Toelichting op de doorgerekende varianten

Deze paragraaf beschrijft de gehanteerde uitgangspunten voor de effectschatting van het voorgestelde beleid. De te verwachten realisaties zijn berekend aan de hand van vier varian- ten die samenhangen met de in de vorige twee paragrafen gesignaleerde onduidelijkheden en onzekerheden rond respons en haalbaarheid (Figuur 10.3). De vier varianten samen be- palen de totale bandbreedte.

Cruciaal in de vormgevingsonzekerheid van het beleid is de juridische en praktische haal- baarheid. Daarom is gerekend met varianten (B en D) waarin het hele pakket – inclusief de malus en de verplichtingen rond de reductieplannen en maatregelen – gerealiseerd wordt, naast varianten waarin alleen de SDE++ als robuust element overblijft (A en C).

Bij de respons van bedrijven is van belang of ze vooral de kansen die de

SDE++-tender biedt willen aangrijpen of dat ze vooral op verplichtingen reageren. Het gaat om een nieuwe situatie waarvoor een voorspellende, kwantitatieve raming van deze respons niet mogelijk is. Daarom zijn ook hiervoor twee varianten geanalyseerd. Er is gerekend met varianten waarin bedrijven vooral reageren op kansen (A en B) naast varianten waarin het merendeel van de bedrijven alleen op verplichtingen reageert (C en D).

Toelichting:

A. Alleen SDE++ is een effectief beleidsinstrument, de malus speelt geen rol van betekenis; vele bedrijven nemen subsidie nadrukkelijk in overweging; voor de analyse is het totale technische potentieel meegenomen; bedrijven beoordelen de business case inclusief sub- sidiemogelijkheid en kunnen er ook vanaf zien.

B. Volledig instrumentarium in werking volgens de aangereikte beschrijving; ten opzichte van A is dit als vergelijkbaar beoordeeld, hoewel er qua beleidsprikkels plussen en min- nen in het systeem zitten.

C. Alleen SDE++ is een effectief beleidsinstrument, de malus speelt geen rol van betekenis; slechts een beperkt deel van de bedrijven (verondersteld is 30%; een illustratieve keuze) reageert op de aangeboden subsidie en beoordeelt de business case inclusief subsidie- mogelijkheid

D. Volledig instrumentarium in werking volgens de aangereikte beschrijving; alle bedrijven krijgen ermee te maken, maar de meeste benutten veel van de ‘ruimte’ die ze met het voorstel gelaten wordt om verplichtingen af te zwakken.

De berekeningen gaan er van uit dat bedrijven maatregelen met een terugverdientijd <5 jaar nemen, voorzover die in de plannen staan en voldoen aan de (rendement)eisen van het bedrijf. We gaan er dus niet van uit dat de verplichting toepassing garandeert. Verder veron- derstellen we dat bedrijven maatregelen met een terugverdientijd van meer dan 5 jaar die niet in aanmerking komen voor subsidie, nemen als maatregelen voldoen aan de rende- mentseisen van de bedrijven.

Aantal zaken te onduidelijk voor doorrekening

Sommige elementen in het OKA waren nog zo onduidelijk dat ze niet in de berekening kon- den worden opgenomen. Dit geldt voor de extra middelen vanuit voorfinanciering door de in- dustrie en vanuit een aanvullende ODE-heffing (zie 10.2.1). Ook voor de subsidiering van hybride elektrificatie (zie 10.2.2 en 10.4) is nog te veel onduidelijk.

Onduidelijkheden en onzekerheden verwerkt in de bandbreedten

Op een aantal punten is de onzekerheid goed te vertalen in een range van aannames die de onzekerheid omspannen die in de vier kwadraten is weergegeven.

Belangrijke aannames zijn verder:

• Potentieel dat kan meedingen voor de tender. Voor de varianten A en B is een reductie- potentieel ruim boven de nagestreefde 14,3 megaton in de analyses meegenomen, na- melijk circa 30 megaton (en daarmee een groot deel van de bedrijven). Het

subsidiebudget is de belangrijkste beperkende factor. Voor variant C gaat het om het po- tentieel bij slechts een beperkt deel (verondersteld is 30%, vooral ter illustratie van het effect) van de bedrijven. Voor variant D hangt dit onder meer af van wat via de CO2- reductieplannen in beeld komt, waarbij ervan is uitgegaan dat alleen maatregelen die in de plannen staan meedingen. In de analyse varieert het potentieel in de plannen van 15 (onderkant bandbreedte) tot ruim 18 megaton (bovenkant bandbreedte) aan maatrege- len. Het potentieel dat bedrijven daadwerkelijk indienen voor de tender ligt in verschil- lende geanalyseerde varianten nog iets lager, omdat een deel van de bedrijven verplichtingen zoveel mogelijk uit de weg gaat.

• Rendementseisen van bedrijven. De berekeningen gaan er altijd van uit dat er spreiding tussen bedrijven is (gehanteerde rentes tussen 5 en 17 procent31_{). Bij de afweging is} verondersteld dat bedrijven zowel het kunnen verkrijgen van een tegemoetkoming uit de SDE++ als het vermijden van betaling van een eventuele malus meewegen. Het kiezen voor de investering is daarmee geen vanzelfsprekendheid.

• Ruimte bij de tender voor bedrijven om kosten hoger in te zetten. Bij de SDE++ concur- reren veel ongelijksoortige reductieopties binnen één concurrentietender, en dat biedt ruimte voor strategisch gedrag. Die ruimte hangt onder meer af van de striktheid van de handhaving door RVO.nl en de kennis die RVO.nl weet te mobiliseren. De berekeningen gaan er van uit dat bedrijven tot 50 procent hogere investeringen kunnen opvoeren. • De scope van het subsidieplafond. De totale subsidie is begrensd op 550 miljoen euro

(onderkant bandbreedte). Bij de veronderstelling dat ook budget voor hernieuwbare warmte beschikbaar is voor de industrie dan laten modelberekeningen zien dat daarbo- venop nog circa 450 miljoen euro naar de industrie gaat (bovenkant bandbreedte). Deze hernieuwbare warmte is goed voor 2,6 megaton CO2-emissiereductie in 2030.

Wanneer voldoende bedrijven het instrumentarium in de eerste plaats als kans beschouwen (A en B), is het voor het effect van het pakket minder belangrijk of de verplichtende elemen- ten wel (B) of niet (A) gerealiseerd worden. De te verwachten emissiereductie ligt tussen 8 en 14 megaton. Daarbij wordt er rekening mee gehouden, dat bedrijven zullen proberen zo- veel mogelijk van de regeling te profiteren: subsidies kunnen soms relatief hoog zijn. De be- langrijkste factor die de bovengrens bepaalt is het subsidiebudget.

Dat laatste geldt niet voor variant C omdat het potentieel dat meedingt daarvoor tekort schiet. Het resultaat komt op 6-9 megaton reductie, en er blijft budget onbenut.

Bij variant D zijn het vooral de verplichtingen en de lasten van een mogelijke malus die be- drijven tot acties aanzetten. Dat leidt tot een minder gunstig beeld dan bij A en B - de plan- nen brengen in de voorgestelde opzet slechts een beperkt deel van het potentieel in beeld - maar het valt wel gunstiger uit dan bij C, doordat beslissingen vaker worden afgedwongen. Het begrensde reductiepotentieel, de verplichting en het subsidiebudget bepalen het resul- taat dat uitkomt op 7-13 megaton.

Omdat op dit moment niet te zeggen is in welke richting een en ander zich verder ontwikkelt, is de totaalinschatting gebaseerd op de bandbreedte over de vier varianten gezamenlijk, en is de range tussen de 6 en 14 megaton.

10.3 Gevoeligheidsanalyse

In deze paragraaf worden twee gevoeligheden in beeld gebracht: die voor andere prijsont- wikkelingen die aansluit bij de actuele prijzen zoals beschreven in 2.1.1 en – op verzoek van het kabinet – die voor een hogere malus, te weten 100 euro per ton zonder correctie voor de ETS-prijs32_{. De resultaten zijn weergegeven in Tabel 10.2.}

Tabel 10.2 Effect in 2030 van voorstellen voor beleidsinstrumenten bij de industrie, gevoeligheidsanalyse actuele prijsverwachting

Voorstel industrie Emissiereductie [Mton/jaar] Nationale kosten [mln euro/jaar] Investeringen [mln euro] Actuele prijsverwachting 6 – 18 100 – 300 3,3 – 5,3 Actuele prijsverwachtingen

Bij de actuele prijsverwachtingen is de CO2-prijs hoger en de elektriciteitsprijs ook, maar de gasprijs lager. De malus uit het OKA is dan niet effectief, omdat de CO2-minimumprijs in 2030 lager is dan de CO2-prijs in het ETS. Onder aanname dat ook de respons van de bedrij- ven gebaseerd zal zijn op deze prijsverwachting en daarmee de verplichtingen niet meer ef- fectief zijn, is alleen de SDE++ effectief. Daarmee is variant D – met verplichtingen en sancties – voor de actuele prijsverwachting niet meer relevant.

Sommige projecten worden bij de hogere ETS-prijs economisch aantrekkelijker, maar omdat ook de aardgasprijs volgens actuele prijsverwachtingen lager ligt, geldt dat niet zonder meer voor projecten met gasbesparing, zoals energiebesparing en elektrificatie. Voor elektrificatie maken ook de hogere elektriciteitsprijzen de situatie ongunstiger. CCS profiteert juist van zowel de hogere CO2-prijzen als – vanwege de extra energieconsumptie – de lagere gas- en elektriciteitsprijzen. De verwachte totale emissiereductie ligt bij de actuele prijsverwachting iets hoger dan in het basispad, in variant C is de reductie 6-10 megaton en in de varianten A en B 9-18 megaton.

Hogere malus

In het basispad heeft de hogere malus maar een zeer beperkte invloed, omdat naar ver- wachting ook bij de lagere malus toch al veel bedrijven voldoen aan uitvoering van de plan- nen.

Daarentegen is het effect van een hogere malus bij de actuele prijsverwachtingen groot, om- dat de malus dan wel effectief wordt en bedrijven door verplichtingen tot actie aangezet wor- den (scenario D). Onder die condities gaat de emissiereductie in 2030 van 6-10 megaton bij de – bij de hogere prijzen niet meer effectieve - malus uit het OKA (variant C) naar 7-14 me- gaton in 2030 bij de hogere malus in variant D. Dat komt deels doordat de hogere ETS-prijs voor sommige projecten tot lagere subsidies leidt, en daardoor is met hetzelfde subsidiebud- get meer reductie mogelijk. Tegelijkertijd werkt de malus nog steeds krachtig door en is het waarschijnlijker dat bedrijven kiezen voor het nemen van maatregelen om de relatief hoge malus te ontlopen.

Overigens is ook de verwachting dat de hogere malus er toe zal leiden dat minder bedrijven ervoor zullen kiezen om het opstellen van een emissiereductieplan uit te stellen. Wel bestaat bij hogere malus een nog grotere prikkel voor bedrijven om de reductiemogelijkheden als minder, duurder en later voor te stellen om het risico op het moeten betalen van de malus te verkleinen.