Landbouw en voedsel
5.1 Landbouw en voedsel: wat is de opgave?
Het Nederlandse landbouw- en voedselsysteem is van grote invloed op de leefomgeving Het landbouw- en voedselsysteem is complex. Het omvat niet alleen de productie- en consumptieketen die loopt van de boeren en hun toeleveranciers, via de voedsel- verwerkende industrieën en retailers, tot aan de consumenten van dit voedsel. Ook allerlei andere partijen zijn erbij betrokken, zoals gespecialiseerde financiers, verzekeraars, adviseurs, beleidsmakers en ngo’s.
Het landbouw- en voedselsysteem is belangrijk voor Nederland en is van grote invloed op de leefomgeving. In het systeem komen allerlei belangen op het gebied van de leefomgeving bij elkaar, zoals (dieren)welzijn, natuur, landschapsbehoud, lucht- en waterkwaliteit, gezondheid en klimaat. De landbouw is ook ‘grootbeheerder’ van de Nederlandse leefomgeving: ruim de helft van de totale oppervlakte van Nederland is in
VIJF
VIJF
gebruik door de land- en tuinbouw (CBS 2017). De landbouw- en voedselindustrie is daardoor van grote invloed op de leefomgeving en vormt dan ook een sleutel voor beleid op het gebied van de leefomgeving.
De landbouw- en voedselindustrie is ook van betekenis voor de economie en werk- gelegenheid. Het agrocomplex – het geheel van toeleverende en verwerkende bedrijven voor de Nederlandse landbouw – draagt 8 procent bij aan het bruto binnenlands product, waarvan bijna 2 procentpunt op het conto komt van de primaire sector (WEcR 2018, figuur 5.1).
Het landbouw- en voedselsysteem is onvoldoende duurzaam om de milieudoelen voor de lange termijn te halen
De huidige landbouwpraktijken zijn sterk gebaseerd op een zo laag mogelijke kostprijs om te kunnen concurreren op de (wereld)markt. Deze aanpak loopt tegen milieugrenzen aan. Weliswaar is de milieudruk sinds 1990 afgenomen, maar die trend stagneert op dit moment; sommige problemen blijken hardnekkig (figuur 5.2).
Zo nemen de ammoniakemissies nauwelijks nog af en schieten de bestaande doelen voor ammoniak tekort om schade aan natuur (zie hoofdstuk 6 Natuur en Kleijn et al. 2018) en
Figuur 5.1 0 10 20 30 40 50 miljard euro
Bron: Wageningen Economic Research
pb
l.n
l
Toelevering, verwerking en distributie op basis van buitenlandse grondstoffen Toelevering, verwerking en distributie op basis van binnenlandse grondstoffen Primaire productie
Totaal
Toegevoegde waarde van agrocomplex, 2015
Glastuinbouw Opengronds- tuinbouw Akkerbouw Grondgebonden veehouderij Intensieve veehouderij Visserij 0 2 4 6 8 10 miljard euro pb l.n l Per deelcomplex
VIJF
gezondheid (zie hoofdstuk 4 Gezondheid) te voorkomen. Om de afspraken uit het Klimaatakkoord van Parijs na te komen, moeten de emissies van broeikasgassen uit de landbouw verder omlaag. De daling van die landbouwemissies stagneert de laatste jaren echter ook. De doelen die de Kaderrichtlijn Water benoemt zullen in 2027 in de meeste wateren niet allemaal worden behaald; dit is het gevolg van emissies van nutriënten en gewasbeschermingsmiddelen die voor een deel afkomstig zijn van uit- en afspoeling van landbouwgronden (zie hoofdstuk 7 Waterkwaliteit). Ook zijn er zorgen over dierenwelzijn en de verspreiding van antibiotica en zoönoses.
Het Nederlandse landbouw- en voedselsysteem is aangesloten op internationale netwerken
Van het voedsel dat Nederlanders consumeren wordt slechts een beperkt deel in Nederland geproduceerd. Circa 75 procent van de landbouwgrond die gebruikt wordt om dat voedsel (inclusief het daartoe benodigde veevoer) te verbouwen, ligt in het buitenland. Met name het eten van dierlijke producten leidt tot een grote ecologische voetafdruk in eigen land én daarbuiten (figuur 5.3). Van de Nederlandse voetafdruk aan broeikasgasemissies als gevolg van consumptie, is 13 procent toe te rekenen aan voedsel (Muilwijk et al. 2018). Binnen deze voetafdruk is ongeveer 60 procent toe te rekenen aan de consumptie van dierlijke producten (Ocké et al. 2017, Blonk in voorbereiding). Ook de Nederlandse productie van voedsel is onlosmakelijk verbonden met inter- nationale netwerken, vooral vanwege de Europese interne markt (figuur 5.4). Nederland exporteert een groot deel van zijn landbouwproducten, waarvan ruim driekwart binnen Europa (CBS 2018). Omgekeerd haalt de Nederlandse veehouderij een
Figuur 5.2 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 0 25 50 75 100 125 150 Index (1990 = 100)
Bron: Emissieregistratie; CBS; bewerking PBL
pb
l.n
l
Bruto toegevoegde waarde primaire landbouw (prijspeil 2010) Fijnstof PM2,5 Broeikasgasemissie Stikstofoxiden Stikstof bodemoverschot Verbruik gewasbeschermings- middelen Ammoniakemissie Fosfaat bodemoverschot Bruto toegevoegde waarde en milieudruk landbouw
VIJF
VIJF
groot deel van het veevoer uit het buitenland. Ook worden basisstoffen uit het buitenland gehaald (cacao, olie) en in Nederland verwerkt tot eetbare producten (hagelslag, margarine), die deels weer worden geëxporteerd.
Deze internationale verknopingen maken dat de effecten van de Nederlandse voedsel- productie en -consumptie niet alleen neerslaan in de Nederlandse leefomgeving, maar ook in die van het buitenland. Door het internationale karakter van dit systeem zal de Nederlandse overheid allianties moeten zoeken om haar beleidskeuzes te kunnen uitwerken. Duidelijk is dat het verduurzamen van de manier waarop dierlijke producten tot stand komen en het verminderen van de consumptie van dierlijke producten verreweg de meeste winst voor de leefomgeving zullen opleveren.
Focus op broeikasgassen, nutriëntenbeheer, biodiversiteit, rol dierlijke keten Het landbouw- en voedselsysteem raakt aan tal van grote leefomgevingsdossiers, waaruit we voor dit hoofdstuk een keuze maken. We belichten hier vooral de klimaat- opgave, die vraagt om het terugdringen van de uitstoot van broeikasgassen. Ook besteden we aandacht aan twee hardnekkige problemen: tekortschietend nutriënten- beheer (met name stikstofverliezen) en de achteruitgang van biodiversiteit in het landelijke gebied. Figuur 5.3 = 500 km2 Afrika Russische regio Zuidoost-Azië Noord- Amerika Zuid-Azië Europa (excl. Nederland) Oceanië Zuid- Amerika Nederland
Mondiaal landgebruik door Nederlandse voedselconsumptie, 2013
pbl.nl Dierlijke voedselproducten
Overig voedsel Bron: PBL
VIJF
Op de rol van de ‘dierlijke keten’ gaan we uitgebreid in omdat hier veel problemen samenkomen. De productie en consumptie van dierlijke producten legt een groot beslag op landgebruik. De Nederlandse productie is verantwoordelijk voor de uitstoot van bijna 23 megaton CO₂-equivalenten in Nederland alleen (en gelijk aan twee derde van
Figuur 5.4
Nederlands landbouw- en voedselsysteem
Bron: PBL Consument Inkoopkantoor/ supermarkt Voedselfabrikant Verwerkende industrie Grondstoffenhandelaar Boer Input Productstromen
Binnen Nederland Import Export
Voedselbeleid Nederlandse productketen voor voedsel Internationale productketen voor voedsel Landbouwbeleid Beleid (Internationaal, EU, Rijk, provincies, waterschappen, gemeentes) Informatie (Universiteiten, bedrijfsvoorlichting, PR, sociale media, ngo’s) Geld (Banken, verzekeraars) Beïnvloeding: pbl.nl
VIJF
VIJF
de uitstoot van de Nederlandse land- en tuinbouw) en de consumptie voor ruim 22 megaton CO₂-equivalenten aan broeikasgasemissies in Nederland maar vooral in het buitenland. De consumptie van dierlijke producten is verantwoordelijk voor driekwart van de stikstofbelasting van het milieu. Productie en consumptie samen zijn een belangrijke oorzaak van verlies aan biodiversiteit. Het houden van landbouwdieren heeft de afgelopen jaren bovendien risico’s met zich meegebracht voor de
volksgezondheid en geleid tot zorgen over dierenwelzijn.
Het verduurzamen van de manier van produceren van dierlijke producten zal vooral ten goede komen aan de Nederlandse leefomgeving. Inspanningen van de Nederlandse overheid om de consumptie van dierlijke producten terug te dringen, zullen vooral ook gunstige gevolgen hebben voor de leefomgeving buiten Nederland. Met ‘verduurzamen’ bedoelen we hier: een betere balans verkrijgen tussen de ecologische houdbaarheid, de sociale uitwerkingen en de economische levensvatbaarheid van het landbouw- en voedselsysteem. De sociale en economische positie van boeren bepaalt dus mede de mate van duurzaamheid van het systeem; op dit moment blijven de inkomens van boeren achter bij de algemene loonontwikkeling, daarnaast is hun solvabiliteit de laatste jaren afgenomen (PBL 2018).
In paragraaf 5.2 schetsen we de invloed van de landbouw en het voedselsysteem op de leefomgeving en belichten we beleidsresultaten. In paragraaf 5.3 beschrijven we mogelijkheden en barrières om het systeem te verduurzamen, en in paragraaf 5.4 volgen aanknopingspunten voor het beleid.