Doet de politieke kleur van wethouders ertoe ? A.F.A. Korsten, C.A.T. Schalken en P.W. Tops
Maakt het wat uit of je door de hond of door de kat gebeten wordt? Anders gezegd, doet de politieke kleur van de wethouder ertoe ? Het algemeen gevoe
len is dat het wel degelijk verschil zou moeten maken. Verkiezingsprogram
ma 's mikken met geprofileerde standpunten op electorale winst. De verwach
ting is gewettigd dat de signatuur van iemands favoriete partij later is terug te vinden in het beleid. Dat blijkt echter in de praktijk lang niet altijd het geval.
Maar al te vaak werkt de politiek als een verkeerd wasmiddel dat kleuren doet verbleken. Is die grauwsluier inherent aan het politieke bedrijf en zo ja, in hoeverre verhindert dat de profilering van de wethouder? Een analyse met veel genuanceerde antwoorden.
1 Inleiding
Politieke partijen vervullen allerlei functies. Ze rekruteren kandidaten voor posities en ontwikkelen een ideologisch kader, een programma. Deze uit
gangspunten zijn er uiteraard niet voor niets. Partij- en verkiezingsprogram
ma's zijn namelijk een richtlijn voor de kandidaten bij verkiezingen. Ze bie
den een houvast en bevorderen idealiter samenhang; ze voorkomen dat kan
didaten van eenzelfde partij elkaar tegenspreken, en de kiezers dingen beloven waar anderen van dezelfde partij of lijst het niet mee eens zijn. Tijdens de verkiezingscampagne profileren lijsten met kandidaten, vaak gelieerd aan een politieke partij, zich. De kiezers krijgen te horen waarom men op lijst x, y of z moet stemmen en de verschillen worden aangegeven tussen lijsten. Vaak gebeurt dat ook met hulp van dagbladjournalisten die overzichtsstaten maken, en met discussieleiders op meetings die zoeken naar verschillen.
Zo gaat het ongeveer en zo hoort het ook, vindt menigeen. Electorale concurrentie is gewenst (zie ook Fried, 1976; 1980: 80). De kiezer moet verschillen kunnen zien, want anders kan de kiezer niet kiezen. De essentie van verkiezingen is dat gekozen wordt tussen verschillende lijsten, die ver
schillen in beleid bepleiten. Indien de kiezer niet deelneemt aan de verkiezing (niet-stemmer) wordt gezocht naar oorzaken. Een van de oorzaken is dat niet-stemmers verschillen tussen partijen (lijsten) niet zien (zie Korsten en Kuiper, 1991). De daarop volgende aanbeveling luidt doorgaans dat partijen verschillen beter duidelijk moeten maken. Als politieke partijen profilering nodig achten om de kiezers voor zich te winnen, is uiteraard ook de taak aan
56 De wethouder: algemeen overzicht
raadsfracties, aan colleges van burgemeester en wethouders en aan wethouders om zich na de verkiezingen te profileren. Met name voor wethouders is het de vraag of de vereiste profilering wel mogelijk is. Het onderwerp van dit hoofd
stuk is daarom de vraag of de politieke kleur van de wethouder er toe doet.
Daartoe zullen we eerst bekijken of de wethouder er überhaupt toe doet, ongeacht zijn politieke kleur. Het antwoord op deze vraag zal positief blijken.
Vervolgens is de vraag: doet de kleur van de wethouders van eenzelfde partij in het college ertoe? En: doet de kleur van de individuele wethouder er toe?
En als dat zo is, in hoeverre dan: is dat op alle beleidsgebieden zo? Waar, en waarom wel? Tenslotte wordt kort aangegeven wat de consequenties zijn van de gevolgde analyse: moet de profilering van wethouders norm blijven?
2 Doet de wethouder er toe?
De gangbare redenering is dat de kleur van de wethouder en in feite van de fractie waaruit hij of zij voortkomt ertoe doet en dat dat ook zo hoort, on
danks het feit dat lokaal bestuur collegiaal bestuur is en de wethouder altijd kan zeggen dat het college is dat voorstellen doet en besluiten neemt en uit
voert. Wie kan zich profileren: het college en/of de wethouders? De jurist kijkt naar de gemeentewet en die gaat uit van het collegialiteitsbeginsel. Het college van burgemeester en wethouders is bestuursorgaan, de individuele wethouder niet. Een portefeuilleverdeling binnen dit college kan dus van de wethouder geen bestuursorgaan maken. Dit impliceert dat het college zich kan profileren. Zo kan een links meerderheidscollege een andere koers trachten te varen dan een rechts meerderheidscollege.
Toch kan ook een wethouder zich profileren. Meer dan 80 procent van de wethouders kent een eigen beslissingsruimte (VNG, 1980b: 24). Wethou
ders nemen ook ' vaak' zelfstandig beslissingen (Brederveld en anderen, 1990:
101 ; Van Vugt, 1984: 1 12). Voltijdse wethouders treden al sinds jaar en dag op als ' sectorhoofd' (Bordewijk, 1 992: 14; Brederveld en anderen, 1990:
101). In grote gemeenten krijgt de wethouder veelal formeel mandaat om zaken zelfstandig voor te bereiden of af te handelen; het collegiaal bestuur dient om de eenheid van beleid te bevorderen (zie Van Vugt, 1984: 1 32- 134;
Zunderdorp, 1 989: 73). Wethouders tekenen veel stukken als eerste, en dan pas komt de burgemeester en gemeentesecretaris eraan te pas (Brederveld en anderen, 1 990: 101). Een afspiegeling hiervan zien we in de betrekkingen tussen wethouder en raad. De wethouder verdedigt collegestukken die tot zijn portefeuille behoren. Zeker voltijdse wethouders hebben, zo niet formeel dan toch op zijn minst feitelijk, een sterke individuele positie want de fracties die het college hebben gevormd, hebben de bezetting van de wethoudersposten gelegitimeerd. In grote gemeenten is het bovendien vri
j
wel ondoenlij
k dat wethouders zich met de portefeuille van een ander bemoeien (Van Vugt,1984: 1 1 3). Profilering van wethouders is dus zeer wel mogelijk.
Voor wethouders van een bepaalde politieke signatuur is profilering bovendien nodig, om zo te laten zien dat 'veel ' van wat wethouders doen of
De wethouder, politieke kleur en gemeentelijk beleid 57
laten in lijn is met wat de partij en fractie willen (zie Vulperhorst en anderen, 1986). Als de wethouder duidelijk kan maken dat hij of zij niet door wille
keurig welk ander collegelid van een andere partij of door de burgemeester vervangen had kunnen worden, bevordert dat tevredenheid bij de lokale par
tijbestuurders en de achterban ('hij/zij maakt van beleid x echt CDA- beleid ').
De kans op een latere nominatie blijft aanwezig of wordt zelfs groter. De wet
houder zal ook makkelijker zijn verhaal kunnen doen naar de kiezers.
Specifiek onderzoek naar de rol van de wethouder in besluitvormings
casus is niet gedaan. Wel kunnen we erkennen dat de part-time functionerende wethouders vaak een weinig prominente rol vervullen; ze zijn vooral een schakel naar de raad. Wethouders in gemeenten met meer dan 100.000 inwo
ners hebben in het algemeen een ruim ' mandaat' om zelfstandig te beslissen.
Een collegiaal model wordt dan gecombineerd met individuele vrijheid. Col
legiaal bestuur dient de integratie (Zunderdorp, 1989).
Binnen de gemeenten staan velen te dringen om beleid te beïnvloeden.
Bij beslissingen krijgt vrijwel nooit een persoon of groep de gehele koek aan invloed. Maar wat blijft er uiteindelijk over aan beslismogelijkheden voor hen die formeel macht hebben en dus de gedragsmogelijkheden van anderen kun
nen beperken? Zowel op basis van gepercipieerde macht als op macht na positiewisseling kan gesteld worden dat 'de wethouder ertoe doet' . Almachtig is de wethouder geenszins. Een wethouderspositie biedt, met uitzondering van de kleinere gemeenten, voornamelijk (gepercipieerde) macht op het terrein van de eigen portefeuille.
3 Zijn er verschillen in beleid en doet de ' politieke kleur' van de wethouder ertoe?
De positie van de wethouder doet ertoe; de wethouder heeft enige macht en kent die zichzelf, voor zijn portefeuille- zijn aandachtsgebied-, ook toe. Heeft de politieke kleur dan ook betekenis?
Verschillen in gemeentelijk beleid
Een van de oudste studies naar de politiek-ideologisch bepaalde beleidsmatige verschillen tussen gemeenten is die van Brasz (1960) . Zijns inziens zijn er natuurlijk wel verschillen in krachtsinspanning tussen gemeenten, die in be
langrijke mate het gevolg zijn van een verschil in bevolkingsomvang. Voor 1960 waren die verschillen als gevolg van de factor politieke kleur over het algemeen gering. Dat komt door drie factoren: het dominant worden van nationale referentiekader op lokaal niveau; de burgemeester die als schakel tussen ambtenaren en college en binnen het college bijdraagt aan sterke com
promissen waar een eventueel politiserende raad niet ornheen kan; de levens
beschouwelijke en politieke verdeeldheid waarbij door meerdere fracties ge
dragen compromissen nodig zijn omdat ze tot meerderheidsvorming bijdragen.
58 De wethouder: algemeen overzicht
Sindsdien zijn er meer studies verricht naar verschillen tussen gemeenten. Ze zijn te onderscheiden naar studies waarbij de rol van de raad en het college van burgemeester en wethouders (inclusief wethouders, die zowel collegelid als raadslid zijn) is nagegaan, en die waarbij de rol van wethouders op zich bekeken is.
Uit onderzoek van Bierens en Uhl ( 1 977) in gemeenten tussen 20.000 en 100.000 inwoners is naar voren gekomen dat de samenstelling van de gemeenteraad en van het college van burgemeester en wethouders op een beperkt aantal taakvelden wel van invloed is op de omvang van de gemeente
lijke beleidsinspanningen en op andere niet. Fried (1980) concludeert op grond van onderzoek van beleid van 38 Nederlandse gemeenten met meer dan 50.000 inwoners tot het hetzelfde. Cultuurbeleid en volkshuisvesting blijken politiek gevoelig ( 1 980: 84-87). Voor volkshuisvesting was dat al eerder gebleken. Rossen, die onder meer de studies van Fried bekeken heeft, toont aan dat er verschillen waren in volkshuisvestingsbeleid tussen Enschede, Tilburg en andere steden in de periode 1900-1925 en dat het 'wel degelijk wat uitmaakte ( . . . ) welke partij er aan de macht was' ( 1 988: 4 1 3 , 425). Tot 1919 gold: 'Gemeenten voerden een verschillend beleid dat voor een deel verklaard kan worden door de politieke constellatie in de gemeenten' (1988: 429) . Poli
tieke wil was onontbeerlijk voor de oplossing van huisvestingsproblemen. De invloed van de arbeidersbeweging bleek in de twee genoemde steden gering (1988: 420) . Demografie bleek geen verklarende kracht te hebben (1988: 413, 429). In de periode 1 9 19- 1925 werden de verschillen in volkshuisvestingsbe
leid tussen de twee steden geringer door het 'corrigerend optreden van de rijksoverheid' ( 1 988: 429).
Dat geldt ook wel blijkens ander onderzoek voor onderwijsbeleid. De veronderstelling dat gemeenten met een linkser bestuur meer eigen onderwijs
beleid voeren blijkt niet bewaarheid (Detering en Kalkman, 1985). Slechts 38 procent van de beleidsruimte wordt door gemeentelijk bestuur benut, en of en hoe die ruimte benut wordt hangt meer samen met de aanwezigheid van amb
tenaren onderwijsbeleid en de deskundigheid daarvan dan de kleur van college of raad. Wel is het zo dat gemeenten met een linkse raadssignatuur in de jaren zeventig meer budget besteed hebben aan randvoorzieningen in het openbaar lager onderwijs, zoals de schoolbibliotheek; het onderhoud krijgt in deze onderwijssoort in dergelijke gemeenten minder aandacht. Op de randvoorzie
ningen zijn uiteraard ook andere factoren van invloed. We noemen hier de groeisnelheid van gemeenten als voorbeeld: de snelle groeier kent minder randvoorzieningen, omdat daaraan eerst later aandacht wordt besteed (Bierens en Uhl, 1 977 : 46-47) .
Een ander politiek gevoelig terrein is dat van het sportbeleid. Gemeen
ten met een wat rechtsere gemeenteraad hebben wat meer gymlokalen. Het aantal gymlokalen wordt overigens beïnvloed door andere factoren, zoals de al of niet perifere ligging van de gemeente en de aanwezigheid van meerdere kernen. Perifere plaatsen kennen gemiddeld meer lokalen, forensenplaatsen minder. Meerkernige gemeenten kennen ook meer voorzieningen (Bierens en Uhl, 1977 : 48). Dit wordt mede ingegeven door verdelingsoverwegingen.
De wethouder, politieke kleur en gemeentelijk beleid 59
Betaald voetbalbeleid was voor 1980 niet primair onderhevig aan politieke kleurfactoren maar clubs met een voorzitter die lid is van overheidscommis
sies en contacten met wethouders en andere bestuurders onderhoudt, en waar
bij de club ambitie toont, ontvangen meer subsidie dan andere clubs (Bos en Braam, 1980).
Ook winke1centrumbeleid is niet politiek gevoelig gebleken in onder
zochte gemeenten. In een analyse van het gemeentelijk beleid inzake buurt- en wijkwinke1centra in zeven gemeenten wordt vastgesteld dat diverse factoren daarop inwerken, maar de eventuele politieke visies en standpuntverschillen in college en raad zijn zo beperkt dat van een a-politiek winke1centrumbeleid gesproken wordt (Ten Heuvelhof, 1982: 199, 207) . Het beleid wordt in het algemeen in zeer geringe mate beargumenteerd.
Een uitvoerig onderzoek naar meerdere beleidssectoren is verricht door Denters ( 1987). Hij formuleerde 42 hypothesen die een verband leggen tussen politieke verhoudingen en het gevoerde beleid. Hiervan moesten er 37 worden verworpen. Daarmee is niet gezegd dat de politiek er niet toe doet; immers, ook de hypothesen kunnen 'eenzijdig' zijn door de inspiratie uit de 'public choice' - theorie (zie Toonen, 1993) . Wij zijn daarom slechts kort over de studie. Voor de VVD wordt geconstateerd dat een sterke positie nergens zonder meer tot een geringere overheidsregulering leidt (wat niet verrast omdat veel lokale regelgeving medebewindsregelgeving is of daaraan gekop
peld is). Toch kan de VVD op drie gebieden, zoals de woningverdeling, de tariefsverhouding en belastingdruk een eigen stempel op beleid drukken, namelijk als zij weinig concurrentie van andere partijen ondervindt. Een sterke positie van de PvdA leidt tot meer overheidsregulering in geval van woning
wetbouw en belastingdruk; op andere onderzochte terreinen niet.
De algemene conclusie kan als volgt luiden:
1 . De rol van de overheersende kleur van de raad en van het college is bij inkomsten en uitgaven, en op de onderzochte terreinen in zekere zin wel aanwezig, maar niet groot. We kunnen, naar het tot nu toe schijnt, geen wij
ziging aanbrengen in de eerdere conclusie van Fried ( 1 980: 85) 'that political variables are rarely the most crucial determinants of outputs' en van Denters en Tops dat 'politieke variabelen niet of nauwelijks van invloed waren op het beleid' (Denters 1981a: 37 en Tops 1990: 191). Vele andere factoren dan politieke variabelen werken in op verschillen tussen gemeenten in inkomsten, uitgaven en beleid in specifieke sectoren. Daarbij moet men denken aan fac
toren als de demografische, infrastructurele, sociale en culturele kenmerken van de gemeenten. Markant blijkt dit ook bij de verklaring van verschillen in personeelssterkte tussen gemeenten (Giebels en anderen, 1980). Op deze conclusie is een nuancering nodig.
2. Beleidssectoren waar politieke signatuur wel een zekere rol speelt, zijn onderwijs, volkshuisvesting, sociale zekerheid en maatschappelijke zorg, stelde Denters ( l 981a: 37) mede op basis van buitenlands onderzoek. De invloed van de politieke signatuurfactor verschilt ook in Nederland per be
leidssector. Beleidssectoren waar de politieke signatuur geen rol speelt zijn
60 De wethouder: algemeen overzicht
onder meer het winkelcentrumbeleid. Signatuur is wel enigszins van belang in Nederland voor inkomstenbeleid (in casu belastingen en tarieven), uitgavebe
leid in bepaalde sectoren en volkshuisvestingsbeleid .
Doorgaans is de signatuur in een sector (meer) van belang als sprake is van prioriteit voor beleid en controversialiteit van beleid (zie Dawson en Robinson, 1963; Hofferbert en Sharkansky, 1969; Cnudde en McCrone, 1969).
Op de bovenstaande conclusie is ons inziens ook enige kritiek moge
lijk. Kan het niet zijn dat politieke kleur toch een rol speelt maar door de aard van het onderzoek, veelal vergelijkend onderzoek met grove indicatoren van politieke signatuur, niet wordt opgemerkt? De politieke kleurfactor speelt wel een rol maar wordt in het veelkleurige schilderij van de regressie-analyses niet adequaat opgemerkt, menen ook Windhoff-Heritier ( 1 977: 341), Denters (1 98 1a: 47) en Toonen ( 1 993 : 260, 264). De reden voor het niet opmerken is de afzonderlijke bestudering van een bestuurlijk systeem (in plaats van meer
dere) en het afzonderlijk analyseren van individuele factoren (in plaats van de verstrengeling). In werkelijkheid is er sprake van wisselwerking tussen be
stuurlijke systemen en derhalve werken althans bepaalde factoren niet onaf
hankelijk van elkaar.
Indien men beleidsprocessen in netwerkverband analyseert, zal de rol van politieke signatuur van wethouders wellicht groter blijken. Dat geldt ook voor kwalitatieve analyses die zich specifiek richten op een actor, in dit geval de wethouder. Deze komen nu aan bod.
De kleur van de wethouder als verklaring voor beleidsverschillen
Zou bij preciezere beschouwing van de rol van de wethouder de kleurfactor toch niet meer zichtbaar worden? De wethouder opereert immers tamelijk
zelfstandig binnen het college (Brederveld en anderen, 1 990: 101). De rol van
de politieke signatuur blijkt inderdaad uit enige onderzoeken. We behandelen hier breed kwantitatief-vergelijkend onderzoek maar noemen ook kwalitatief onderzoek.
Een eerste indicatie zou een onderzoek uit 1985 naar het lokaal min
derhedenbeleid kunnen verschaffen. In 26 gemeenten is onderzocht welke uitgaven gedaan zijn voor minderhedenbeleid. De politieke signatuur van de wethouder is daarbij expliciet als mogelijk verklarende factor betrokken. In de onderzochte periode bleek minderhedenbeleid veelal welzijnsbeleid en wet
houders voor welzijnsbeleid hadden dit minderhedenbeleid dan ook in porte
feuille. De taak van de burgemeester was nogal eens om te coördineren omdat minderhedenproblematiek ook raakvlakken had met andere beleidsterreinen.
Daardoor werd minderhedenbeleid veelal uitgesproken collegiaal beleid. De wethouder bleek daardoor geen stempel op de uitgaven voor dit beleid te kunnen drukken. De financiële hoogte werd wel positief beïnvloed als de
burgemeester beleidscoördinator was en er sprake was van een minderheden
nota (VNG, 1985) . De politieke kleurfactor is dus marginaal omdat colleges
van burgemeester en wethouders minderhedenbeleid pacificeerden;
controver-De wethouder, politieke kleur en gemeentelijk beleid 6 1
sen bleven achterwege. Dat spoort met een eerdere conclusie: zonder contro
versen geen profilering van wethouders. Minderhedenbeleid bleek (destijds) niet alleen consensuspolitiek, zo schrijven de VNG-onderzoekers, maar wel
zijnsbeleid was in belangrijke mate onderwijsbeleid; dit beleid werd groten
deels door het rijk gefinancierd, waardoor ook een bijdrage aan het kleurver
schietend effect werd geleverd (VNG, 1985 : 163-1 64). Ten derde werd, waar niet de burgemeester maar een wethouder welzijnsbeleid coördineerde, de helft van de wethoudersposten bezet door CDA'ers en die profileren zich doorgaans wat minder sterk dan wethouders uit de PvdA of VVD, zo bleek uit een ander onderzoek (Vulperhorst en anderen, 1986).
Kijken we naar een heel ander terrein, het gemeentelijk verkeersveilig
heidsbeleid, dan blijkt dat de gemeenteraad bij de actie min 25 procent van het Rijk, tot vermindering van verkeersslachtoffers, wel een zekere rol speelt. Dat geldt ook voor de persoon van de wethouder, maar de partij kleur van de wethouder speelt geen rol. De ' meest krachtige verklaring voor de huidige stand van een beleid is ( . . ) het daaraan voorafgaande beleid (Boskma en ande
ren, 1 990: 37; verder Miedema en anderen, 1989). Ook hier komt de kleur
factor dus niet naar voren. Dat komt eveneens omdat dit beleidsterrein tot de gepacificeerde behoorde. Controversen deden zich niet voor.
Het gemeentelijk economisch beleid omvat arbeidsmarktbeleid, maat
regelen ter bevordering van het lokaal economisch klimaat of ter verbetering van de infrastructuur. Voor een deel van dit beleid, zoals de exploitatie van bedrijfsterreinen en de advisering van ondernemers, is nagegaan of het een verband heeft met de kleur van wethouders (Van Dam, 1992; 1993). Kleur is geoperationaliseerd als het percentage linkse wethouders. De veronderstelling was dat naarmate sprake is van meer linkse wethouders meer inspanningen, in de vorm van in 1989 begrote uitgaven voor economisch beleid plaatsvinden.
En: naarmate het werkloosheidspeil groter is zullen de inspanningen van de gemeente groter zijn. Het bleek dat de werkloosheidsfactor wel werkt op de uitgaven maar politieke kleur niet. Gemeenten blijken met geringere inspan
ningen lifters gedrag te vertonen als een andere gemeente juist meer doet.
De politieke kleur van gemeentebestuurders vertoont wel een samen
hang met het woningwetaandeel in bouwprogramma's: dat verband gold met name de sterkte van linkse partijen in het college en de politieke kleur van de wethouder. Linkse gemeenten kenden meer woningwetwoningen in hun pro
gramma dan andere gemeenten (Denters, 1981b: 1 8) . Dat komt niet omdat er meer over gediscussieerd is in de raad waardoor druk op de ketel kwam voor de wethouder en het college om met resultaten te komen. Een beleidsveld als de woningtoewijzing kwam juist meer in de gemeenteraden aan de orde maar daar bleek geen verband tussen politieke factoren en de beleidsinhoud.
gramma dan andere gemeenten (Denters, 1981b: 1 8) . Dat komt niet omdat er meer over gediscussieerd is in de raad waardoor druk op de ketel kwam voor de wethouder en het college om met resultaten te komen. Een beleidsveld als de woningtoewijzing kwam juist meer in de gemeenteraden aan de orde maar daar bleek geen verband tussen politieke factoren en de beleidsinhoud.