden vaak veel protest en weerstand. Betrokkenen gaan dan tegen het plan in en stappen uiteindelijk eventueel zelfs naar de Raad van State. Dat kost veel geld en vertraagt het hele proces van een project. Plannen kunnen bij de rechter zelfs helemaal worden vernietigd, waarmee projecten weer helemaal aan het begin staan (Wesselink, 2013). Om dit te voorkomen willen overheden belanghebbenden direct vanaf het begin van een project betrekken en in het proces meenemen.

Samenstelling van de groep

De samenstelling van de groep verschilt per project en is daarmee heel erg projectafhankelijk. Er valt wel een duidelijk onderscheid te maken tussen interne en externe actoren. Bij projecten geïnitieerd door overheden horen bij de interne betrokkenen bijvoorbeeld verschillende afdelingen van gemeenten en provincies of van het ministerie. Deze afdelingen moeten allemaal op de hoogte zijn van het project en hebben gedeeltelijk bepaalde voorwaarden of wensen voor het project. Daarnaast zijn er altijd ook externe belanghebbenden, zoals initiatieven, bedrijven, verenigingen, wetenschap of burgers (Wesselink, 2013).

Multilaterale communicatieprocessen

Selle (2017, p. 19) benadrukt de samenhang tussen het handelen van verschillende actoren. Veel opgaven in de ruimtelijke planning kunnen alleen door het samenwerken van verschillende actoren bewerkstelligd worden. Daarom legt Selle (2017) de nadruk op het samenbrengen van deze

Multilaterale communicatieprocessen in de NOVI 25 verschillende actoren en het stimuleren van communicatie tussen deze. Gezien het grote aantal actoren dat bij zulke processen in het huidige tijdperk betrokken zijn, spreekt Selle (2017, p. 19) in dit kader van multilaterale communicatieprocessen.

2.4.3 Informatie in de communicatieve planningstheorie

Informatie speelt een belangrijke rol in de communicatieve planningstheorie. CPT betoogt dat informatie geleidelijk onderdeel wordt van de opvattingen van leden van een gemeenschap. Dit gebeurt tijdens processen in welke actoren gezamenlijk betekenis creëren, door met elkaar in gesprek te gaan. Kennis wordt echter alleen invloedrijk als er genoeg over wordt gepraat en gediscussieerd tussen actoren. Als dit gebeurt en actoren uitgebreid praten over de betekenis, de nauwkeurigheid en de gevolgen van informatie, kan informatie zogenoemd ‘intellectual capital’ of ‘shared knowledge’ worden (Innes, 1998, p. 56). Pas als informatie sociaal geconstrueerd is en een gedeelde betekenis heeft, is kennis invloedrijk en valt ze onder ‘intellectual capital’/‘shared knowledge’. Vaak zonder dat actoren het doorhebben beïnvloedt deze informatie dan hun denken en handelen. Zo zegt Innes (1998, p. 54): “When information is most influential, it is also most invisible.” (Wanneer informatie het invloedrijkst is, is ze ook het onzichtbaarst.) Deze stelling onderstreept dat informatie, die zo in de hoofden van belanghebbenden zit dat ze niet eens meer in twijfel getrokken wordt, de meeste macht uitoefent, omdat ze mensen onbewust beïnvloedt. Daarmee bepaalt deze onderliggende informatie voor een groot deel probleemstellingen en beperkt daarmee ook oplossingsmogelijkheden, aangezien bepaalde opties niet eens in overweging worden genomen. Verschillende vormen van informatie binnen CPT

Volgens Innes (1998) spelen verschillende vormen van informatie een rol binnen de communicatieve planning.

1. Wetenschappelijke/technische/formele kennis, die echter geen grote rol speelt, zolang ze niet gerelateerd is aan bepaalde praktische situaties of ervaringen.

2. Persoonlijke ervaringen van belanghebbenden. Als betrokkenen in communicatieprocessen vanuit hun eigen ervaring vertellen wat bijvoorbeeld in eerdere projecten wel of niet heeft gewerkt, vindt dat mestaal veel interesse bij andere belanghebbenden.

3. Verhalen, een vorm van informatie die licht gerelateerd is aan de tweede vorm vna informatie. Ondanks dat deze informatie niet wetenschappelijk onderbouwd is, kunnen deelnemers van communicatieprocessen zich vinden in de persoonlijke verhalen en kunnen deze daardoor invloed uitoefenen op de processen.

4. Beelden en presentaties die gebruikt kunnen worden en die de opvatting van het probleem kunnen beïnvloeden. Op basis van deze informatie kunnen probleemstellingen worden aangepast, wat leidt tot een andere richting van actie.

5. Intuïtie speelt een essentiële rol speelt en bevat het gevoel dat mensen hebben tijdens een communicatieproces en ook wat zij voor beeld van andere deelnemers hebben. Dit leidt ertoe dat belanghebbenden soms niet helemaal duidelijk kunnen aangeven waarom ze iets weten, maar ze zijn er zeker van dat het juist is (Innes, 1998, p. 58-59).

2.4.4 Governance in de communicatieve planningstheorie

Ook governance vormt een belangrijk aspect in de CPT. Selle (2017, p. 25) citeert Healey om het begrip governance als volgt te definiëren: ‘I use the term <governance> here and elsewhere to refer to all forms of collective action, of which formal government activity is one.’ Governance kent dus formele instituties als ook informele regelingen, die allebei macht uitoefenen (Selle, 2017, p. 26).

Multilaterale communicatieprocessen in de NOVI 26 Martens (2013, p. 23) concludeert dat CPT een radicale verandering in de huidige vorm van governance voorziet. CPT richt zich op het vervangen van stevig verankerde mechanismen van formele hiërarchische besluitvorming door interactieve besluitvorming. Ook Healey (1999, p. 120) ondersteunt deze opvatting en schrijft: ‘communicative planning theory provides suggestions for the design of interactive governance practices’ (‘De communicatieve planningstheorie biedt suggesties voor het ontwerp van interactieve governance praktijken’). Dit sluit aan bij de beschrijving van Selle (2017, p. 26-27) die uitlegt dat het begrip governance in het verleden vaak werd omschreven vanuit het oogpunt van instituties en pogingen van staatswege om te sturen. Volgens hem is dit echter een achterhaald model en heeft het te veel tekortkomingen om in staat te zijn de complexiteit van de realiteit te beschrijven. Volgens Selle (2017, p. 27) worden in dit model andere actoren dan de staat gereduceerd tot een rol waarbij ze alleen in staat zijn om op het handelen van de staat te reageren. Dit geeft een te beperkt beeld vergeleken met hun daadwerkelijke rol. Selle (2017, p. 27) geeft aan dat actoren namelijk niet alleen reageren op de sturingsprincipes van overheden, maar dat ze zelf ook reageren en handelen onafhankelijk van de overheid. Daardoor is het governance begrip dat alleen focust op de sturing vanuit de overheid te beperkt om de realiteit te beschrijven. Verder stelt Selle (2017, p. 26) dat het bij het beschrijven van governance essentieel is te bekijken wie bij processen betrokken is en wie uitgesloten wordt, omdat dit aangeeft wie macht heeft om te handelen en wie niet. Governance omvat dus verschillende actoren en hun onderlinge machtsverhoudingen, wat aansluit bij paragraaf 2.4.5 die dieper ingaat op macht in CPT.

Overheidssturing

Ondanks de beperkingen die Selle (2017) noemt om governance alleen vanuit het oogpunt van overheden te beschrijven, geeft hij tegelijkertijd aan dat het voor de hand liggend en ook begrijpelijk is om op één handelende actor te focussen om governance te begrijpen. Door in te zoomen op het oogpunt van één actor, wordt het makkelijker de complexe relaties, interdependenties en verwevenheden van de handelingen van de verschillende actoren in beeld te krijgen en te beschrijven (Selle, 2017, p. 27).

In lijn daarmee redeneren Van der Steen, Scherpenisse, De Jong, Boonstra en Arnouts (2016) vanuit het perspectief van de overheid en focussen op verschillende manieren hoe de overheid vanuit haar positie kan sturen. Hiervoor onderscheiden ze vier verschillende vormen van overheidssturing: De rechtmatige overheid, de presterende overheid, de samenwerkende overheid, en de responsieve overheid in de actieve samenleving (Van der Steen et al., 2016, p. 13).

1. Rechtmatige overheid: In het perspectief van de rechtmatige overheid neemt de overheid het voortouw en treedt sturend en kaderstellend op. Het uitgangspunt hierbij zijn ‘heldere procedures om politieke doelen te formuleren die vervolgens neutraal worden vertaald in ambtelijk handelen’ (Van der Steen et al., 2016, p. 13). De overheid neemt het initiatief vanuit de achtergrond van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid. Dat betekent dat de overheid door het stellen van regels en kaders ervoor zorg draagt dat iedereen dezelfde kansen en mogelijkheden heeft. In dit perspectief ‘staan legitimiteit en rechtmatigheid van [het] overheidshandelen centraal’ (Van der Steen et al., 2016, p. 13). Het gaat vooral om het formuleren van politieke doelen (Van der Van der Steen et al., 2016).

2. Presterende overheid: In het perspectief van de presterende overheid gaat het minder om het formuleren van doelen maar meer om de manier hoe de overheid doelen kan realiseren. Hierbij gaat het om het creëren van methoden, technieken en processen om doelen te bereiken. Een ander instrument wat hierbij speelt is prestatiesturing. Dit gaat erover met welke prikkels de

Multilaterale communicatieprocessen in de NOVI 27 overheid andere actoren kan sturen om haar doelen te realiseren. De overheid doet het in dit perspectief ‘goed als de doelen, uitgedrukt in meetbare indicatoren […] gerealiseerd zijn’ (Van der Steen et al., 2016, p. 13). Hierbij neemt de overheid het primaat omdat de gedachte speelt dat dit de meest efficiënte en doelmatige manier is om resultaten te genereren.

3. Samenwerkende overheid: Het derde perspectief van de samenwerkende overheid sluit aan bij het perspectief van de presterende overheid. Ook hier gaat het om het behalen van doelen. Het belangrijke verschil is dat het in dit perspectief om het bereiken van doelen gaat, maar dan samen met andere actoren. De overheid gaat hierbij samenwerken met andere actoren, wat vergt dat de overheid zich openstelt voor andere partijen en op zoek gaat naar samenwerkingsverbanden of dergelijke. Deze samenwerking brengt drie verschillende activiteiten met zich mee waaraan de overheid vervolgens aandacht moet besteden: het leggen van verbindingen, het vastleggen van gemaakte afspraken en het bewaken van de voortgang in processen (Van der Steen et al., 2016, p. 13). Niettemin staat in dit perspectief het eigen beleid van de overheid nog steeds centraal.

4. Responsieve overheid: Het uitgangspunt voor het perspectief van de responsieve overheid is de maatschappelijke dynamiek die vanuit eigen initiatief in de maatschappij bestaat. De maatschappij organiseert zich dus zelf. De overheid probeert vervolgens aan te sluiten bij en in te spelen op al bestaande maatschappelijke activiteiten. De trekker is dus hier niet meer de overheid, maar de maatschappij. De overheid reageert alleen op deze bewegingen en probeert verbindingen ermee te creëren.

Deze vier beschreven sturingsprincipes zijn tegelijkertijd aan de orde, maar de nadruk ligt meestal afhankelijk van de opgave op één van de vier. Spanningen tussen de perspectieven leiden ertoe dat keuzes moeten worden gemaakt per opgave.

Als men deze vier perspectieven als uitgangspunt gebruikt om processen tussen verschillende actoren te beschrijven is het van belang om zich ervan bewust te zijn dat deze duidelijk de focus leggen op het overheidsperspectief. Om een goed beeld te krijgen van het daadwerkelijk verloop van de processen is het dus belangrijk de handelingen van de andere actoren behalve de overheid niet alleen te zien als een reactie op het overheidshandelen. Veel meer moet men zich ervan bewust zijn dat andere actoren ook handelen zonder de invloed van de overheid (Selle, 2017).

2.4.5 Machtsverhoudingen in de communicatieve planningstheorie

Dat macht een belangrijke rol speelt in de communicatieve planningstheorie kwam al in paragraaf 2.4.3 over informatie naar voren. Daarin werd duidelijk dat informatie macht krijgt als ze wordt besproken door actoren en daardoor gedeelde kennis wordt. In de eerdere paragraaf is al benoemd dat governance vermengd is met macht. Dit wordt ook ondersteund door Albrechts (2003). Deze twee componenten hangen dus onderling met elkaar samen en kunnen niet afzonderlijk van elkaar worden bekeken.

Het belang van machtrelaties bij het bestuderen van communicatieprocessen

Volgens Innes en Booher (1999, p. 418) presenteert de CPT een ideaalbeeld, dat nooit helemaal bereikt kan worden. Hier sluit zich ook Healey (1996) bij aan die stelt dat zulke theorieën alleen een ideaalbeeld schetsen waarnaar gestreefd kan worden, maar dat nooit helemaal bereikt kan worden. Zij geeft aan dat er in de realiteit altijd factoren meespelen zoals verdeeldheid, overheersing en uitsluiting. Deze vertegenwoordigen bepaalde machtrelaties die van invloed zijn op het communicatieproces. Deze machtrelaties moeten erkend worden en vervolgens moet geprobeerd

Multilaterale communicatieprocessen in de NOVI 28 worden deze te minimaliseren door communicatieve processen toe te passen en te ontwikkelen (Healey, 1996, p. 231). Daarnaast benadrukt Flyvbjerg (1998, p. 228) de rol van macht en stelt hij dat de redeneringen van Habermas zwaktes bevatten gezien de omgang met macht in communicatieprocessen. Volgens Flyvbjerg (1998, p. 228) besteet Habermas te weinig aandacht aan macht en hoe deze precies te werk gaat. Habermas gaat ervan uit dat door een goed georganiseerd proces macht geen rol meer zal spelen in communicatieprocessen, wat volgens Flyvbjerg (1998, p. 228) idealistisch gedacht is. Flyvbjerg (2002, p. 361) schrijft dat in de communicatieve planningstheorie vaak wordt geprobeerd machtrelaties buiten beschouwing te laten. Volgens hem kunnen communicatieprocessen alleen worden begrepen als je de machtrelaties meeneemt. Hieruit volgt dat macht wel degelijk van belang is bij het bestuderen van communicatieprocessen.

Asymmetrische relatie tussen macht en redelijkheid

Volgens Flyvbjerg (2002) bestaat er een wederzijdse relatie tussen redelijkheid en macht. Dit betekent dat redelijkheid macht produceert, maar tegelijkertijd macht ook redelijkheid produceert. Ze zijn dus op elkaar van invloed. Volgens Flyvbjerg (2002, p. 360/361) verloopt de relatie tussen de twee echter asymmetrisch en domineert macht uiteindelijk de redelijkheid. Hierdoor neemt macht de overhand en rationaliseert redeneringen die eigenlijk niet rationeel zijn. Het resultaat is dat