Stelling: De politieke kleur van wethouders werkt beperkt door, vanwege harmonisatie- of uniformeringseffecten van intergemeentelijke samenwerking en de VNG met zijn modelverordeningen.
Dergelijke uniformiseringstendensen doen zich in verschillende sectoren voor, zoals bleek bij de toepassing van de beeldende-kunstenaarsregeling, de BKR
De wethouder, politieke kleur en gemeentelijk beleid 65
(Muskens, 1986), volkshuisvesting (Huizenga en Hulst, 1 991). Er werken blijkbaar mechanismen in de richting van gelijkvormigheid.
Bij de BKR is sprake van regionale homogenisering van beleid door inschakeling van deskundige adviescommissies en toezicht door rijksconsulen
ten.
Een provincie die onderzocht is, heeft een allocatiebevoegdheid voor de verdeling van bouwcontingenten overgedragen aan regionale commissies.
Door deze stimulering van intergemeentelijke samenwerking nam de onderlin
ge afhankelijkheid tussen gemeenten toe. Vaak werd unanimiteit bereikt.
Daaraan droeg bij dat er een gemeenschappelijk belang was om contingenten te benutten. Knelpunten werden opgelost door onderlinge ruil tussen gemeen
ten van contingenten van bepaalde soort. Soms hield die ruil in dat de bou
wende gemeente die contingenten op naburige gemeenten had veroverd toe
zegde woningzoekenden uit de ' leverende' gemeenten op te vangen. Zo raak
ten bouwbeleid en woningtoewijzingsbeleid verstrengeld. Een ander onderzoek bevestigde deze tendens (Huizenga en Hulst, 199 1 : 1 2 1 ; Huizenga, 1993). Dit betekent dat decentralisatie door een provincie gelijk op kan gaan met centra
lisatie door gemeenten van onderop, op een tweetal beleidsterreinen. Dit resultaat heeft een positieve kant omdat bepaalde volkshuisvestingsproblemen zo (vrijwel) opgelost worden. De andere kant is dat daardoor beleidsverschil
len tussen gemeenten tot vrijwel nul gereduceerd worden en de lokale, poli
tieke kleurfactor verdwijnt. De burger kan niet meer zien of en welke bestuur
ders als gangmaker voor de oplossing van de volkshuisvestingsproblemen optreden.
Naast deze uniformiseringsmechanismen bestaan er nog andere, zoals de uniformisering door categoriale ambtenarenorganisaties en de VNG met zijn modelverordeningen. De VNG-model verordeningen hebben een unifor
merende werking op de uitvoering van het gemeentelijk beleid. Een gemeente hoeft geen verordening op te stellen, maar als ze er een opstelt kan de VNG
model verordening gebruikt worden. Daarmee bewijst de VNG gemeenten een dienst want ze bevordert efficiency. De VNG ontwikkelt op nogal wat terrei
nen dergelijke voorbeeld-maatregelen. In totaal waren er medio 1990 zo'n 240 uitgegeven (Van de Ven, 1990: 13). Deze werken feitelijk ook nogal door.
Gevolg is dat intergemeentelijke verschillen in beleid minder worden. Men noemt dit harmonisatie-effect ook wel 'centralisatie van onderop' . Het is een uniformiseringsmechanisme.
Deze gang van zaken deed zich bijvoorbeeld voor bij de Wet openbaar
heid van bestuur. Het gevolg was dat vele gemeenten zonder slag of stoot, en zonder noemenswaardige discussie in de raad overgingen tot aanvaarding van de ook weinig controversiële (model-) verordening (zie Derksen en Korsten, 1989). Een ander voorbeeld is het standplaatsenvergunningbeleid (Van Zoest, 1989).
66 De wethouder: algemeen overzicht
3. PRIORITEITEN EN CONTROVERSES IN DE BELEIDSCYCLUS
Stelling: De politieke kleur van de wethouder werkt maar beperkt door in beleid als beleid een geschiedenis heeft en de fase van ver
kenning van het beleidsproces gepasseerd is en als de beleids
kwestie een lage prioriteit heeft of niet controversieel van aard is.
Onderzoek van Van Goor ( 1 988) naar langjarige beleidsprocessen in een drietal gemeentelijke sectoren, zoals openbare werken, toont dat als een beleid eenmaal de verkennende fase gepasseerd is en er treedt dan na verkiezingen een nieuwe wethouder aan, deze het beleid niet meer kan (en waarschijnlijk ook niet altijd wil) ombuigen. Wethouders kunnen het in de Nederlandse politieke cultuur met vele kleine partijen en fracties die elk geen meerderheid hebben blijkbaar niet opbrengen om beleid te stoppen of anderszins te wijzi
gen. Voorafgaand beleid is in het algemeen een belangrijke determinant van bestaand beleid (idem Windhoff-Heritier, 1 977: 344; Boskma en anderen, 1 990: 37; Euser, 1984: 97) . Dit geldt niet alleen voor gemeentelijk verkeers
veiligheidsbeleid maar ook voor gemeentelijk bibliotheekbeleid. Zelfs een nieuwe Wet op het openbare bibliotheekwerk bracht daar geen verandering in.
Hoe kan een wethouder zich op zo'n terrein, dat niet overal de grootste prio
riteit heeft, profileren?
Onderzoek toont dat bij kwesties met een hoge prioriteit en tevens controversialiteit de kleurfactor van de wethouder zijn intrede kan doen (Derk
sen, 1 986).
Een voorbeeld van een terrein met een lage prioriteit, en bovendien weinig politiek meningsverschil en derhalve ook weinig aandacht van de wethouder, is de gemeentelijke uitvoering van de leerplichtwet. De categoriale organisatie van ambtenaren op dit terrein vervult een belangrijke rol in de discussie over beleidsvoornemens en draagt bij aan de harmonisatie van be
leid. Dat beperkt intergemeentelijke verschillen, waardoor de signatuur van de wethouder ook weinig kans krijgt (zie Korsten en Tops, 1983; Tops en Kor
sten, 1986; Rutgers, 1990). Een ander voorbeeld van een terrein met weinig prioriteit is, blijkens een analyse van 22 middelgrote gemeenten, het stand
plaatsenvergunningenbeleid. In overeenstemming met deze uitkomst is dat wethouders niet op de hoogte zijn van de jurisprudentie daarover (Van Zoest, 1989: 46) .
4. COLLEGIAAL BESTUUR
Stelling: De politieke kleur van de wethouder werkt maar beperkt door vanwege de wettelijke eis van collegiaal bestuur.
Volgens de gemeentewet doen burgemeester en wethouders, en niet slechts een enkele wethouder, voorstellen aan de raad ; er is sprake van collegiaal bestuur. Dat bemoeilijkt in de argumentatie voor een voorstel al een
duidelij-De wethouder, politieke kleur en gemeentelijk beleid 67
ke, zichtbare profilering van een wethouder. Ook al manifesteren wethouders zich, zeker in grote gemeenten, feitelijk wel, er blijft toch 'een deken van collegialiteit in de vorm van eenheidsstreven boven gemeentelijk bestuur hangen' die wethouders zich goed bewust zijn (geweest) (zie bijvoorbeeld Zunderdorp, 1 989). Collegiaal bestuur verhindert het innemen van minder
heidsstandpunten niet, veel wethouders vinden ook dat ze deze mogen inne
men, maar de praktijk is toch dat minderheidsstandpunten niet vaak voorko
men (Van Vugt, 1 984: 1 1 7) . Dat komt mede omdat sommige partijen meer, zoals de PvdA, en andere minder geïnteresseerd blijken te zijn in geschikte procedures voor het innemen van minderheidsstandpunten (zie Van Vugt,
1984: 1 17).
Ambtenaren neigen er bovendien niet toe om afstand te nemen van het gemeentewettelijk model van collegialiteit. Voor hen is de profilering van wethouders een 'non-probleem' . Allerlei recente managementnota's maken geen enkel gewag van de bereidheid van ambtenaren om te helpen dat wet
houders zich profileren. Er is eerder van het tegendeel sprake: te gering col
legiaal bestuur moet veranderen in groter (zie bijvoorbeeld Gemeente Zwolle,
1 992).
5 . TRANSACTIONELE BESTUURSSTIJL
Stelling: De politieke kleur van wethouders werkt maar beperkt door vanwege een uit een transactionele bestuursstijl voortvloeiend streven naar brede instemming.
Men moet beseffen dat er in de Nederlandse gemeenten, vanwege het vaak ontbreken van een partij die een meerderheid in college enJof raad bezit, sprake is van een groot consensusstreven. Sommigen menen dan ook dat de beleidsvorming in gemeenten sinds het tanen van de polarisatie door de PvdA (zie Tops en Korsten, 1984) eerder transactioneel dan ideologisch is: het vermogen om samenwerkings- en ruil relaties aan te gaan met individuen en organisaties in de samenleving en binnen het politieke spectrum zelf is sterker dan de formulering van een juist of ferm standpunt (Hartman en Tops, 1 988) .
De politieke concurrentie wordt overstegen door een streven naar brede steun, waardoor het beleid 'een schokje kan hebben' . Geïndividualiseerd lokaal beleid, zoals vergunningverlening op milieugebied, draagt daar nog aan bij : burgers en bedrijven kan geen nota of verordening overlegd worden; met hen moet overlegd en onderhandeld worden over het soort vergunning in de indi
viduele situatie (vergelijk De Jong, 1988) .
Het recente streven naar een zakelijke benadering of bedrijfsmatige aanpak dringt politiek verschil in ideologische uitgangspunten verder naar de achtergrond als zijnde minder van betekenis (vergelijk Tops en anderen, 1 990:
45) . Daar komt bij dat allerlei concrete gemeentelijke vraagstukken betrekking hebben op allerlei regels uit verschillende sectoren; slechts door onderhande
ling is er dan uit te komen. Deze horizontalisering van bestuur leidt wel tot
68 De wethouder: algemeen overzicht
probleemoplossing. Ze markeert ook de positie van een wethouder. Voor dit schilderij heeft de wethouderskleur echter weinig betekenis.
Wethouders volkshuisvesting zelf bevestigen het belang van transactionaliteit (Vulperhorst en anderen, 1986: 66) . Ze menen dat het belangrijk is dat ze kunnen onderhandelen en compromissen kunnen sluiten: in een verkiezings
program de vleugels van de partij verzoenen, in een collegeprogram belem
meringen voor het eigen functioneren voorkomen, in een overleg met allerlei ambtenaren een gedragen voorstel formuleren, met raadsfracties moties weg
nemen, enzovoorts. ' Elk compromis betekent een groter verlies aan politieke identiteit. Een wethouder die hecht aan politieke identiteit, laat staan ideolo
gie, zal binnen de kortste keren een uitgespeelde of een overspannen wethou
der zijn' (Vulperhorst en anderen, 1986: 66). De wethouder volkshuisvesting werkt meer met stroop dan verbaal geweld, zeker de CDA'ers, maar dat geldt sinds het einde van de polarisatiestrategie ook voor de PvdA'ers, en de meer zakelijke VVD'ers.
6 . DE VERHOUDING MET D E GEMEENTERAAD
Stelling: De politieke kleur van de wethouder werkt maar beperkt door vanwege het feit dat de wethouder zowel deel uitmaakt van het college als van de raad.
De wethouder maakt deel uit van de gemeenteraad, legt verantwoording af aan een gezelschap waartoe hij- of zijzelf behoort, en stemt zo mee over college
voorstellen respectievelijk voorstellen van hem- of haarzelf. Brederveld en anderen ( 1 990, I: 96) menen dat collegeleden in de praktijk 'nogal eens ' aan de leiband van de eigen fractie lopen. Colleges stemmen nogal eens als blok, menen echter Top� en Depla ( 1993 : 336), waardoor zij al een behoorlijke sprong richting meerderheid maken.
De profileringsmogelijkheid wordt verder geremd doordat in nogal wat gemeenten een afspiegelingscollege bestaat waarin zoveel mogelijk fracties vertegenwoordigd zijn en het college werkt op basis van een programakkoord.
Verder zijn wethouders en fracties sterk 'aan elkaar geknoopt' want als de wethouder deel blijft uitmaken van de raad blijft hij of zij ook tot de fractie behoren. Een openlijk verschil van inzicht tussen wethouder en eigen fractie tonen in een raadsvergadering is in menige gemeente 'not done ' , waardoor de confrontaties zich verplaatsen naar de achterkamertjes of commissievergade
ringen. Het drievoudige lidmaatschap van wethouders bemoeilijkt ook de raad in zijn functioneren (soortgelijke overwegingen bij Denters en De Jong, 1 992:
5 1 ; Tops en Depla, 1993 : 336). Samenvattend, de positie van wethouder als college lid , raadslid én fractielid plus de genoemde politieke cultuur bemoei
lijken profilering van wethouders, het markeren van het eigen beleid in ver
gelijking met andere visies binnen of buiten de raad. Als er al een ' verhaal ' gehouden moet worden, wordt dit overgelaten aan de fractieleider, althans wethouders volkshuisvesting blijken zo nogal eens te handelen (Vulperhorst en anderen, 1986).
De wethouder, politieke kleur en gemeentelijk beleid 69
Het is mogelijk dat het systeem zo wordt ingericht dat de raad als hoogste orgaan de ambtelijke dienst een bestuursopdracht verleent om een beleidsvoor
stel te ontwikkelen. Burgemeester en wethouders blijven in dit stadium pas
sief. Hebben ambtenaren het voorstel klaar dan buigt de raadscommissie zich erover en voeren ambtenaren de verdediging. Dit resulteert in een advies dat aan het college van burgemeester en wethouders wordt voorgelegd, dat er een voorstel van maakt. Dat is grofweg een tijd de gang van zaken in Eindhoven geweest (Zomerdijk, 1 980, 1982; Wouters, 1986). Het leidt tot verambtelij
king en schijnproftIering van de raad, want de raad kan onvoldoende tegenspel bieden. De wethouders worden ' flets, of zelfs onbetekenend' . Ze zijn slecht zichtbaar (In 't Veld en anderen, 1 992). De stelling wordt dus bevestigd.
7 . DE WETHOUDER ALS POLITICUS OF BESTUURDER
Stelling: De politieke kleur van wethouders werkt maar beperkt door vanwege tegengestelde eisen die aan de wethouder gesteld wor
den.
Op grond van gesprekken met zestien wethouders volkshuisvesting in wat grotere gemeenten is vast te stellen dat de vele eisen de wethouder de ruimte om als politicus te functioneren, beperken. De wethouder krijgt zijn positie via de partij en fractie, en dient derhalve de wensen van de partijtop, de landelijke partij koers en de achterban in het oog te houden. Treedt hij of zij echter teveel op als partij politicus dan kan hij collega wethouders op de weg vinden of ambtenaren want de wethouder is ook bestuurder. Wie teveel be
stuurder is, en diverse opvattingen goed kan integreren, krijgt het aan de stok met de fractie of partij (Vulperhorst en anderen, 1986: 77, 12). Wie kan binden naar de partij toe en als bestuurder naar andere partijen en fracties, kan daarmee niet volstaan want beleid moet worden uitgedragen.
Maar kiezen, binden en uitdragen, het is allemaal niet voldoende. Men moet ook kunnen vergaderen en overleggen met andere overheden en maat
schappelijke groeperingen. En kunnen onderhandelen binnen het college of in praktijksituaties waarin beleid botst en onderhandeling de enige uitweg biedt (zie Bongers-Sauër, 1 980; Doolaard, 1987; De Jong, 1988). De kwaliteit van de wethouder is belangrijker dan de partijpolitieke kleur.
8 . GERINGE BEREIDHEID TOT PROFILERING E N POLITISERING
Stelling: De politieke kleur van wethouders werkt maar beperkt door vanwege de geringe bereidheid van wethouders tot profilering en politisering.
In het voorgaande is er vanuit gegaan dat wethouders in principe op basis van hun politieke signatuur kleur kunnen en willen geven aan beleid en daarmee aan hun portefeuille. Op diverse plaatsen is enige twijfel naar voren gekomen:
beschikken ze over profilerend vermogen?; vinden ze het de moeite waard om
70 De wethouder: algemeen overzicht
een beleid kleur te geven?; hoe schatten ze in dat raadsfracties er over den
ken: is juist binding nodig of aanscherping van verschil?; is een raadsbrede steun van belang of niet echt nodig? Wethouders op het terrein van de volks
huisvesting van de PvdA en de VVD zijn bijna unaniem van mening dat de kleur van de wethouder uitmaakt maar wethouders van PvdA, VVD én CDA zijn het er ook over eens dat ' het niet handig is als wethouder te politiseren' (Vulperhorst en anderen, 1 986: 66-67). Hun politiek gevoel zegt dat de sterk politiserende wethouder geen lang politiek leven beschoren is. Men wil politi
sering bij voorkeur aan de fractievoorzitter of de partijvoorzitter overlaten.
Daarmee blijkt dus dat vroegere fractieleiders na hun aantreden als wethouder de politiseringskleren hebben uitgedaan.
Het valt bovendien op dat raadsleden, blijkens gegevens uit Overijssel, het vertegenwoordigen van de kiezer en het opkomen voor groepsbelangen iets vaker als belangrijk noemen dan een deel van de raadsleden, namelijk de wethouders (Denters en De Jong, 1 992: 23, 39). Doordat wethouders zich vooral dagelijks bestuurder achten, is dat wel begrijpelijk, maar het toont toch ook dat men afstand tot de kiezers wil houden en dus ook voor de kiezers als geheel niet wil etaleren wat nu het bijzondere is aan het feit dat wethouder x juist ' hier' op het pluche zit. Men zal als wethouder van de ' hele gemeente' willen werken en groepsbelangen willen overstijgen (zie ook 1 992: 23). Men kan bovendien bevreesd zijn voor het gezegde 'eigen roem stinkt' .