D.J. Elzinga
In een middelgrote nederlandse gemeente komt in 1992 een ernstige vervuiling van het plaatselijke NS-terrein aan het licht. Het lokale nieuwsblad stelt de vraag die bij een ieder voor op de tong ligt: Waarom had de wethouder milieu de gemeenteraad niet ingelicht over de vervuiling van het NS-terrein ? Ant
woord van de wethouder: 'omdat ik er niet van wist'. En waarom wist de wethouder er niet van ? Antwoord van de directeur van de milieudienst: 'omdat ik het hem niet verteld had'. Op het achterhouden van informatie aan het volksvertegenwoordigend orgaan staat doorgaans de politieke doodstraf Maar politieke verantwoordelijkheid heeft een ruimer bereik dan enkel het verschaf
fen van inlichtingen. De gemeenteraad heeft ten allen tijde het recht om met wethouders in debat te treden. De reikwijdte van politieke verantwoordelijk
heid is ook voor wethouders groter geworden. Aanleiding genoeg om de vraag te stellen: de wethouderlijke verantwoordelijkheid, waar begint zij, en waar houdt zij op ?
1 Inleiding
Lange tijd heeft de politieke verantwoordelijkheid in het gemeentelijke en provinciale bestuursmodel een andere betekenis en strekking gehad dan de politieke verantwoordingsinstrumenten op het landelijke niveau. De belangrijk
ste verklaring hiervoor moet worden gezocht in de monistische ordening van de relatie tussen college en gemeenteraad. Waar in de landelijke dualistische context het instrument van de politieke ministeriële verantwoordelijkheid vanaf 1848 een belangrijk controlemiddel werd voor het parlement, was voor het gebruik van een dergelijk middel in de gemeenten minder aanleiding. Immers wanneer in een monistische context het college van burgemeester en wethou
ders als een slechts uitvoerend en voorbereidend comité uit de gemeenteraad wordt bezien en de gemeenteraad in dat bestel als hoofd van de gemeente optreedt, is voor een effectuering van een politieke verantwoordelijkheid minder aanleiding. Aan de hand van dit beeld kan worden gezegd dat naar
mate een verhouding tussen bestuursorganen meer dualistische kenmerken begint te vertonen er meer aanleiding is voor een operationalisering van poli
tieke verantwoordelijkheid. Inzake de gemeenten kan dan ook worden waar
genomen dat de betekenis van de politieke verantwoordingsmechanismen toenam naarmate de positie van het college sterker werd. Gesignaleerd kan worden dat ook in wettelijk opzicht in de periode na 1853 de reikwijdte van de gemeentelijke politieke verantwoordelijkheid een steeds grotere is gewor
den. Verschillende uitsluitingen werden in de loop van de tijd opgeheven. In
90 Aanstelling en mobiliteit van wethouders
de huidige gemeentelijke verhoudingen functioneert dan ook een stelsel van politieke verantwoordelijkheid dat grote overeenkomsten vertoont met de landelijke setting. Toch is er een aantal verschillen en afwijkingen. In de volgende paragrafen worden deze overeenkomsten en verschillen geschetst. In de eerste plaats door een kort overzicht te geven van de wordingsgeschiedenis.
In de tweede plaats door een inventarisatie te bieden van de elementen waaruit het verantwoordingsstelsel bestaat. Daarbij wordt speciale aandacht geschon
ken aan de samenhang en de consistentie van het verantwoordingsstelsel.
2 De wordingsgeschiedenis
Inzake de ontwikkeling van de gemeentelijke politieke verantwoordelijkheid kunnen de volgende markeringspunten worden aangegeven.
De formulering die Thorbecke in 1853 koos voor de verantwoordings
plicht luidde: ' De Burgemeester en Wethouders zijn wegens het dagelijksch bestuur aan den Raad verantwoording schuldig en geven te dien aanzien alle door den Raad verlangde inlichtingen' (artikel 183 Gemeentewet- 1 853).
Vanaf het begin was onduidelijk of de aanspreekbaarheid die uit deze verantwoordingsplicht voortvloeide zich richtte op de individuele leden van het college dan wel op het college van burgemeester en wethouders als collectief;
de gebruikte terminologie 'de burgemeester en wethouders' gaf onvoldoende houvast voor een duidelijk standpunt. Vast stond wel dat waar de burgemees
ter taken uitoefende als afzonderlijk bestuursorgaan deze buiten de reikwijdte vielen van de gereguleerde verantwoordingsplicht.
In de periode na 1853 werden deze elementen van de politieke verant
woordelijkheidsregel ter discussie gesteld. Ten gevolge van deze discussie maakten regeringsontwerpen ter herziening van de Gemeentewet uit 1 923 en
1 928 een onderscheid tussen de individuele en collectieve verantwoordings
plicht. Eveneens werd voorgesteld een afzonderlijke verantwoordingsplicht te introduceren voor de burgemeester als afzonderlijk bestuursorgaan, met als verschoningsmogelijkheid het algemeen belang (Van Loenen, 1959: 1292 en -3).
De parlementaire behandeling van het regeringsontwerp uit 1 928 maak
te duidelijk dat de tijd voor een verantwoordingsplicht van de burgemeester als afzonderlijk bestuursorgaan nog niet rijp was. Men stelde zich tevreden met de bestuurspraktijk waarin de burgemeesters in de regel bereid bleken inlichtingen te verschaffen over hun werkzaamheid in dit verband . Het oor
spronkelijke regeringsvoorstel werd ingetrokken en een daarop ingediend amendement-Van den Bergh cum suis werd door een meerderheid in de Tweede Kamer verworpen (Handelingen Tweede Kamer, 1 929- 1 930: 2123 en verder) . Uitvoerig werd ook gedebatteerd over de vraag of het medebewind binnen de sfeer van de verantwoordingsplicht moest worden getrokken. Een daartoe strekkend amendement-Marchant cum suis werd in uitvoerige betogen ondersteund door de Kamerleden Van den Bergh en Oud. Het amendement werd evenwel met 48 tegen 27 stemmen verworpen. Wel werd in de
Gemeen-De politieke verantwoordelijkheid van de wethouders 9 1
tewet nu een duidelijk onderscheid geïntroduceerd tussen een individuele en een collectieve verantwoordelijkheid, maar uitdrukkelijk een verantwoorde
lijkheid die zich in beide opzichten concentreerde op het door ' het college gevoerde bestuur' . Artikel 216 Gemeentewet- 193 1 ging luiden: ' De leden van het college van burgemeester en wethouders zijn, ieder afzonderlijk en te zamen, voor het door het college gevoerde bestuur van de huishouding der gemeente aan den raad verantwoording schuldig, en geven hem te dien aan
zien alle verlangde inlichtingen. '
Deze beperkte verbetering van het verantwoordingsregime betekende dat in de decennia nadien de verantwoordingsplicht voor het medebewind en de verantwoordelijkheid van de burgemeester als afzonderlijk bestuursorgaan een belangrijk discussiepunt bleven.
Ondertussen kwam langs een geheel andere weg een zeer belangrijke uitbreiding van de controlerende raadsbevoegdheden jegens het college tot stand. In 1948 werd aan de Gemeentewet artikel 87a toegevoegd, dat bepaal
de: ' De raad is bevoegd aan een wethouder tussentijds ontslag te verlenen, ingeval deze heeft opgehouden het vertrouwen van de raad te bezitten. ' Deze tussentijdse wijziging van de Gemeentewet had een heel bijzondere, namelijk internationaal-politieke achtergrond. In de winter van 1948 kwam in Tsjecho
slowakije de communistische partij aan de macht met directe hulp van de Sowjet-Unie. Terwijl Nederland zich meteen scherp distantieerde van deze gebeurtenissen, liet de Nederlandse CPN kritiek op de gebeurtenissen achter
wege. Op het moment van de communistische machtsovername in Tsjecho
slowakije bezette de Nederlandse CPN verschillende wethouderszetels. In verschillende van de betreffende gemeenterad�n werden moties van wantrou
wen aangenomen tegen de CPN-wethouders, zonder dat dit evenwel leidde tot een vertrek van deze bestuurders. Deze gang van zaken vormde de aanleiding tot de introductie van artikel 87a van de oude Gemeentewet. Het bevatte, vanwege het subjectieve criterium ' vertrouwen' , een tamelijk onbeperkte mogelijkheid voor de gemeenteraad om wethouders tot ontslag te dwingen.
Bezien als sanctie op de verantwoordingsplicht impliceerde een en ander dat een bijna ongeclausuleerde sanctie tot stand kwam op een verantwoordings
plicht die op allerlei manieren nog was geclausuleerd. Over de precieze ver
houding tussen deze bijna ongeclausuleerde sanctie en de beperkte verant
woordingsplicht heeft lange tijd grote onduidelijkheid bestaan. 1
Een uitbreiding van de verantwoordingsplicht werd het eerst aange
bracht in de Provinciewet. Artikel 1 13 van de Provinciewet- 1962 introdu
ceerde nu ook een verantwoordingsplicht voor medebewindstaken. Bij de behandeling van de Provinciewet in het parlement werd aangekondigd dat deze
1 Omdat er in 1 948 geen communistische gedeputeerden waren, bleef een equivalent van artikel 87a in de Provinciewet achterwege. Toen in later jaren de vertrouwenssanctie een meer reguliere betekenis kreeg, leidde dit soms tot de situatie dat na aangenomen moties van wantrouwen de
betreffende gedeputeerde aanbleef. Zo wilde de Groningse, van de PvdA afgescheiden gedepu
teerde I. Martens na een aangenomen motie van wantrouwen van geen wijken weten. Zie daar
over Elzinga ( 1 980).
92 Aanstelling en mobiliteit van wethouders
regeling tevens als aanknopingspunt zou gaan dienen voor een herziening van de Gemeentewet, maar daar werd terstond aan toegevoegd dat er wellicht redenen waren om voor de gemeentelijke verhoudingen de voorkeur te geven aan een ander verantwoordingsregime (Handelingen Eerste Kamer, 1 96 1 -1 962, 5460, nr. 27a).
De turbulente gebeurtenissen in het midden van de jaren zestig , en vooral de conflicten in Amsterdam rond het politie-optreden tijdens relletjes en de daarmee gepaard gaande beslissingen van de toenmalige burgemeester Van Hall, verhevigden de discussie over de verantwoordingsplicht van de burge
meester en de verantwoordingsplicht voor medebewindstaken. Ondanks een afwijzend advies van de VNG - een te grote verruiming werd onwenselijk geacht - besloten regering en parlement dat de verantwoordingsplicht opnieuw geregeld moest worden (Elzinga, 1 979 : 38). Door middel van een partiële herziening van de Gemeentewet werd artikel 129 van de oude Gemeentewet ingevoerd. Dit artikel luidde: ' De leden van het college van burgemeester en wethouders zijn, tezamen en ieder afzonderlijk aan de raad verantwoording schuldig voor het door het college gevoerde bestuur en geven te dien aanzien alle door de raad verlangde inlichtingen, een en ander voor zover zulks niet strijdig is met het openbaar belang . ' In een tweede lid werd ook voor de burgemeester als afzonderlijk bestuursorgaan een gelijkluidende verantwoor
dingsplicht in het leven geroepen. 2
Zo werd wettelijk vastgelegd dat de verantwoordingsplicht voortaan het gehele gemeentelijke beleidsspectrum zou omvatten. Of gezegd in de gemeen
terechtelijke begrippen: de leden van het college en de burgemeester als afzonderlijk bestuursorgaan zijn aan de raad verantwoording verschuldigd voor zowel de autonome als de uit medebewind voortvloeiende taken.
Bij de behandeling van de introductie van artikel 129 van de oude Gemeentewet was vooral een strijdpunt welke de reikwijdte zou moeten zijn van de opgenomen verschoningsgrond. Betreft deze enkel de inlichtingenplicht of ziet de verschoningsmogelijkheid ook op de verantwoordingsplicht. In de jaren na 1969 bleef dit een onopgehelderd punt. Daarnaast werd twijfel geuit over de algemene consistentie van het verantwoordingsbestel, vooral omdat vanwege de politisering van het gemeentelijke bestuur in de zeventiger jaren de vertrouwenssanctie van artikel 87a van de oude Gemeentewet in toene
mende mate werd gehanteerd als een politiek drukmiddel jegens wethouders.
3 De gemeentewettelijke context
Het thans geldende artikel 168 Gemeentewet luidt: 'De leden van het college van burgemeester en wethouders zijn, te zamen en ieder afzonderlijk, aan de raad verantwoording verschuldigd voor het door het college gevoerde bestuur. ' Het tweede lid: ' Zij geven de raad mondeling of schriftelijk de door
2 Wet van 13 november 1969. Stsbl. nr. 535.
De politieke verantwoordelijkheid van de wethouders 93
een of meer leden gevraagde inlichtingen waarvan het verstrekken niet in strijd is met het openbaar belang. '
Voor de burgemeester als afzonderlijk bestuursorgaan is in artikel 179 Gemeentewet een vergelijkbare regeling getroffen: ' De burgemeester is aan de raad verantwoording verschuldigd voor het door hem gevoerde bestuur' . Lid 2: ' Hij geeft de raad mondeling of schriftelijk de door een of meer leden gevraagde inlichtingen waarvan het verstrekken niet in strijd is met het open
baar belang. '
In verband met de sanctionering van de politieke verantwoordelijkheid is vooral van belang artikel 49 van de Gemeentewet dat bepaalt dat de raad één of meer wethouders ontslag kan verlenen, indien deze het vertrouwen van de raad niet meer bezitten.
In het algemeen heeft het stelsel van politieke verantwoordelijkheid geen opzienbarende veranderingen ondergaan. De nieuwe Gemeentewet vol
staat met een aantal kleinere wijzigingen; het geheel van deze wijzigingen - in combinatie met de daarbij gegeven toelichting - geeft het gemeentelijke verant
woordingsregime echter wel een heel ander aanzien.
In de eerste plaats is de politieke verantwoordelijkheid van de leden van het college en die van de burgemeester als afzonderlijk bestuursorgaan niet langer in één artikel geregeld. De wetgever oordeelde dat de politieke verantwoordelijkheid van de burgemeester als afzonderlijk bestuursorgaan beter in het hoofdstuk over de bevoegdheden van de burgemeester geregeld kon worden.
Een tweede wijziging betreft de toevoeging dat de inlichtingenplicht uit de artikelen 168 lid 2 en 179 lid 2 zowel de mondelinge als de schriftelijke inlichtingen betreft. Artikel 1 29 van de oude Gemeentewet kende deze speci
ficatie niet, hoewel werd aangenomen dat de beide vormen vielen onder het bereik van de inlichtingenplicht.
Een derde verandering is belangrijker. Dat betreft de wijziging die de inlichtingenplicht richt op de individuele raadsleden en niet langer op de raad als geheel. Artikel 1 29 van de oude Gemeentewet bevatte de formulering ' alle door de raad verlangde inlichtingen' De artikelen 1 68 en 179 hanteren nu de formule ' de door een of meer leden gevraagde inlichtingen' . Voor de acti
vering van de politieke verantwoordelijkheid van de college leden en de bur
gemeester is deze verandering van wezenlijke betekenis.
Een vierde wijziging betreft het schrappen van de sanctie van verval
lenverklaring van wethouders bij het weigeren om inlichtingen te verstrekken of verantwoording af te leggen. Artikel 95 van de oude Gemeentewet maakte het mogelijk om wethouders die ' zonder genoegzame grond' weigerden inlich
tingen te verschaffen of verantwoording af te leggen van hun betrekking vervallen te verklaren. Een dergelijke specifieke sanctie komt in de huidige Gemeentewet niet meer voor. Er resteert nu alleen nog het algemene vertrou
wensontslag van artikel 49.
Ten vijfde is er een wijziging in de clausuleringsregeling. Artikel 129 van de oude Gemeentewet kende het 'openbaar belang' als verschoningsgrond voor de inlichtingenplicht, maar ook als verschoningsgrond voor de ruimere
94 Aanstelling en mobiliteit van wethouders
verantwoordingsplicht. De artikelen 168 en 179 spitsen de verschoningsgrond enkel toe op de inlichtingenplicht.
Een niet onbelangrijke wijziging betreft tenslotte het vertrouwensont
slag uit artikel 49 Gemeentewet. In tegenstelling tot artikel 87a van de oude Gemeentewet, dat slechts het individuele wethoudersontslag kende, maakt artikel 49 nu ook het ontslag van meerdere of alle wethouders door één raads
besluit mogelijk. Door deze verandering is de vertrouwenssanctie wat meer in overeenstemming gebracht met het collegialiteitsbeginsel en met de regeling dat de college leden verantwoording verschuldigd zijn voor het door het colle
ge gevoerde bestuur.
Tot zover in eerste instantie over de veranderingen in de nieuwe Ge
meentewet. Ter toelichting van het stelsel van politieke verantwoordelijkheid wordt nu eerst de omvang van de politieke verantwoordelijkheid onder ogen gezien; daarna worden de activering en sanctionering van de politieke verant
woordelijkheid behandeld.
4 De omvang van de politieke verantwoordelijkheid
Wat betreft de factoren die de omvang van de gemeentelijke politieke verant
woordelijkheid bepalen, moet een onderscheid worden gemaakt tussen interne en externe factoren. Interne factoren betreffen de wettelijke regels die bepa
lend zijn voor de positie van de politiek verantwoordelijke; zo is het collegia
liteitsbeginsel van beslissende betekenis voor de omvang van de politieke verantwoordelijkheid van de individuele wethouder. Externe factoren betreffen de aspecten die van invloed zijn op de beslissingsmarges van de politiek verantwoordelijke. De beslissingsmarge die bijvoorbeeld het college in een medebewindswet wordt gelaten, is van beslissende betekenis voor de omvang van de politieke verantwoordelijkheid van de collegeleden. Eerst worden de interne factoren behandeld, vervolgens de externe.
Interne factoren
Ten aanzien van de politieke verantwoordelijkheid van ministers wordt inzake de omvang een onderscheid gemaakt tussen een verantwoordelijkheid (a) voor eigen handelen of nalaten, (b) voor het handelen of nalaten van ondergeschikte ambtenaren en (c) voor het handelen of nalaten van het staatshoofd .3 Tussen deze politieke ministeriële verantwoordelijkheid en de gemeentelijke politieke verantwoordelijkheid dient zich een aantal verschillen aan.
In de eerste plaats is er uiteraard geen verantwoordelijkheid voor het handelen of nalaten van het staatshoofd of een daarmee vergelijkbare functio
naris.
3 Zie over de dogmatiek inzake de politieke ministeriële verantwoordelijkheid Elzinga (1990).
De politieke verantwoordelijkheid van de wethouders 95
Belangrijker is echter het verschil inzake de verantwoordelijkheid voor eigen handelen of nalaten van de collegeleden. Van beslissende betekenis is hier het onderscheid tussen de wettelijke positie van de minister en die van de wet
houder. De minister is afzonderlijk bestuursorgaan en heeft uit dien hoofde verschillende bevoegdheden; de wethouder treedt niet op als afzonderlijk bestuursorgaan en be�it dan ook niet de daarbij behorende bevoegdheden ..
Waar in functioneel opzicht derhalve de ministers (alsmede de staatssecretaris
sen) verantwoordelijk zijn voor hun eigen bestuurlijk handelen of nalaten, bestaat er geen politieke verantwoordelijkheid van de wethouder voor eigen bestuurlijk handelen of nalaten. De gelding van het collegialiteitsbeginsel sluit uit dat de wethouder optreedt als afzonderlijk bestuursorgaan. Dit heeft tot gevolg dat er bijvoorbeeld geen collegebevoegdheden aan de wethouder gede
legeerd kunnen worden. De gelding van het collegialiteitsbeginsel heeft tevens tot gevolg dat de politieke verantwoordelijkheid van de college leden geen betrekking heeft op eigen handelen of nalaten. In artikel 168 wordt dit uitge
sloten door de formulering dat de collegeleden verantwoording zijn verschul
digd voor het door het college gevoerde bestuur. De politieke verantwoorde
lijkheid - zowel de individuele als de collectieve verantwoordelijkheid - richt zich derhalve op het collegebeleid en niet op het beleid van de leden van het college afzonderlijk.
Wat betreft de verantwoordelijkheid van de collegeleden voor het handelen van ondergeschikte ambtenaren is er in beginsel geen verschil tussen het landelijke en he� gemeentelijke stelsel. De criteria die gelden voor de landelijke verhoudingen kunnen derhalve zonder beperkingen en met een enkele aanpassing worden toegepast op de gemeentelijke situatie.
Aangenomen wordt dat het politieke bestuur vol verantwoordelijk is voor het ambtelijke handelen of nalaten indien het bestuur de bevoegdheid heeft het optreden van de ambtenaren in al zijn aspecten te beïnvloeden, dat wil zeggen de bevoegdheid om in concreto voor te schrijven hoe moet worden gehandeld. De vuistregel I geen verantwoordelijkheid zonder bevoegdheid I heeft voor de gemeentelijke situatie tot gevolg dat het handelen van het gros van de gemeenteambtenaren onder het volle bereik van de politieke verant
woordelijkheid valt.
Van een gedeeltelijke politieke verantwoordelijkheid is sprake indien het college of de burgemeester bepaalde invloedsmogelijkheden hebben, zoals bijvoorbeeld het vernietigingsrecht, het goedkeuringsrecht, de bevoegdheid algemene aanwijzingen te geven, maar niet de bevoegdheid om in concreto voor te schrijven hoe te handelen.
Van politieke verantwoordelijkheid voor ambtelijk handelen of nalaten is geen sprake, indien het college of de burgemeester geen enkele beïnvloe
dingsmogelijkheid heeft.4
Het enige verschil tussen de landelijke en de gemeentelijke situatie op het punt van de politieke verantwoordelijkheid voor ambtelijk gedrag is dat
4 Zie nader over deze criteria Elzinga (1990) en Lubberdink ( 1 982).
96 Aanstelling en mobiliteit van wethouders
het landelijk gaat om de aanwezigheid van een volle of gedeeltelijke bevoegd
heid van de individuele minister of van de Kroon. Voor de gemeentelijke verhouding is maatgevend de al of niet aanwezigheid van een bevoegdheid van het college of van de burgemeester. Al weer vanwege het collegialiteitsbegin
sel kunnen de bevoegdheden van de individuele wethouder hier niet als crite
rium worden genomen.
In dit verband moet er ook nog eens op worden gewezen dat delegatie van bevoegdheden gepaard gaat met een verlies van verantwoordelijkheid; dat wil zeggen dat bij delegatie van collegebevoegdheden er verantwoordelijkheid is voor de overdracht, maar niet voor de wijze waarop de gedelegeerde be
voegdheden worden uitgeoefend. Bij toepassing van de mandaatfiguur blijft de politieke verantwoordelijkheid in zijn geheel in tact.
Met betrekking tot de interne factoren kan nu worden vastgesteld dat er
Met betrekking tot de interne factoren kan nu worden vastgesteld dat er