9 Landbouw en landgebruik
Bijlage 2 Verschil in aanpak van CPB en
PBL
Het PBL en het CPB hebben ieder op basis van eigen methoden en overwegingen hun analy- ses gemaakt. Er bestaan daardoor verschillen in aanpak en in formulering. Onderstaande maakt duidelijk waar deze verschillen uit bestaan.
Verschillen bij inclusie van instrumenten in de beoordeling
Gedurende het hele analyseproces heeft afstemming plaatsgevonden tussen het PBL en het CPB over de instrumenten in het ontwerpakkoord. Op basis van een gezamenlijke lijst van geïdentificeerde instrumenten heeft ieder instituut bezien welke instrumenten volgens voor hen gangbare criteria meegewogen kunnen worden in de analyses. Voor de analyses door het PBL zijn deels andere details nodig over de vormgeving van instrumenten dan voor de analyses van het CPB. Bij het ontbreken van bepaalde details kan het PBL echter soms wel een bandbreedte voor verwachte effecten aangeven, op basis van mogelijke uitwerking. Het CPB daarentegen hanteert een strikte scheiding tussen instrumenten die wel of niet doorre- kenbaar zijn.
Door zijn striktere scheiding tussen instrumenten die wel of niet doorrekenbaar zijn heeft het CPB een aantal instrumenten niet meegenomen waarvan het PBL verwacht dat deze, afhan- kelijk van de uitwerking, mogelijk wel kunnen bijdragen aan emissiereductie. Allereerst zijn er acht maatregelen waarvan het PBL een (mogelijk) emissiereductie-effect verwacht, maar die in de analyse van het CPB niet zijn meegenomen. Enerzijds betreft dit enkele instrumen- ten waarvan het PBL concludeert dat de nadere vormgeving belangrijk is voor het te berei- ken effect en waarvan het CPB constateert dat deze niet concreet genoeg zijn. Anderzijds betreft dit enkele niet afdwingbare afspraken van onderhandelende partijen, waarvan het PBL op basis van analogie met de bestaande relevante beleidstraditie effect verwacht en die het CPB niet beoordeelt omdat ze niet van overheidszijde afdwingbaar zijn. Daarnaast zijn er maatregelen die door het PBL als flankerend beleid voor het behalen van CO₂-reductie wor- den aangemerkt en die het CPB niet meeneemt in de analyse. Het is niet precies aan te ge- ven over welk deel van de verwachte emissie-effecten het CPB geen budgettaire en lasten- effecten heeft berekend. Indicatief en afhankelijk van de vormgeving van de instrumenten, betreft het een reductie-effect van mogelijk enkele megatonnen CO2-eq.
Bijlage 1 beschrijft de instrumenten die het PBL heeft meegenomen in de analyse. Daarin is tevens aangegeven welke instrumenten door het CPB niet zijn meegenomen.
Verschil in omgang met onzekerheden: bandbreedte versus puntwaarde
Het CPB presenteert zoals gebruikelijk de effecten van het OKA voor de overheidsuitgaven en de verdeling van lasten en inkomens van burgers en bedrijven als puntwaarden zonder onze- kerheid. Dit betekent overigens niet dat deze ramingen geen onzekerheid kennen. Daarbij doet het CPB voor verschillende overheidsuitgaven de aanname dat overheidsbudgetten ‘taakstellend’ zijn, dat wil zeggen dat niet meer en niet minder dan het aangegeven bedrag
wordt uitgegeven. Anders dan het CPB, presenteert het PBL de resultaten van de analyse van het OKA in bandbreedtes. Dit is het logische gevolg van de door het PBL geconstateerde onzekerheid over de vormgeving van instrumenten en de onzekerheid over de manier waarop burgers en bedrijven op de voorgestelde instrumenten zullen reageren. Voor de ana- lyse hanteert het PBL dezelfde budgetten en tarieven als uitgangspunt als het CPB. Het PBL maakt in zijn analyse onderscheid tussen begrensde budgetten en open-einde regelingen en schat in, op basis van de verwachte reacties van burgers en bedrijven, in welke de mate van deze subsidies en regelingen gebruik wordt gemaakt.
De puntwaarden van het CPB passen bij een deel van de bandbreedtes van het PBL. Er is door verschillende onzekerheden bijvoorbeeld vaak een spreiding in de mogelijke efficiëntie waarmee budgetten kunnen worden ingezet, zodat bij een gelijk budget meer of minder emissiereductie bereikt wordt. Er zijn binnen de bandbreedte van het PBL echter ook situa- ties waarin de puntwaarde van het CPB daar niet op aansluit. Het PBL concludeert bijvoor- beeld dat bij een bepaalde uitwerking van een instrument het beschikbare subsidiebudget niet volledig wordt benut en dus minder emissiereductie wordt gerealiseerd, terwijl het bud- get door het CPB als taakstellend uitgangspunt is verondersteld en dus hoger ligt dan wat in de PBL-analyse wordt besteed. In het geval van mogelijke variatie in de gedragsreactie van actoren kunnen bij PBL de fiscale effecten meebewegen, terwijl de puntwaarde van het CPB dat niet toelaat.
Verschillen in gehanteerde referentie
Het PBL presenteert zijn resultaten ten opzichte de verwachte situatie in 2030 in het basis- pad, dat is ontleend aan de Nationale Energieverkenning (NEV) 2017. De resultaten die het PBL presenteert betreffen daarmee de effecten van de instrumenten uit het ontwerpakkoord plus de effecten van nieuw voorgenomen beleid sinds het opstellen van de NEV2017. Op een enkel instrument na betreft dit beleid waarover de besluitvorming nog niet geheel is afge- rond.
Het CPB hanteert het Regeerakkoord als basispad zoals geactualiseerd in december 2018 (RA+). Dit is dus inclusief het reeds ingezette klimaat- en energiebeleid door het huidige ka- binet en de vorige kabinetten. Een aantal belangrijke instrumenten die het PBL in de analyse van het ontwerpakkoord betrekt ligt bij het CPB al besloten het basispad.
Het CPB presenteert de effecten van het ontwerp-klimaatakkoord respectievelijk de aanvul- lende kabinetsvarianten in samenhang met de effecten van het RA+ beleid die nog in de pijplijn zitten; ook zonder ontwerp-zullen er dus veranderingen in de overheidsuitgaven en de verdeling van lasten en inkomens voor burgers en bedrijven zijn te verwachten. De door het CPB gepresenteerde mutaties in het uitgaven- en lastenbeeld vanaf 2018 worden zo- doende deels veroorzaakt door instrumenten die zijn voorgenomen of vastgesteld sinds het opstellen van het basispad van PBL, en waarvan de effecten ook in de PBL analyse zijn opge- nomen. Deels echter worden de mutaties veroorzaakt door beleid waarover de besluitvor- ming reeds is voltooid en dat bij het PBL in het basispad zit. Dit laatste betreft onder andere het deel van de stijging van de ODE-heffing en de SDE+ uitgaven, ten opzichte van 2018, dat het gevolg is van afspraken uit het energieakkoord uit 2013.
Conclusie
Het totaal van instrumenten in het betreffende basispad plus het gehanteerde aanvullende instrumentenpakket in de analyses van CPB en het PBL komt grotendeels overeen. Door een verschillend startpunt en de genoemde verschillen in aanpak zijn de door het PBL en het CPB gepresenteerde totaalresultaten echter niet een-op-een te vergelijken.