Concentratie van bevolking en werk in agglomeraties

Een belangrijk doel van het ruimtelijk beleid van de afgelopen decennia is het versterken van de internationale concurrentiepositie van Nederlandse steden en regio’s. Het beleid beoogt daarvoor een concentratie van nieuwe ontwikkelingen in stedelijke regio’s omdat die bijdraagt aan zogenoemde agglomeratievoordelen: het verschijnsel dat in concentraties van bevolking en bedrijvigheid de arbeidsproductiviteit (gemeten in productie per mensuur) in het algemeen hoger is dan elders (zie onder andere De Groot

EEN

EEN

et al. 2010, Ponds & Raspe 2015, Verstraten et al. 2018). Echter, de aantrekkelijkheid van steden en stedelijke regio’s voor bedrijven wordt bepaald door veel verschillende factoren (zie onder andere Thissen 2014), niet alleen door de mate van concentratie. Hoewel uit casestudies blijkt dat er geen uniform pad is naar regionaal-economisch succes, zijn er wel een aantal robuuste factoren die samenhangen met economische groei (Raspe e.a. 2017). Het gaat om ‘human capital’, dat wil zeggen een gevarieerde en hoogopgeleide beroepsbevolking, die wordt aangetrokken door een attractief woon- werkklimaat en voorzieningenniveau (inclusief culturele en culinaire voorzieningen). Een andere robuuste factor is een goede bereikbaarheid, zowel regionaal als (inter) nationaal.

Sterke bevolkingsgroei in de stad

De bevolking in de steden groeit sinds grofweg 2008 aanmerkelijk sneller dan in het ommeland en overig Nederland (figuur 1.2). Veel jongeren verhuizen naar de stad voor een opleiding of voor een eerste baan (‘de stad als magneet’, PBL 2015). In een latere levensfase verhuizen ze dan vaak weer naar ruimere woningen buiten de stad. Tussen 2008 en 2015 bleek die uitstroom sterk afgenomen (‘de stad als roltrap’, PBL 2015), maar meer recent is deze weer wat aangetrokken (CBS 2016).

Figuur 1.2 1996 2000 2004 2008 2012 2016 0 10 20 30 40

% ten opzichte van 1996

Bron: CBS Bevolkingsstatistiek; LISA; bewerking PBL

pb l.n l Centrale stad Ommeland Overig Nederland Bevolking

Verandering van bevolking en aantal arbeidsplaatsen ten opzichte van 1996

1996 2000 2004 2008 2012 2016 0 10 20 30 40

% ten opzichte van 1996

pb

l.n

l

EEN

Het is nog niet duidelijk in hoeverre de sterkere groei van de steden een blijvend fenomeen is. Het kan gaan om een tijdelijk effect van de crisis, toen velen niet uit de stad konden verhuizen omdat hun koophuis ‘onder water stond’ of omdat er geen geschikte woningen op de markt kwamen. Het kan ook een blijvend effect zijn van de grotere aantrekkingskracht die de stad uitoefent. Deze aantrekkingskracht zit, naast de aanwezigheid van hoger onderwijs en werkgelegenheid, in toenemende mate ook in de aanwezigheid van een hoogwaardig en gevarieerd voorzieningenpakket, zoals een groot en gevarieerd winkelcentrum, horeca en culturele voorzieningen (De Groot et al. 2010). Ook speelt mee dat er binnen de grenzen van de stedelijke gemeente, bijvoorbeeld in de Vinex-wijken, meer dan vroeger ruime woningen in een groene woonomgeving worden aangeboden die ook aantrekkelijk zijn voor welgesteldere gezinnen. Er is dus niet per se sprake van een verandering van de woonvoorkeuren, maar van een aantrekkelijker woningaanbod in de stad (Van Dam & De Groot 2017).

Stedelijke bevolking is relatief jong en hoogopgeleid

Een groeiende beroepsbevolking, en in het bijzonder een jonge en hoogopgeleide beroepsbevolking is een van de factoren die van invloed is op de economische groei van steden.

In de stad wonen relatief veel jonge en hoogopgeleide mensen; de stedelijke bevolking is er minder vergrijsd dan elders. Dit komt onder meer door de hierboven gesignaleerde aantrekkingskracht van hoger onderwijs, werkgelegenheid, horeca en culturele voorzieningen in de stad, maar vooral door de aanwezigheid van universiteiten en andere kennisinstellingen. Dit geldt het sterkst voor de Noordvleugel van de Randstad, en daarnaast voor een aantal studentensteden zoals Leiden, Delft, de Brabantse steden, Arnhem, Nijmegen, Zwolle en Groningen (CLO indicator 2100). Ook immigranten worden vaak aangetrokken door de stad vanwege opleiding, werkgelegenheid of de

aanwezigheid van familie en/of andere landgenoten.

Een jonge, hoogopgeleide en groeiende beroepsbevolking maakt deze steden aantrekkelijk voor organisaties en bedrijven die op zoek zijn naar hooggekwalificeerde arbeid. Andersom vinden jonge mensen in de stad een goedbetaalde baan. Hier is dus sprake van een wisselwerking, al geldt die niet voor elke bedrijfstak even sterk (De Graaff et al. 2012).

In sommige gevallen profiteren ook lager opgeleiden van de kenniseconomie: meer hoogopgeleiden in de bevolking van een stad leidt tot meer en beter betaalde banen voor laagopgeleiden in dezelfde stad (Ponds et al. 2015, PBL 2016), bijvoorbeeld in de consumentendiensten. Dit zogenoemde trickledowneffect verschilt wel sterk tussen steden en wordt deels tenietgedaan doordat in universiteitssteden studenten een deel van de banen bezetten die ook voor laagopgeleiden interessant zijn.

EEN

EEN

Werkgelegenheidsgroei recentelijk vooral in de stad

Van alle werkgelegenheid in Nederland is 37 procent te vinden in de 22 centrale steden; met het ommeland erbij gaat het in de stadsgewesten om 61 procent van alle

arbeidsplaatsen. Voor de crisis, vooral in de periode tot 2002, was er sprake van een suburbanisatie van de werkgelegenheid: in het ommeland groeide het aantal arbeidsplaatsen sneller dan in de stad. Tijdens en na de crisis is dit verschil echter grotendeels omgekeerd: het is opvallend dat de steden gemiddeld genomen nauwelijks banen hebben verloren, terwijl buiten de steden sprake is van een duidelijke afname tussen 2011 en 2014 (figuur 1.2). Ook het herstel na 2014 is sterker in de steden, onder andere doordat de zakelijke dienstverlening die daar geconcentreerd is snel profiteerde van de economische opleving.

Nabijheid wonen en werken verbeterd, maar niet overal

Agglomeratievoordelen worden onder meer behaald door een goede bereikbaarheid, vooral voor het woon-werkverkeer en het zakelijk verkeer. Nabijheid tussen werknemers en werklocaties, en tussen werklocaties onderling, is daarvoor van belang, samen met een goede kwaliteit van de vervoerssystemen (zie ook het hoofdstuk Mobiliteit). Gemiddeld is de nabijheid tussen bevolking en arbeidsplaatsen de afgelopen jaren verbeterd, gemeten als het aantal arbeidsplaatsen gemiddeld binnen een acceptabele hemelsbrede afstand van de woonlocatie ligt (zie ook het hoofdstuk Mobiliteit). De nabijheid van arbeidsplaatsen is het grootst in de Randstad en in Eindhoven, gevolgd door andere steden in Brabant en Gelderland. De nabijheid van inwoners en arbeids-

Figuur 1.3

Verschillen in loonniveau per stadsgewest

Verschil ten opzichte van niet-stadsgewesten (%) -1,5 of lager -1,5 – -0,5 -0,5 – 0,5 0,5 – 1,5 1,5 – 2,5 2,5 – 6 Meer dan 6 Niet-stadsgewesten Alle banen pbl.nl Bron: CBS 2015; bewerking PBL

EEN

plaatsen is het sterkst toegenomen in het gebied van de Noordvleugel via Flevoland en de noordelijke Veluwe tot Zwolle, en in de regio Eindhoven. Deze toename is groten- deels het gevolg van de sterke groei van het aantal arbeidsplaatsen in deze gebieden. Divergentie tussen stedelijke regio’s

De economische verschillen tussen stedelijke regio’s lijken toe te nemen: er is een patroon van divergentie waarin sommige steden zich economisch sterk ontwikkelen, en andere minder hard (PBL 2016; Weterings & Raspe 2017). Het succes van individuele steden vertaalt zich, zelfs in Nederland met zijn nationale cao-afspraken, via

productiviteitsverschillen in hogere lonen: werknemers met een vergelijkbaar beroep in dezelfde sector verdienen in Amsterdam meer dan in Groningen (zie figuur 1.3). Wat veroorzaakt nu deze verschillen in economisch succes tussen steden? Het gaat om een combinatie van factoren, zoals de kwaliteit van het regionale innovatiesysteem en een goed gekwalificeerde beroepsbevolking, maar ook om zachtere factoren die bijdragen aan een attractief woon- en werkklimaat met een goede bereikbaarheid. Daarnaast gaat het soms om specifieke kennisintensieve clusters die goed aansluiten op de overige bedrijvigheid en omstandigheden in de regio en zo de economische groei aanjagen (Raspe et al. 2017).

1.2.3 Bereikbaarheid en pendel in stedelijke regio’s en netwerken