Het wereldwijde gebruik van grondstoffen is de afgelopen eeuw verachtvoudigd en de verwachting is dat het gebruik zal blijven toenemen. Dit leidt tot een grotere milieudruk (broeikasgasemissies, zwerfafval, plasticsoep) en tot risico’s voor de leveringszekerheid van cruciale grondstoffen zoals zeldzame aardmetalen en fosfaat. Om dit tegen te gaan wordt steeds meer ingezet op het circulair maken van de economie, niet alleen in Nederland maar ook op Europees en wereldwijd niveau.
In een circulaire economie staat het efficiënter gebruiken van grondstoffen centraal. Een circulaire economie is gericht op het langer in de consumptieketen houden van grondstoffen, met een optimaal (her)gebruik, dat wil zeggen met de hoogste waarde voor de economie en de minste schade voor het milieu. Een circulaire economie is meer dan recycling. Het gaat erom producten slimmer te gebruiken, beter te ontwerpen en efficiënter te maken; in te zetten op levensduurverlenging van producten en onderdelen (door hergebruik en reparatie); en vervolgens het hoogwaardig toepassen van
materialen (door recycling en uiteindelijk het terugwinnen van energie). Als vuistregel geldt daarbij dat de milieuwinst groter is naarmate eerder in de keten wordt ingezet op het efficiënt gebruiken van grondstoffen. Zo heeft hergebruik van (afgedankte) producten of onderdelen in het algemeen de voorkeur boven recycling van materialen. Het circulair maken van de economie is een complexe opgave omdat het over de hele economie gaat: het raakt veel sectoren met een grote variëteit aan productketens waar- in verschillende grondstoffen worden gebruikt die vroeg of laat tot verschillende vormen van milieudruk leiden. In het Rijksbrede programma Circulaire Economie (RBP CE) schetst het kabinet hoe het de economie wil ombuigen naar een circulaire economie
waarin grondstoffen optimaal worden ingezet. Doelstelling voor 2050 uit het Rijksbrede programma is om Nederland helemaal circulair te laten zijn. Tussendoelstelling voor 2030 is een halvering van het gebruik van de zogenoemde primaire abiotische grondstoffen (mineralen, metalen en fossiele grondstoffen).
In het Regeerakkoord wordt circulaire economie verbonden met de klimaatagenda. Recycling van grondstoffen, hergebruik van producten en inzetten op het gebruiken van minder en andere grondstoffen kunnen een aanzienlijke CO₂-besparing opleveren. De overlap tussen de energietransitie en de transitie naar een circulaire economie is substantieel. De voor de circulaire economie relevante sectoren zijn goed voor ongeveer 28 procent van de totale broeikasgasemissies in Nederland. Dankzij deze overlap kan het beleid voor circulaire economie meeliften met de middelen en inspanningen voor de klimaat- en energieagenda. De overlap is echter ook een risico omdat het klimaatbeleid gericht is op CO₂-reductie, en minder oog heeft voor andere milieubelasting of voor de leveringszekerheid van grondstoffen.
Doelbereik
Halen doelstelling 50 procent reductie forse opgave
De ambities uit het Rijksbrede programma Circulaire Economie zijn inmiddels door meer dan 300 maatschappelijke partijen onderschreven in het Grondstoffenakkoord in 2017. Deze partijen doen voorstellen voor de ontwikkelrichtingen in transitieagenda’s voor biomassa en voedsel, kunststoffen, de maakindustrie, de bouw en consumptiegoederen. Deze voorstellen vergen verdere operationalisering naar verschillende grondstoffen en producten, omdat de milieuschade en het leveringszekerheidsrisico verschilt per product en grondstof. Zo is zand besparen minder nuttig dan ijzer of staal besparen, omdat de milieudruk en de schaarste beperkt zijn. En moet er een oplossing worden gezocht voor het gebruik van materialen als textiel en plastic vanwege de milieuproblemen in de productieketen of afvalfase, en voor het gebruik van zeldzame aardmetalen vanwege de leveringszekerheidsrisico’s voor de productie van windmolens en mobieltjes. Verder is het van belang om niet alleen te kijken naar de directe effecten in Nederland maar ook die in het buitenland.
Realiseren van de doelstelling voor 2030, het halveren van het gebruik van mineralen, metalen en fossiele grondstoffen, is overigens nog een forse opgave. Nederland kent weliswaar met ruim 80 procent een hoog percentage recycling, maar het aandeel van recyclaat in het grondstoffengebruik is slechts 8 procent. Oftewel, Nederland gebruikt veel meer grondstoffen dan er als recyclaat beschikbaar komt. Voor het bereiken van de halveringsdoelstelling moet er nog meer worden gerecycled of minder primaire grond- stoffen worden gebruiken. Er zijn bijvoorbeeld minder grondstoffen nodig als de levens- duur van een product wordt verlengd door reparatie en hergebruik of een slimmer ontwerp. Het kabinet heeft geen extra geld gereserveerd voor de transitie naar een circulaire economie. Dit maakt het realiseren van de ambities van het Rijksbrede programma Circulaire Economie en de halveringsdoelstelling voor primair grondstoffengebruik
lastig. In de kabinetsreactie van juni 2018 geeft het kabinet wel meer duidelijkheid over het beleid door tien doorsnijdende thema’s te benoemen, zoals het beprijzen van milieuschade, circulair ontwerp, circulaire inkoop, opheffen van belemmerende regelgeving en producentenverantwoordelijkheid. De uitdaging voor de komende jaren blijft echter om deze thema’s zodanig uit te werken dat ze het circulair maken van de economie versnellen. Bij fiscale vergroening zou dat bijvoorbeeld kunnen door een inputheffing op grondstoffengebruik naar rato van de veroorzaakte milieuschade. Beschikbaarheid duurzame biomassa aandachtspunt bij verschuiving naar hernieuwbare grondstoffen
Het vervangen van fossiele, kritieke, niet duurzaam geproduceerde grondstoffen (mineralen, metalen en fossiele grondstoffen) door duurzaam geproduceerde, hernieuwbare en algemeen beschikbare grondstoffen, zoals biomassa, is een strategisch doel uit het Rijksbrede programma Circulaire Economie. Hernieuwbare grondstoffen zijn echter, in tegensteling tot wat het begrip suggereert, niet oneindig beschikbaar. De vraag naar biomassa neemt inmiddels snel toe. Zo is biomassa niet alleen gewild als basis voor bijvoorbeeld chemische producten en bouwmaterialen, maar ook als duurzame energiebron en om te voorzien in de toenemende mondiale voedselvraag. Door al deze claims op biomassa dreigt (verdergaande) overexploitatie van de natuur, zoals uitputting en erosie van bodems.
Om ook op langere termijn over voldoende biomassa te kunnen beschikken, is goed bodembeheer en het sluiten van nutriëntkringlopen essentieel. Het is ook van belang om de effecten van de biomassaproductie in de hele keten te bezien, omdat veel biomassa uit het buitenland komt.
Beleidsopties
Circulaire economie vergt een kabinetsbrede aanpak
Bevorderen van circulaire economie vraagt niet alleen om afvalbeleid, maar ook om beleid op tal van andere terreinen, zoals grondstoffenvoorzieningszekerheid, fiscale vergroening, duurzame handel, milieusparende innovaties, het afstemmen van opleidingseisen op circulaire productieprocessen, en het circulair inkopen en aanbesteden. Een circulaire economie gaat immers over productieketens, sectoren en ruimtelijke schalen heen. Een circulaire economie vraagt bovendien om andere regels voor het waarborgen van de balans tussen veiligheid, gezondheid, milieu, economie en innovatie. Dit alles is geen zaak van één ministerie, maar vergt een kabinetsbrede uitvoering van het Rijksbrede programma Circulaire Economie waarin ieder ministerie een eigen rol en taak heeft. Efficiënter omgaan met grondstoffen kan op vele manieren. In Nederland zijn er veel uiteenlopende initiatieven, op lokaal, regionaal en (inter)nationaal niveau, variërend van vergisting en recycling tot biobased chemicals, deelplatformen en kringloopwinkels. Dit gaat om al langer bestaande initiatieven, zoals reparatie- en recyclingbedrijven,
maar ook om jongere bedrijven, zoals Rotterzwam, waar champignons worden gekweekt op koffiedrab, en Bundels, die wasbeurten aanbiedt en verkoopt. Deze diversiteit geeft vorm aan meer circulair produceren en consumeren in de Nederlandse samenleving. Deze initiatieven helpen ook om inzicht te krijgen in wat er technisch en institutioneel mogelijk is op circulair gebied, waar knelpunten zitten en waar overheids ingrijpen kan helpen om de circulaire economie te bevorderen. Zo zit het knelpunt bij recycling veelal in bestaande regelgeving rond afval, stoffen en voedsel, waardoor er belemmeringen zijn om gerecycled materiaal als grondstof te gebruiken, en stuiten recycling initiatieven met nieuwe verdienmodellen op juridische discussies over kartelvorming, boekhoudkundige normen en eigenaarschap.
Brede beleidsmix nodig voor volgende stap richting circulaire economie
Om de overgang naar een circulaire economie te stimuleren en daarmee de circulaire initiatieven te ondersteunen, schetst het Rijksbrede programma een brede set aan beleidsopties, waaronder slimme marktprikkels, stimulerende wet- en regelgeving en het stimuleren van kennis en innovatie. Deze opties dienen echter nog nader te worden uitgewerkt in concrete instrumenten. Zo zijn maatregelen als het uitbreiden van statie geld, het stellen van dynamische eisen aan producten en het uitbreiden van de producenten- verantwoordelijkheid, kansrijke mogelijkheden om de circulaire economie te bevorderen. Daarnaast zou de Rijksoverheid circulaire initiatieven kunnen ondersteunen door het beprijzen van de zogenoemde milieuschade. Zo zou naast de afvalstoffenbelasting, het gebruik van fossiele energiedragers ook kunnen worden belast als ze worden gebruikt als grondstof. Denk aan het gebruik van aardolie voor de productie van plastics. Verder kunnen de diverse overheden via hun inkoop- en aanbestedingsbeleid de markt voor circulaire producten bevorderen. Daarbij kunnen zij gebruik maken van dynamische normen voor producten, dat wil zeggen dat de eisen in de loop der tijd worden aangescherpt. Ook zou ze een expertisecentrum kunnen opzetten om vooral mkb- bedrijven en regionale en uitvoerende overheden van kennis te voorzien. Meet- en evaluatiesysteem nodig om voortgang te volgen en beleid bij te sturen Om de voortgang van de transitie naar een circulaire economie te volgen en beleid te kunnen bijsturen, is een meet- en evaluatiesysteem nodig. Als ingezet wordt op een transitie naar een circulaire economie, dient de kennisbasis daarvoor te worden versterkt. Leidende vragen daarin zijn welke grondstoffen en materialen meer circulair zijn te gebruiken, zodanig dat de milieudruk afneemt en de beschikbaarheid ervan verzekerd is, en welk beleid dit effectief bevordert. Een op te zetten grondstoffenregistratie helpt hierbij. Begin 2018 is een eerste aanzet voor zo’n monitoringssysteem gepubliceerd; die kan de komende jaren verder worden ontwikkeld, mogelijk tot een circulair equivalent van de Nationale Energieverkenning (NEV). In een dergelijke rapportage kan periodiek de stand van zaken worden geduid van de transitie naar een circulaire economie, inclusief evaluaties van het ingezette beleid. Omdat dit een grote variëteit aan expertises vergt, is het