Aan het begin van de twintigste eeuw kende de Nederlandse samenleving conservatieve en liberale elites die onderling om de macht streden, en een aantal grote culturele en sociale min- derheden die een grotere rol in het maatschappelijke en politieke nastreefden: de socialisten, de katholieken en de gereformeerde ‘kleine luyden’. Binnen elk van deze minderheidsgroepen ontston- den gedetailleerde organisatiepatronen die werden gebruikt als uitvalsbasis voor politieke en maatschappelijke macht. Elke groep had bovendien één of meerdere politieke partijen die nauw ver- bonden waren met andere maatschappelijke organisaties, zoals kranten, omroepen, vakbonden, zorg- en onderwijsinstellingen en sportorganisaties. Zo ontstond een politiek landschap met een daaraan verbonden maatschappelijk middenveld met kraakhel- dere scheidslijnen tussen de verschillende bevolkingsgroepen.
1 Onderstaand is deels gebaseerd op Bovens et al. 2017, hoofdstuk 8: De politieke omgeving van het openbaar bestuur.
De pacificatie tussen de verzuilde bevolkingsgroepen was gebaseerd op een aantal ongeschreven spelregels tussen de elites van de zuilen, die zorgden dat conflicten beheersbaar bleven. De verzuilde samenleving was dus een uit vrij strikt gescheiden bevolkingsgroepen bestaande maatschappij, die stabiel en vreedzaam kon zijn dankzij de coördinatie en pacificatie door de elites van de verschillende bevolkingsgroepen. De verbonden- heid binnen elke zuil en de personele overlap tussen politiek, media en maatschappelijke organisaties maakten dat eenmaal gesloten compromissen vrijwel automatisch brede steun kregen binnen elke zuil als ze uiteindelijk publiek werden gemaakt. Verkiezingsuitslagen waren zelden verrassend, en verschuivingen tussen de politieke partijen zeer klein. In 1956 stemde ten minste 72 procent van de kiezers op de partij die bij hun zuil hoorde, en tot het midden van de jaren 1960 stemde ongeveer de helft van de kiezers op een confessionele partij.
Een ander kenmerk van het verzuilde systeem was de grote mate van burgerlijke betrokkenheid. Mede dankzij de zuilen- structuren kende Nederland veel particuliere zelfwerkzaamheid, veel vrijwilligerswerk en een hoge mate van informele onderlinge zorg. Binnen deze verzuilde maatschappelijke ordening ontwik- kelde de consensusgerichte Nederlandse politiek-bestuurlijke cultuur zich verder. De politieke en bestuurlijke elites hielden zich aan een aantal ongeschreven spelregels die ervoor zorgden dat de spanningen niet te hoog opliepen en extremisme geen kans kreeg. Bestuurders van verschillende zuilen hadden respect voor elkaars opvattingen en probeerden meningsverschillen niet te hoog op te laten lopen.
Voor een scherp begrip van het concept consensusbestuur zijn twee nadere opmerkingen van belang. Ten eerste: consensus- bestuur wil niet zeggen dat er a priori brede overeenstemming is over beleid of dat er geen conflicten tussen de betrokken partijen bestaan. Het betekent juist dat er wel dégelijk span- ningen en tegenstellingen bestaan, maar dat er bij de betrokken groepen en hun leiders altijd de wil is en de moeite genomen wordt om macht te delen en compromissen te zoeken, of de
belangentegenstellingen nu groot of klein zijn (Vollaard, Beyers, & Dumont, 2014). Het gaat dus juist om de wijze waarop met tegenstellingen en uiteenlopende waarheidsopvattingen wordt omgegaan, en juist niet om de afwezigheid van tegengestelde waarheidsopvattingen.
Ten tweede, en in het verlengde hiervan: consensusbestuur wil ook niet zeggen dat dominante partijen hun belangen en visie opleggen aan de anderen, en dat elke alternatieve denkrichting op voorhand buiten de orde wordt geplaatst. Dat zou namelijk kenmerkender zijn voor meerderheidsstelsels, zoals Alexis de Tocqueville (1842) al beschreef in zijn observaties over de demo- cratie in Amerika: het gevaar van de tirannie van de meerderheid.
Ontzuiling (1960-1990)
De verkiezingen van 1967 luidden het begin van de maatschap- pelijke ontzuiling in, toen D66, een partij die niet aan een van de zuilen was gebonden, een grote verkiezingsoverwinning behaalde. De oude schotten begonnen weg te vallen. Binnen een paar jaar raakten de politieke en ambtelijke bestuurders een groot deel van hun gezag kwijt. Veel burgers, studenten voorop, maar steeds vaker ook gezagsgetrouwe groepen, zoals boeren, onderwijzers en politieagenten, verzetten zich tegen het regenteske overheidsbeleid en tegen de autoritaire stijl van leidinggeven binnen organisaties. De elites van de verschillende zuilen raakten de greep op hun achterban kwijt. Dit wordt voor een deel verklaard door het toegenomen onderwijsniveau, de welvaart en de opkomst van de televisie. Hoe meer burgers even hoog of hoger opgeleid waren dan gezagsdragers, hoe minder vanzelfsprekend het werd dat de woorden van de autoriteiten als de waarheid aangenomen werden. Tijdens de verzuiling waren het uitwisselen van argumenten en het onderhandelen kenmerkend voor de omgang tussen de elites van de zuilen, maar niet tussen de elites en de gewone burgers. Vanaf de jaren 1960 veranderde lijdelijkheid in een kritische benadering van de waarheid, in
assertiviteit en activisme. In het verlengde hiervan veranderde ook de trouwe betrokkenheid van burgers bij politieke partijen en het georganiseerde maatschappelijk middenveld. Het percentage kiesgerechtigden dat lid is van een politieke partij daalde van 12,5 naar 2,4 in 2017.
Ontkerkelijking vond in deze periode opvallend snel plaats. In 1965, op het hoogtepunt van de verzuiling, hadden de confes- sionele partijen samen nog een meerderheid in de Tweede Kamer, 80 zetels. Bij de verkiezingen van 2017 waren daar nog maar 27 van over. Door de sterk gestegen welvaart en het toegenomen oplei- dingsniveau werden ook de sociaal-economische tegenstellingen kleiner. Het deel van de samenleving dat tot de middenstand gerekend kan worden groeide verder door, en de tegenstelling tussen ‘arbeid’ en ‘kapitaal’ werd steeds minder scherp.
Deze periode van ontzuiling wordt gekenmerkt door toene- mende individualisering en een toenemende afkeer van tradities. Dat wil niet zeggen dat burgers meer op zichzelf waren, maar dat het individu meer autonomie kreeg over de constructie van zijn of haar leven. In Nederland ging de ontzuiling hand in hand met wat sociologen de opkomst van de reflexieve samenleving noemen (Giddens, 1991). De invloed van traditionele instituties, tradities en sociale omgeving nam af, terwijl de keuzes voor identiteit en hoe te leven zelfstandiger werden. De maakbaarheid van het eigen leven en identiteit is daarmee een dagelijkse bezigheid, waarbij gedrag, uiterlijk, leefstijl en dergelijke, keuzes vormen. Wie ben ik en wie wil ik zijn? Om vorm te geven aan identiteit zijn mensen zich meer gaan bekijken door de ogen van anderen: het leven als een reflexief project. Een ander kenmerk van de ontzuiling is de ontkerkelijking en de toenemende onzekerheid die mensen ervaren. Omdat het individu niet in staat is om altijd alle benodigde informatie te verkrijgen door directe observatie, is het volgens Giddens afhankelijk van vertrouwen in expert
systems. De kennis van deze experts wordt in de samenleving
geïntegreerd door monitoring, certificaten, diploma’s, waarbij het vertrouwen in de betreffende autoriteiten van belang is (Bovens & Wille, 2011). Informatie en kennis werd meer en meer verspreid
via en verzameld bij andere instituties dan de kerk, waardoor de traditionele zuilen ook aan invloed verloren.
In de verzuilde periode, en geholpen door de invoering van het stelsel van evenredige vertegenwoordiging in 1917, vervulden verkiezingen vooral een manier om een parlement samen te stellen dat een afspiegeling vormde van de belangrijkste maat- schappelijke minderheden. Met de ontzuiling werd die afspie- gelingsfunctie minder belangrijk, en nam afrekenen als functie van verkiezingen in belang toe. Sinds de jaren 1970 verliest in ons land vrijwel elke regeringscoalitie de volgende verkiezingen. Burgers gebruiken hun stem vooral om de regeringspartijen te straffen en wisseling van de wacht te bewerkstelligen (Bovens et al., 2017). Zo is naast de oude, op consensusvorming gerichte over- legdemocratie een stemmingendemocratie ontstaan, bestaande uit een combinatie van meerderheidsdenken en stemmingen in de zin van emoties (Hendriks & Toonen, 2001).
De maatschappelijke ontzuiling die zich vanaf de jaren 60 voltrok, betekende nog niet dat de bestuurlijke instituties die de consensusvorming in de decennia daarvoor ondersteund hadden, ook verdwenen. In de politicologische literatuur over verzuiling wordt vooral de nadruk gelegd op de politieke instituties die het systeem van waarheidsvinding en op consensusvorming gerichte waarheidsbeleving vormgaven (Lijphart, 2012). Bestuurskun- digen wijzen er juist op dat ook specifieke kenmerken van het bestuurlijke en ambtelijke stelsel in hoge mate bijdroegen aan de proportionaliteit, depolitisering en het pragmatisme in het politieke en het beleidsproces (Van der Meer, Van den Berg, Van Dijck, Dijkstra, & Steen, 2019). Voorbeelden hiervan zijn een uitgebreid stelsel van apolitieke adviesorganen en planbureaus, een apolitieke ambtelijke dienst, en het veelvuldig gebruik van apolitieke tijdelijke commissies (Van den Berg, 2017). In dit stelsel vond een bijzondere vorm van kennisontwikkeling plaats, waarin experts en belangenvertegenwoordigers gezamenlijk werkten aan waarheidsvinding en waarheidsbeleving, die vervolgens op een gemakkelijke en gelegitimeerde wijze omgezet konden worden in beleid (Oldersma, Portegijs, & Janzen-Marquard, 1999). In die
zin heeft het consensusgerichte bestuurlijke stelsel dat vorm kreeg tijdens de verzuilde periode, de ontzuiling voor een lange periode overleefd.
Toch is sinds de jaren 90 consensusbestuur meer onder druk komen te staan, in Nederland maar ook in andere westerse landen met een consensus-traditie. Economen wijten dit aan de accele- ratie van economische en culturele globalisering vanaf midden jaren 90: hyperglobalization (Rodrik, 2011). Deze toenemende druk op consensusgerichte waarheidsvinding en -beleving ontstaat doordat in een geglobaliseerde samenleving de externe omgeving voor sommige bevolkingsgroepen vooral onzekerheden met zich mee brengt en voor andere vooral kansen, waardoor de gevoelde lotsverbondenheid juist eerder af- dan toeneemt.
Om dit argument verder te onderbouwen, onderscheidde ik eerder vier omstandigheden die consensusbestuur in de verzuilde samenleving ondersteunden, maar die in een geglobaliseerde en ontzuilde samenleving onder druk staan (Van den Berg, 2018). De eerste is een relatief gesloten nationaal politiek systeem, waarbinnen de nationale elites als collectief autonoom zijn en het beleidsproces kan plaatsvinden zonder veel beïnvloeding van buiten het nationale systeem. De tweede is electorale voorspelbaarheid, die zorgt voor machtsverhoudingen die op de middellange termijn relatief stabiel zijn, en dat de verschil- lende elites stabiele langetermijnrelaties met elkaar kunnen onderhouden. ‘Je moet weten wat je aan elkaar hebt.’ De derde is stabiele en betrouwbare verbindingen tussen de elites en hun achterban, geholpen door een systeem van eerbiedige media, die bijdragen aan de langetermijnacceptatie en legitimering van de elite, zodat compromissen op het elite-niveau automatisch verondersteld kunnen worden als gedragen door de verschillende achterbannen. Ten vierde een structureel economisch surplus, dat ervoor zorgt dat maatschappelijke groepen die negatieve gevolgen ondervinden van een bepaalde beleidsbeslissing ge- compenseerd kunnen worden zonder dat zij op een achterstand gesteld worden of gedemotiveerd raken om de status quo voort te zetten.
Hoe kunnen we verwachten dat deze vier condities zich zullen ontwikkelen in de context van verdere globalisering en versnippering?
1 Een nationaal gericht politiek systeem
Consensusbestuur werkt het eenvoudigst als de verschillende maatschappelijke groepen in een relatief gesloten systeem afspra- ken met elkaar kunnen maken, en op een relatief lange termijn deze afspraken kunnen nakomen omdat er weinig invloeden van buitenaf zijn die roet in het eten kunnen gooien. Omdat globalisering inhoudt dat de samenleving steeds meer verweven raakt met de wereldwijde economie, ontstaan ook meer interna- tionale afhankelijkheden. Het nationale bestuur is minder goed in staat om binnen de eigen landsgrenzen sturing te geven aan de economie en alle beleidsdomeinen die daarmee samenhangen, zoals financiën, werkgelegenheid en sociale zaken. Europese integratie betekent dat de regelbevoegdheid op veel terreinen is verschoven naar de EU, waarbij belangrijke besluiten in een breed verband van lidstaten en Europese instellingen worden genomen. De politiek-bestuurlijke dynamiek die op nationaal niveau overbleef, kan omschreven worden als politics without
policy, dat wil zeggen een arena die in alle opzichten politiek is,
inclusief identificatie door de bevolking, waardenconfrontaties en media-aandacht, maar zonder veel kaderstellend beleid als uitkomst van dat alles (Van den Berg, 2011). Burgers blijven de nationale politiek zien als de plek waar verbeteringen van de samenleving vandaan komen, terwijl in werkelijkheid het beleidsinstrumentarium van de nationale politiek beperkter is geworden.
2 Een voorspelbaar electoraat
Het consensusmodel van Lijphart is er mede op gebaseerd dat politieke partijen kunnen rekenen op de omvang van hun eigen achterban, en, misschien nog wel belangrijker, op de omvang van
de achterban van de andere leiders. In de context van ontzuiling en globalisering, maken veel kiezers per verkiezing een keuze binnen een set van twee of drie naastgelegen partijen, afhankelijk van al dan niet recente regeringsdeelname, specifieke onder- werpen, de gepercipieerde betrouwbaarheid van de leider, of het verloop van de campagne (Hendriks & Bovens, 2008). Dit heeft verschillende gevolgen. Ten eerste betekent een groter aantal middelgrote partijen dat er meer partijen nodig zijn voor een meerderheid in de Tweede Kamer, wat eerder leidt tot langduriger en moeizamere coalitieonderhandelingen. Ten tweede kan een coalitie tijdens de rit opeens stevig onder druk komen te staan vanwege schommelingen in de peilingen. Ten derde wordt de kans dat een meerderheid in de Tweede Kamer correspondeert met een meerderheid in de Eerste Kamer kleiner, waardoor op twee parlementaire schaakborden compromissen gevonden moeten worden. Al met al maakt dit niet alleen langdurige sta- biele samenwerking lastiger, maar ook een gedeelde zoektocht naar waarheid en beleving van die waarheid over verschillende bevolkingsgroepen heen.
3 Sterke verbindingen tussen de elites en hun achterban
Een van de verklaringen van succesvol consensusbestuur in de twintigste eeuw was de nauwe verticale verbinding binnen elke zuil tussen de elite en hun achterban. Er was sprake van een verticaal sociaal contract waarbij voor elke zuil gold dat de basis erop kon rekenen dat haar belangen gediend werden, en de elite erop kon rekenen dat haar handelen gesteund werd door de basis. Het verzuilde medialandschap, het verzuilde onderwijssysteem en de verzuilde belangenorganisaties hielpen daarbij. Anno 2020 zijn de maatschappelijke scheidslijnen van verticaal tussen de zuilen verlegd naar horizontaal tussen hoog- en laagopgeleid, tussen oud en jong, en tussen mensen met en zonder een mi- gratieachtergrond. Tussen die groepen nemen de verschillen in kansen op de arbeidsmarkt, levensverwachting en gezondheid
geleidelijk toe, zo laat het SCP ons periodiek weten (SCP, 2014; Putters, 2019). Het verticale sociale contract tussen elites en achterbannen is voor een groot deel verdwenen.
Tegelijkertijd zijn ook de mensen die tot de elites behoren minder herkenbaar geworden als de leiders of representanten van een bepaalde achterban. Ook is de bereidheid van burgers afgenomen om te aanvaarden dat leiders zoeken naar compromis- sen om onderlinge tegenstellingen te overbruggen. Zodoende zijn de elites in Nederland geleidelijk veranderd van geëerbiedigde knooppunten van belangenbehartiging in een ‘fixatiepunt van maatschappelijke onvrede’ (SCP, 2014). De lossere netwerken en andere verbanden voor belangenbehartiging die ervoor in de plaats zijn gekomen, vervullen niet de oude rol van elite- basisverbinding zoals ten tijde van de verzuiling (Van der Meer, 2014).
4 Compensatie van benadeelde groepen op grond van een structureel economisch surplus
Besturen op basis van stabiele en grote meerderheiden is gemak- kelijker als er een structureel economisch surplus is, waarmee groepen in de samenleving die van een bepaald besluit of bepaald beleid negatieve gevolgen ondervinden gecompenseerd kunnen worden. Geld kan dan ingezet worden voor flankerend beleid dat de pijn voor een bepaalde groep verzacht, en zodoende de gecontinueerde steun en motivatie voor het voortzetten van het systeem zeker stellen. Zo heeft consensusbestuur in Nederland in ieder geval voor een groot deel van de twintigste eeuw gewerkt. Dit versterkt het horizontale sociaal contract, dat wil zeggen het vertrouwen bij elke groep in de samenleving dat men niet altijd kan winnen, maar dat het bestuurlijk systeem per saldo in zijn voordeel werkt.
In de geglobaliseerde samenleving treden in ieder geval twee verschijnselen op die deze factor voor consensusbestuur beïnvloeden: het economisch surplus is structureel kleiner, en de vrijheid voor nationale uitgaven is door middel van Europese
begrotingsafspraken ook verminderd. De Studiegroep Begrotings- ruimte (2016) stelt dat voor de middellange en lange termijn de groei blijvend laag zal zijn en dat de toekomstige mogelijkheden om benadeelde groepen of regio’s tegemoet te komen, beperkt zullen zijn. Het gevolg is dat bij pijnlijke beleidskeuzes de mo- gelijkheid om benadeelde groepen of regio’s te compenseren kleiner is dan voorheen.
Samenvattend gaat het dus om vier omstandigheden: één interna- tionale, één politiek-electorale, en twee die te maken hebben met de stevigheid van sociale contracten. Waar het verzuilde systeem beide typen sociale contracten bood, blijkt dat de ontzuilde samenleving juist heel weinig te bieden heeft voor het bewustzijn van lotsverwantschap tussen de groepen (Putters & Sijbesma, 2020). Zonder een nieuwe vorm van sociaal contract nemen de kansen voor bestuur op basis van een gedeelde zoektocht naar waarheid en een gedeelde beleving van die waarheid verder af.