locaties per hectare. Daarna is deze waarderingsfactor per natuurtype gekoppeld aan de natuurtypenkaarten van de kijkrichtingen en vervolgens opgeteld (zie ook het tekstkader ‘Vaststelling van belevingswaarde van natuur’
voor de gehanteerde waarderingsfactoren). Deze indicator is gebruikt als maat voor de waardering van de natuur in de kijkrichtingen. Aangenomen is dat de huidige waardering van de natuur een indicatie geeft voor de toekomstige waardering. Bij de berekening is gekeken naar alle natuur in de kijkrichting en naar de natuur in de directe omgeving van bebouwing. Naast deze
berekeningen is op basis van expert judgement en enkele ondersteunende GIS-analyses een inschatting gemaakt van de effecten op de ‘waterrecreatie’ en de
‘cultuurhistorische waarde’. De laatste effecten zijn vooral ingeschat op basis van de verandering in de Nationale Landschappen.
4.4.3 Beoordeling op duurzaam gebruik van
natuurlijke hulpbronnen
Om de kijkrichtingen op hun bijdrage aan het duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen te beoordelen, zijn voor elke kijkrichting de effecten op een aantal regulerende en producerende ecosysteemdiensten berekend of geschat. Het gaat hierbij om de diensten waarvoor de kijkrichting Functionele natuur optimaal is ingericht, namelijk: 1) levering van producten2 op een duurzame manier (vis, hout); 2) levering van energie op een duurzame manier (wind, biomassa); 3)
koolstofvastlegging; 4) verminderen van wateroverlast; 5) oever- en kustverdediging; 6) bijdrage aan verbetering van regionale waterkwaliteit; en 7) bestuiving en plaagbestrijding.
De effecten voor duurzame visvangst zijn door experts geschat. De levering van hout en biomassaenergie en koolstofvastlegging is geschat op basis van Tolkamp et al. (2006). In deze studie is per terreintype van
Staatsbosbeheer de hoeveelheid bijgroei in biomassa berekend in eenheden koolstof. Om deze gegevens voor de beoordeling van de kijkrichtingen te kunnen gebruiken, zijn de terreintypen van Staatsbosbeheer vertaald naar de natuurtypologie die in de
Natuurverkenning wordt gebruikt (Leneman et al. 2012). Voor het bepalen van de mate waarin jaarlijks koolstof in bosbodems wordt vastgelegd, is aanvullend
gebruikgemaakt van de resultaten van het model CO2Fix (Schelhaas et al. 2002). Leneman et al. (2012) beschrijven hoe in de verschillende kijkrichtingen het vastgelegde koolstof wordt benut. Hierbij is per kijkrichting berekend in welke mate de vastgelegde koolstof wordt benut voor de oogst van hout en riet, voor de oogst van biomassa voor de opwekking van energie of voor langdurige koolstofvastlegging. De indicatoren zijn uitgedrukt in zowel fysieke termen (bijvoorbeeld kiloton per jaar) als in
monetaire termen. Bij het monetariseren is zoveel mogelijk van marktprijzen uitgegaan. Omdat het vaststellen van marktprijzen soms lastig was, zijn er bandbreedten gehanteerd.
Veelal zijn daarbij verschillende waarderingsmethodieken toegepast. Zo is voor koolstofopslag gewerkt met een hoog prijspeil (50 euro per ton) en een laag prijspeil (4,10 euro per ton). Op deze manier is de onzekerheid over het toekomstige prijspeil meegenomen. De baten van de koolstofvastlegging zijn vertaald naar de bijdragen aan de bestaande beleidsopgave, namelijk 30 procent minder CO2-emissies in 2020 ten opzichte van 1990 (Kyoto- referentiejaar). De biomassaopbrengsten zijn omgerekend naar energie (Kuiper & Caron 2003;
Leneman et al. 2012). Voor biomassa uit gras, riet en heide zijn verschillende prijspeilen gehanteerd.
Voor de vermindering van de wateroverlast is gekeken in hoeverre natuur in de kijkrichtingen een bijdrage kan leveren aan de wateropgaven. Dit is gedaan door met GIS-gegevens een vergelijking te maken tussen natuur waarin wateropvang kan plaatsvinden en de wateropgave van de waterschappen. Voor oever- en kustverdediging is geschat in welke mate op kwetsbare punten natuur in de kijkrichtingen een bijdrage levert. Voor verbetering van de regionale waterkwaliteit is geschat wat aangelegde waterzuiverende moerassen kunnen bijdragen aan de verbetering van de chemische kwaliteit van de regionale wateren. Dit is gedaan met behulp van de methode en kengetallen die in de ex-ante evaluatie van de Kaderrichtlijn Water zijn gebruikt (MNP 2008). Veranderingen voor de mate van natuurlijke bestuiving en plaagbestrijding zijn geschat op basis van de mate van verweving tussen natuur en landbouw in de verschillende kijkrichtingen. Hoe meer verweving, hoe meer
biologische plaagbestrijders er beschikbaar zijn in de nabijheid van landbouwpercelen.
4.4.4 Beoordeling op kosten en besparingen
De kosten van de realisatie van de kijkrichtingen zijn berekend met het kosteneffectiviteitsinstrumentarium van het LEI (Koeijer et al. 2008). De kosten zijn hierbij opgevat als primaire netto kosten (Boone et al. 2003). Dit betekent dat kosten die niet samenhangen met de realisering van de kijkrichtingen maar met het bereiken van nevendoelen, zoals de kosten voor recreatie in Vitale natuur, niet zijn meegenomen. Hetzelfde geldt voor de eventuele baten die uit de realisering van de nevendoelen voortvloeien. De kosten en baten die zijn verbonden met de doorwerking naar derden zijn evenmin meegenomen (Jongeneel & Vader 2005). De directe opbrengsten voor de partijen die direct bij het natuurbeleid zijn betrokken, worden wel op de kosten in mindering gebracht. Hierbij gaat het uitsluitend om de beheeropbrengsten, bijvoorbeeld uit de verkoop van hout.
vier vier
Berekend is wat de kosten zijn voor de aankoop van landbouwgronden voor natuurontwikkeling, de
inrichtingskosten, de beheerkosten en de kosten voor de verbetering van het milieu. Bij de milieuverbetering is gekeken naar maatregelen gericht op het tegengaan van verdroging en kosten voor het tegengaan van verzuring en vermesting. Bij dit laatste gaat het om zowel bron- als effectgerichte maatregelen, zoals het plaatsen van luchtfilters in stallen of het plaggen van heiden. De kosten voor de aankoop van landbouwgrond zijn gebaseerd op normkosten, die per provincie verschillen. Ook de kosten voor de inrichting en het beheer gaan uit van normkosten. De beheerkosten variëren per type natuur. De kosten voor antiverdrogingsmaatregelen en voor de vermindering van de vermesting zijn per kijkrichting vastgesteld door de mate van verdroging en vermesting te berekenen en vervolgens te bepalen welke maatregelen moeten worden ingezet en wat hiervan de kosten zijn.
De berekende kosten voor aankoop van landbouwgronden geven geen beeld van de
achteruitgang van de landbouwproductie. Leneman et al. (2012) hebben het verlies aan Netto Toegevoegde Waarde geschat voor de landbouwgronden die in de verschillende kijkrichtingen verdwijnen. Maar deze secundaire kosten zijn niet in de Natuurverkenning meegenomen. Verder is geschat wat de verkoop betekent van de ruilgronden die nog niet zijn ingericht en wat de verkoop van natuurgronden voor projectontwikkeling kan opbrengen. Dit laatste is relevant voor de kijkrichting Inpasbare natuur en voor vrijkomende natuur in Vitale natuur. Voor natuur buiten de kijkrichtingen en in Inpasbare natuur is met de Ruimtescanner geschat waar gebouwd kan gaan worden. Hierbij is verondersteld dat natuurgrond kan worden gebruikt voor landelijk wonen. Aangenomen is dat een gemiddelde kavel een
oppervlakte heeft van 400 vierkante meter. Op basis van de normbedragen voor de meerwaarden van wonen in het groen en de totale hoeveelheid gebouwde huizen in het groen is een schatting gemaakt van de jaarlijkse totale meerwaarden (Sijtsma et al. 2011). In de overzichten die dit rapport biedt zijn alleen de kosten voor realisatie door aankoop en inrichting, voor beheer en voor milieuverbetering meegenomen. Baten die voortvloeien uit recreatie, gezondheid en dergelijk zijn niet gemonetariseerd.
4.4.5 Presentatie en aggregatie van de beoordeling
van fysieke baten
In het hoofdrapport van de Natuurverkenning zijn de beoordelingen gepresenteerd in de vorm van zogenoemde stoplichttabellen. Dit is gebeurd voor de biodiversiteit, de beleving en de waardering, het duurzame gebruik en de kosten en besparingen. Figuur
4.6 geeft, als voorbeeld, weer hoe de gedetailleerde beoordeling van Vitale natuur is vereenvoudigd. Eerst zijn de beoordelingen van de deelindicatoren in klassen ingedeeld. Daarvoor is gekeken of de
deelindicator een verandering laat zien ten opzichte van de situatie in 2010. De verschillende klassen zijn
weergegeven met symbolen en in signaalkleuren. Zo is de situatie waarin geen grote verandering optreedt ten opzichte van de huidige beleidsopgave aangeduid met de signaalkleur oranje; een achteruitgang met rood. De klassen hebben tegelijkertijd een waarde meegekregen: rood = -1,5, oranje = 0, geel = +1 en groen is +2. Voor de aggregatie van deelindicatoren naar hoofdindicatoren zijn de waarden gemiddeld, waarna is gekeken in welke klasse het gemiddelde terechtkomt.
4.4.6 Beoordeling van strategieën
In tegenstelling tot de toekomstbeelden van natuur en landschap zijn de beleidsstrategieën die kunnen worden toegepast om de toekomstbeelden te realiseren niet beoordeeld. Dit was niet mogelijk, omdat veel relevante aspecten van de strategie niet kunnen worden
gekwantificeerd en omdat voor de meeste aspecten waarbij dit wel lukt, de benodigde data en modellen ontbreken. In plaats hiervan zijn voor de strategieën de belangrijkste aspecten ervan die bijdragen aan de criteria voor goed bestuur good governance) op een rij gezet. ‘Goed bestuur’ verwijst naar een hoge kwaliteit van de ontwikkeling en uitvoering van beleidsprocessen die publieke zaken raken (ESCAP et al. 2007). Omdat er uiteenlopende criteria in omloop zijn die bovendien verschillend worden gedefinieerd, zijn er veel
misverstanden over wat goed bestuur precies inhoudt en hoe dit dient te worden vastgesteld. Voor de evaluatie van de strategieën hebben we als vertrekpunt de criteria genomen die onder andere de Verenigde Naties en de Europese Unie hanteren (Crabbé et al. 2006). Daaruit hebben we de criteria geselecteerd die het meest van toepassing zijn op het natuur- en landschapsbeleid, te weten:
• effectiviteit: de mate waarin de beleidsmaatregelen bijdragen aan de realisering van de beleidsdoelen; • efficiëntie: de mate waarin de hulpbronnen
economisch worden ingezet om de bedoelde resultaten te bereiken;
• participatie: de mogelijkheden van mensen die door het beleid worden beïnvloed om dat beleid direct of indirect te beïnvloeden;
• transparantie: de mate waarin de procedures en processen om beleid te ontwikkelen en uit te voeren open, helder, verifieerbaar en voorspelbaar zijn.
vier
Figuur 4.6
Voorbeeld beoordeling Vitale natuur
Kosten en besparingen Duurzaam gebruik natuur Beleving & waardering Biodiversiteit
% Duurzame soorten (karakteristiek voor Nederland) % Duurzame soorten (VHR) Natuurkwaliteit landecosystemen Natuurkwaliteit waterecosystemen Natuurkwaliteit zee-ecosystemen Hoeveelheid groen in woonomgeving Belevingskwaliteit groen in woonomgeving Belevingskwaliteit groen in Nederland Waterrecreatie Cultuurhistorische waarde Levering producten op duurzame wijze (vis, hout)
Levering energie op duurzame wijze (wind, biomassa) Koolstofvastlegging Oplossen wateroverlast Oever- en kustverdediging Bijdrage verbetering regionale waterkwaliteit
Bestuiving/plaagbestrijding Uitgespaarde kosten voor aankoop gronden Uitgespaarde kosten voor inrichting
Uitgespaarde kosten voor natuurbeheer
Uitgespaarde kosten voor milieuverbetering Baten verkoop bouwgrond
Vitale natuur Score Eindscore
Knelpunt wordt
vrijwel opgelost Knelpunt wordt kleiner Knelpunt blijft onveranderd bestaan Knelpunt wordt groter Verandering ten opzichte van huidige situatie
vier vier
De criteria zijn gevonden op basis van een
literatuurverkenning en geselecteerd op grond van expert judgement. De eerste twee criteria zijn gebaseerd op de economische rationaliteit van het beleid. Deze zijn gekozen omdat zij betrekking hebben op de prestaties van het beleid. De laatste twee criteria zijn gebaseerd op de politieke rationaliteit. Dit verwijst naar principes die aan de democratie zelf ten grondslag liggen, zoals openheid en responsiviteit. Deze criteria zijn meegenomen omdat beleid in de publieke sector niet alleen een economische praktijk is, maar ook een politieke. Bovendien is het al dan niet recht doen aan regionale en lokale belangen bij de realisering van (inter) nationale belangen vaak een issue in het natuur- en landschapsbeleid.
Criteria die zijn ontleend aan de juridische rationaliteit van het beleid zijn niet meegenomen. Hierbij gaat het namelijk om algemene kenmerken van het
overheidsbeleid, zoals de organisatie van de rechtsstaat en principes van behoorlijk bestuur. Bij het ontwerpen van de strategieën is steeds als uitgangspunt genomen dat aan deze criteria moest wordt voldaan.
De economische en de politieke criteria zijn niet alleen verschillend, maar vaak ook tegenstrijdig. Zo is er een spanning tussen de economische efficiëntie en de politieke legitimiteit van het beleid, ofwel tussen daadkracht en draagvlak (Van der Wal et al. 2011). Voor een evenwichtige evaluatie van de strategieën is het belangrijk dat deze spanning zichtbaar wordt gemaakt, evenals de manier waarop er in de strategie mee wordt omgegaan. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren door voorrang te geven aan economische boven politieke criteria of
omgekeerd, door een compromis te sluiten of door een innovatieve oplossing te vinden (vergelijk De Graaf et al. 2011).
4.5 Natuur in een veranderende
omgeving
Maatschappelijke en fysieke ontwikkelingen met een grote impact op natuur en landschap worden drijvende krachten genoemd. Belangrijke drijvende krachten voor natuur en landschap zijn: economische groei,
demografische ontwikkeling, ontwikkelingen in de landbouw, verandering in het klimaatbeleid, houding van mensen tegenover natuur en landschap en bestuurlijke ontwikkelingen, waaronder internationale afspraken en internationaal beleid. De drijvende krachten zijn ook van invloed op de urgentie en de grootte van de uitdagingen en op de manieren waarop de kijkrichtingen kunnen worden gerealiseerd.
Het toekomstige verloop van de drijvende krachten is onzeker; daarmee zijn ook de effecten onzeker die zij op natuur en landschap hebben. Om de mogelijke richtingen waarin zij kunnen verlopen te verkennen, zijn twee omgevingsscenario’s ontwikkeld: Hoog en Laag. Deze scenario’s zijn gebaseerd op twee scenario’s uit Welvaart en Leefomgeving (CPB et al. 2006) en de actualisering daarvan in de Ruimtelijke verkenning (PBL 2011). De scenario’s vertegenwoordigen de grootste bandbreedte wat betreft het geschetste toekomstige verloop van de maatschappelijke en fysieke ontwikkelingen en de Figuur 4.7 2000 2010 2020 2030 2040 0 50 100 150 Index (2008 = 100) Realisatie Hoog scenario Laag scenario
Huishoudens in Nederland per scenario
Bron: PBL (2011)