J. w. van der Dussen
In een krappe conjunctuur speelt geld een belangrijke rol. De beheerder van dat geld dus ook. Dit gaat ook op voor de financiële wethouder. In het lokale bestuur speelt hij een ambivalente rol. De ene hand op de knip en de andere toegestoken naar de medebestuurders in het college, naar de raad, het ambte
lijk apparaat en naar de burgers in de stad. Deze bijzondere positie in het spel van loven en bieden vereist een bijzondere wijze van opereren, een bijzonder inzicht in het politieke spel en een uitzonderlijk profiel: de wethou
der van financiën.
1 Inleiding
Wethouders kunnen alleen dan goed functioneren als zij een zekere affiniteit hebben met de hen toevertrouwde portefeuille. Bij de verdeling daarvan spelen vele factoren een rol: partijvoorkeuren, persoonlijke voorkeuren, oordelen van anderen over geschiktheid en bekwaamheid, enzovoorts. Hoe dat ook zij, na de toedeling van portefeuilles ontwikkelt iedere functionaris een verdiepte belangstelling, meer aandacht en meer gevoel voor ' zijn' porte
feuille. Dat geldt ook voor de fmanciële portefeuille. In het rollenspel binnen een college neemt de wethouder financiën een bijzondere positie in. Iedereen heeft wensen terwijl de mogelijkheden om ze te vervullen maar beperkt voorhanden zijn. Er moet worden gekozen. De financiële man of vrouw moet erop letten dat zulks goed gebeurt. Daarbij hoort een bepaald soort gedrag.
Jarenlange omgang met financiële bestuurders en een groot aantal waarnemin
gen hebben mij geleerd dat wethouders financiën anders opereren dan hun collega' s (dat geldt overigens ook voor burgemeesters aan wie de portefeuille financiën is toevertrouwd).
In dit hoofdstuk ga ik op enkele elementen van dat andere functioneren in. Ik begin met het kiezen binnen het financiële kader. Dat is vooral van betekenis bij de voorbereiding van de begroting. Maar ook bij de uitvoering komt dat soms terug. Schaarse middelen moeten zo goed mogelijk worden ingezet. Nadat is gekozen komt men met het oog daarop op het terrein van doelmatigheid en effectiviteit. Dat is primair een zaak van allen, maar ook daar heeft de fmanciële portefeuillehouder een aparte taak.
202 Het functioneren van wethouders
2 Het financiële kader
De raad ziet erop toe dat de begroting in evenwicht is. Hiervan kan hij af
wijken indien aannemelijk is dat het evenwicht in de begroting in de eerstvol
gende jaren tot stand zal worden gebracht. Met deze bepaling in de nieuwe Gemeentewet onderstreept de wetgever nog eens het primaat van de raad, ook ten aanzien van de financiële functie. De raad beslist, maar de voorbereiding van de begroting is opgedragen aan het college van burgemeester en Wet
houders, daarbij geholpen door ambtenaren. Voor de uitvoering is het college van burgemeester en wethouders verantwoordelijk, na afloop legt het college aan de raad verantwoording af over beleid en beheer.
Bij het opstellen van de begroting moet het college twee rollen tegelijk vervullen, het moet pleiten en remmen tegelijk (Drees en Gubbi, 1968). Het hangt af van zowel de samenstelling als de werkwijze van het college of die twee verschillende rollen, die er op neerkomen dat men het moeilijk verenig
bare toch verenigt, door de collectiviteit wordt vervuld of dat men meer het rijk volgt en een zekere arbeidsverdeling toepast. Overdreven, en dus niet helemaal juist, is daar de verdeling dat de minister van Financiën zorgt voor het geld dat de vakministers mogen uitgeven, waarbij vooral eerstgenoemde ervoor moet zorgen dat men binnen de perken blijft.
Doordat Nederlandse gemeenten vrij zijn in het vaststellen van de tarieven van de belasting op onroerende zaken en er binnen grenzen een zekere vrijheid is bij de vaststelling van de tarieven voor het ophalen van huisvuil en voor de riolering, beschikken zij fiscaal gezien over meer moge
lijkheden dan elders in Europa gebruikelijk is (Uhl, 1992). Desalniettemin is het eigen belastinggebied van de gemeenten kwantitatief bezien klein, zij het in omvang groeiend (zie Jaarboek Gemeentefinanciën, 1 993). Wellicht wordt het verruimd (belastingen omlaag: commissie-De kam, 1992). Hoe dat ook zij , net als elders wordt over de omvang van de inkomsten van gemeenten voor het overgrote deel beslist door de centrale overheid. In ons land via een systeem van algemene en specifieke uitkeringen waarvan de hoogte voor individuele gemeenten niet beïnvloedbaar is.
De conclusie van dit alles is dat gemeenten te maken hebben met een beperkt financieel kader. Dat dwingt tot het maken van keuzes. Een duidelijk financieel kader draagt bij tot een betere allocatie en heeft een gunstige in
vloed op de kwaliteit van het openbaar bestuur (Sterks, 1982; Stevers, 1960).
Een verstandig en indien nodig streng begrotingstoezicht onderstreept het verantwoordelijkheidsgevoel van raad en college (Van der Dussen 1989).
Elke individuele bestuurder worstelt veelvuldig met de grens tussen het wenselijke en het mogelijke. Dat spanningsveld is er steeds. De essentie van goed collegiaal bestuur is dat het college gezamenlijk de grens trekt tussen wat kan en wat niet kan. Een zeker rollenspel kan daarbij helpen, mits over en weer alle deelnemers aan het spel zich bewust zijn van de noodzaak om daarbij schizofrenie te vermijden (men spreekt van fiscale schizofrenie wan
neer men tegelijkertijd het totale uitgavenpeil te hoog vindt maar op onderde
len meer middelen vraagt) (zie Drees en Gubbi, 1968: 39) .
Wethouders in een dubbelrol: bestuur en geld 203
In het verdere betoog ga ik voor het gemak uit van de tweedeling dat de wethouder financiën primair tot taak heeft om het financiële kader te bewaken en de andere leden van het college primair opkomen voor 'hun' portefeuille.
Maar, nogmaals, het is goed als elk lid van het college ook een beetje wethouder financiën is en vooral het gehele college. Overigens hebben wethouders financiën tegelijkertijd ook andere beleidsterreinen in hun porte
feuille. In grotere gemeenten zien wij soms de combinatie fmanciën en kunst.
Zowel die wethouders als ambtelijke en niet ambtelijke achterbannen kunnen daar goed mee uit de voeten. Ondanks die relativeringen ga ik uit van de tweedeling. Daarbij belicht ik drie fasen/elementen te weten: voorbereiding, uitvoering en doelmatigheid en effectiviteit.
4 De voorbereiding: het keuzeproces
Het grote keuzeproces vindt plaats in een meerjarig kader. Meerjarencijfers zijn verplicht en dwingen tot doorrekening van elke beslissing in de tijd.
Steeds meer ziet men ook bij gemeenten dat de richting van wat men wil wordt aangegeven, en soms bepaald, door het College-Programma (zie van der Dussen, 1991).
Bij een scherpe taakverdeling ten aanzien van de financiële functie is de wethouder financiën een eenzame figuur, het is één tegen allen. Om een redelijk evenwicht in de begroting te bewaren weet deze wethouder dat nie
mand mag krijgen wat hij/zij wil omdat elk ander lid van het college zo nu en dan ook moet kunnen scoren. Dat vraagt om nl:'anceren en relativeren. In
strumenten daarbij zijn: duidelijkheid verschaffen omtrent het algemene beeld, begrip voor andermans noden, een goede combinatie van souplesse en ge
strengheid en -als het kan- een goedmoedige humor. Van groot belang is dat als de burgemeester de portefeuille van fmanciën niet zelf beheert hij de financiële wethouder enigermate steunt. Ook de grote minister Lieftinck heeft erop gewezen dat het voor zijn functioneren van groot belang was dat hij destijds door zijn minister-president werd gesteund (zie onder meer Bakker en Van Lent, 1989: 39).
5 De uitvoering van de begroting
Het is de bedoeling dat de door de raad vastgestelde begroting wordt uitge
voerd zoals zij is. Maar steeds zijn er afwijkingen. Gunstige en ongunstige alsmede afwijkingen met een externe oorzaak of als gevolg van interne oor
zaken. Door gunstige externe ontwikkelingen wordt mogelijk wat eerst niet kon. Dat is fijn, echter ook over de verdeling van het nagekomen 'extra' kunnen conflicten ontstaan. Een ongunstig uitwerkend extern feit dwingt tot aanpassingen. Dat is moeilijk. Wederom strijd? In een aantal gemeenten bereidt men zich daarop voor door te werken met een scheurlijn. Boven de streep staan de posten die het ondanks hun relatief lage prioriteit nog net
204 Het functioneren van wethouders
hebben gehaald en onder de streep de posten die het gezien hun nog iets lagere prioriteit net niet haalden. Als het college deze marginale posten naar dringendheid rangschikt, dus bijvoorbeeld plaatst op een rij van 1 tlm 10, dan kan men als het meezit de grens tussen wèl en niet realiseren leggen tussen 7 en 8, maar als het tegenzit tussen 2 en 3. Aanpassingen tijdens de rit vinden dan plaats door het naar boven of beneden schuiven van de demarcatielijn.
Ik ga daar niet ver op in. Interessanter zijn nadere feiten die een gevolg zijn van eigen beleid en beheer. Wanneer door goed beleid en zuinig beheer in een bepaalde sector meer ruimte ontstaat dan staat men voor de vraag welk deel van de 'winst' in de sector mag blijven dat stimuleert - en welk deel zal worden aangewend voor andere doelen. Alles afromen werkt ontmoedigend voor zo'n sector maar onder de scheurlijn zitten ook mooie doelen. Ook hier moet men kiezen. De wethouder financiën doet er mijns inziens goed aan om te bepleiten dat de sector die de winst genereerde ten
minste een passende beloning krijgt. Dat ondersteunt hem in zijn taak ten aanzien van doelmatigheid en effectiviteit.
Terwijl bij de voorbereiding van de begroting bij de ambtgenoten wel eens de neiging ontstaat om bij discussies tussen een collega-vakwethouder en de wethouder financiën een eenzame strijd moet voeren, doet de wethouder fmanciën er verstandig aan om bij discussies over het opvangen van gevolgen van minder goed beleid zich bescheiden op te stellen. Het college moet na
tuurlijk weten dat het gat moet worden gedicht, maar daarbij moet hij het in eerste aanleg laten. Collega' s van de wethouder in wiens portefeuille is 'ge
zondigd' zullen ongaarne in hun sector ombuigen om het 'plaatje' weer ge
zond te krijgen. Laat de zondaar het zelf maar opknappen. Die zit dan voor het blok, maar is tot het onmogelijke niet gehouden. Als dat laatste dreigt dan zullen de anderen wèl moeten offeren. De wethouder fmanciën staat met zijn rug tegen de muur, maar moet daar ook blijven. Zodra hij mee gaat doen met het verwijten, verliest hij de veilige bescherming van die muur. Ik denk dat zelfs een uitspraak als wie zijn billen brandt, moet op de blaren zitten, die de andere wethouders van hem verwachten, moet worden vermeden. Zij zullen dat namelijk onmiddellijk beamen en dan is het niet meer een gezamenlijk probleem maar een probleem van de 'zondige' vakwethouder en de wethouder van financiën.
Bij het rijk handelt men anders. De minister van financiën is de initia
tor en bewaker van de regels van het zogenaamde stringente begrotingsbeleid.
Bij het rijk heeft men echter een enigermate onduidelijke begrotingsnorm met een zwakkere fundering. Die norm staat in het regeerakkoord en niet in de wet. Dus moet de minister van Financiën de norm steeds bewaken. Dat vraagt om een actiever optreden bij ministeriële zonden dan de wethouder van financiën nodig heeft bij wethouderlijke zonden.
Wethouders in een dubbelrol: bestuur en geld 6 Doelmatigheid en effectiviteit
205
Nogmaals: de raad is het hoofd van de gemeente. De raad stelt de begroting vast. De raad moet regels stellen met betrekking tot de organisatie van de administratie, welke regels onder meer moeten waarborgen dat aan eisen van doelmatigheid is voldaan. Het college van het college van burgemeester en wethouders moet zich tegenover de raad verantwoorden voor het gevoerde beleid en beheer. Alleen de raad kan het college dechargeren. De raad is een verzameling van ijverige en goedwillende leken met soms enige deskun
digheid op deelgebieden en, laten wij hopen, met een behoorlijke dosis ge
zond verstand. Als het goed is, is het ambtelijk apparaat deskundig, betrouw
baar en coöperatief. Het weet veel, veel meer dan het college van het college van burgemeester en wethouders, laat staan de raad, altoos moet willen weten. Het college van burgemeester en wethouders is de verbindende schakel tussen de raad en ambtenaren.
Gemeenten hebben de laatste decennia veel en ingrijpend gereorgani
seerd. Zo' n reorganisatie vraagt uiteindelijk om besluitvorming door de raad.
De ervaring leert dat pogingen tot reorganisatie en tot grote verbeteringen, die niet politiek gedragen worden, verzanden. Initiatieven kunnen van alle kanten komen. Vanuit de ambtelijke dienst, vanuit de raad (er zijn enkele grote reorganisaties geweest die vanuit de raad gestart zijn), dan wel vanuit het college van burgemeester en wethouders .
Het is goed als het college van het college van burgemeester en wet
houders ook in dit soort zaken als een team opereert. Maar een lid dat fun
geert als kat-de-bel-aanbinder is nuttig. Meestal heeft men zo' n figuur en heel vaak wordt zo' n portefeuille gecombineerd met de portefeuille van fmanciën.
Voor wat de zorg voor doelmatigheid en effectiviteit op ambtelijk niveau betreft, komt men er niet van af met de opmerking dat zulks een zaak .is van hoog tot laag. Dat is wel zo, maar ook op ambtelijk niveau moet er een functionaris zijn, die ter zake een bijzondere taak heeft. Maar wie, 0 wie?
Gemeenten hebben tegenwoordig controllers, maar van oudsher is de secretaris de hoogste ambtenaar en uit dien hoofde aanspreekbaar voor de werkwijze van het gemeentelijk apparaat. Als secretaris en controller met respect voor elkaars specifieke verantwoordelijkheden gezamenlijk optrekken, is het goed. Soms zijn beide functies zelfs in één persoon verenigd. Meestal is dat niet het geval. Als die functies in verschillende handen zijn en als de heren/dames verschillend denken dan wel handelen dan moet de wethouder organisatie dat binnen de perken houden. Heel resoluut, dan is dat helemaal niet moeilijk. Zo nodig brengt een discussie in het college daarbij klaarheid.
Hierbij moet men er overigens voor waken dat het feit dat de secretaris qualitate qua in het college zit en de controller niet, er toe leidt dat de secre
taris meer kans op gelijk krijgen heeft dan de controller.
Conflicten tussen controller en secretaris moeten net als andere amb
telijke conflicten worden opgelost. Politici mogen van mening verschillen, zelfs met ruzie (hoewel dat meestal niet erg produktief is) maar ambtenaren niet.
206 Het functioneren van wethouders
Bewaking van doelmatigheid vraagt om duidelijke concrete doelstellingen, duidelijke toedeling van bevoegdheden, een goede, betrouwbare en vooral tijdige rapportage, een duidelijk oordeel over de resultaten en daarna om een beloning van het goede en bestraffing van het kwaad. Bij homogene produk
ten die onder steeds dezelfde omstandigheden worden vervaardigd kan dat.
Maar vaak is er diversiteit, zowel qua produktie als omstandigheden. Dan is er ruimte voor subjectiviteit en dus voor verschil van inzicht. Sectoren binnen gemeenten denken vaak dat zij erg goed zijn. Hun eigen wethouder gelooft dat ook. Maar die collega' s van de bestuursdienst, die van de sectorale problemen geen verstand hebben, zitten er met hun kritiek helemaal naast. Er dreigt een onvruchtbare strijd. Als de verschillen in inzicht kwantitatief niet groot zijn dan valt er mee te leven. Forse verschillen moeten worden opge
lost. Desnoods via een extern onderzoek in opdracht van het college. Beter is het dat gedoe te voorkomen. Daarvoor is mijns inziens nodig dat één lid van het college namens het college ruimte krijgt voor interventies, voor het stellen van vragen en dergelijke. Maak er dus een portefeuille van.
Zo 'n portefeuille moet je niet geven aan een wethouder die kwantita
tief belangrijke taakgebieden onder zich heeft. Het gevaar van vermenging van functies is dan te groot. Vandaar dat ik opteer voor de wethouder finan
ciën. Als bestuurder, niet als een politieke boekhouder.
7 Epiloog
Er zijn goede en zwakke wethouders. Ook van financiën. Er zijn gemeenten die scherper letten op de grenzen van het mogelijke dan andere gemeenten.
Deze verschillen zijn echter nauwelijks toe te rekenen aan politieke kleuren van betrokkenen. Geen enkele partij heeft het primaat op slecht financieel beleid. Noch op goed . Als er al enig verschil is dan zien wij dat in provincies die weinig gevoel hebben voor een goed financieel toezicht meer ontsporingen voorkomen dan elders. Is er dan geen politieke dimensie? Natuurlijk is die er wel . Maar die uit zich in wat elke gemeente binnen haar beperkt toegemeten vrijheid beslist.