Hoofdstuk 2. Ambtshalve toetsing onder de Awb als uitzondering
2.4. Ambtshalve aanvulling van rechtsgronden
2.4.2. Binnen de omvang van het geding
2.4.3.2. Ook buiten de omvang van het geding?
Op 9 juli 2008 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak een uitspraak gedaan die de nodige onzekerheid met zich brengt over de ambtshalve aanvullingsplicht van de rechtsgronden. De betreffende uitspraak kan worden beschouwd als afwij- kend van de lijn in de bestuursrechtspraak, zoals deze hierboven in 2.4.3.1. is beschreven. In de zaak die in de genoemde Afdelingsuitspraak centraal stond draaide het om de uitleg van een APV-bepaling, op grond waarvan het onder meer ‘verboden is handelingen te verrichten op een zodanige wijze dat voor een omwonende of overigens voor de omgeving geluidhinder wordt veroorzaakt’ (lid 1). In gevolge het tweede lid van deze APV-bepaling kunnen Burgemeester en Wethouders van het in het eerste lid bepaalde ontheffing verlenen. Op grond van het derde lid geldt het in het eerste lid bepaalde onder meer ‘niet voor zover de op de Wet geluidhinder gebaseerde voorschriften van toepassing zijn’. De rechtbank had in deze zaak ambtshalve vastgesteld, dat het uit de Wet geluid- hinder voortvloeiende Besluit geluidhinder op de door het rijden met de slijp- treinen veroorzaakte geluidhinder van toepassing is. De rechtbank trok daaruit vervolgens de conclusie, dat het college van burgemeester en wethouders we- gens het ontbreken van een wettelijke grondslag niet bevoegd was om de in beroep bestreden ontheffing te verlenen. Over het (mogen) verlenen van de ont- heffing zelf bestond echter tussen partijen geen verschil van mening, wel over de voorwaarden waaronder die ontheffing mocht worden verleend. Daartegen waren ook de beroepsgronden gericht.206 In hoger beroep stelt de Afdeling be-
205 Van onlosmakelijke verbondenheid is volgens de Afdeling ook geen sprake indien bij de
rechtbank (oa.) gronden tegen een sanctiebesluit zijn ingediend die betrekking hebben op de vraag of sprake was van overtreding van een wettelijk voorschrift. Deze beroepsgronden vormen volgens de Afdeling geen reden om de (hoogte van de) opgelegde sanctie zelf te beoordelen, zoals wel door de rechtbank was geschied. Vgl. ABRvS 4 november 1996 JB 1997, 5, waarin het sanctiebesluit alleen was aangevochten voor wat betreft het oordeel dat het overgangsrecht niet van toepassing was. In ABRvS 11 mei 2005, JB 2005, 190 werd door de Afdeling geoordeeld dat een beroep tegen vaststelling van de feiten, de gevolgde procedure bij de voorbereiding van een sluitingsbevel en de termijn tussen het besluit en de sluiting, geen (ambtshalve) oordeel rechtvaardigt over de vraag of de oplegde maatregel evenredig is in de zin van art. 3:4, tweede lid van de Awb.
206 Zie de annotatie van Albers, die de in beroep bij de rechtbank aangevoerde gronden heeft
weergegeven: ‘In het bijzonder zien de bezwaren van BAM Rail BV op het voorschrift dat zij de direct omwonenden maximaal vier weken en minimaal twee weken tevoren schriftelijk van de voorgenomen werkzaamheden en werktijden op de hoogte moet brengen en op het voor- schrift dat zij het college van burgemeester en wethouders van Zevenaar dient te informeren over het type slijptrein dat gebruikt zal worden, het spoortraject waarop de werkzaamheden worden uitgevoerd, het tijdstip waarbinnen de werkzaamheden plaatsvinden en het aantal noodzakelijke slijpbewegingen. BAM Rail BV vindt dat deze voorwaarden deels onevenredig
54 stuursrechtspraak vast dat hier sprake is van ambtshalve aanvulling van rechts- gronden binnen de omvang van het geding:
‘De rechtbank is niet buiten de omvang van het geding getreden door in het licht van het bepaalde in het derde lid van artikel 4.1.2.5. van de APV te beoordelen of de Wgh van toepassing is. De rechtbank heeft aldus, overeenkomstig artikel 8:69 lid 2 van de Algemene wet bestuursrecht ambtshalve de rechtsgronden aangevuld. De rechter bepaalt aan de hand van welke rechtsregels het aan hem voorgelegde geschil moet worden beslecht en wat die rechtsregels inhouden. Daarbij is hij niet gebonden aan enige door partijen naar voren gebrachte rechts- opvatting, ook niet indien deze door alle partijen wordt gedeeld.’
Het is opvallend dat de Afdeling beslist heeft, dat de rechtbank binnen de om- vang van het geding de rechtsgronden ambtshalve heeft aangevuld. Lid 3 van de bedoelde APV-bepaling bevat een (negatieve) toepassingsvoorwaarde voor het verlenen van de betreffende ontheffing. Het zou in lijn met de in 2.4.3.1 bespro- ken rechtspraak van de Afdeling zijn geweest, wanneer de bestuursrechter deze bepaling niet ambtshalve had mogen aanvullen, nu het beroep zich slechts richt- te tegen de voorwaarden waaronder de ontheffing werd verleend; over het verle- nen van de ontheffing zelf bestond geen geschil tussen partijen. In de in 2.4.3.1. besproken uitspraken werden toepassingsvoorwaarden niet via een (horizontale) ambtshalve aanvulling van rechtsgronden in de rechterlijke oordeelsvorming betrokken. Uit de uitspraak van 8 juli 2008 volgt echter dat het ambtshalve con- troleren of een toepassingsvoorwaarde voor het aanwenden van een bestuursbe- voegdheid is vervuld wel binnen de rechterlijke plicht van ambtshalve aanvullen van rechtsgronden valt. Hoewel dat in de uitspraak zo niet is geformuleerd, lijkt het ervoor te moeten worden gehouden, dat sprake is van een onlosmakelijke verbondenheid tussen de rechtsnormen die betrekking hebben de voorwaarden waaronder de ontheffing is verleend en de in lid 3 neergelegde (negatieve) toe- passingsvoorwaarde voor het verlenen van de ontheffing.
Ook vergeleken met een andere uitspraak van de Afdeling valt de uitspraak van 8 juli 2008 uit de toon. In ABRvS 28 januari 2009207 maakte de Afdeling uit, dat
indien alleen een beroepsgrond tegen de hoogte van de sanctie is aangevoerd en niet tegen (de deelbeslissing met betrekking tot) de vaststelling van de overtre- ding van een wettelijk voorschrift, tóch moet worden nagaan of daarvan wel sprake is. De rechterlijke plicht daartoe baseert de Afdeling echter niet op art. 8:69, tweede lid, maar op de gehoudenheid om ambtshalve te toetsen. Het vast- stellen of sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift ‘raakt aan de bevoegdheid van de minister om een boete op te leggen’, aldus de Afdeling. Volgens vaste rechtspraak zijn rechtsregels die voorzien in een bevoegdheids- grondslag voor bestuursorganen tot het nemen van besluiten van openbare orde.
belastend en deels praktisch onuitvoerbaar zijn (Rb. Arnhem 28 augustus 2007, nr. AWB 06/3150 n.g. (Slijptrein Zevenaar)).’
55 Dit betekent dat ambtshalve wordt onderzocht of een bestuursorgaan überhaupt beschikt over een wettelijke bestuursbevoegdheid om het in beroep bestreden besluit te nemen. Uit de Afdelingsuitspraak van 28 januari 2009 blijkt dat dit ook geldt voor de vraag of in een voorliggend geval van de betreffende be- voegdheid gebruik mag worden gemaakt.208 Aan voorschriften, die een toepas- singsvoorwaarde inhouden voor het aanwenden van bestuursbevoegdheden lijkt derhalve, gelet op deze Afdelingsuitspraak, door de bestuursrechter ambtshalve te moeten worden getoetst. Hoewel uit beide uitspraken (die van 28 januari 2009 en die van 8 juli 2008) volgt dat de bestuursrechter zo nodig ambtshalve toepas- singsvoorwaarden in zijn oordeelsvorming dient te betrekken, lopen deze uit- spraken uiteen over de grondslag van deze rechterlijke plicht.
Of de Afdeling met de uitspraak van 8 juli 2008 een nieuwe lijn heeft ingezet, zoals is geopperd in de literatuur209, is gelet op de latere Afdelingsuitspraak van 28 januari 2009, waaruit volgt dat een toepassingsvoorwaarde voor de uitoefe- ning van een bestuursbevoegdheid ambtshalve wordt getoetst, niet waarschijn- lijk.210
Centrale Raad van Beroep
Hoever gaat de Centrale Raad van Beroep in het horizontaal aanvullen van rechtsgronden? De Centrale Raad vult ambtshalve de rechtsgronden aan, indien de gronden van beroep met elkaar ‘in een zodanig (nauw) verband staan met’ of onderling ‘zodanig [zijn] verwevenheid met’. Blijkens rechtspraak van de Cen- trale Raad is niet snel aan deze maatstaven voldaan. Tussen het beschikbaar- heidvereiste zoals bedoeld in de Werkloosheidswet211 en een (in beroep bestre- den) sanctiemaatregel is ‘niet een zodanig verband’ aanwezig, dat het beschik- baarheidvereiste voor een ambtshalve beoordeling (op grond van art. 8:69 lid 2) in aanmerking komt, zoals de rechtbank had gedaan.212 Door de Centrale Raad is
208 In de literatuur wordt juist bestreden dat het hier zou gaan om ambtshalve toetsing. Het
zou gaan om ‘prealabele vragen’ (Verburg 2008, p. 122-123) of ‘logische voorvragen’ (Brugman 2010, p. 126) die in het kader van de plicht om ambtshalve de rechtsgronden aan te vullen door de bestuursrechter dienen te worden beantwoord.
209 D. Brugman 2010, p. 126. Deze benadering zou volgens haar beter aansluiten bij het ver-
bod reformatio in peius, en daarmee ook bij de primaire doelstelling van het huidige bestuurs- procesrecht, waarbij het bieden van individuele rechtsbescherming vooropgesteld is.
210 In gelijke zin ABRvS 31 januari 2007, AB 2007, 251 m.nt. A.T. Marseille en Gst. 2007,
101 m.nt. J.J.J. Sillen, waarin de Afdeling overwoog: ‘De Afdeling gaat ervan uit dat de rechtbank heeft beoogd ambtshalve te toetsen of de burgemeester ten tijde van het primaire besluit over de bevoegdheid beschikte tot het opleggen van een gebiedsontzegging aan [we- derpartij]. Daartoe was, voor zover van belang, vereist dat aan [wederpartij] tenminste een- maal een bevel als bedoeld in art. 2.4.25, eerste lid van de APV was gegeven. Vaststaat dat aan die voorwaarde was voldaan (…).’ Kritisch over het ambtshalve toetsen van toepassings- voorwaarden is A.T. Marseille in zijn noot onder de uitspraak in AB.
211 Indien iemand zich niet beschikbaar stelt tot het verrichten van arbeid is hij niet ‘werk-
loos’.
56 ook overwogen, dat de rechtbank de ambtshalve vaststelling of voldaan is aan het beschikbaarheidvereiste is voorbijgegaan aan ‘de grondslag van het bestre- den besluit’. Hierboven bleek reeds dat de plicht tot ambtshalve aanvullen van rechtsgronden de in beroep aangevoerde gronden geldt en niet de grondslag van het besluit. De moeilijkheid daarbij is echter wel, dat beroepsgronden en de grondslag van het bestreden besluit niet altijd even goed los van elkaar kunnen worden beschouwd. Immers, de gronden die als een verbetering of een aanvul- ling van de grondslag van het bestreden besluit zijn aan te merken, vullen tege- lijkertijd ook de gronden van het beroep aan. De grondslag van het bestreden besluit behoeft echter niet te worden aangevuld, want op basis van de (nadere) grond zou het bestreden besluit ook kunnen worden vernietigd.213
De vraag of een betrokkene verzekerd is, mag evenmin ambtshalve worden onderzocht in een geschil over het opleggen van een sanctie of het (op andere gronden) weigeren van een uitkering. Van een mogelijke (horizontale) samen- hang tussen beide deelbeslissingen, waarvan wel sprake is214, wordt door de
Centrale Raad niet gerept. Het ambtshalve vaststellen dat er geen sprake is van verzekerd zijn ingevolge de WW, gaat voorbij aan ‘de grondslag van het bestre- den besluit’ aldus CRvB.215
Van samenhang tussen voorschriften die wel leidde tot (horizontale) aanvulling van rechtsgronden was sprake in een geding over de fictieve opzegtermijn (in verband met het bepalen van de eerste werkloosheidsdag). Volgens de CRvB kan een geschil dat zich blijkens de beroepsgronden richt tot de opzegtermijn niet worden berecht, zonder ook de aanzegtermijn in de rechterlijke oordeels- vorming te betrekken.216 Tussen deze aanzeg– en de opzegtermijn bestaat vol-
gens de CRvB een ‘zodanige verwevenheid’ dat zonder één van beide de fictie- ve opzegtermijn niet kan worden vastgesteld.
In uitspraken over sanctiebesluiten is door de CRvB bepaald, dat indien de hoogte van de opgelegde sanctie wordt aangevochten, de daaraan ten grond- slagliggende overtreding op grond van art. 8:69 lid 2 ambtshalve moet worden beoordeeld.217 In een al wat oudere ambtenarenzaak oordeelde de CRvB, dat sprake is van een dermate ‘sterke’ verwevenheid tussen de opgelegde sanctie en de (omvang van) het daaraan ten grondslag gelegde plichtsverzuim, dat hoewel (in hoger beroep) enkel het oordeel van de rechtbank over de hoogte van de sanctie is bestreden, niettemin óók moet worden getoetst of terecht plichtsver-
213 Op de grond dat het bestuursorgaan niet bevoegd was tot het opleggen van een maatregel
wegens verwijtbaar werkloosheid, omdat van werkloosheid (wegens het zich niet beschikbaar stellen) niet is gebleken.
214 Niet verzekerd zijn, betekent dat er überhaupt geen recht bestaat op (WW-)uitkering, zodat
daarop ook geen sanctie wegens verwijtbare werkloosheid kan toegepast.
215 CRvB 22 januari 2003 RSV 2003, 139. Zie voorts ook CRvB 24 december 2003, RSV
2004, 86; CRvB 24 december 2003, JB 2004, 105 m.nt. A.J. Bok.
216 CRvB d.d. 29 april 2003, JB 2003, 191.
217 Deze benadering van de CRvB stemt overeen met die Afdeling bestuursrechtspraak in
diens uitspraak van 8 juli 2008, maar wijkt af van andere uitspraken waarin de Afdeling ambtshalve toetst.
57 zuim aanwezig is geacht.218 Een vergelijkbaar geval gold de oplegging van een sanctie wegens verwijtbare werkloosheid door het voormalige Lisv ingevolge de Werkloosheidswet (WW). Het Lisv had alleen hoger beroep ingesteld voor zo- ver de rechtbank de hoogte van de opgelegde sanctie had vernietigd. De CRvB beoordeelde niettemin, overigens zonder nadere motivering, of het Lisv in dit geval wel bevoegd was tot oplegging van de sanctie.219 Het element dat sprake is
van kennelijk onbehoorlijk bestuur is zozeer verweven met de periode waarover dat is gebeurd, dat de periode waarover het onbehoorlijke bestuur zich heeft uitgestrekt toch in hoger beroep aan de orde is, hoewel daartegen geen gronden zijn gericht, aldus de CRvB.220
Gedurende enige tijd nam de CRvB een zodanige samenhang aan tussen de medische en de arbeidskundige component221 in besluiten inzake arbeidson- geschiktheidsbeoordelingen, dat een beroep tegen alleen de medische compo- nent er niet aan in de weg stond, dat de rechter vervolgens – ambtshalve de rechtsgronden aanvullend – (ook) moest nagaan of de verdiencapaciteit correct is berekend.222 Aangezien in de genoemde uitspraken een verband werd gelegd
tussen de medische component en arbeidskundige componenten (meervoud), is het waarschijnlijk dat de verwevenheid ook andere arbeidskundige componenten gold, zoals het vaststellen van het dagloon. Van verwevenheid was in het omge- keerde geval – het beroep richt zich tegen een arbeidskundige, maar niet tegen de medische component – geen sprake.223 ‘Mede met het oog op een verant- woorde toepassing van art. 8:69, waarbij de in het beroepschrift aangevoerde beroepsgronden tot uitgangspunt dienen te worden genomen’, is de Centrale Raad in 2007 op deze rechtspraak teruggekomen.224 Indien alleen de medische
grondslag van het bestreden besluit aan de orde is gesteld, dan beperkt de rech- terlijke toetsing zich tot die medische grondslag en de daarmee nauw verweven vraag of de aan de schatting ten grondslag gelegde functies in medisch opzicht geschikt zijn.225
218 CRvB 21 oktober 1999, JB 1999, 305. 219 CRvB 29 juni 1999, JB 1999/206 m.nt. red. 220 CRvB 27 mei 2004,LJN: AP1652.
221 De CRvB deelt besluiten op in ondermeer ‘componenten’, maar niet in ‘besluitonderde-
len’, zo bleek eerder.
222 CRvB 18 december 1998, JB 1999, 18 m.nt. R.J.N.S.; RSV 1999, 198; CRvB 3 februari
1999, JB 1999, 72 m.nt. EvdL; CRvB 17 mei 2000, JB 2000, 190; CRvB 9 augustus 2000 LJN: ZB 8938 in welke uitspraken werd overwogen dat ‘in schattingszaken wegens de sa- menhang tussen de medische en de arbeidskundige grondslag van de besluitvorming, het uitgangspunt is dat beide tot de omvang van het geding behoren en derhalve in beginsel ten volle ter toetsing van de bestuursrechter staan’.
223 CRvB 4 maart 1999, RSV 1999, 172; CRvB 23 juni 2000 JB 2000, 233: bij de voorberei-
ding en totstandkoming van het bestreden besluit was slechts het arbeidskundige aspect her- overwogen, terwijl betrokkene zich ook bij het beroep in eerste aanleg had beperkt tot het arbeidskundige aspect, het medische aspect kon niet meer aan de orde worden gesteld.
224 CRvB 17 april 2007, AB 2007, 167 m.nt. G.J. Vonk en RSV 2007, 212 m.nt. R. Stijnen. 225 In CRvB 24 september 2009 LJN: BI2292 is overwogen: ‘Er is geen sprake van de vereiste
nauwe verwevenheid tussen enerzijds de vraag of de aan de schatting ten grondslag gelegde functies in medisch opzicht geschikt zijn en anderzijds de daaraan voorafgaande vraag of de
58 De andere arbeidskundige aspecten van het bestreden besluit, zoals het maatma- ninkomen, de omvang van de maatmanfunctie, de actualiteit van de voorgehou- den functies en opleiding-, diploma- en ervaringseisen in die functies komen niet voor ambtshalve aanvulling in aanmerking en blijven buiten beschouwing, nu deze niet (langer worden geacht) nauw verweven (te) zijn met de medische grondslag van het besluit. In de gevallen waarin uitsluitend niet met de medische grondslag verweven arbeidskundige gronden worden aangevoerd, dient de rech- terlijke toetsing tot die gronden beperkt te blijven, aldus de Raad.226
Overigens blijkt uit rechtspraak van de Centrale Raad dat bij het wel aanvaarden van een verwevenheid, ook bijkomende factoren betekenis kunnen hebben. Zo kan van belang zijn, dat in het bestreden besluit (uitdrukkelijk) beslissingen zijn opgenomen over de samenhangende onderdelen; zou het daaraan schorten dan zou het samenhangende, maar onbestreden onderdeel wellicht buiten beschou- wing moeten worden gelaten. Ook kan relevant zijn, dat de indiener van het beroep de vernietiging van het gehele bestreden besluit heeft gewenst en het beroep niet uitdrukkelijk heeft beperkt tot één bepaald onderdeel. Is dat laatste wel het geval, dan zou waarschijnlijk een daarmee samenhangend onderdeel door de rechter niet zijn beoordeeld. Ook een specifieke processuele positie kan doorslaggevend zijn voor het aannemen van relevante samenhang.227
Deze hierboven vastgestelde terughoudendheid in het horizontaal aanvullen van rechtsgronden is, gelet op de regel dat de omvang van het geding wordt afgeba- kend door de aangevoerde gronden en de regel dat de plicht tot aanvulling van de rechtsgronden dient plaats te vinden binnen de omvang van het geding, be- grijpelijk. Niettemin gelden hierop enkele uitzonderingen. Zo leidt de samen- hang tussen de grondslag van een besluitbevoegdheid en het daarvan mogen gebruikmaken in een concreet geval tot een ambtshalve rechterlijke beoordeling van de laatstgenoemde deelbeslissing. In die zin wordt het geschil ambtshalve uitgebreid, hoewel dat strikt genomen niet geldt voor de Centrale Raad van Be- roep die deze beslissing baseert op art. 8:69 lid 2. De ABRvS lijkt in zo’n geval te kiezen voor ambtshalve toetsing. Verder ondervindt het geschil uitbreiding in
schatting op een deugdelijke medische grondslag berust om een uitzondering te kunnen ma- ken op het beginsel dat de omvang van het geding in hoger beroep wordt bepaald door de gronden die door de insteller van het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak zijn aange- voerd.’
226 Er wordt niet langer een nauwe verwevenheid aangenomen tussen de medische en arbeids-
kundige besliscomponenten van een arbeidsongeschiktheidsbeoordeling, dit betekent echter niet dat deze besliscomponenten worden aangemerkt als besluitonderdelen in de zin van art. 6:13 Awb. Hierboven bleek reeds dat besluiten inhoudende een arbeidsongeschiktheidsbeoor- deling ondeelbaar zijn, aldus de CRvB (13 mei 2008, LJN: BD1231). Dit brengt ook mee, dat voor een partiële vernietiging van arbeidsongeschiktheidsbesluiten geen plaats is, vgl. CRvB d.d. 16 maart 2005 en 23 januari 2008.
227 De CRvB overwoog in zijn uitspraak d.d. 21 oktober 1999 JB 1999, 305, dat ‘van de be-
langhebbende in redelijkheid niet kon worden gevergd dat hij alleen met het oog op het vei- ligstellen van zijn processuele positie hoger beroep zou moeten instellen’.
59 geval sprake is van zeer nauwe dan wel onlosmakelijk met elkaar verbonden (rechts)gronden; hiervan is gelet op de rechtspraak echter slechts mondjesmaat sprake.