E.T.C. Knippenberg
'Alle honden van de straat! ' Deze aansprekende slogan heeft meneer A. te B.
in de raad en tot het wethouderschap gebracht. Jarenlang verricht hij zegen
rijk werk voor de gemeenschap. Tot op een kwade dag het gerucht de ronde doet dat zijn vrouw in het avondlijk duister is gezien met een viervoeter aan 'n touwtje. Te groot voor kat, te klein voor paard. Meneer A. blijkt een adder aan z 'n borst te hebben gekoesterd wier zwerfhondetrouw regelrecht tot een vertrouwenscrisis leidt. Niet alleen in de echtelijke relatie, ook in het college en in de raad. Absurd? De geschiedenis van het ontstaan en de toepassing van artikel 87a Gemeentewet levert het leerzame antwoord.
1 Inleiding
De Tweede Kamer verliest het vertrouwen in een minister of staatssecretaris.
De vrouw of man wenst niet uit zichzelf te vertrekken en wacht een motie van wantrouwen af. De uitslag van de motie laat vervolgens niets aan duidelijk
heid te wensen over. Toch blijft de minister of staatssecretaris gewoon op zijn post. Ook zonder het vertrouwen van de volksvertegenwoordiging bevalt de baan immers best wel.
Zowel politiek als staatsrechtelijk is de hierboven geschetste situatie natuurlijk volstrekt ondenkbaar. Indien een lid van het kabinet niet langer het vertrouwen heeft van de Kamer stapt hij op. De vanzelfsprekendheid waarmee toepassing wordt gegeven aan deze ongeschreven staatsrechtelijke regel is op nationaal niveau al langer dan een eeuw absoluut. Zo niet echter op lokaal niveau. Wethouders vonden het blijkbaar niet in alle gevallen zonder meer vanzelfsprekend, dat zij hun functie neerlegden indien het vertrouwen in hun politiek functioneren werd opgezegd door een meerderheid van de volksverte
genwoordiging op lokaal niveau, de gemeenteraad. Een en ander heeft de wetgever er vijfenveertig jaar geleden toe aangezet een artikel 87a aan de bestaande Gemeentewet toe te voegen, waarin de mogelijkheid om een wet
houder die het vertrouwen van de raad niet langer bezit tot ontslag te dwin
gen, werd gecodificeerd.
In dit hoofdstuk wordt ontstaan en gebruik van artikel 87a van de Gemeentewet beschreven. Tevens wordt gepoogd een antwoord te geven op de vraag of het nog wel zo nodig was om de wettelijk verankerde mogelijkheid wethouders te ontslaan die het politieke vertrouwen van de raad niet langer bezitten, nog op te nemen in de nieuwe Gemeentewet.
120 Aanstelling en mobiliteit van wethouders
2 Ontstaan
In 1948 vond in Tsjechoslowakije een communistische staatsgreep plaats.
Aangezien de Koude Oorlog in die tijd in alle hevigheid woedde, was de verontwaardiging in de westerse wereld over de staatsgreep groot. Zo ook in Nederland. Het was dan ook usance dat zeker de gezagdragers zich zo open
lijk mogelijk distantieerden van deze afkeurenswaardige daad van agressie . Leden van de Communistische Partij Nederland (CPN) die in Amsterdam als wethouder functioneerden, wensten echter geen blijk te geven van hun afkeu
ring. Hierop werd door de respectievelijke gemeenteraden gereageerd met moties van wantrouwen gericht tegen de wethouders. Hoewel de moties met ruime meerderheid werden aangenomen weigerden de CPN-wethouders op te stappen. Daarop is vervolgens in ijltempo gereageerd door de nationale wet
gever. De toenmalige minister van Binnenlandse Zaken Witteman diende een wijzigingsvoorstel van de gemeentewet in, dat, ondanks kritiek dat het zou gaan om gelegenheidswetgeving, snel werd aangenomen door Tweede en Eerste Kamer. De gemeenteraad zou in de toekomst een wethouder die het vertrouwen van de raad niet meer bezit kunnen ontslaan. Om dat resultaat te bereiken moest eerst een motie van afkeuring worden aangenomen. Na een afkoelingsperiode van minimaal veertien dagen kon dan vervolgens het besluit tot ontslag in stemming gebracht worden. Die procedure is gevolgd en de CPN-wethouders werden zonder verder dralen tot ontslag gedwongen (Liagre Bohl, 1984).
Nu, vijfenveertig jaar na dato, in een tijd dat het communisme nog slechts een rudimentair bestaan leidt en Tsjechoslowakije zelfs in het geheel niet meer bestaat, is dat stukje gelegenheidswetgeving er nog steeds en ook in de nieuwe Gemeentewet zal de mogelijkheid wethouders tot ontslag te dwin
gen niet ontbreken. Schijnbaar heeft de juridische mogelijkheid tot ontslag van wethouders werkzaam in de lokale politieke arena nog steeds een functie in de ogen van de wetgever, ondanks de soms ferme kritiek op het gebruik van artikel 87a van de Gemeentewet.
3 Kritiek
AI vrij snel nadat artikel 87a in de Gemeentewet verankerd was, werd gesteld dat lichtvaardig ontslag om redenen van plaatselijk-politieke aard er door in de hand gewerkt zou worden. Lichtvaardig omdat in de meeste gevallen geen sprake zou zijn van ernstige feiten, die het ontslag van de betreffende wet
houder aannemelijk zouden kunnen maken , doch eerder van motieven van persoonlijke aard als doorslaggevende factor (Taat, 1957). Ontbreken van 'vertrouwen' was immers het enige en niet nader uitgewerkte criterium, waar
op het ontslag inhoudelijk gebaseerd diende te zijn.
Dat artikel 87a lange tijd omstreden is gebleven, blijkt ook uit het feit dat meerdere malen initiatieven werden ontwikkeld om het bezwaar van te licht
vaardige hantering te ondervangen. In 1956 werd na aanhoudende kritiek over
Het gedwongen aftreden van wethouders 121
het gebruik van het artikel een wetsontwerp ingediend dat als norm voor de opzegging van het vertrouwen hanteerde ' kennelijk wangedrag of grove ver
waarlozing van de uit zijn functie voortvloeiende verplichtingen, danwel andere dringende redenen van openbaar belang' . In 'De Gemeentewet herzien, deel 1 ' , werd een vrijwel identiek criterium gehanteerd (Van Loenen, 1959: 1-2). Beide initiatieven hebben echter niet tot wetswijziging geleid.
Aangezien in ons staatsbestel in laatste instantie de rechter zou moeten bepalen of er sprake zou zijn van zoiets als 'grove verwaarlozing' of ' kenne
lijk wangedrag' , is het aardig om eens te kijken hoe deze tot nog toe gehan
deld heeft, wanneer hij geconfronteerd werd met artikel 87a-zaken waar ont
slag op vermeend onterechte gronden tot stand zou zijn gekomen.
4 Rechterlijke toetsing
Eerst de Kroon en naderhand de Afdeling Rechtspraak hebben een duidelijke, terughoudende lijn ontwikkeld waar het de toetsing van ontslaggronden van wethouders betrof. Vernietiging wegens strijd met het algemeen belang dan wel strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur is onder het regime van artikel 87a van de Gemeentewet uitgesloten, aangezien de Kroon en de Afdeling niet wensten te treden in een gebied dat staatsrechtelijk niet het hunne was. Men zou dan immers de politieke motieven die aan het ontslag ten grondslag lagen moeten beoordelen (Van Loenen, 1959: 1-2) .
De terughoudendheid van de Afdeling op dit gebied bleek duidelijk uit de afhandeling van het geval 'Ubach over Worms' . In deze gemeente werd in 1979 het vertrouwen in beide wethouders opgezegd. Na het daarop volgende ontslag en de installatie van twee nieuwe wethouders werd beroep aangete
kend. Daartoe diende eerst een bezwaarschrift te worden ingediend bij de raad. Deze had de afhandeling van AROB-bezwaarschriften opgedragen aan een commissie waarin politieke geestverwanten van de ontslagen wethouders de meerderheid hadden. Het moge dan ook geen verbazing wekken dat het ontslag werd vernietigd, zodat de Limburgse gemeente ineens vier wethouders had. Dit alles ging de Afdeling Rechtspraak echter veel te ver: 'de aan de raadsbesluiten ten grondslag liggende uitspraak van de Raad, dat de wethouder zijn vertrouwen niet meer bezit, is naar zijn aard een uitsluitend aan de Raad voorbehouden politiek oordeel ' . Met andere woorden: de rechter wenste onder geen enkele voorwaarde een oordeel te vellen over de vraag of al dan niet te lichtvaardig of te snel gebruik werd gemaakt van artikel 87a van de Gemeen
tewet (De Hond, 198 1 : 1 1).
5 Gebruik
Dankzij een tweetal onderzoeken is enig inzicht ontstaan in de mate waarin en de wijze waarop het ontslagartikel gehanteerd is.
1 22 Aanstelling en mobiliteit van wethouders
In 1983 is vrij uitgebreid onderzoek gedaan in heel Nederland (Bense, 1983) . Daaruit bleek dat in de periode van 1949 tot en met 1982 het ontslagartikel ongeveer honderd maal daadwerkelijk gehanteerd is. Gevallen waarin dreigen met hantering van artikel 87a voldoende was om de bewuste wethouder tot aftreden te bewegen, zijn niet in het onderzoek meegenomen. Kijkend naar de geografische spreiding bleek dat de meeste gevallen speelden in het zuiden van Nederland en dan met name in Limburg en Zeeland. Bezien naar gemeente
grootte bleek dat er geen grootteklasse was, waarin zich verhoudingsgewijs erg veel ontslagprocedures voordeden. Wel deden zich iets meer gevallen voor in gemeenten tussen 6.000 inwoners en 10.000 inwoners, dan in de overige gemeenten. Als we de spreiding in de tijd beschouwen, valt op dat artikel 87a van de Gemeentewet vooral vanaf 1965 tot het begin van de jaren tachtig een relatief frequent gebruikt instrument is geweest. Vrijwel 80 procent van de onderzochte gevallen hebben zich in die periode afgespeeld . Vanaf het begin van de jaren tachtig neemt het gebruik van het ontslagartikel weer af.
Zeker zo interessant dan de vorenstaande gegevens is de vraag of de wethouders die met een artikel 87a-procedure geconfronteerd werden, de eer aan zichzelf hielden door op te stappen alvorens het uiteindelijke ontslagbesluit genomen werd, of dat zij op hun post bleven zitten tot de gehele ontslagpro
cedure doorlopen was. Dit is te meer interessant, daar nogal eens gesugge
reerd werd dat artikel 87a in feite overbodig was, omdat wethouders die begrepen dat zij het vertrouwen van de Raad (uit wiens midden zij benoemd waren) niet meer hadden, de nationale verhoudingen indachtig, ook wel zon
der verdere juridische dwang van het politieke toneel zouden verdwijnen.
Uit voornoemd onderzoek uit 1983 bleek dat in 6 procent van de onderzochte gevallen de wethouder zelf ontslag nam direct na indiening van de motie van wantrouwen. In 22 procent van de gevallen stapte de wethouder in kwestie op nadat de motie van wantrouwen was aangenomen. In 7 procent van de gevallen wachtte de wethouder indiening van het ontslagbesluit af, terwijl in alle overige gevallen (65 procent) de wethouder aanbleef tot het ontslagvoorstel door een raadsmeerderheid aangenomen was.
Afgaande op deze gegevens zou men al snel geneigd zijn te conclude
ren dat gedwongen ontslag van wethouders via de omslachtige weg van artikel 87a van de Gemeentewet geen uitzondering is gebleven. Als men zich echter realiseert dat Nederland tijdens de periode van onderzoek meer dan 850 ge
meenten telde en dat die periode van onderzoek 35 jaar betrof, dan komt één en ander al in een ander daglicht te staan.
Daar komt bij, dat de meeste gevallen waar de volledige procedure doorlopen moest worden, alvorens de wethouder zijn post opgaf, zich afspeel
den in de snel kleiner wordende groep van zogenaamde 'communalistische ' gemeenten, zo bleek uit een tweede onderzoek naar het gebruik van artikel 87a (Knippenberg, 1 988).
Het gedwongen aftreden van wethouders
6 Communalisme
123
Gemeenten waar de gemeenteraad grotendeels bestond uit leden van lokale groeperingen (' Dorpsbelangen' , ' lijst Smeets' ) worden ' communalistische' gemeenten genoemd. In het kader van dit hoofdstuk is die categorie gemeen
ten vooral interessant, omdat daar artikel 87a van de Gemeentewet relatief veelvuldig gehanteerd is. Ongeveer 40 procent van alle 87a-procedures hebben zich afgespeeld in communalistische gemeenten, terwijl slechts ruim 15 pro
cent van de Nederlandse gemeenten als communalistisch te boek stond.
Om een verklaring voor dit fenomeen te vinden is enige jaren geleden onderzoek verricht in een groot aantal kleinere Limburgse communalistische gemeenten (Knippenberg, 1988). De raad werd in die gemeenten, zoals reeds gememoreerd, in hoofdzaak bevolkt door ' lokale lijsten' , groeperingen die geen banden hadden met de grote landelijke partijen en in het algemeen ideo
logisch niet of nauwelijks van elkaar verschilden. In Limburg bleken alle plaatselijke groeperingen van katholieke huize te zijn. In een dergelijk politiek klimaat, waar ideologische scheidslijnen ontbraken, konden persoonlijke tegenstellingen tussen raadsleden zich gemakkelijker manifesteren. Voorts is gebleken dat de wethoudersverkiezingen in communalistische gemeenten ten gevolge van die zich eerder manifesterende persoonlijke tegenstellingen vaak twee vrijwel even grote en elkaar fel beconcurrerende kampen opleverden.
Als tijdens de vier jaar van de zittingsperiode onenigheid ontstond en de oppositie dankzij ' overlopers' ineens een raadsmeerderheid achter zich wist, werd vaak niet gedraald en artikel 87a gehanteerd om de zittende wethouder of wethouders tot ontslag te dwingen.
De motieven die door de raadsleden van die lokale groeperingen ge
bruikt werden om wethouders tot ontslag te dwingen waren, zo bleek uit een vergelijking van de gegevens uit het nationale en het Limburgse onderzoek, daadwerkelijk persoonlijker van aard in communalistische gemeenten. Natio
naal was ongeveer 20 procent van de motieven die ten grondslag lagen aan hantering van artikel 87a niet politiek-zakelijk van aard, tegen vrijwel 50 procent in de Limburgse communalistische gemeenten. Anders gezegd: de mogelijkheid die de wet bood en biedt om wethouders naar huis te sturen werd in de communalistische politieke setting eerder gebruikt vanwege puur persoonlijke motieven, zoals bijvoorbeeld het zich 'tactloos' uitlaten over een collega-raadslid. Dat hier regelmatig niet zozeer het gevoerde beleid van een wethouder in het geding was, doch veeleer de onwil tot samenwerking met de 'tegenpartij ' laat zich ook illustreren door het gegeven dat met name in de communalistische gemeenten vaak alle (lees ' beide' ) wethouders het veld moesten ruimen.
Overigens zou het onjuist zijn om te stellen dat in de Limburgse com
munalistische gemeenten dus te lichtvaardig gebruik werd gemaakt van de mogelijkheden die artikel 87a biedt. Immers, ook het communalisme is een politieke realiteit en wel een realiteit waarin blijkbaar behoefte bestaat aan een instrument als het bewuste ontslagartikel.
124 Aanstelling en mobiliteit van wethouders
Resumerend kan gesteld worden dat artikel 87a van de Gemeentewet vanaf 1948 en vooral in de periode 1965- 1980 met mate gehanteerd is in een beperkt aantal Nederlandse gemeenten. Verder is gebleken dat de behoefte tot hantering van het juridische instrument relatief groot was in een aantal ge
meenten die te boek stonden als communalistisch' . Het aantal gemeenten dat zich nog 'communalistisch' kan noemen, loopt vooral de laatste jaren echter sterk terug. Dit komt omdat de invloed van de grote landelijke partijen na een aantal herindelingen in van oudsher communalistische gebieden sterk is toe
genomen.
7 Afnemend gebruik?
Systematisch onderzoek naar de mate waarin de laatste tijd gebruik gemaakt is van de mogelijkheid wethouders tot ontslag te dwingen, ontbreekt. Wel is bekend dat vooral tijdens de periode tussen 1 990 en 1 993 bijzonder veel wethouders 'om hen moverende redenen' zelf ontslag hebben genomen. Voor nadere gegevens daarover zij verwezen naar de bijdrage van Derksen en Kas in hoofdstuk 7 van dit boek.
Veruit de grootste groep verdween echter van het plaatselijke politieke toneel zonder de dreiging van een motie van wantrouwen en een daarop vol
gend ontslagbesluit. Negatieve publiciteit en/of lichte drang vanuit de partij bleek meestal voor de betreffende wethouder voldoende aanleiding te zijn om ontslag te nemen. In slechts 3 van de 41 gevallen werd een motie van wan
trouwen ingediend, in 2 gevallen gevolgd door een besluit tot ontslag (Heeze en ' s-Gravenland). Opmerkelijk is tenslotte dat in alle drie de gevallen sprake was van leden van plaatselijke lijsten en niet van leden van een van de grote landelijke partijen.
Volledigheidshalve dient nog vermeld te worden, dat in een tweetal andere gevallen, waar de wethouder uiteindelijk ' vrijwillig' teruggetreden is, eerst door de gemeenteraad gedreigd moest worden met een ontslagprocedure.
8 Conclusie
Ondanks het feit dat gebleken is dat hantering van artikel 87a van de Ge
meentewet gestaag afneemt, is besloten om ook in de nieuwe Gemeentewet de mogelijkheid tot gedwongen ontslag van wethouders op te nemen in een redactioneel slechts op details gewijzigde versie ten opzichte van het huidige artikel 87a van de Gemeentewet. De artikelen 49 en 50 van de ontwerp-Ge
meentewet, waarin de mogelijkheid tot gedwongen ontslag is opgenomen, worden, zo blijkt uit de Kamerstukken, gezien als een 'ultimum remedium' . Zou het niet beter zijn geweest om de mogelijkheid tot gedwongen ontslag van wethouders door de raad te schrappen uit de nieuwe Gemeentewet? Kan de lokale politiek het op dit terrein niet beter stellen zonder bedilzucht van de wetgever?
Het gedwongen aftreden van wethouders 125
In het algemeen zal de situatie op lokaal niveau in het geval van een conflict tussen het dagelijks bestuur en de raad dusdanig zijn, dat de wethouders in kwestie zonodig hun conclusie trekken en opstappen. Gegevens uit de jaren 1991 tot en met 1993 wijzen duidelijk in die richting. De artikelen 49 en 50 van de ontwerp-Gemeentewet lijken als instrument voor de daadwerkelijke effectuering van het ontslag dan ook veelal overbodig, zeker nu blijkt dat het aantal communalistische gemeenten, zijnde het type gemeenten waar het ontslagartikel relatief frequent gebruikt werd, in Nederland snel terugloopt.
Ondanks dit alles blijft een stok achter de deur zinvol. De wetenschap dat de raad uiteindelijk zijn wethouders tot ontslag zou kunnen dwingen, kan en zal ook in de toekomst bijdragen tot het naar behoren functioneren van de representatieve democratie op lokaal niveau.