Aanknopingspunten voor beleid

De overheid staat voor de vraag hoe zij het bestaande landbouw- en voedselsysteem verder kan verduurzamen en tegelijkertijd ruimte kan creëren voor de transitie naar een landbouw- en voedselsysteem dat ook op langere termijn ecologisch houdbaar is. Na de zomer van 2018 komt de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit met een visie op de toekomst van de landbouw. Om zo’n transitie te bereiken, kan de overheid marktprikkels afgeven, wet- en regelgeving opstellen, kennis ontwikkelen en sociale en technologische innovatie bevorderen. Waar de overheid ook voor kiest, het is belangrijk dat zij zelf een coherente richting aangeeft en daarbij aangeeft op welke kaders marktpartijen kunnen gaan rekenen.

Maak het hele landbouw- en voedselsysteem verantwoordelijk voor de duurzaamheidstransitie

Het merendeel van de schadelijke effecten van voedselproductie op de leefomgeving is het gevolg van productieprocessen op de boerderij. De primaire sector zal echter alleen met behulp van andere partijen binnen het landbouw- en voedselsysteem kunnen komen tot een levensvatbaar verdienmodel gebaseerd op duurzaamheid. De overheid doet er dan ook goed aan om het totale systeem aan te spreken op de effecten van het voedselaanbod op de leefomgeving. Dat kan zij bijvoorbeeld doen door een concrete klimaatopgave te verbinden aan eindproducten, of door bestaande mededingingsregels weg te halen die retailers en boeren of tuinders verhinderen om gezamenlijk te

investeren in duurzamere producten. Ook kan de overheid sociale innovaties mogelijk maken, zowel binnen ketens als innovaties die gezonde en duurzame keuzes in het dagelijkse leven voor de hand liggend maken (nudgen). Denk aan het verkleinen van de porties in restaurants, of fiscaal beleid dat duurzame producten bevoordeelt. Het verantwoordelijk maken van alle actoren binnen het systeem kan het voedsel potentieel duurzamer maken.

Maak gebruik van de bestaande diversiteit aan zienswijzen door kansen te koppelen De afgelopen decennia heeft het beleid verduurzaming vooral pogen te bereiken door technologische interventies te stimuleren die tot een efficiëntere productie leiden. Inzetten op efficiëntie is echter niet de enige manier om tot een duurzamer voedsel-

VIJF

systeem te komen. Het opzetten van alternatieve afzetkanalen en kortere ketens, verbrede landbouw, het stimuleren van sociale innovaties of het ontwerpen van productconcepten rond waarden als dierenwelzijn zijn andere zoekrichtingen. Juist deze diversiteit aan invalshoeken biedt kansen voor synergie en voor het vergroten van het maatschappelijk draagvlak voor de landbouw in Nederland, omdat verschillende invalshoeken verschillende doelen, problemen en oplossingen benadrukken. De overheid kan ruimte scheppen voor initiatieven uit meerdere hoeken. Soms zullen die initiatieven botsen. Ook dit is een kans, namelijk om helder te krijgen welke waarden bij verduurzaming in het geding zijn en aan welke de politiek voorrang wil verlenen. Het akkoord van Parijs is een kans om beleidsdoelen rond landbouw, voedsel en klimaat effectief met elkaar te verbinden

Nederland importeert én exporteert veel voedsel, waardoor zowel de ongunstige als de gunstige effecten van de Nederlandse productie en consumptie vaak neerslaan in het buitenland. Duurzamer gedrag van de Nederlandse producent en consument heeft dan ook niet alleen hier, maar ook in het buitenland effect. Het bespaart vaak broeikas- gassen elders, en andersom bespaart de duurzamere buitenlandse consument de uitstoot van broeikasgassen in Nederland. Ook de voedselindustrie kan door haar keuze voor grondstoffen en het ontwerp van producten bijdragen aan klimaatwinst die niet in de nationale boekhouding terechtkomt.

De samenhang van de landbouw-, voedsel- en klimaatproblematiek is evident en vraagt om een integrale en internationale aanpak ervan. Het Parijsakkoord dat door zo veel landen is ondertekend laat zien dat er draagvlak is om de klimaatdoelen in Europees verband na te streven (EEA 2017). Het nieuwe Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) kan een internationaal integratiekader zijn voor realisatie van klimaat-, landbouw- en voedseldoelen.

Het huidige voedsel- en landbouwsysteem is op termijn onhoudbaar; een transitie zal winnaars en verliezers opleveren

Het valt niet te ontkennen dat de effecten van het huidige landbouw- en voedsel- systeem de doelen rond klimaat, gezondheid, dierenwelzijn, landschapsbeheer en ecologisch evenwicht frustreren. Het is dan ook noodzakelijk de productie en consumptie van dierlijke producten te verduurzamen. Minder productie van dierlijke eiwitten kan ten koste gaan van arbeidsplaatsen en opbrengsten uit export (hoewel de vleesproductie maar 0,7 procent bijdraagt aan het bbp (WEcR 2018) zie ook figuur 5.1). Verduurzaming kan echter ook leiden tot winst op het gebied van milieu, klimaat en gezondheid en op termijn kunnen bedrijven zich aanpassen en een ander verdienmodel ontwikkelen. Met een transitie zijn dus niet alleen verliezen te betreuren, maar ook successen te vieren. De politiek is aan zet om een coherente richting aan te wijzen – en om uitsluitsel te geven over de gevolgen en oplossingen voor verliezers. In het huidige Regeerakkoord wordt hier al een begin meegemaakt, getuige het potje van 200 miljoen euro waaruit varkenshouders een financiële vergoeding kunnen krijgen als ze besluiten met hun bedrijf te stoppen (Regeerakkoord 2017).

VIJF

VIJF

Noot

1 In 2017 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State al verschillende prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie gesteld over de verenigbaarheid van het Programma Aanpak Stikstof met de Habitatrichtlijn. Op 25 juli 2018 heeft de advocaat-generaal van het Hof een advies uitgebracht aan het Hof waarin zij schrijft dat vergunningverlening vooruitlopend op een verwachte afname van stikstofneerslag niet in overeenstemming is met de

Habitatrichtlijn. Later dit jaar volgt de conclusie van het Europees hof en een advies van de advocaat-generaal weegt zwaar.

ZES

Natuur

zes

Hoofdboodschappen

• De gemiddelde kwaliteit van de Nederlandse natuur, op land en in zoetwater, is jarenlang achteruitgegaan; dat proces is inmiddels gekeerd. Van bestendig herstel is echter nog geen sprake. In het agrarische gebied is de trend bijvoorbeeld nog negatief. De ruimtelijke, water- en milieucondities voor natuur zijn landelijk nog onvoldoende om de binnen Europa afgesproken natuurdoelen te bereiken.

• Voor het structureel verbeteren van de natuurkwaliteit is het nodig om natuurbeleid, (inter)nationaal milieu-, water-, en landbouwbeleid beter op elkaar af te stemmen. Er is daarbij generiek beleid nodig dat ruimte biedt om in natuurgebieden met inrichting en beheer condities te verbeteren en efficiënt biodiversiteitsdoelen te halen. Zo is er verder gaand stikstofbronbeleid met strengere normen nodig om de stikstofbelasting van natuur structureel te verminderen. Daarnaast kunnen investeringen in verduurzaming van de landbouw, het waterbeheer, de stedenbouw en klimaatadaptatie meer in combinatie worden gedaan met ingrepen die de condities voor natuur verbeteren. Afstemming en integraliteit zijn ook nodig binnen het natuurbeleid om de biodiversiteitsdoelen te realiseren in samenhang met andere beleidsambities, die zijn gericht op het duurzaam benutten en beleven van natuur, en op het versterken van maatschappelijke betrokkenheid bij natuur.

• De Rijksoverheid vindt maatschappelijke betrokkenheid bij natuur belangrijk. De samenleving is zich inderdaad op meer manieren gaan bezighouden met natuur. Die maat schappelijke betrokkenheid uit zich in een grote diversiteit aan groene activiteiten en initiatieven. Burgerinitiatieven richten zich veelal op recreatief gebruik en beleving van groen. Bedrijven die duurzaam ondernemen richten zich vooral op een duurzaam gebruik van grondstoffen en het reduceren van hun milieudruk. Verschillende van deze maatschappelijke activiteiten en initiatieven dragen bij aan het versterken van lokale natuur. Als het gaat om uitbreiding van de oppervlakte natuur, die nodig is om de doelen van de Vogel- en Habitatrichtlijnen te halen, lijkt de inbreng van maatschappelijke initiatieven echter bescheiden te zijn. Burgers spelen, samen met maatschappelijke organisaties, een belangrijke rol in de bescherming en het behoud van bestaande natuur en biodiversiteit. Het gaat daarbij om actieve

ZES

soortbescherming, gegevensverzameling door vrijwilligers en particulier beheer van delen van het Natuurnetwerk Nederland. Dat de betrokkenheid van de samenleving bij natuur zich verbreedt, biedt mogelijk ook kansen voor bijdragen aan doelen in andere beleidsdossiers zoals klimaat, gezondheid en sociale cohesie.

• De Rijksoverheid probeert maatschappelijke betrokkenheid te vergroten door groen ondernemerschap en innovatieve initatieven te faciliteren en stimuleren. Belangrijk hierbij is dat ze zich realiseert dat burgers en ondernemers vaak andere dan puur ecologische wensen en beelden hebben van natuur. De overheid kan

maatschappelijke actoren helpen als ze haar verwachtingen over de bijdrage van groene initiatieven aan de versterking van natuur en natuurlijk kapitaal concreter maakt en de instrumentenmix daarop afstemt. Om groen te ontwikkelen zijn burgerinitiatieven geholpen met ondersteuning van overheden bij financiering en fondsenwerving, met het beschikbaar stellen van grond en kennis en de organisatie van het initiatief. Bedrijven hebben behoefte aan investeringszekerheid en kaders voor de lange termijn. Voor het vergroten van groen ondernemerschap is het belangrijk niet alleen koplopers te ondersteunen maar zijn ook instrumenten nodig die achterblijvers helpen om duurzaam ondernemen aantrekkelijk te maken. Voorbeelden van dergelijke maatregelen zijn prijsprikkels, belastingvoordelen en duurzame publieke aanbestedingen.

• Benutting van maatschappelijke kracht vraagt van de Rijksoverheid om diverse sturingsstijlen te hanteren, om een samenspel met andere overheidslagen en maatschappelijke actoren, en oog te hebben voor de variëteit in motieven die burgers en bedrijven kunnen hebben rond maatschappelijke betrokkenheid bij natuur. De omgang met maatschappelijke initiatieven vraagt netwerkende en samenwerkende sturingsstijlen naast de hiërarchische sturingsstijl die van oudsher gebruikelijk is in het reguliere natuurbeleid. Tot slot vraagt de uitvoering van beleid gericht op maatschappelijke betrokkenheid een duidelijkere rol- en taakverdeling tussen Rijksoverheid, provincies en gemeenten. Daarbij is afstemming tussen overheden nodig over de maatschappelijke actoren waarop hun beleid zich richt. Hiervoor is het belangrijk rekening te houden met het schaalniveau van de opgaven in relatie tot de bevoegdheden en taken die de verschillende overheidslagen hebben.