Korte historische schets van de functie van de wethouder in relatie tot de lokale taakontwikkeling
V. Veldheer
'De Wethouders staan den Burgemeester bij in het bestuur der onderscheidene takken van de huishouding der gemeente.' Met deze formulering gaf de Ge
meentewet van 1851 de wethouder zijn - aanvankelijk zeer bescheiden - plaats in het lokale bestuur. Het zou 80 jaar duren voor een wetswijziging formeel bekrachtigde dat de wethouder méér is dan het hulpje van de burgemeester.
Decennia voordien hadden persoonlijkheden als Wibaut, De Miranda, Drees, Heykoop en De Zeeuw dat al overtuigend aangetoond. Hoe het wethouder
schap evolueerde van 'bijstandsniveau ' naar een volwaardige eigen taak.
1 Inleiding
Inzoverre er aan de positie van de wethouder in het lokale bestuur beschou
wingen zijn gewijd, zijn die voornamelijk (bestuurs)juridisch van aard en richten die zich op zijn positie in het college van burgemeester en wethouders, op zijn relatie tot de burgemeester en de gemeenteraad. Sociologisch of poli
ticologisch onderzoek op dit gebied is schaars en begint pas in de afgelopen decennia op gang te komen. Het meest bekende onderzoek op dit gebied dateert uit 1980 en is verricht door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Het betreft een grootschalig onderzoek bestaande uit een schriftelijke enquête onder 1 600 wethouders (80% van het totale aantal) en interviews met 60 wethouders. Het onderzoek richtte zich op een aantal kenmerken van de positie en het functioneren van de wethouder, zoals zijn activiteitenpatroon, zijn positie in de lokale democratie, zijn inkomenspositie en zijn rechtspositie (VNG, 1980b). Het functioneren van de wethouder werd niet in verband gebracht met de taakstelling van het lokale bestuur. Dat gebeurde wel in een onderzoek van Vulperhorst en anderen naar de samenhang tussen de politieke kleur van de wethouder en het gemeentelijke volkshuisvestingsbeleid (VuIper
horst en anderen, 1986).
Naast dergelijke beschouwingen en studies bestaan er biografieën over wethouders die een belangrijke rol hebben gespeeld in de lokale politiek, met name in de grote steden. Zo heeft Borrie het politieke leven van mannen als Wibaut en De Miranda uitvoerig genoteerd (Borrie, 1968/1987, 1973 , 1993) en ook de verdiensten van de eerste rode Rotterdamse wethouders Heykoop en De Zeeuw zijn geboekstaafd (De Ruyter-de Zeeuw, 1987). In veel van wat is
26 De wethouder: algemeen overzicht
gepubliceerd over de bijdrage van de sociaal-democratie aan de gemeentelijke politiek, wordt aandacht besteed aan de rol van wethouders. Ook zijn er diver
se studies verschenen over de lokale politiek in afzonderlijke gemeenten (zie bijvoorbeeld Custers over de lokale politiek tussen 1919 en 1 982 in Sint
Geertruid en Boogers en Keizers over de lokale politiek in Sittard tussen 1900 en 1 991). Daarnaast zijn studies verschenen over de aanpak van bepaalde maatschappelijke problemen als de volksgezondheid en de huisvesting waarin ook de rol van de lokale politiek wordt belicht (zie bijvoorbeeld ' t Hart over de cholera-bestrijding in Utrecht en Deben over de volkshuisvesting). Ten slotte is er een groot aantal stadsgeschiedenissen gepubliceerd waarin aandacht wordt besteed aan de rol van het stadsbestuur bij bijvoorbeeld de zogenoemde ' stadsuitleg' , de stadsplanning.
Op basis van de hier aangeduide typen informatie en op basis van eigen onderzoek zal in dit hoofdstuk gepoogd worden ontwikkelingen in de positie van de wethouder te duiden en te relateren aan de ontwikkelingen in lokale taakstelling. Als vertrekpunt voor deze beschouwing wordt de invoering van de gemeentewet in 1 85 1 genomen. Gezien de lengte van de te behandelen periode en het korte bestek dat daartoe beschikbaar staat, kan niet anders dan een globaal beeld worden geschetst. De beide wereldoorlogen blijven wegens hun bijzondere karakter buiten beschouwing. Eerder heb ik ontwikkelingen in gemeentelijke taakstelling geschetst en in verband gebracht met de positie en rol van de burgemeester (Veldheer, 1992). In beginsel wordt nu hetzelfde gedaan voor de wethouder, zij het dat de ontwikkelingen in taakstelling min
der uitvoerig aan bod komen vanuit de gedachte dat die grotendeels bekend zijn. Daarmee staan de ontwikkelingen rond de positie en de rol van de wet
houder in de lokale politiek centraal.
2 Ontwikkelingen vanaf 1851 1851-1870
Het is zinvol ter inleiding even kort stil te staan bij de jaren vóór 1 85 1 . Tus
sen 1 8 15 en 1 85 1 zijn er namelijk verschillende reglementen van kracht ge
weest met betrekking tot de inrichting van het lokale bestuur. In de jaren twintig komen er regelingen tot stand waarin een onderscheid wordt gemaakt tussen plattelandsgemeenten en stedelijke gemeenten. In het ' Reglement voor het bestuur van de stad' uit 1 824 wordt vastgelegd dat ' het bestuur is samen
gesteld uit een burgemeester en wethouders en een raad' . De wethouders worden door de Koning uit de leden van de raad benoemd. Het dagelijks bestuur van de stad wordt in handen gelegd van burgemeester en wethouders gezamenlijk . Het reglement voor het bestuur van plattelandsgemeenten spreekt niet van wethouders maar van assessoren en legt de verantwoordelijkheid voor het dagelijks bestuur primair in handen van de burgemeester. De assessoren worden benoemd door de Commissaris van de Koningin. Deze regelingen blijven tot stand tot de gemeentewet van 1 85 1 . Dan wordt de term wethouder
De wethouder: van assessor tot politicus 27
algemeen ingevoerd en wordt het onderscheid tussen stedelijke en plattelands
gemeenten (weer) opgeheven.
In de beginperiode van het lokale bestuur onder de nieuwe gemeente
wet neemt de burgemeester in het college een centrale positie in en ook voor de raad is hij de meest gezaghebbende bestuurder. Uit de schaars beschikbare onderzoeksresultaten over deze periode komt de burgemeester naar voren als iemand die de besluitvorming van de raad vergaand beïnvloedt. De raadsleden legitimeren die situatie doorgaans ook, hoewel er uitzonderingen zijn; uitzon
deringen die vooral lijken samen te hangen met persoonlijkheidskenmerken van de hoofdrolspelers. Zo blijkt uit onderzoek in Schoonhoven dat het eigen
machtig optreden van de burgemeester tot hoog oplopende persoonlijke con
flicten leidt tussen hem, de wethouders en de raad. l Het kan illustratief wor
den gezien voor de zich veranderende machtsverhouding tussen de burge
meester en de wethouders, die zich langzaam begint af te tekenen.
De wetgever zag de wethouder als een assistent van de burgemeester, als een soort bijzitter (assessor) (Brederveld en anderen, 1990: 87-88). Bij de behandeling van de gemeentewet in de Tweede Kamer wordt naar aanleiding van de eerste zin van artikel 91 ( ' De Wethouders staan den Burgemeester bij in het bestuur der onderscheidene takken van de huishouding der gemeente') gevraagd naar de redenen van deze zinsnede. De minister antwoordt dat de wethouders verplicht zijn, ook buiten de vergaderingen van het college van burgemeester en wethouders, de burgemeester hulp te verlenen bij het dage
lijks besturen van de gemeente. 'Te dien aanzien dient geen twijfel te kunnen bestaan' (Francken, 1 85 1 : 233). In de praktijk van het lokaal bestuur blijkt de rol van de wethouder ook marginaal te zijn. Gezien de intenties van de wet
gever hoeft dat niet verwonderlijk te zijn, maar ook in het licht van de belang
rijkste taken van de lokale overheid is dat niet verbazingwekkend. De over
heid bemoeit zich in deze periode alleen dan met maatschappelijke ontwik
kelingen in de lokale gemeenschap wanneer dat hoogst noodzakelijk is. Het zijn de jaren waarin staatsonthouding de leidende gedachte is. Inzoverre de lokale overheid taken vervult hebben die vooral te maken met de handhaving van de openbare orde en het zorgen voor de veiligheid van haar burgers. Ook de betrokkenheid met de armenzorg heeft een politioneel aspect (De Swaan, 1 989) . Dergelijke taken behoren volgens de wet tot de bevoegdheid van de burgemeester. Gevoegd bij het feit dat in deze tijd veel burgemeesters ook lid zijn van de raad, dat bijvoorbeeld in 1 860 in bijna 45 procent van alle ge
meenteraden de burgemeester ook de post van gemeentesecretaris bekleedt (Brasz, 1960: 22-24), dan moge het duidelijk zijn in welke context de wet
houder zijn functie uitoefent: als assistent-burgemeester. Lange tijd wordt het wethouderschap als een ere-ambt beschouwd. Pas in 193 1 wordt in de ge
meentewet een wijziging opgenomen waarin die ' bijstandsfunctie' ten behoeve van de burgemeester wordt geschrapt. Overigens wordt ook dan de term
I De auteur heeft onderzoek verricht naar de omwikkelingen in de lokale politiek van Schoonho
ven en Leiden, als onderdeel van zijn promotieonderzoek.
28 De wethouder: algemeen overzicht
'college van burgemeester en wethouders' ingevoerd . Daarmee werd de wet aangepast aan de praktijk van het lokaal bestuur.
Resumerend is vast te stellen dat positie van de wethouder in deze periode weinig geprofileerd is. De burgemeester als ' magistraat met een patri
archaal tintje, die waakte voor de handhaving van de rechtsorde' (Brederveld en anderen, 1990: 1 10) is de dominante bestuurder, de wethouder fungeert als zijn assistent.
1870-1940
In deze periode maakt het lokaal bestuur stormachtige ontwikkelingen door die de positie en het functioneren van de wethouder -en overigens ook van de burgemeester- niet onberoerd laten. De uitbreiding van het gemeentelijke takenpakket leidt onder meer tot een vergaande taakverdeling tussen de leden van het college van burgemeester en wethouders, hetgeen tot consequentie heeft dat het college minder 'collegiaal' en meer individueel wordt. De afzon
derlijke wethouders krijgen een zekere mate van zelfstandigheid en dit ' ver
zelfstandigingsproces' zet zich in de jaren daarna alleen maar voort (zie ook Leemans, 1967 : 128- 16 1).
Onder druk van de maatschappelijke omstandigheden wordt het voor de overheid -ook de lokale- steeds moeilijker zich afzijdig te houden. Met name de situatie op het gebied van de huisvesting en de gezondheid wordt voor grote groepen in de samenleving steeds problematischer en wanneer uiteinde
lijk het besef algemeen wordt dat er een verband bestaat tussen wonen, ge
zondheid en openbare hygiëne - met name de noodzaak van de scheiding van drink- en afvalwater - is overheidsingrijpen onontkoombaar. Wanneer de Maatschappij tot Nut van ' t Algemeen in de laatste decennia van de negentien
de eeuw belangrijke rapporten publiceert over het armoedevraagstuk, het woningvraagstuk en dergelijke die het politieke klimaat in vergaande mate hebben beïnvloed (Mijnhard en Wichers, 1984: 83- 1 15), is volgens sommi
gen sprake van een 'burgerlijk beschavingsoffensief' (De Rooy, 1979: 9- 10;
Kruithof, 1990: 60-96) . Het zijn vooruitstrevende liberalen die een meer sociale politiek bepleiten. Deze nieuwe generatie politici geeft gehoor aan de oproep van onder meer artsen om nu via uitgebreide maatregelen eens en voor altijd een einde te maken aan de slechte woon- en gezondheidssituatie van kwetsbare groepen (zie voor het verloop van dit proces Houwaart, 199 1 ) . Dat leidt tot de aanleg van drinkwatervoorzieningen en rioleringen. De bemoeienis van de lokale overheid met de bouw van woningen komt in deze periode langzaam op gang . De invoering van de Woningwet in 190 1 heeft voor een deel te maken met de onvrede over de prestaties van de gemeenten op dit gebied. Het zal evenwel tot na de Eerste Wereldoorlog duren alvorens de meeste gemeenten zich actief met de volkshuisvesting gaan bezighouden.
Een andere belangrijke ontwikkeling in dit tijdvak betreft de exploitatie door gemeenten van de nutsbedrijven: gas en elektriciteit vooral, maar ook drinkwater en vuilafvoer. Uit de literatuur maar ook uit eigen onderzoek blijkt dat deze nieuwe taak door nogal wat gemeenten is opgepakt. Dergelijke
initi-De wethouder: van assessor tot politicus 29
atieven zijn in de meeste gevallen afkomstig van wethouders die het belang van die exploitatie voor zowel de burger als voor de financiële huishouding van de gemeente al vroeg inzien. Het zal dan ook geen verbazing wekken dat het vooral vooruitstrevende liberale wethouders en wethouders van sociaal
democratische huize zijn die dergelijke initiatieven hebben ontwikkeld. Grote steden als Den Haag, Rotterdam, maar ook Leiden hebben daarin een voor
trekkersrol vervuld.
Wat die exploitatie van de nutsbedrijven betreft, is het nuttig op de achtergronden wat dieper in te gaan. Aan het einde van de negentiende eeuw is een omslag te situeren in de intensiteit van de bemoeienis van het lokaal bestuur met maatschappelijke vraagstukken. Nieuwe taakopvattingen zijn toen geformuleerd door de Amsterdamse Radicalen ( 1 888-1 899) die later door veel andere gemeenten zijn overgenomen. Maas typeert deze politieke groepering als ' democratische liberalen, die bewust het vrijheidsbeginsel van het politiek liberalisme wilden verzoenen met het gelijkheidsbeginsel, dat óók deel uit
maakte van de erfenis der ' Verlichting' en de Revolutie van 1789' (Maas, 1985 : 10).
Het succes van de radicalen in de Amsterdamse gemeentepolitiek laat zich verklaren uit een samenspel van factoren: de impasse waarin het politiek liberalisme op dat moment verkeerde en een gebrek aan een politiek alterna
tief , hebben in die zin een brugfunctie vervuld naar de latere Liberale Unie en Sociaal Democratische Arbeiders Partij (SDAP). Een andere factor betrof de discussie over fundamentele kwesties van die tijd als het onderwijs, het kies
recht, de exploitatie van bedrijven door de overheid, de arbeidsverhoudingen en de belastingen. De uitwerking van deze politieke discussie spitste zich in Amsterdam toe op de vraag in hoeverre de overheid dan wel de particuliere sector de nutsbedrijven mocht exploiteren. De radicalen pleitten voor over
heidsbeheer en hebben dat pleit na felle strijd gewonnen. Daarmee komt een einde aan de liberaal geïnspireerde taakopvatting van de lokale overheid als politioneel en administratief orgaan en wordt de kiem gelegd voor een meer sociale en economische taakopvatting. Die taakopvatting vraagt om meer be
moeienis van de lokale overheid met belangrijke sociale problemen, tot uiting komend in interventies ten behoeve van de exploitatie van nutsbedrijven (gas, elektriciteit, water, maar ook tram, en telefoon), in de uitgifte van gronden in erfpacht, in de zorg voor het gemeentepersoneel, in het onderwijs, in de volkshuisvesting en de daarmee verband houdende grondpolitiek.
De principiële vraag met betrekking tot de taak van de overheid in het aanpakken dan wel oplossen van maatschappelijke problemen is door de Amsterdamse Radicalen in het voordeel van meer en intensievere overheids
bemoeienis beslecht. In Amsterdam heeft de strijd om meer politieke bevoegd
heden zich toegespitst op de naasting van nutsbedrijven waarvan als laatste in 1 898 de tram tot gemeentebedrijf werd gemaakt. In de jaren na de Eerste Wereldoorlog zijn in Amsterdam nog pogingen gedaan, met name door wet
houder De Miranda, om ook op het gebied van de eerste levensbehoeften tot de oprichting van gemeentebedrijven te komen. Die politiek moet als mislukt worden bestempeld (Borrie, 1993 : 158-164). Het zou te ver voeren hierop
30 De wethouder: algemeen overzicht
nader in te gaan. Volstaan zij met de constatering dat de Amsterdamse Radi
calen een nieuw model voor het besturen van gemeenten hebben geïntrodu
ceerd waarmee zij de richting voor de rest van het lokaal bestuur in Nederland hebben aangegeven (Borrie, 1973 : 92-108; Maas , 1 985: 9-28). Deze lijn is later overgenomen door de SDAP. Als landelijke politieke partij had zij als eerste in 1899 een gemeentelijk program gepubliceerd (Diemer, 1967). Vanaf die tijd bemoeien de sociaal-democraten zich intensief met de gemeentepolitiek en bezinnen zij zich op een taakstelling vanuit socialistisch perspectief (Perry, 1988) . Hoewel in 1897 bij de raadsverkiezingen onder de nieuwe kieswet-Van Houten de eerste SDAP-leden worden gekozen, duurt het tot 1907 alvorens met de verkiezing van Wibaut tot lid van de gemeenteraad de basis wordt gelegd voor een socialistische gemeentepolitiek (Borrie, 1968: 78-80). Hoewel in 1907 ook de eerste socialistische wethouders werden gekozen, ontstaat er in 1913 discussie over de vraag onder welke condities deelname aan het dagelijks bestuur aanvaardbaar was , de zogenoemde strijd om het 'ministerialisme ' . Er waren twee stromingen: de ene wenste in de oppos itie te blijven en alleen aan het dagelijks bestuur van de stad deel te nemen wanneer een socialistisch respectievelijk links-radicaal beleid verzekerd was . De andere stroming legde de nadruk op een snelle verwezenlijking van de socialistische idealen, hetgeen ook uit een minderheidspositie mogelijk was (zie onder meer Leemans , 1967:
1 15 - 1 17) . Bij deelname aan het college werd gevreesd voor moeilijkheden in de samenwerking met een benoemde burgemeester die tevens hoofd van de politie was en vanwege de fmanciële verhouding tussen de centrale en lokale overheid. Een wethoudersambt was eigenlijk alleen aanvaardbaar indien de sociaal-democraten de meerderheid in de raad hadden.2 In 1913 besloot de federatie Amsterdam -waar Wibaut een belangrijke rol speelde- dat deelname aan het dagelijks bestuur onder bepaalde voorwaarden mogelijk was (Borrie, 198 1) . Vanaf dat moment nam de gemeentepolitiek van de SDAP een hoge vlucht. Wibaut zelf werd in 1914 tot wethouder voor volkshuisvesting geko
zen.3 In 19 19 toen de SDAP al 83 wethouders op 1200 raadsleden telde (Bor
rie, 198 1 : 366), besloot het congres dat 'waar geen sociaal-democratische meerderheid was verkregen, alleen dan tot het bekleden van het wethouders
ambt moest worden overgegaan, indien voldoende vaststond dat mede daar
door de verwezenlijking van belangrijke punten van het SDAP-gemeentepro
gram zou worden verzekerd' (Ankersmit, 19 19) . Dergelijke discussies speel
den zich bij de andere landelijke politieke partijen niet af.
Het zijn ook de jaren waarin zich grote mannen in de lokale politiek profile
ren. Wibaut en De Miranda zijn al genoemd, maar ook Boekman en Treub
2 Deze opstelling frappeert wanneer we bedenken dat een kleine halve eeuw later de sociaal
democraten weer een meerderheidsstrategie ontwikkelen waar gestreefd wordt naar vervanging van de traditionele afspiegelingscolleges door meerderheids- dan wel programcolleges. Voor die laatste ontwikkeling zij verwezen naar de studie van Tops (199Ob).
3 De verkiezing van Wibaut tot wethouder van volkshuisvesting werd mogelijk, omdat hij voor een progressief beleid niet alleen de steun van zijn eigen vijftien leden tellende fractie had, maar ook van vijf vrijzinnig-democraten en enkele progressieve liberalen (Ankersmit, 1 9 1 9).
De wethouder: van assessor tot politicus 3 1
kennen we als wethouders die in Amsterdam gedurende een lange periode hun stempel hebben gedrukt op de gemeentepolitiek. Ook andere steden kennen in deze jaren dominante wethouders: Drees is in Den Haag wethouder geweest van 1919 tot 1933, Heijkoop en De Zeeuw waren in 1919 in Rotterdam de eerste rode wethouders. Maar ook in minder grote steden treden bestuurders op de voorgrond die hun stempel drukken op de gemeentepolitiek. De uit
breiding van taken van het lokaal bestuur schept ook de mogelijkheid voor de politici om zich te profileren als bestuurder. Hoewel een enkele burgemeester erin slaagt zich onvergetelijk te maken zijn het toch vooral wethouders die zich sedert ongeveer het begin van de twintigste eeuw manifesteren. We zien dat eerst in de grote steden, maar dat krijgt al snel in de andere steden een vervolg. De socialistische wethouders worden vaak geassocieerd met woning
bouw, als de bouwers van nieuwe stadswijken. Ook daarmee is een parallel te trekken met de huidige gemeentepolitiek: de revitaliseringtendenzen in de grotere steden van de afgelopen jaren, wordt voor een groot deel eveneens geassocieerd met de sociaal-democraten. Critici veroordelen het megalomane karakter van die plannen en zien daarin een verklaring voor het grote stem
menverlies van de PvdA bij de raadsverkiezingen van 1990.
De politieke emancipatie van het wethouderschap kan worden verklaard uit een drietal ontwikkelingen.
In de eerste plaats is daar de doordringing van de politiek in de lokale besluitvorming in de jaren zeventig van de negentiende eeuw. 4 Op nationaal niveau ontstaan politieke partijen, die zich geleidelijk ook gaan bezighouden met de lokale politiek.5 Een belangrijk verschil met de voorgaande periode is dat kandidaten nu niet meer door één of meer dan één kiesvereniging worden voorgedragen, maar door een partij en dat de gekozene geacht wordt de belan
gen van die partij in de raad te behartigen. De rol van de gemeenteraad evo
gen van die partij in de raad te behartigen. De rol van de gemeenteraad evo