9 Landbouw en landgebruik
9.4 Overige aandachtspunten 1 Voedselconsumptie
Effecten van de maatregelen in het OKA die betrekking hebben op voedselconsumptie en daarmee de tot in het buitenland uitstrekkende voedselketen vallen nauwelijks toe te reke- nen aan emissiereductie in Nederland. De voedselconsumptie in Nederland valt namelijk maar beperkt samen met de landbouwproductie. Ruwweg een kwart van het voedsel dat Ne- derlanders eten wordt door de Nederlandse landbouw geproduceerd (Muilwijk et al 2018). In het OKA zijn twee deelopgaven opgenomen die voortkomen uit het streven om de con- sumptie van dierlijk eiwit terug te dringen. Het gaat om het verwisselen van de verhouding dierlijk:plantaardig eiwit in het Nederlandse eetpatroon van de huidige 60:40 naar 40:60 procent en om het verminderen van de totale eiwitinname van 10-15 procent. Om de kli- maatwinst te kunnen ramen zijn uit de voorstellen van het OKA twee tussendoelen voor 2030 afgeleid: de eiwitconsumptie in Nederland is met 7 procent gedaald en de verhouding tussen dierlijk- en plantaardig eiwit in het dieet is 50:50. Het behalen van beide tussendoe- len vermindert de aan voedselconsumptie gerelateerde broeikasgasemissie wereldwijd met bijna 6 Mton.
Daarnaast is in het OKA als doel geformuleerd het halveren van de voedselverspilling in 2030 ten opzichte van 2015. Dit levert in 2030 circa 1,6 Mton emissiereductie per jaar op. In alle gevallen gaat het om een emissiereductie die grotendeels in het buitenland neerslaat, er is niet berekend welk deel hiervan in Nederland zou toevallen.
De maatregelen die de OKA-partijen hebben geformuleerd om invulling aan deze opgave te geven, zijn te karakteriseren als zgn. ‘zachte’ (beleids)maatregelen. Dat wil zeggen dat moeilijk is vast te stellen welke emissiereductie deze in Nederland teweegbrengen. Het OKA onderkent dat ‘klimaatvriendelijke consumptie van burgers een langdurige inspanning vergt’. Het hangt onder meer samen met langdurige inspanning van de ondertekenaars; overheden, partijen uit de voedselproductieketen en andere partijen om de voedselproductie te verduur- zamen.
De voorgenomen maatregelen zijn eerste stappen op weg naar een maatschappij-brede ver- andering van voedselproductie en -consumptie. Het is een zaak van lange adem om de ge- projecteerde reductie van broeikasgasemissies daadwerkelijk te bereiken.
9.4.2 Monitoring van emissies
De methodiek van monitoring van emissies uit landbouw en landgebruik is de afgelopen 10 - 15 jaar geleidelijk verbeterd, zowel wat betreft data (areaal bos, bodemgebruik, verandering in landgebruik) als emissiefactoren (stallen, dieren, mest). Voor sommige maatregelen uit het OKA geldt dat de emissiefactoren of de methodiek moet worden verbeterd (o.a. emissie arme stallen, veengebieden, landbouwbodems). Zonder aanpassingen, en dat geldt vooral voor het cluster landgebruik en daarbinnen in mindere mate de bossen ontbreekt het aan mogelijkheden om deze lagere emissies goed te kunnen verantwoorden in toekomstige in- ventarisaties.
9.5 Kabinetsvragen
Het kabinet heeft het PBL verzocht om aan te geven onder welke randvoorwaarden het bod van de tafel van 6 Mton gerealiseerd kan worden. Vanwege de veelheid aan factoren die van invloed is op de haalbaarheid van emissiereductie in de praktijk, is deze vraag niet in detail te beantwoorden en omgeven door onzekerheden. Allereerst kan door een versterking van de instrumentatie van het OKA-pakket de bovenzijde van de raming meer in het vizier ko- men. In die zin verschaft de voorliggende analyse inzichten in aspecten die er toe doen om verdergaande emissiereductie te realiseren. Zo blijkt dat de huidige instrumentatie een ac- cent legt bij stimulering vanuit vertrouwde instrumenten. Ook zijn instrumenten met een meer verplichtend karakter, gecombineerd met adequate borging nog niet uitgewerkt. Zo blijkt dat het beschikbaar komen van verdienmodellen om CO2-reductie te verwaarden cruciaal is om klimaatinvesteringen te kunnen terugverdienen. Als het niet mogelijk blijkt om via verdienmodellen voldoende privaat geld aan te trekken dan vraagt dit wellicht om extra subsidies voor boeren die de maatschappelijke dienst CO2-reductie of opslag leveren. Het nieuwe Gemeenschappelijk Landbouw Beleid (GLB) biedt hier mogelijkheden voor. Welke keuzes Nederland hier in maakt is op dit moment nog in voorbereiding
Voor een aantal reductieroutes is nog nader (praktijk)onderzoek nodig. Dit geldt bijvoorbeeld voor het tegengaan van bodemdaling in veenweidegebieden en voor stalconcepten. Op dit moment is nog onduidelijk of dit onderzoek tijdig het gewenste resultaat zal opleveren. Af- hankelijk van de uitkomst van dit onderzoek, wordt duidelijk wat er nodig is om de beoogde emissiereducties via deze routes te realiseren. Ook zijn aanpassingen in wet- en regelgeving nodig met name over de huidige ontheffing van boscompensatie bij natuurprojecten. Hier- voor zijn inspanning van het Rijk nodig.
De reductie van CO2 in de glastuinbouw vraagt om de aanleg van een warmtenetwerk en vol- doende netcapaciteit voor elektriciteitslevering. Dit vergt de nodige inzet en coördinatie die buiten de sector ligt. Het stimuleren van versnelling van nieuwbouw van kassen kan een aanvullende maatregel zijn die bijdraagt aan de emissiereductie.
Verder kan duurzaam bodembeheer een bijdrage leveren aan de broeikasgasreductie door landgebruik. Het feit dat aan dit reductiespoor in de voorliggende analyse geen reductie-ef- fect is toegekend is vanwege het ontbreken van een heldere instrumentatie. Ook hier biedt het GLB mogelijkheden maart op dit moment geldt evenzeer dat de keuzes hieromtrent nog in voorbereiding zijn. Daarnaast is nog onduidelijk wat de herijking van het mestbeleid gaat betekenen voor de emissie(reductie) van broeikasgassen.
Bovenstaande illustreert het belang van monitoring niet alleen van emissies maar ook van de voortgang van de innovatie en de afspraken. En naast monitoring is evaluatie van belang zo- dat sector en Rijk goed geïnformeerd op een effectieve wijze extra maatregelen/middelen kunnen inzetten om in 2030 en daarna de beoogde reductie te realiseren.
Het kabinet heeft het PBL ook gevraagd om de effecten aan te geven van de voorgestelde aanpassing van de energiebelasting op de glastuinbouw. De belastingvariant waarbij de energiebelasting op elektriciteit daalt en die op aardgas toeneemt, betekent in 2030 een las- tenverzwaring voor de glastuinbouwbedrijven zonder WKK. De bedrijven met WKK zijn hier- van vrijgesteld. De lastenverzwaring bedraagt voor een gemiddeld bedrijf circa 2500 euro per jaar. Het effect van deze belastingvariant op de emissie van de glastuinbouw en op de nationale kosten is vrijwel nul.
10 Industrie
10.1 Resultaten
Het voorgestelde instrumentarium voor de industrie vormt een samenhangend pakket be- leidsprikkels dat als geheel is beoordeeld. Het verplicht bedrijven een bedrijfsspecifiek emis- siereductieplan op te stellen en dit vervolgens na te leven. Er geldt een boeteregeling (de malus) bij niet-naleven. Verder kunnen bedrijven via de verbrede SDE++ meedingen op een tender voor een tegemoetkoming in de kosten van emissiereducerende maatregelen. Juridische aspecten moeten nog geregeld worden. De praktische en juridische haalbaarheid vormt een risico. De tekst van het OKA is helder over de bedoeling van de verschillende on- derdelen van het voorstel, maar roept veel vragen op wat betreft de praktische uitwerking en haalbaarheid. De bandbreedte van de hier gepresenteerde berekeningen omvat daarom zo- wel situaties waarin de beoogde opzet en uitvoering succesvol zijn, als situaties waarin kwetsbare onderdelen niet succesvol zijn.
Verder geeft de beschrijving van de instrumenten in het voorstel nog veel ruimte voor ver- schillende vormgeving en uitvoering. De nadere uitwerking zal invloed hebben op de res- pons van bedrijven. Ze kunnen het gebodene – en dan met name de SDE++ - vooral zien als zakelijke kans en er gebruik van maken. Bedrijven kunnen het gevraagde ook vooral zien als verplichting en kunnen proberen daar onderuit te komen. De respons kan per bedrijf anders uitvallen. Voor de respons is ook belangrijk wat bedrijven als meest waarschijnlijke alterna- tief zien als het beleid niet in zijn opzet slaagt; internationale ontwikkelingen en het natio- nale politieke debat spelen daarbij een belangrijke rol.
De opzet van het beleidspakket biedt zeker geen garantie dat het pakket werkt zoals beoogt. Een juridisch eenduidige en krachtige vormgeving van de verplichtende elementen uit het pakket – CO2-plannen en malus – is onzeker. Alleen de SDE++-tender is een relatief robuust element; wel is daarbij het beperken van het risico op oversubsidiëring een aandachtspunt. Vanwege deze onzekerheden omvat de bandbreedte die in deze analyse is aangehouden zo- wel scenario’s waarin het pakket functioneert zoals beoogd, als scenario’s waarin alleen de SDE++ effect ressorteert.
De emissiereductie die kan worden verwacht met het in het OKA voorgestelde instrumenta- rium voor de industrie ligt tussen 6 en 14 Mton in 2030 (Figuur 10.1). De bovenkant van de bandbreedte gaat er daarbij vanuit dat hernieuwbare warmte-opties die nu al in aanmerking komen voor SDE+-subsidie26 niet vallen onder het indicatieve plafond van 550 mln euro27 dat het ontwerpakkoord aangeeft voor CO2-emissiereductieopties in de industrie. Het totale extra subsidiebudget voor de industrie bedraagt in 2030 dan circa 1 miljard euro28. De on- derkant van de bandbreedte gaat ervan uit dat subsidie voor deze hernieuwbare energie- technieken wel valt onder het plafond van 550 mln in 2030. Er is dan in de industrie minder emissiereductie haalbaar.
26 Voor hernieuwbare warmteprojecten is een aanzienlijk budget beschikbaar dat circa 2,5 Mton extra reductie
in de industrie kan opleveren. Voor hernieuwbare warmteopties komt namelijk meer budget beschikbaar als hernieuwbare elektriciteitsopties na 2025 grotendeels geen subsidie meer nodig hebben.
27 Conform SDE++-systematiek is dit een bedrag in prijspeil 2030. Teruggerekend naar het prijspeil van 2018
is dat circa 450 miljoen.
28 Conform SDE+ systematiek is dit een bedrag in prijspeil 2030. Teruggerekend naar het prijspeil van 2018 is
Een andere belangrijke notie is dat de OKA voorstellen om extra budget ter beschikking te krijgen middels voorfinanciering en eigen bijdragen van de industrie niet zijn meegenomen, omdat deze voorstellen nog onvoldoende concreet zijn uitgewerkt.
Tabel 10.1 geeft een overzicht van de verwachte effecten. De investeringen variëren tussen de 2,8 en 4,5 miljard euro, inclusief investering voor levering van CO2 aan de glastuinbouw. De nationale kosten in 2030 (meerkosten ten opzichte van het basispad) variëren tussen 90 en 430 miljoen euro (in constante prijzen 2018). Er wordt flink bespaard op energiekosten en ook op vermeden kosten voor aankoop van ETS-rechten. Het totaal van de tegemoetko- mingen in het kader van SDE++ bedraagt in 2030 450 tot 800 miljoen euro (550 tot 1000 miljoen in lopende prijzen).
Tabel 10.1 Effect in 2030 van voorstellen voor beleidsinstrumenten bij de industrie. Voorstel industrie Emissiereductie
[Mton/jaar] Nationale kosten [mln euro/jaar] Investeringen [mld euro] 6,0 – 13,9 90 – 430 2,8 – 4,5
De gepresenteerde bandbreedtes weerspiegelen drie soorten onzekerheid. In de eerste plaats zijn het precieze potentieel en bijbehorende kosten voor emissiereductie bij de bedrij- ven niet goed bekend. Daar moeten de nu nog niet beschikbare emissiereductieplannen im- mers meer inzicht in geven. Het gebruikte databestand met technische opties gaat daarom uit van onzekerheidsmarges. In de tweede en derde plaats zijn de hiervoor al aangestipte in- vulling van het beleid en de respons van bedrijven op het beleid onzeker. Deze zijn nauw met elkaar verweven.
Daarnaast is er onzekerheid in toekomstige prijzen van energiedragers en ETS-rechten. Deze is geen onderdeel van de getoonde bandbreedte; Tabel 10.1 gaat uit van de prijzen uit het basispad. Als gevoeligheidsanalyse (zie paragraaf 10.3) is wel gerekend met een set prijzen die aansluit bij de actuele prijsverwachtingen: een lagere gasprijs, een hogere ETS-prijs en een hogere elektriciteitsprijs. De extra emissiereductie komt dan hoger uit, namelijk ruim 6 tot bijna 18 Mton in 2030.