Besluitonderdelen in de zin van art 6:13 Awb

Ook in de rechtspraak die ná de inwerkingtreding van de Awb, maar voor de aanstonds te bespreken wijziging van het huidige art. 6:13 Awb is gewezen, is een definiëring van het begrip ‘besluitonderdeel’ niet terug te vinden. Wel zijn er rechterlijke uitspraken, die aansluiten bij de kennelijke bedoeling van de wet- gever, dat onbestreden gebleven besluitonderdelen buiten beschouwing dienen te blijven.154 In de literatuur is wel een omschrijving terug te vinden. Het ‘be-

152 _{In zoverre zou dan binnen een besluitonderdeel sprake zijn van ambtshalve toetsing.} 153 _{In dat geval zijn niet de besluitonderdelen, maar de daartegen gerichte gronden bepalend}

voor de omvang van het geding.

154 _{Gewezen kan worden op ABRvS 19 maart 1999, AB 1999, 205 m.nt. MSV, waarin het}

oordeel van de rechtbank centraal stond dat in het besluit tot terugvordering op grond van Wet individuele huursubsidie, in strijd met art. 22 van die wet geen termijn was gesteld waarbin-

40 sluitonderdeel’ is gedefinieerd als ‘een bepaald (splitsbaar) rechtsgevolg of mo- daliteit van het totale rechtsgevolg van een besluit’.155 Deze definitie heeft later bijval gekregen, zowel in literatuur156 alsook in (latere) rechtspraak. Besluiton- derdelen bieden de mogelijkheid van een partiële vernietiging op voet van art. 8:72 lid 4.157 Dit betekent dat na vernietiging van een dergelijk onderdeel, de rest van het besluit en/of eventuele andere besluitonderdelen in stand (kunnen) blijven.

De betekenis van het begrip ‘besluitonderdeel’ voor de afbakening van het ge- ding is opnieuw aan de orde gesteld in de parlementaire geschiedenis op de wij- ziging van het huidige art. 6:13 Awb. Op basis van deze met ingang van 1 juli 2005 gewijzigde bepaling kan een belanghebbende bij de bestuursrechter (in eerste aanleg) alleen nog opkomen tegen besluitonderdelen, waartegen hij ook in een bestuurlijke voorprocedure heeft geageerd. Een beroep tegen een aldus in het kader van art. 6:13 in besluitonderdelen te splitsen besluit, kan leiden tot een (gedeeltelijke) niet-ontvankelijkverklaring als tegen dat besluitonderdeel geen administratief beroep is ingesteld, bezwaar is gemaakt of zienswijze is inge- diend.158 Hoewel (ook) in het gewijzigde art. 6:13 de term besluitonderdeel niet voorkomt, volgt uit de parlementaire geschiedenis dat het hier wel om gaat.159 Opnieuw is het begrip ‘besluitonderdeel’ echter niet nader gespecificeerd. Even- als eerder al voor de toepassing van dit begrip voor de afbakening van het ge- ding op grond van art. 8:69 leek te gelden, heeft de wetgever ook nu weer de invulling van het begrip willen overlaten aan rechtspraak en doctrine.

nen terugbetaling diende te geschieden. De Afdeling stelt ambtshalve vast, dat de bezwaren van appellanten niet tegen dit onderdeel van het besluit waren gericht. Gelet op de betekenis die aan tegenwoordig aan besluitonderdelen wordt toegekend, zie hieronder, is dit geen be- sluitonderdeel doch veeleer een aspect van een besluit, vgl. Damen 2012, p. 254.

155 _{Evaluatie hoger beroep 2001, p.10.}

156 _{Evaluatie Awb II 2002, p. 33-36; Willemsen 2005, p. 82; Van de Griend 2007, p. 18-21.} 157 _{CRvB 30 september 2009, LJN: BJ7053, 08/5039 WIA, in welke uitspraak zulks uitdruk-}

kelijk is bepaald: ‘(…) Dit betekent dat voor een gedeeltelijke vernietiging, namelijk voor zover het de vaststelling van de resterende verdiencapaciteit en de inkomenseis betreft, geen plaats is.’

158 _{ABRvS 14 maart 2007, JB 2007, 85 m.nt. Schlössels, CRvB 25 juli 2007, AB 2007, 360}

m.nt. Tollenaar.

159 _{Kamerstukken II 2003/2004, 29 421, nr. 3, p. 5 e.v. en nr. 11, Kamerstukken I 2004/2005}

29 421, D, Memorie van Antwoord. Hierin is de lijn van de commissie Evaluatie Awb II 2002 (Commissie-Boukema) gevolgd: in beroep bij de bestuursrechter kan een belanghebbende geen onderdelen van een besluit aanvechten, die hij niet reeds in de bestuurlijke fase aan de orde heeft gesteld, tenzij dit laatste hem redelijkerwijs niet kan worden verweten. Tegen de onderdelen van het besluit die hij wel in de bestuurlijke fase aan de orde heeft gesteld, kan een belanghebbende in de fase van het beroep bij de rechter echter wel nieuwe beroepsgron- den of nieuw bewijs aanvoeren. In de beroepsfase ingebrachte gronden, argumenten en be- wijsmiddelen kunnen volgens de totstandkomingsgeschiedenis, ook daarin wordt de commis- sie Boukema gevolgd, in beginsel niet buiten beschouwing worden gelaten. Wel wordt bena- drukt dat het inbrengen van nieuwe gronden, argumenten en bewijsmiddelen niet in strijd mag komen met de beginselen van een goede procesorde.

41 In de rechtspraak die is gewezen onder de vigeur van het gewijzigde art. 6:13 Awb, wordt onderkend dat op voorhand noch in zijn algemeenheid valt te zeg- gen wanneer sprake is van een besluitonderdeel. Volgens rechtspraak dient de bestuursrechter per type besluit te bepalen of en zo ja welke (zelfstandige) on- derdelen daarbinnen zijn te onderscheiden.160 Raadpleging van de rechtspraak leert dat zeker niet alle besluiten splitsbaar zijn in besluitonderdelen.

Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak zijn ‘plandelen, voorschriften, of aanduidingen in bestemmingsplannen’ als besluitonderdelen te kwalifice- ren.161 Als zelfstandige besluitonderdelen binnen een besluit tot aanwijzing van een Natura 2000-gebied zijn aan te merken gebiedsdelen, die in geografisch opzicht in voldoende mate van elkaar zijn te onderscheiden.162 Sluitingstijden en de verplichting tot het houden van toezicht in een besluit tot het stellen van na- dere eisen als bedoeld in art. 5 van het Besluit horeca-, sport- en recreatie- inrichtingen milieubeheer zijn door de Afdeling eveneens aangemerkt als be- sluitonderdelen.163 _{Voor een saneringsbeschikking in de zin van de Wet bodem-}

bescherming geldt volgens de Afdeling dat de daarbinnen te onderscheiden deelbeslissingen zijn aan te merken als besluitonderdelen.164 Bij besluiten inzake een Wvo-vergunning zijn uitsluitend beslissingen omtrent afzonderlijke lozin- gen als zelfstandige besluitonderdelen te onderscheiden.165

Er zijn ook besluiten die niet in besluitonderdelen zijn te splitsen. Zo heeft de Afdeling ondermeer beslist dat het instemmingsbesluit met een saneringsplan166, de last onder dwangsom167 en de vergunning voor asiel voor bepaalde tijd on- deelbaar zijn.168 Ook overigens bestaat er een verscheidenheid aan uitspraken

160 _{Vgl. in die zin ABRvS 5 maart 2008, JB 2008, 92.}

161 _{ABRvS 20 april 2005, AB 2006, 113 m.nt. A.G.A. Nijmeijer onder AB 2006, 114; ABRvS}

13 februari 2008, nr. 200608739.

162 _{ABRvS 16 maart 2011, LJN: BP7769.} 163 _{ABRvS 20 december 2006, LJN: AZ 7960.}

164 _{ABRvS 14 maart 2007, JB 2007, 85 (Bodemsanering Heerde): hoewel deze beslissingen}

zeer nauw met elkaar samenhangen werden zij als zelfstandige besluitonderdelen aangemerkt. Door A.M.M.M Bots zijn deze beslissingen als volgt op een rij gezet in JB-select, tweede herziene druk 2009, p. 267: ‘De vaststelling dat op de locatie (…) sprake was van een ernstig geval van bodemverontreiniging (art. 29 lid 1 Wbb), dat er noodzaak bestond tot spoedige sanering (art. 37 lid 1Wbb), dat er beperkingen waren opgelegd ten aanzien van het gebruik van de bodem ter plekke (art. 37 lid 4 Wbb) en dat eventuele wijzigingen in dat gebruik on- middellijk moesten worden gemeld (art. 37 lid 5 Wbb) en merkt daarover op dat de zelfstan- digheid van deze onderdelen mogelijk gelegen is in de afzonderlijke wettelijke bepalingen waaruit deze voortvloeien.’

165 _{ABRvS 16 december 2009, LJN: BK6775.}

166 _{In zijn uitspraak van 25 februari 2009 heeft de ABRvS (LJN: BH4003) zijn uitspraak van}

24 oktober 2007, JB 2008, 4 m.nt. Bots bevestigd dat een beslissing krachtens artikel 39, tweede lid, van de Wet bodembescherming over instemming met het ingediende sanerings- plan voor zover het gaat om de toepassing van artikel 6:13 Awb geen afzonderlijke besluiton- derdelen bevat.

167 _{ABRvS 4 augustus 2010, LJN: BN3201.} 168 _{ABRvS 9 mei 2011, LJN: BQ4615.}

42 waarin de Afdeling geen afzonderlijke besluitonderdelen aannam.169 De deelbe- slissingen over de aanvaardbaarheid van verschillende categorieën milieugevol- gen, die aan een vergunning als bedoeld in de Wet Milieubeheer ten grondslag liggen, zijn enige tijd aangemerkt als besluitonderdelen170, maar deze recht- spraak is in maart 2011 door de Afdeling verlaten.171 Tegelijkertijd is bepaald dat voor de in de artikelen 2.1. en 2.2. van de Wabo bedoelde toestemmingen voor activiteiten die in een omgevingsvergunning zijn opgenomen (zoals het kappen, slopen, bouwen, oprichten inrichting, enz) wel als besluitonderdelen zijn aan te merken. Dit betekent dat bouw-, kap- en sloopvergunningen geen splitsbare besluiten zijn.

Ook de Centrale Raad van Beroep onderscheidt besluitonderdelen, die veelal ‘deelbesluiten’ worden genoemd.172 Als criterium lijkt de Centrale Raad daar- voor aan te leggen dat zij zelfstandig voor bezwaar en (hoger) beroep vatbaar dienen te zijn.173 _{Deze besluitonderdelen zijn vervolgens op hun beurt niet nader}

169 _{Gewezen kan worden op de volgende uitspraken: ABRvS 7 maart 2012,}

201012872/1/T1/A4 (Voorschriften bij een milieuvergunning zijn niet aan te merken als besluitonderdelen); ABRvS 16 januari 2008, JB 2008, 42 m.nt. M.O.-V (aan de Wet Bibob ontleende gronden van beroep tegen de weigering van een milieuvergunning hebben geen betrekking op een besluitonderdeel in de zin van art. 6:13 Awb); ABRvS 6 december 2006, AB 2007, 94 (formele en procedurele argumenten alsmede voorschriften inzake opslag en verwerking van producten zijn niet aan te merken als besluitonderdelen); ABRvS 6 juni 2007, nr. 200606062 (de beroepsgrond dat ten onrechte geen milieu-effectrapportage is gemaakt, kan in de fase van beroep voor het eerst worden aangevoerd, omdat een beslissing daarover niet geldt als besluitonderdeel); ABRvS 20 mei 2009 LJN: BI4507 (de beroepsgrond over de vergunningplicht ingevolge de Wet verontreiniging oppervlaktewateren ziet niet op milieuge- volgen die bij het bestreden besluit hadden moeten worden betrokken, zodat deze grond niet kan worden geacht betrekking te hebben op een besluitonderdeel als hiervoor bedoeld) en ten slotte ABRvS 4 maart 2009 LJN: BH4627 (de beroepsgrond inzake het ontbreken van een bouwvergunning voor de kantine en het toiletgebouw ziet niet op een besluitonderdeel).

170 _{Vz ABRvS 13 maart 2006, LJN: AV 6222: visuele hinder; ABRvS 1 november 2006 AB}

2007, 95 m.nt. G.M. van den Broek en A.T. Marseille: geluids- en geuremissie; ABRvS 6 december 2006, AB 2007, 94 m.nt. G.M. van den Broek en A.T. Marseille: stofhinder, brand- gevaar en trillinghinder. ABRvS 9 maart 2011, LJN: BP7155, ammoniakemmissie; ABRvS 15 september 2010, LJN: BN7025: luchtkwaliteit.

171 _{ABRvS 9 maart 2011, JB 2011, 91 m.nt. Albers en Schlössels.}

172 _{Indien een vervoersvoorziening wordt aangevraagd in de vorm van een aantal aanpassin-}

gen van de nieuw aan te schaffen auto, dan zijn beslissingen over een hoge instap, de automa- tische versnelling en de aangepaste autostoel zijn besluitonderdelen, aldus CRvB 25 juli 2007, CRvB, AB 2007, 360 m.nt. A. Tollenaar. Het besluit tot intrekking en opschorting van het recht op bijstand, zoals bedoeld in de Wet Werk en Bijstand, bestaat volgens de CRvB uit die twee besluitonderdelen, CRvB 14 december 2010, LJN: BO8520.

173 _{Zeer duidelijk in die zin is CRvB 21 augustus 2008, JB 2008, 242. Een andere uitspraak}

waaruit dit blijkt is CRvB 14 mei 2009 (hier worden de beslissingen over de uitbetaling van vakantiedagen en de berekening van de wachtgelduitkering als besluitonderdelen aangemerkt. In CRvB 7 maart 2008, LJN: BC6275 worden de beslissingen over de terugvordering en de oplegging van een boete aangemerkt als besluitonderdelen. Ten slotte wordt hier nog vermeld CRvB 14 december 2010, LJN BO8520, waarin de handhaving van de intrekking van bijstand

43 te splitsen in deelbesluiten. Volgens de CRvB zijn besluiten die betrekking heb- ben op de vaststelling van het recht op een (WIA)uitkering en de vaststelling van de hoogte daarvan niet splitsbaar in deelbesluiten.174

De belastingrechter onderkent geen besluitonderdelen in een belasting- aanslag; art. 6:13 Awb heeft geen doorwerking in het fiscale procesrecht.175 De conclusie is dat besluitonderdelen van invloed zijn op de afbakening van het bestuursrechtelijke geding, in zover besluiten splitsbaar zijn in besluitonderde- len. Voor besluitonderdelen, waartegen in de voorprocedure niet is opgekomen, geldt immers dat zij door de bestuursrechter buiten beschouwing dienen te wor- den gelaten, ook al zijn daartegen beroepsgronden aangevoerd. Tegelijkertijd wordt geconstateerd, dat vele besluiten niet zijn te splitsen in besluitonderde- len.176 Hiervoor geldt de beperking de beperking die art. 6:13 Awb stelt, niet. Voor deze niet-splitsbare besluiten geldt derhalve dat daartegen ook voor het eerst in het beroep in eerste aanleg alle denkbare gronden mogen worden aange- voerd, mits vanzelfsprekend de voorprocedure wel is gevolgd.177

2.3.6.3. Besluitonderdelen en art. 8:69 Awb

Uit de vorige subparagraaf is af te leiden dat het begrip besluitonderdeel een meeromvattend begrip is dan ‘beroepsgrond’. Tegen besluitonderdelen kunnen immers alle denkbare beroepsgronden worden ingediend. Besluitonderdelen en beroepsgronden zijn geen synoniemen.

Hoe moet nu de in 2.3.6.1. besproken passage in de Awb- wetsgeschiedenis worden geduid, waaruit volgt dat de bestuursrechter niet in beroep bestreden besluitonderdelen buiten beschouwing dient te laten? Voor besluiten die splitsbaar zijn, is dit duidelijk. Is tegen een besluitonderdeel geen grond aangevoerd, dan mag de bestuursrechter daarop niet ingaan. Wat is even- wel de omvang van de rechterlijke toetsing van wel in beroep bestreden besluit-

en de opschorting van het recht op bijstand als afzonderlijke besluitonderdelen zijn aange- merkt.

174 _{Uit CRvB 13 mei 2008, JB 2008, 150 m.nt. LJMT volgt dat een arbeidsongeschiktheids-}

beoordeling niet bestaat uit onderdelen van een besluit. Uit deze uitspraak, bezien in samen- hang met de uitspraak van de Raad van 30 september 2009, LJN: BJ9225 vloeit voort dat een beslissing over de aspecten die in het kader van de vaststelling of er een recht op uitkering ingevolge de Wet WIA is ontstaan niet als zelfstandig deelbesluit is aan te merken, aldus de Raad. In zijn uitspraak van 15 juni 2012, LJN: BW 8531 is door de Raad beslist dat dit ook geldt voor de hoogte van de uitkering; het dagloon wordt anders dan voorheen door de Raad niet langer aangemerkt als besluitonderdeel.

175 _{In HR 24 januari 2003, LJN: AD9713 werd reeds beslis dat de belastingaanslag geen}

meerledig besluit is dat bestaat uit evenzovele besluitonderdelen. Volgens de HR dient een bezwaar tegen een aanslag moet derhalve worden beschouwd als een bezwaar tegen die aan- slag in zijn totaliteit, ook al richten de argumenten van de belastingplichtige zich specifiek op één of enkele van de elementen van de aanslag. G.J.M.E. de Bont 2010, p. 11.

176 _{Dezelfde conclusie trekt De Graaf 2011, p. 666.}

177 _{Dit geldt ook voor de wel in de voorprocedure bestreden besluitonderdelen; in beroep}