Het relativiteitsvereiste

Sinds 1 januari 2013 is het in art. 8:69a Awb neergelegde relativiteitsvereiste in werking getreden.251 _{Vóór de inwerkingtreding van deze bepaling was het mo-}

gelijk dat een derde, die als belanghebbende kon worden aangemerkt met be- trekking tot een bepaald besluit, tegen dat besluit alle denkbare gronden kon aanvoeren, die tot een vernietiging van het door hem in beroep bestreden besluit

248 _Ibidem.

249 _{O.m. ABRvS 11 juli 2007, 320 m.nt. R. Ortlep en P.A. Willemsen.} 250 _{Brugman 2010, p. 126 en p. 135.}

251 _{Dit artikel is met ingang van 1 januari 2013 ingevoegd bij wet van 20 december 2012, Stb.}

2012, 682 (Wet aanpassing bestuursprocesrecht; kamerstukken 32 450) en is vrijwel identiek aan die welke in art. 1.9 van de in 2010 inwerkinggetreden Crisis- en Herstelwet is opgeno- men.

66 zou kunnen leiden. Deze derdebelanghebbende werd niet beperkt in het aanvoe- ren van die beroepsgronden, die uitsluitend aan zijn eigen belangen of eigen rechten waren ontleend. Zodra iemand feitelijk in zijn belang was getroffen252, gold dat hij de rechtmatigheid van het door hem bestreden besluit integraal en zowel wat betreft de totstandkoming als de inhoud aan de orde mocht stellen. Door de invoering van het relativiteitsvereiste voor het gehele bestuursproces- recht253 _{is de omvang van de rechterlijke toetsing in zoverre beperkt, dat alleen}

gronden die zich richten tegen rechtsregels, die de strekking hebben een belang te beschermen van degene die een procedure bij de bestuursrechter is gestart mogen en kunnen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Voorafgaand aan de invoering van het relativiteitsvereiste heeft een uitvoerig debat plaatsge- vonden tussen voor- en tegenstanders.254 Als belangrijkste argument voor invoe- ring van een relativiteitsvereiste vermeldt de toelichting dat belanghebbenden zonder een beroep kunnen doen op rechtsregels die niet beogen hun belangen te beschermen en dat dit leidt tot oneigenlijk gebruik van beroepsprocedures.255

Hiermee is een verdergaande stap gezet in de richting van een subjectivering van bestuursrechtspraak.256 Tegelijkertijd is hiermee ook de mogelijkheid van toet- sing van de objectieve rechtmatigheid van besluiten door de bestuursrechter verminderd; het relativiteitsvereiste kan meebrengen dat een besluit dat niet rechtmatig is toch in stand moet worden gelaten, omdat de geschonden rechts- norm niet strekt ter bescherming van de het belang van de indiener van het be- roep. De feitelijk in zijn belang getroffen burger kan derhalve alleen nog aan- spraak maken op de inachtneming van een norm van objectief publiekrecht, voor zover deze rechtsnorm ook (mede) beoogt zijn belang te beschermen.

252 _{Voor deze feitelijke invulling van het belanghebbendebegrip is voldoende dat het bestre-}

den besluit invloed heeft op bepaalde belangen van ene belanghebbende; dit behoeven geen belangen te zijn die van betekenis zijn voor het nemen van het betreffende besluit (in dat geval is sprake van een normatieve invulling van het belanghebbendebegrip).

253 _{Het relativiteitsvereiste geldt niet voor bestuurlijke voorprocedures.}

254 _{Schueler geeft een overzicht van voor- en tegenstanders, Schueler 2011, p. 160-161. De}

voorstanders van een relativiteitsvereiste wijzen erop dat de moderne bestuursrechtspraak niet zozeer strekt tot toezicht op rechtmatigheid van overheidshandelen, maar veeleer tot rechtsbe- scherming van individuen, terwijl de tegenstanders vinden dat een ieder wiens belang feitelijk rechtstreeks bij een besluit is betrokken, aanspraak maakt op een in alle opzichten rechtmatig besluit.

255 _{Hoewel uit door de regering aangehaald onderzoek is gebleken dat een relativiteitspro-}

bleem zich voordoet in 1 op de 250 rechtbankzaken en bij 1 of de 15 zaken bij de Afdeling bestuursrechtspraak, is volgens de regering het relativiteitsvereiste toch van belang voor de beeldvorming van het bestuursprocesrecht in de maatschappij en de slagvaardigheid van het bestuursrecht. Volgens de regering bestaat er daarom voldoende aanleiding naar het zoeken naar een mogelijkheid om te voorkomen dat de bestuursrechter moet overgaan tot vernietiging van een besluit dat de realisering van een project met grote maatschappelijke betekenis moge- lijk maakt, wegens strijd met een wettelijk voorschrift dat niet is geschreven om de belangen van de eisende partij te behartigen en te beschermen.

256 _{De invoering van het relativiteitsvereiste betreft de subjectivering die wordt gesteld aan in}

rechte aangevoerde gronden; het gaat niet om een beperking van de toegang tot de rechtsbe- schermingsprocedure, zie ook Schreuder-Vlasblom 2011, p. 65.

67 Hoewel het relativiteitsvereiste is ingevoerd voor het gehele procesrecht, zal het zijn werking niet in alle bestuursrechtelijke deelrechtsgebieden laten gevoelen. Het relativiteitsvereiste zal vooral relevant zijn voor het omgevingsrecht – zij het niet uitsluitend – omdat omgevingsrechtelijke besluiten vaak vele en ook vaak ‘diffuse’ belangen raken van omwonenden, belangenorganisaties en con- currenten e.d.. In tweepartijengeschillen, die zich met name voordoen op het gebied van belastingheffing, sociale zekerheid, toelating van vreemdelingen, en die derhalve een groot deel van het werk van de bestuursrechters beslaan, zal het relativiteitsvereiste nauwelijks van belang zijn.

Het relativiteitsvereiste dat thans in de Awb is opgenomen gaat uit van de ‘strik- te’ relativiteitsleer: het gaat erom dat de bestuursrechter dient vast te stellen wat het beschermingsbereik is van een beweerdelijk geschonden rechtsnorm, niet wat het globale doel is van de regeling waarop het bestreden besluit is geba- seerd.257 _{In het kader van de strikte relativiteitsregel moet de bestuursrechter de}

vraag welke belangen worden beschermd derhalve niet op het niveau van de regeling als geheel beantwoorden, maar per afzonderlijk voorschrift. Omdat de wetgever heeft onderkend, dat niet altijd gemakkelijk is om vast te stellen wat het beschermingsbereik van een rechtsnorm is, geldt dat het wel evident – ‘ken- nelijk’ – moet zijn dat de geschonden norm niet strekt tot het belang van degene die zich erop beroept.258 Bij twijfel over het beschermingsbereik, dient de be- stuursrechter het voordeel te geven aan de indiener van het beroep. In deze ge- vallen mag derhalve alleen van een vernietiging worden afgezien, indien met zekerheid kan worden geconstateerd dat het belang van de indiener van het be- roep niet wordt gediend door de geschonden rechtsnorm.

Over het moment waarop de bestuursrechter dient vast te stellen, dat niet is vol- daan aan het relativiteitsvereiste laat de wet zich niet uit. De bestuursrechter kan eerst overgaan tot de beoordeling van de vraag of de aangevoerde grond terecht is voorgesteld, om vervolgens te beoordelen of de daardoor ingeroepen rechtsre- gel inderdaad strekt tot bescherming van het belang van de indiener van het beroep in het voorliggende concrete geval.259 In dat geval volgt een oordeel over de onrechtmatigheid van het bestreden besluit, dat onmiddellijk wordt gevolgd door de conclusie dat het besluit (niettemin) in stand dient te blijven, omdat de

257 _{In dat geval wordt van een ruim relativiteitsvereiste gesproken. Zie voor het onderscheid}

De Poorter 2004, p. 31.

258 _{Kamerstukken II 2009/2010 32450, nr. 3, p. 20.}

259 _{De Afdeling bestuursrechtspraak vat het relativiteitsvereiste (zoals opgenomen in art. 1:9}

Chw) zo op, dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en de daadwerkelijke reden om tegen een besluit op te komen, vgl. ABRvS 19 januari 2011, AB 2011, 47 m.nt. De Gier en De Waard. In de betreffende zaak hadden appellanten zich beroepen op de afstands- norm van een bedrijf ten opzichte van nieuwbouwwoningen en niet ten opzichte van hun eigen woningen. Om die reden strekt deze afstandnorm niet ter bescherming van de belangen van deze appellanten. Bovendien ging het er appellanten om gevrijwaard te blijven van aan- tasting van hun uitzicht en het behoud van hun woonomgeving. Deze belangen vielen even- min onder het beschermingsbereik van de afstandsnorm, aldus de Afdeling.

68 geschonden rechtsnorm niet strekt ter bescherming van het belang van de indie- ner van het beroep.260 De bestuursrechter mag ook eerst nagaan of aan het relati- viteitsvereiste is voldaan, om vervolgens – alleen indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord – in ogenschouw te nemen of hetgeen is aangevoerd ook gegrond is.

Uit rechtspraak is af te leiden dat individuele belangen, die verweven zijn met de door een bestuursrechtelijke norm beschermd algemeen belang, ook worden gerekend tot het beschermingsbereik van een rechtsnorm.261 Voorts staat het relativiteitsvereiste er niet aan in de weg, dat een rechtspersoon opkomt tegen een besluit, mits de door de rechtspersoon blijkens de statuten en feitelijke werkzaamheden te behartigen belangen samenvallen met het betreffende alge- meen belang van de wettelijke regeling.262 Indien een algemene open rechts- norm nader wordt ingevuld, dan wordt de vraag of voldaan is aan het relativi- teitsvereiste bepaald aan de hand van de concretiserende rechtsnorm.263 _{Ook al}

strekt de algemene rechtsnorm ter bescherming van het specifieke belang, indien de invullende rechtsnorm dat niet doet, is niet voldaan aan het relativiteitsvereis- te. Voor het beschermingsbereik van rechtsnormen met betrekking tot de voor- bereiding, motivering en belangenafweging is bepalend ‘het beschermingsbereik van de onderliggende materiële norm’.264

Geconcludeerd wordt dat de omvang van de rechterlijke toetsing door het relati- viteitsvereiste door het relativiteitsvereiste verdergaand wordt beperkt, nu alleen die beroepsgronden kunnen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit, die betrekking hebben op schending van een rechtsregel die een belanghebbende daadwerkelijk in zijn concrete belang beoogt te beschermen.