D.J. Elzinga
Kan een wethouder ook campinghouder zijn ? Of projectontwikkelaar? Stille vennoot in een wegenbouwbedrijf? Een levenspartner hebben die de kost verdient met een adviesbureau voor ruimtelijke ordening ? Dat kan in principe allemaal. De functie is alleen onverenigbaar met een betrekking als ambtenaar die in enig verband tot taak heeft toezicht uit te oefenen op de gemeente. Het behoort tot de folklore van het lokale bestuur dat verstrengeling van belangen af en toe aanleiding geeft tot merkwaardige ontsporingen. Afgezien van 'poli
tieke ' implicaties is ckln ook de juridische positie van de wethouder in het geding.
1 Het collegialiteitsbeginsel
Het eerste lid van artikel 34 Gemeentewet luidt: 'De burgemeester en de wet
houders vormen te zamen het college van burgemeester en wethouders ' . 1 In de formulering van dit artikel komt door het gebruik van de woorden ' te zamen' de gezamenlijkheid van het college van burgemeester en wethouders tot uit
drukking. In combinatie met ondermeer de artikelen 6, 161 en 1 7 1 van de Ge
meentewet is in dit artikel het collegialiteitsbeginsel tot uitdrukking gebracht, een beginsel dat voor de positie van het college, de burgemeester en de wet
houder als een belangrijk structuurprincipe kan worden aangemerkt.
De wetgever heeft vast willen houden aan het collegiale dagelijks bestuur. Hoezeer er in de praktijk ook sprake is van zelfstandig functione
rende wethouders , de wetgever oordeelde het van grote betekenis dat het vanouds bestaande kenmerk van collegiaal bestuur gehandhaafd blijft. Via een stelsel van mandaatverlening kan de praktijk van de zelfstandige wethouder binnen de sfeer van het gezamenlijk bestuur worden gebracht.
De handhaving van het collegialiteitsbeginsel impliceert dat de wethou
der niet kan optreden als afzonderlijk bestuursorgaan. Dit wordt eveneens tot uitdrukking gebracht in artikel 6 van de Gemeentewet. Dit artikel luidt: ' Het bestuur van elke gemeente bestaat uit een raad, een college van burgemeester en wethouders en een burgemeester. ' (zie ook artikel 1 van de oude Gemeen
tewet). De wethouder wordt hier als orgaan niet genoemd. Door het ontbreken van de orgaanstatus kunnen geen collegebevoegdheden aan de wethouder worden gedelegeerd, dit overdragen van bevoegdheden kan zoals gezegd
-In deze beschouwing worden de artikelen uit de nieuwe Gemeentewet gebruikt en wel de versie van de wet die in 1992 in het Staatsblad werd gepubliceerd . De definitieve nummering van de Gemeentewet was bij het ter perse gaan van dit boek nog niet beschikbaar.
38 De wethouder: algemeen overzicht
alleen binnen het kader van de mandaatfiguur . De onmogelijkheid voor de wethouders om als afzonderlijk bestuursorgaan op te treden, leidt tot een bijzondere constellatie op het punt van de individuele en collectieve politieke verantwoordelijkheid aan de gemeenteraad. Op dat punt moet de vraag worden beantwoord hoe een individuele wethouder ter verantwoording kan worden geroepen indien hij geen zelfstandige bevoegdheden bezit. Ook inzake de sanctionering van met name de individuele verantwoordingsplicht liggen hier enkele dogmatische problemen. Op deze vragen inzake de politieke verant
woordelijkheid wordt door mij ingegaan in hoofdstuk zes van dit boek.
In het vervolg van deze beschouwing wordt de juridische positie van de wethouder beschreven vanuit het collegialiteitsbeginsel. Daarbij ligt de nadruk op de institutionele kant en wel omdat een volledige schets van de bevoegd
heden van de wethouder als onderdeel van de collegebevoegdheden buiten de context valt van dit overzicht. Inzake de bevoegdheden worden enkele hoofd
lijnen geschetst.
2 Benoeming en ontslag
Over de politieke kanten van de wethoudersbenoeming de collegevorming -wordt uitvoerig verhaald in deel twee van dit boek. Hier ligt de nadruk op de gemeenterechtelijke aspecten.
De wethouders worden door de raad uit zijn midden benoemd (artikel 35 van de Gemeentewet). Die benoeming vindt plaats in de eerste vergadering van de gemeenteraad in nieuwe samenstelling (artikel 37 van de Gemeente
wet).
Over het karakter van de benoeming van de wethouders in een monis
tisch bestuursmodel bestaan uiteenlopende opvattingen. Betoogd is wel dat een 'benoeming' een ondergeschiktheidsrelatie in het leven roept, terwijl een ' verkiezing' de gekozene een grotere vrijheid brengt (Van Loenen, 1 959: 86-1 /2) . Uit dogmatische overwegingen ligt het gebruik van de term ' verkiezing' voor de wethouderskeuze niet erg in de rede, vooral niet omdat het hier gaat om de aanwijzing door een orgaan. Het is beter de term ' verkiezingen' te reserveren voor de aanwijzing van volksvertegenwoordigers. De mate van ondergeschiktheid van de wethouders wordt bovendien niet beïnvloed door een verkiezing of benoeming, maar door de controlerende en overige bevoegdhe
den van de gemeenteraad.
Bij Wet van 6 juni 1 985 ter wijziging van de Kieswet werd de periode tussen de gemeenteraadsverkiezing en de dag van eerste samenkomst verkort van negentig tot eenenveertig dagen. Hoofdmotief voor deze wijziging was het scheppen van de mogelijkheid voor het nieuw gevormde college van burge
meester en wethouders nog invloed uit te oefenen op de totstandkoming van de begroting voor het volgende jaar.
Voor het geval de termijn van eenenveertig dagen bij de collegevor
ming toch wordt overschreden, doet artikel 42, tweede lid van de Gemeente
wet een oplossing aan de hand. Bestaat er tijdsverschil tussen het aftreden van
De wethouder in juridisch perspectief 39
de zittende wethouders en het aantreden van nieuwe wethouders, dan regelt dit artikel dat de burgemeester in de plaats treedt van het college. In die tussen
periode vormt derhalve de burgemeester het college en kan uit dien hoofde alle college bevoegdheden uitoefenen.
In het reguliere geval, dat is bij de benoeming van nieuwe wethouders na verkiezingen, gaat de benoeming van de wethouder die zijn benoeming heeft aanvaard in op het tijdstip waarop tenminste de helft van het aantal wethouders zijn benoeming heeft aangenomen (artikel 37 van de Gemeente
wet). De achtergrond van deze regeling is dat pas van een functionerend college kan worden gesproken indien tenminste een substantieel deel van de wethouders een benoeming heeft aanvaard. Geregeld is dat tenminste de helft van het aantal wethouders moet hebben aanvaard.
Voor de vervulling van tussentijdse vacatures kent de Gemeentewet een van de oude Gemeentewet afwijkende regeling. De oude Gemeentewet bepaal
de dat bij tussentijdse vacatures de nieuwe wethouder binnen een periode van veertien dagen moest worden benoemd. Artikel 39 van de Gemeentewet laat deze termijn vallen, omdat deze in de praktijk soms belemmerend werkte. Het kwam in de praktijk namelijk nogal eens voor dat iets meer tijd nodig was om de opvolging te regelen. De wettelijke termijn stond een langere periode echter in de weg. Om die reden spreekt de wet nu van 'zo spoedig mogelijk' .
Een volgend punt betreft de vraag welk orgaan de bevoegdheid heeft om over de portefeuilleverdeling te beslissen. Collegevorming en portefeuil
leverdeling zijn tegenwoordig nauw met elkaar verbonden. Vanuit de wette
lijke context worden de wethouders door de raad als 'wethouder' en niet als 'wethouder van fmanciën' of als 'wethouder van onderwijs' benoemd. In dat opzicht is er een verschil met de landelijke verhoudingen waar een gekwali
ficeerde benoeming van ministers wel plaatsvindt. Op gemeentelijk niveau is de portefeuilleverdeling in eerste aanleg een competentie van het college zelf.
In de meeste gevallen echter wordt bij de collegevorming reeds een akkoord gesloten over de portefeuilleverdeling die zal worden aangehouden; in veel gevallen is de portefeuilletoedeling zelfs het hoofdpunt in de coalitie-onderhan
delingen. De toedeling van 'lichte' en 'zware' portefeuilles, de verdeling van de sectoren ('harde' en 'zachte' ) over de verschillende politieke groeperingen en de toedeling van 'profilerings' -portefeuilles, vormen belangrijke aspecten van de politieke onderhandelingen die na de verkiezingen op gang komen.
Formeel, hoewel de wetgever dit punt niet nader heeft geregeld, vindt de portefeuilletoedeling plaats nadat de raad de wethouders heeft benoemd.
Omdat de wethouder geen afzonderlijk bestuursorgaan is en hij qua bevoegdheid geheel afhankelijk is van het college, voorziet de Gemeentewet niet in een taakverdeling binnen het college. De wet rept alleen over de be
voegdheden van het college als collectief orgaan. Een portefeuilleverdeling is dan ook niet wettelijk voorgeschreven. Algemeen wordt aangenomen dat het college uiteindelijk zelf beslist over de portefeuilleverdeling. Dit sluit niet uit dat politieke invloed wordt uitgeoefend op deze besluitvorming (in deze geest ook Brederveld en anderen, 1990: 99). Een college , dat een verdeling kiest die niet in overeenstemming is met het politieke akkoord daarover, doet in
40 De wethouder: algemeen overzicht
ieder geval niet iets dat strijdig is met de wet. Dat de wetgever de portefeuil
leverdeling beschouwt als een zaak van het college bleek uit het standpunt van de regering dat de bevoegdheid om algemene regels ex artikel 149 van de Ge
meentewet uit te vaardigen ten aanzien van de portefeuilleverdeling uit den boze is (Kamerstukken, 1 9403 , nr. 5: 93 en nr. 10: 158).
3 Het raadslidmaatschap van de wethouders
Artikel 35 van de Gemeentewet bepaalt dat de wethouders door de raad uit zijn midden worden benoemd . Het raadslidmaatschap van de wethouders is vanouds één van de belangrijkste kenmerken van de monistische verhouding tussen de gemeenteraad enerzijds en het college van burgemeester en wet
houders anderzijds. Het raadslidmaatschap van de wethouders past bovendien in de algemene verhouding die op dit punt bestaat tussen algemene besturen en dagelijkse besturen.
In de literatuur is door sommige auteurs op verschillende gronden bepleit een einde te maken aan het raadslidmaatschap van de wethouders. Met name is terzake een spanning gesignaleerd tussen de formele ondergeschikt
heid van het college aan de gemeenteraad enerzijds en de feitelijke dominantie van het college ten opzichte van de gemeenteraad anderzijds. Wordt die feite
lijke dominantie van het college jegens de raad als uitgangspunt genomen, dan is de redenering dat het raadslidmaatschap van de wethouders die dominantie alleen nog maar verder vergroot. Immers, de wethouders maken deel uit van de fracties die als onderdeel van de gemeenteraad tegenwicht zouden moeten bieden aan het college. Door de kwantitatieve en kwalitatieve vertegenwoor
diging van de wethouders in de raadsfracties wordt de mogelijkheid voor de gemeenteraad om vanuit een wat meer dualistische optiek kritiek en controle op het college uit te oefenen geringer, zo is de redenering . Door een loskop
peling van het raadslidmaatschap en het wethouderschap zouden raad en college wat vrijer tegenover komen staan, hetgeen de politieke controlemo
gelijkheden van de raad zou kunnen vergroten (Elzinga, 1 989: 229 en 23 1 ; VNG, 1 972: 42 en verder; Van Loenen, 1959: I-IV- l l tlm I-IV-14).
De wetgever heeft evenwel zonder reserves vastgehouden aan het raadslidmaatschap van de wethouders, hoezeer met betrekking tot de monisti
sche ordening ook relativeringen zijn aangebracht. Als algemene waarborg van het raadslidmaatschap van de wethouders werd gezien, 'dat het belangrij
ke aandeel in het bestuur dat bij het college van burgemeester en wethouders berust, wordt verricht door personen die blijkens hun verkiezing tot raadslid het vertrouwen van de ingezetenen genieten' (Kamerstukken 19403, nr. 3 : 87). Verder werd het raadslidmaatschap van de wethouder bevorderlijk geacht voor een goede, constructieve samenwerking tussen het college en de raad.
Of het raadslidmaatschap van de wethouders een w�rkelijke waarborg is voor een harmonieuze en effectieve samenwerking tussen raad en college moet enigszins worden betwijfeld. Ontkoppeling van het raadslidmaatschap en het wethouderschap kan mogelijk leiden tot een zekere ongewenste
verzelf-De wethouder in juridisch perspectief 41
standiging van het college. Daar staat evenwel tegenover dat onder de huidige verhoudingen de kwantitatieve controleverhouding tussen raad en college in sommige gevallen een belemmerend karakter draagt. Bij colleges die bijvoor
beeld uit zeven à acht wethouders bestaan, staat globaal een vijfde deel van de raad - in casu de wethouders - niet meer onbevangen tegenover een kritische controle en weging van het collegebeleid.2 Anders gezegd: in de Tweede Kamer is het aanmerkelijk eenvoudiger om een kritische meerderheid te reali
seren dan in de gemeenteraden. Zij die voor het collegebeleid verantwoorde
lijk zijn, behoren tevens tot degenen die dat beleid moeten controleren en beoordelen. Het hoofdschap van de raad kan hierdoor schade ondervinden. In nogal wat gevallen onderlijnt dit aspect de sterk gegroeide dominantie van het college van burgemeester en wethouders. Of simpelweg gezegd: door het raadslidmaatschap van de wethouders kunnen colleges van burgemeester en wethouders in de raden veel gemakkelijk meerderheden realiseren dan de regering in de Tweede Kamer (zie over deze effecten Elzinga, 1 989; Dölle, 1 986: 25-33). En dat terwijl de raad het hoofd is van het lokaal bestuur en het parlement dat niet is in het nationale bestuur. De constatering dat ontkoppeling 'bloedarmoede voor de raad' betekent en de positie van de raad als hoogste orgaan kan schaden (Brederveld, 1990:81), kan dan ook niet worden onder
schreven.3
Het raadslidmaatschap van de wethouders heeft ook wel een aantal voordelen. Het belangrijkste voordeel is misschien wel dat wethouders thans vrijwel altijd eerst een tijd raadslid zijn geweest. Ontkoppeling kan zeker het gevaar van 'bestuurlijk parachutisme' met zich meebrengen, waardoor de raadscultuur ingrijpend gaat veranderen. Hoe dit alles ook zij : de Gemeen
tewet handhaaft deze bij uitstek monistische karaktertrek van het lokaal be
stuur, zodat het debat over een eventuele ontkoppeling zich voorlopig tot de schrijftafel zal beperken.
4 Aantallen wethouders
De Gemeentewet bepaalt dat het aantal wethouders ten hoogste twintig procent bedraagt van het aantal raadsleden, echter met dien verstande dat er niet min
der dan twee wethouders zijn (artikel 36, eerste lid) .
Voortaan bestaat derhalve een ondergrens van twee wethouders . Er bestaan geen bovengrenzen meer zoals in het oorspronkelijke wetsontwerp,
2 Dit vijfde deel komt overeen met de maximurnnorm die artikel 36 van de Gemeentewet stelt inzake het maximum aantal wethouders. Het aantal wethouders bedraagt ten hoogste twintig procent van het aantal raadsleden.
3 Veel tegenstanders van ontkoppeling gaan er bovendien ten onrechte van uit dat wethouders niet eerst tot raadslid behoeven te worden gekozen. In de verschillende voorstellen die zijn gelanceerd. is dat echter meestal wel het geval. Er is zelfs alle aanleiding een voorafgaande verkiezing als eis te stellen. In dat geval neemt ook de kans voor raadsleden om wethouder te worden bepaald niet af; het aantal volksvertegenwoordigers neemt daarentegen zelfs toe.
42 De wethouder: algemeen overzicht
maar een maximum dat is gerelateerd aan de omvang van de gemeenteraad.
Het aantal wethouders kan maximaal twintig procent bedragen van het aantal raadsleden. Daarbij wordt conform artikel 36, vijfde lid van de Gemeentewet afgerond op het dichtstbij gelegen hele getal. In de volgende paragraaf zal worden aangegeven dat onder omstandigheden deze norm vijf-en-twintig procent is, namelijk bij de aanstelling van deeltijdwethouders. Door deze rege
ling is de vrijheid voor de gemeenteraden om de omvang van de colleges te bepalen nog iets verder vergroot. Afschaffing van de plafonds werd afgewe
zen, vooral omdat voorkomen zou moeten worden dat er door de benoeming van te veel wethouders een onevenwichtige verhouding ontstaat tussen het aantal wethouders en het aantal raadsleden.
De twintig-procentregeling impliceert in het algemeen een verruiming.
In vergelijking met de oude Gemeentewet komt de huidige regeling van de maxima op het volgende neer. Tot 6.000 inwoners blijft het maximum twee.
Van 6.000 tot 20.000 inwoners was het maximum twee, dat is nu drie. Van 20.000 tot 100.000 inwoners was het maximum vier, dat wordt nu - afhanke
lijk van het precieze inwonertal - vier, vijf, zes of zeven. Voor gemeenten boven 100.000 inwoners was het maximum zes, dat is nu - ook weer afhan
kelijk van het precieze inwonersaantal - acht of negen. Deze verruiming ten opzichte van de oude regeling kent een tweetal uitzonderingen. Voor de cate
gorieën waarbij het maximum gelijk bleef (tot 6.000 inwoners en tussen 20.000 en 30.000) is sprake van een zekere beperking. Onder vigeur van de oude Gemeentewet immers kon het college van Gedeputeerde staten (GS) meer wethouders toestaan dan het wettelijk maximum. Nu dit niet meer moge
lijk is, is de ruimte voor de twee genoemde categorieën gemeenten enigszins verminderd.
5 DeeItijd- en duo-wethouders
Onder het duo-wethouderschap wordt verstaan het opsplitsen van een wet
houdersfunctie in twee delen, zodat één functie door twee personen kan wor
den bezet. Deeltijdwethouders zijn bestuurders die hun functie slechts voor een deel uitoefenen. Als voordelen van de benoeming van dit type wethouders wordt naar voren gebracht: 1) de mogelijkheid om behalve in de politiek tezelfdertijd in het maatschappelijk leven werkzaam te zijn, hetgeen de maat
schappelijke betrokkenheid van de politieke functionaris in deeltijd kan ver
groten; 2) verlaging van de drempel voor de aanvaarding van een wethouders
functie, zodat deze met een maatschappelijke functie kan worden gecombi
neerd; 3) inzake de wethoudersfunctie kan een grotere specialisatie worden bewerkstelligd. Benadrukt wordt tevens dat het duo- of deeltijdwethouderschap vooral tot gevolg zou kunnen hebben dat meer vrouwen in deze bestuurlijke functie kunnen worden benoemd (Wiardi Beckman Stichting, 1984: 49-53).
Bij de behandeling van de Gemeentewet reageerde de regering terug
houdend op de pleidooien voor introductie van het duo- of deeltijdwethou
derschap. De Tweede kamer nam met deze terughoudendheid van de regering
De wethouder in juridisch perspectief 43
geen genoegen. Verschillende amendementen werden ingediend om de deel
tijdwethouder een wettelijke basis te verschaffen. Uiteindelijk werd een amen
dement-Van der Burg/Stoffelen met ruime meerderheid door de Tweede Ka
mer aangenomen. Dit amendement leidde tot de introductie van artikel 36, tweede, derde en vierde lid van de Gemeentewet. Het tweede lid bepaalt dat in gemeenten waarin het wethouderschap een volledige betrekking is (thans in gemeenten met meer dan 24.000 inwoners) de raad kan besluiten één of meer van de wethoudersplaatsen op te splitsen in deeltijdfuncties. Aan deze split
singsmogelijkheid zijn de volgende plafonds gesteld. Bij splitsing mag het totaal aantal wethouders niet meer dan vijfentwintig procent bedragen van het aantal raadsleden; een verhoging met vijf procent derhalve van het algemene plafond van twintig procent uit artikel 36, eerste lid.
De regeling uit artikel 36, lid 2 tot en met 4 van de Gemeentewet spitst zich derhalve toe op de deeltijdwethouder. Dit betekent in de eerste plaats dat daardoor geen complicaties ontstaan inzake het stemrecht in het college, de politieke verantwoordelijkheid jegens de gemeenteraad, etcetera. Inzake al deze aangelegenheden staat de deeltijd-wethouder volkomen op één lijn met de full-time wethouder. Tijdens de parlementaire behandeling werd uitdrukkelijk naar voren gebracht dat het niet is toegestaan om voor een deeltijdwethouder het stemrecht in het college te verminderen naar rato van de aanstelling.
De introductie van de deeltijdwethouder impliceert dat het duo-wethou
derschap - twee personen bezetten één functie - wettelijk uitgesloten blijft.
Afgewacht moet worden of dit nieuwe stelsel een voordelige invloed zal uitoefenen op de verhouding tussen raad en college en op het primaat van de gemeenteraad. Tijdens de behandeling van de wet is het aantal wethouders voor de grote steden geleidelijk gestegen van zes in de oude Gemeentewet naar maximaal elf bij benoeming van deeltijdwethouders. Dit betekent dat in dergelijke gevallen een vierde deel van de raad een wethouderszetel kan bezet
ten. Wie beseft dat tijdens het proces van collegevorming er vrijwel altijd politiek-strategische druk bestaat om het maximum aantal te realiseren, moet welhaast tot de conclusie komen dat hierdoor de krachtsverhoudingen tussen raad en college verder in nadelige zin zullen worden beïnvloed.
ten. Wie beseft dat tijdens het proces van collegevorming er vrijwel altijd politiek-strategische druk bestaat om het maximum aantal te realiseren, moet welhaast tot de conclusie komen dat hierdoor de krachtsverhoudingen tussen raad en college verder in nadelige zin zullen worden beïnvloed.