Hoofdregel: aanvulling van de gronden van het beroep

De kerntaak van de bestuursrechter is de toetsing van een in beroep bestreden besluit op rechtmatigheid en het daaraan vervolgens verbinden van rechtsgevol- gen in een uitspraak. Rechterlijke toetsing van een besluit betreft de beoordeling van de juiste toepassing van rechtsregels door een bestuursorgaan bij het nemen van besluiten. Rechtsregels zijn in abstracto geldende algemene regels, die voor toepassing in aanmerking komen, indien de daarvoor noodzakelijke en relevante (rechts)feiten zich hebben voorgedaan. ‘Recht’ en ‘feit’ hangen derhalve met elkaar samen. Rechtmatigheidstoetsing van een besluit brengt de beoordeling mee van:

a. het door een bestuursorgaan in aanmerking hebben genomen van (alle) voor het nemen van een besluit relevante rechtsregel(s)

b. de rechtsgeldigheid van deze rechtsregels

178 _{De gronden over de geurverordening, de beste beschikbare technieken en de omgevings-}

toets kunnen betrekking hebben op de besluitonderdelen geurhinder en ammoniakemissie, zie bijv. ABRvS 9 maart 2011, LJN: BP7155. Weliswaar mogen niet eerder ingediende gronden tegen een besluitonderdeel alsnog in beroep worden aangevoerd, de rechter mag echter niet uit eigen beweging niet in beroep aangevoerde gronden in zijn beoordeling betrekken.

45 c. de juiste uitleg van deze rechtsregel(s)

d. de juiste kwalificatie van de door het bestuursorgaan in het licht van de toepasselijke rechtsregels relevante vastgestelde feiten

e. de juistheid van de vastgestelde feiten door het bestuursorgaan

De rechtmatigheidstoetsing van een besluit betreft derhalve zowel een oordeel over het toegepaste recht als een oordeel over de vastgestelde feiten. Zowel een onjuistheid in door het bestuursorgaan toegepaste recht als een gebrek in de vastgestelde feiten betekent dat een besluit onrechtmatig is.

Hierboven bleek al dat de indiener van het beroep zijn beroepsgronden alleen in feitelijke bewoordingen behoeft te formuleren. Een beroepsgrond is te beschou- wen als een tenminste in feitelijke bewoordingen weergegeven reden waarom het in beroep bestreden besluit onrechtmatig is. Wil de rechter het bestreden besluit op een aldus geformuleerde reden kunnen beoordelen, dan zal deze reden echter wel herleid moeten (kunnen) worden naar een rechtsregel. Uit art. 8:69 lid 2 kan worden afgeleid, dat de wetgever aan de rechter hiervoor de eindverant- woordelijkheid opdraagt; partijen mogen dat zelf doen, doch zo nodig doet de rechter dat uit eigen beweging.

Volgens de Awb-wetsgeschiedenis dient het ambtshalve aanvullen van rechts- gronden te geschieden ‘(O)vereenkomstig artikel 48 van het Wetboek van Bur- gerlijke Rechtsvordering’.180 Deze verwijzing naar het toenmalige art. 48 Rv., in combinatie gelezen met de opmerking in de Memorie van Antwoord, dat de plicht tot aanvulling van rechtsgronden moet worden beschouwd ‘in samenhang met de verplichting om op grondslag van het beroepschrift uitspraak te doen’181 lijkt een ruime visie op het ambtshalve aanvullen van rechtsgronden van de hand te wijzen. In de ruime visie dient de bestuursrechter alle rechtsgronden, die tot de vernietiging van het bestreden besluit zouden kunnen leiden, aan te vullen.182 Zeker in de eerste jaren na de inwerkingtreding van de Awb zijn door de be- stuursrechter wel uitspraken gewezen, die van een ruime visie op art. 8:69 lid 2 getuigen.183 Een dergelijke visie blijkt echter niet de heersende leer te zijn, ge- geven vele andere uitspraken. De vaste lijn, ook in de bestuursrechtspraak, is dat de rechterlijke plicht tot ambtshalve aanvulling van rechtsgronden de omvang van het geding niet mag beïnvloeden. De door de partijen, in het bijzonder de

180 _{PG Awb II, p. 464 (MvT). Art. 48 Rv luidde indertijd: ‘De regters moeten bij hunne be-}

raadslagingen van ambtswege de regtsgronden aanvullen welke niet door de partijen mogten zijn aangevoerd’. Art. 48 heeft plaatsgemaakt voor art. 25, dat de gelijke tekst heeft als art. 8:69 lid 2 Awb.

181 _{PG Awb II, p. 464 (MvA).}

182 _{Allewijn 1994, p. 99; Brenninkmeijer 1995, p. 11-22; J. Struiksma in zijn noot onder Vz}

ABRvS 4 augustus 1998, AB 1999, 171; Stroink 2000, p. 177; Van Wijk Konijnenbelt & Van Male 2002, p. 618; Kooper 2004, p.85-86; De Graaf 2004, p. 88; De Bock 2004, p. 52.

183 _{ABRvS d.d. 8 augustus 1996, AB 1996, 481 m.nt. PvB, JB 1996/198 m.nt. MAH; Vz.}

ABRvS 4 augustus 1998, AB 1999, 171 m.nt. J. Struiksma; CRvB 22 maart 2001, TAR 2001, 72.

46 indiener van het beroep, bepaalde feitelijke grondslag van het beroep bepaalt de omvang van de rechterlijke toetsing van een in beroep bestreden besluit. Ambts- halve aanvulling van rechtsgronden dient, en dat is de heersende ‘enge’ uitleg van art. 8:69 lid 2, ‘binnen’ en niet – zoals de ruime visie meebrengt – ‘buiten’ de omvang van het geding te geschieden. In een aantal uitspraken van de Afde- ling bestuursrechtspraak wordt het ook zo geformuleerd:

‘[D]e rechter [dient] binnen de omvang van het geding ambtshalve vast te stellen welk recht op het geding van toepassing is.’184

en:

‘De rechtbank is niet buiten de omvang van het geding getreden door in het licht van het bepaalde in het derde lid van artikel 4.1.2.5. van de APV te beoordelen of de Wgh van toepassing is. De rechtbank heeft aldus, overeenkomstig artikel 8:69 lid 2 van de Algemene wet bestuursrecht ambtshalve de rechtsgronden aangevuld.’185

In een ‘enge’ benadering van art. 8:69 lid 2 is het de bestuursrechter uitsluitend toegestaan ambtshalve de juiste rechtsgevolgen aan gestelde (en bewezen) feiten te verbinden, die in beroep zijn aangevoerd.186 De aangevoerde, op zijn minst feitelijk geformuleerde beroepsgronden dienen derhalve aanleiding te geven tot aanvulling van rechtsgronden op voet van art. 8:69 lid 2, zo valt uit rechtspraak van zowel de ABRvS187_{, de CRvB}188 _{als het CBb}189 _{op te maken. Een ruime}

opvatting, waarbij de bestuursrechter ambtshalve alle denkbare tegen het besluit gerichte gronden zou aanvullen, ook die niet in beroep zijn aangevoerd, zou ook niet stroken met een rechtsbeschermingstelsel waarin de aangevoerde gronden

184 _{ABRvS 2 augustus 2006, AB 2007, 27 m.nt. F.R. Vermeer; idem ABRvS 3 mei 2006, JB}

2006, 189 m.nt. F.A.M. S.

185 _{ABRvS 9 juli 2008, JB 2008, 185 m.nt. C.L.G.F.H.A. In ABRvS 15 februari 2007}

LJN: AZ9710 vulde de rechtbank, ten onrechte aldus de ABRvS, de gronden wel aan buiten de omvang van het geding. Evenzo in: ABRvS 16 december 2009, LJN: BK6780.

186 _{Willemsen 2005, p. 82-83; Evaluatie hoger beroep 2001, p.11.}

187 _{Zo werd bijv. in ABRvS 12 juli 2006, AB 2006/338 m.nt. R.J.G.M. Widdershoven, over-}

wogen dat nu de appellant feitelijke omstandigheden rond zijn privacy en zijn gezinsleven niet aan de orde heeft gesteld in het geding voor de rechtbank, deze omstandigheden geen onderwerp van geschil waren. Er was geen feitelijke grondslag voor de rechtbank om op basis daarvan met aanvulling van rechtsgronden art. 8 EVRM in haar beoordeling van het geschil te betrekken. Een vroege uitspraak in deze zin biedt ABRvS 29 juli 1997 JB 1997/217 m.nt. Marc de Werd. Zie voorts ABRvS 19 maart 1999, AB 1999, 205 m.nt. MSV, JB 1999, 133 m.nt. R.J.N.S.; ABRvS 25 juni 2003, JB 2003, 226 (AB Kort 2003, 438); ABRvS 2 april 2003, JB 2003, 129 m.nt. C.L.G.F.H.A; ABRvS 6 mei 2004, AB 2004/294 m.nt. dG.

188 _{CRvB 6 augustus 1997, JB 1997, 222; CRvB 7 februari 2001, AB 2001/178 m.nt. HBr (nu}

tijdens de procedure in eerste aanleg op generlei wijze als grief naar voren is gebracht dat de art. 7:2 lid 2 en of art. 7:3 Awb zijn geschonden mocht geen aanvulling van rechtsgronden plaatsvinden).

47 de omvang van het geding bepalen. De ruime opvatting van ambtshalve aanvul- ling van rechtsgronden is een synoniem voor ambtshalve toetsing.

De aanvullingsplicht van art. 8:69 lid 2 geldt alleen voor de in het geding aange- voerde gronden tégen een in beroep bestreden besluit en niet ten behoeve van de juridische grondslag van dat besluit.190 _{Het aanvullen van de juridische grond-}

slag van het besluit komt er op neer dat het bestreden besluit wordt getoetst aan een (juridische) grond die niet door één van de procespartijen, maar door de rechter in het zelf geding is gebracht. Ook in dat geval moet worden gesproken van ambtshalve toetsing.