De wijziging van de omvang van het geding onder de

er een andere opvatting op nahield, dan de wetgever, althans de regering, voor ogen had gestaan.472 In afwijking van de in de Memorie van Antwoord verkon- digde opvatting, gaf de beroepsrechter aan de gelding van het objectieve recht prioriteit boven de eerbiediging van het vertrouwen van de rechtzoekende in het niet bestreden deel van de beslissing waartegen deze beroep had ingesteld.473 Dit afwijkende standpunt van de beroepsrechter heeft bij de schriftelijke behande- ling van het ontwerp van de nieuwe Beroepswet 1955474 tot een uitgebreide discussie geleid, die uiteindelijke uitmondde in een omkering van de prioriteits- volgorde.475

In de Memorie van Toelichting bij genoemd ontwerp erkende de rege- ring in de eerste plaats, dat de redactie van art. 53 Bw476 allerminst duidelijk

470 _{Zo stelde Haakman dat uit ‘het karakter van rechtspraak’ volgde dat de rechter de admi-}

nistratie ondersteunt in het streven naar behoorlijk bestuur. Om die reden diende het CBb volgens hem zelf te onderzoeken of een besluit of handeling niet (ook) in een ander opzicht dan aangevoerd, aantastbaar kan zijn of op andere gronden gerechtvaardigd kan zijn, Haak- man 1957, p. 122, met vermelding van enkele uitspraken, te weten die van 2 december 1955, p. 93, nr. 9 en 12 december S-E.W. 1956, p. 95, nr. 11. Volgens Punt echter gold deze verwij- zing naar het karakter van rechtspraak niet als een krachtig argument voor ambtshalve toet- sing. Volgens hem was het CBb nu juist geneigd zich aan het petitum te houden en niet ge- neigd tot een reformatio in peius. Door hem werd deze veronderstelling onderbouwd, bij gebrek aan uitspraken van het CBb, door te wijzen aan hem gedane mededelingen van een lid van het CBb, mr. J.C. Somer, vgl. Punt 1974, p. 283. Ten Berge en Tak 1983, p. 284-285 wezen erop dat het CBb ambtshalve de feiten aanvult voor zover dat ten gunste van de be- langhebbende strekt. Daarbij vermelden zij evenwel geen rechtspraak.

471 _{CBb 23 januari 1957 SEW ’57, 190. Het betrof hier een ten gunste van de belanghebbende}

aanvulling van feiten, vgl Punt 1974, p. 314; CBb 6 november 1959 SEW ’60, 37 waarbij het bestreden besluit wordt bevestigd door het CBb, zij het op een andere grond.

472 _{Schoonenberg en Vleesch Dubois 1957, p. 249 oordeelden deze rechtspraak zelfs volstrekt}

in strijd met de bedoeling van de wetgever.

473 _{De Jong 1984. p. 49.}

474 _{Wet van 2 februari 1955, Stb. 47. De aanleiding tot wijziging van de Beroepswet was}

evenwel in andere redenen gelegen, onder meer dat deze wet op steeds meer andere wetten van toepassing was geworden. De werking van de strekte zich inmiddels uit tot: Land- en Tuinbouwongevallenwet 1922, de Invaliditeitswet 1914, Ouderdomswet 1919, Ziektewet 1913, Kinderbijslagwet, Werkloosheidswet, Pensioenwet 1922, Pensioenwet voor de land- macht 1922, Pensioenwet voor de zeemacht 1922, Militaire weduwenwet 1922, Pensioenwet voor het reserve-personeel der landmacht 1923, Pensioenwet voor het personeel der Konink- lijke marine-reserve 1923, Pensioenwet voor de vrijwilligers bij de landstorm 1925, Pensi- oenwet voor de Spoorwegambtenaren 1925, Wet buitengewoon pensioen 1940-1945, Wet op de noodwachten.

475 _{De Jong 1984, p. 49.}

476 _{Luidende: ’De uitspraak van den raad van beroep en van den centrale raad van beroep}

112 was. Deze kon volgens haar zeer wel zo worden opgevat, dat daardoor ook ge- schilpunten die buiten het bereik van de bestreden beslissing vielen door de rechter zou moeten worden beoordeeld. Blijkens de Memorie van Toelichting nam de regering de te dien aanzien vaste rechtspraak van de (hogere) beroeps- rechter over dat niet de (inhoud van de) vorderingen van partijen, maar (de in- houd van) de bestreden beslissing het bereik bepaalde van de uitspraak van de rechter.477

De rechtspraak waarin was bepaald, dat de rechter ook de niet in geding gebrachte geschilpunten moest beoordelen, kon evenwel niet op instemming rekenen van de regering. Deze door de CRvB gevestigde jurisprudentie was volgens de regering onbevredigend, omdat deze ruime toetsing een ‘nodeloze belasting’ voor de rechter kon betekenen, indien tussen partijen over de betref- fende punten geen verschil van mening bestond. Ook wees de regering erop, dat deze rechtspraak voor de klager onaangename en mogelijk sociaal onwenselijke gevolgen kon hebben, omdat ‘een wellicht welbewuste soepelheid van het uit- voeringsorgaan ongedaan wordt gemaakt.’478

Om deze redenen diende volgens de regering de oorspronkelijke bedoe- ling van de wetgever (van de Bw 1902) duidelijker tot uitdrukking te worden gebracht. De rechter diende voortaan alleen op het door de klager te berde ge- brachte geschilpunt te letten. Mocht echter blijken dat de bestreden beslissing op een ander punt onjuist zou zijn, dan zou de beroepsrechter volgens de regering bevoegd zijn ‘om redenen van billijkheid ook daarover uitspraak te doen.’479 Het oorspronkelijke herzieningontwerp van de wijzigingswet voorzag daarom in het beperken van de uitspraak tot het punt van geschil, tenzij zulks tot kennelijke onbillijkheden zou leiden. Dit stuitte echter op vele principiële bezwaren, niet in de laatste plaats vanuit het parlement.480 De vrees bestond dat de tot dusverre actieve beroepsrechters – die immers ook niet door partijen opgeworpen (ge- schil)punten in hun beslissingen konden betrekken – in een al te lijdelijke rol werden gedrongen. Vanwege het publiek(rechtelijk)e karakter van administra- tieve rechtspraak werd dit onwenselijk geacht; partijen zouden niet de kans mo- gen hebben af te spreken bepaalde geschilpunten niet aan de beroepsrechter voor te leggen. Ook werd er op gewezen, dat het instellen van beroep geschiedde door middel van niet altijd even begrijpelijk geformuleerde klaagschriften, waardoor de beroepsrechter niet, zoals de rechter in een civiel geding, zou be- schikken over strakke begripsomschrijvingen van partijen. Om die redenen diende de beroepsrechter, anders dan de civiele rechter, actief te zijn.481

De regering erkende in de Memorie van Antwoord, dat gelet op het publiekrechtelijke karakter van rechtspraak, ‘de rechter als openbaar ambtenaar tot op zekere hoogte, ongeacht de wil van partijen het recht dient toe te passen’.

477 _{Bijlagen Handelingen II 1953-1954, nr. 3, p. 18.} 478 _{Bijlagen Handelingen II 1953-1954, nr. 3, p. 27 (MvT).} 479 _{Bijlagen Handelingen II 1953-1954, nr. 3, p. 19 (MvT).}

480 _{Zie Te Winkel, 1954, p. 187 en Mannoury 1954, p. 34 en Bijlagen Handelingen II 1953-}

1954, nr. 4 (Voorlopig Verslag).

113 Evenwel achtte de regering het vanuit een oogpunt van doelmatigheid – in het bijzonder het ‘publieke belang dat de rechter niet overbelast raakt’, wat volgens de regering ‘geen zaak van beginsel’ was – ongewenst om hieraan geen beper- kingen te stellen. Om die reden bepleitte de regering een enigszins soepele for- mulering ‘die de rechter in staat zou stellen datgene te doen, wat de casuspositie in redelijkheid lijkt te vereisen.’482 _{Vanwege mogelijke dubbelzinnigheden in}

het klaagschrift en mogelijk onderlinge verknochtheid van geschilpunten, diende de omvang van het twistgeding ruim te worden opgevat. ‘Teneinde de rechter in staat te stellen datgene te doen wat in het concrete geval processueel bevredi- gend moet worden geacht’, werd besloten om aan (het nieuwe) art. 69 de zin- snede toe te voegen dat ‘[Z]ij kan zich beperken tot het punt van geschil.’ Met deze toevoeging werd beoogd een element van lijdelijkheid in de rechtspraak aan te brengen, om daarmee te voorkomen dat de actieve rol van de rechter tot uitersten zou worden doorgevoerd en geschilpunten zouden worden beslist waarover niemand het oordeel van de rechter heeft willen inroepen. Zou het niet in het belang van de rechtzoekende zijn, dan zou de rechter zich in de regel tot het bestreden geschilpunt moeten beperken.483 Tegelijkertijd echter beoogde de toevoeging te bewerkstelligen, dat de rechter niet gedwongen werd lijdelijker te zijn dan wenselijk was.484 De mogelijkheid van de rechter om de bestreden be- schikking geheel of gedeeltelijk te beoordelen, werd op grond van het nieuwe art. 69 derhalve min of meer facultatief – ter beoordeling van de rechter – ge- maakt. De beroepsrechter behield daardoor de vrijheid die paste bij een niet- lijdelijke rechter485 en kon in elk concreet geval beslissen of hij buiten het ge- schilpunt zou treden dat partijen verdeeld hield, teneinde het objectieve recht volledig tot gelding te brengen.

De wijziging van de Beroepswet bracht de beroepsrechter de bevoegd- heid om de omvang van de rechterlijke toetsing te beperken. Op grond van het nieuwe art. 69 lid 1 was de rechter in staat van geval tot geval te boordelen wat het meest bevredigend was. Daarbij kon de rechter besluiten het (door een niet bestreden deel van het besluit opgewekte) vertrouwen van een rechtzoekende te eerbiedigen486, maar ook had de rechter de bevoegdheid ambtshalve te voorzien in een rechtsgrond die het besluit (wel) kon dragen.487 In de literatuur werd ge-

482 _{Bijlagen Handelingen II 1953-1954, 3349 nr. 5, p. 5 (MvA).} 483 _{Van Galen en Van Maarseveen 1978, p. 29 en De Jong 1988, p. 49.} 484 _{Bijlagen Handelingen II 1953-1954, 3349 nr. 5, p. 5 (MvA).} 485 _{Schoonenberg en & Vleesch Dubois 1957, p. 250.}

486 _{De Jong 1988, p. 48.}

487 _{Zoals in CRvB 15 november 1988, RSV 1989, 123, waarbij de Raad ambtshalve oordeelde}

dat om een andere reden dan in het besluit vermeld, sprake was van werkloosheid. In CRvB 11 oktober 1988, RSV 1989, 105 overwoog de CRvB dat het dwingendrechtelijke karakter alsmede de aard en het karakter van die gronden voor het op voet van art. 69 lid 1 ambtshalve in aanmerking nemen van een rechtsgrond doorslaggevend zijn. In CRvB 7 september 1988, RSV 1989, 87 was sprake van ambtshalve toetsing door de RvB aan de dwingendrechtelijke bepaling met betrekking tot de verzekeringsplicht, waartoe de administratieve rechter volgens de CRvB uitdrukkelijk bevoegd werd geacht, mits een dergelijke ambtshalve toetsing geen processueel nadeel oplevert (waarvan volgens de CRvB geen sprake was nu belanghebbende

114 constateerd, dat de beroepsrechter zich ondanks het gebonden karakter van de socialezekerheidsbeschikkingen vooral onder druk van de ‘caseload’ steeds meer op beoordeling van het punt van geschil is gaan toeleggen488, waarbij de rechter noodgedwongen een ‘rechtsgeleerd oogje’ dichtkneep en ‘het andere uitsluitend gericht hield op het geschilpunt’.489

Uit de parlementaire geschiedenis van de wijziging van de omvang van het geding onder de Beroepswet valt niet af te leiden, dat de wetgever objectieve rechtmatigheidstoetsing als doel van rechtspraak heeft willen verlaten. Bevesti- ging van dit standpunt is ook af te leiden uit de handhaving van de wettelijke bepaling, dat het beroep ook ten nadele van de rechtzoekende mocht strekken. Deze bevoegdheid, waarmee de beroepsrechter het objectieve recht immers volledig tot gelding kon brengen, werd nadrukkelijk in het tweede lid van art. 69 verwoord.490 Dergelijke reformatio in peius-uitspraken zijn door de beroepsrech- ter ook onder de gewijzigde Beroepswet gedaan491, maar van deze bevoegdheid werd niet veel gebruik gemaakt.492

3.3.3. Omvang van het geding onder de Wet Administratieve rechtspraak in