Landbouw en voedsel
6.4 Benutting van maatschappelijke kracht vraagt verschillende sturingsstijlen, samenspel van de
overheid en duidelijker rolverdeling
Meervoudige sturingsstijl overheid nodig
De ambities en doelen van de overheid zijn meervoudig, zowel gericht op natuur en biodiversiteit zelf als op maatschappelijk welzijn en welvaart die ermee zijn verbonden. Bijdragen aan het oplossen van de natuuropgaven worden door de Rijksoverheid bij decentrale overheden, maatschappelijke organisaties, bedrijven en burgers gezocht. Benutting van maatschappelijke kracht vraagt van de Rijksoverheid om diverse sturingsstijlen te hanteren en om samenspel met andere overheidslagen en
maatschappelijke actoren. De omgang met maatschappelijke initiatieven behoeft meer netwerkende en samenwerkende sturingsstijlen naast de tot nu toe gebruikelijke hiërarchische stijl in het reguliere natuurbeleid. De Rijksoverheid zorgt daar namelijk naast financiering vooral voor normstelling en wetgevende kaders zoals de
Natuurbeschermingswet.
Bescherming van natuur via wetgeving en handhaving is essentieel in het realiseren van biodiversiteitsdoelen. Dit is echter niet genoeg. Om natuur uit te breiden en ruimtelijke, water- en milieucondities voor natuur te verbeteren is afstemming nodig met andere beleidsvelden zoals milieu, water en landbouw. Ook is voor nieuwe natuurcombinaties en innovaties samenwerking met maatschappelijke actoren nodig. Een netwerkende en samenwerkende sturingsstijl door co-creatie en inzet van instrumenten zoals
convenanten, community of practices en het bieden van ondersteuning aan innovatieve private initiatieven, lijkt daarbij effectief. Echter, een kenmerk van dergelijke
faciliterende sturingsstijlen is dat er geen directe sturing is op publieke beleidsdoelen. Opereren vanuit een meervoudige sturingsstijl betekent dan ook niet alleen ruimte maken voor maatschappelijke initiatieven, maar ook richting geven, door de verbrede
ZES
ZES
ambities en doelen ten aanzien van de relatie tussen de samenleving en natuur in gezamenlijkheid met maatschappelijke partijen te concretiseren. Daarbij is het wel van belang bewust te zijn van spanningen die kunnen optreden tussen de diverse
sturingsstijlen en doelen die de overheid wil bereiken. Zo kunnen doelen en juridische procedures en focus op rechtmatigheid die passen bij hiërarchische sturing spanningen opleveren met een faciliterende en uitnodigende sturingsstijl die ruimte biedt voor groene initiatieven in natuurgebieden. Dergelijke initiatieven passen vaak maar deels binnen bestaande regels en kaders of lopen vast op regelgeving. Daarnaast kan het maken van strakke afspraken met enkel gevestigde partijen ten koste gaan van het stimuleren van innovatieve natuurcombinaties door opkomende, informeel georganiseerde partijen (Van der Steen et al. 2016). Om met haar huidige beleid aan effectiviteit te winnen is het wenselijk dat de Rijksoverheid haar sturingsstijlen en rollen ten aanzien van maatschappelijke betrokkenheid voor zichzelf en in relatie tot andere overheden en actoren verduidelijkt.
Duidelijkere rol- en taakverdeling nodig tussen Rijksoverheid, provincies en gemeenten
Momenteel zijn de verbrede ambities van de Rijksoverheid en provincies slechts in beperkte mate uitgewerkt in concrete doelen, beleidsstrategieën en taakverdeling. Een duidelijkere rol- en taakverdeling tussen Rijksoverheid en decentrale overheden is nodig. Hiervoor is onder meer betere afstemming gewenst over de maatschappelijke actoren waarop de Rijks- dan wel andere overheidslagen hun beleid primair richten. Zo lijkt het erop dat de Rijksoverheid met haar instrumentarium, zoals Green Deals en ronde tafels, met name koplopers in het bedrijfsleven bedient, maar als duidelijke rol voor de Rijksoverheid is het niet belegd. Bij de afstemming van taken en
verantwoordelijkheden van Rijksoverheid, provincies en gemeenten zou rekening moeten worden gehouden met de karakteristieken en het schaalniveau van de opgaven in relatie tot de bevoegdheden en taken die de verschillende overheidslagen hebben. De Omgevingswet en omgevingsvisies kunnen wat dat betreft op lokaal, regionaal en provinciaal niveau ook nieuwe mogelijkheden bieden.
Noten
1 In de VHR en de Kaderrichtlijn Marien staan ook doelen en opgaven voor de zee, maar die worden hier verder niet beschouwd
2 Onder doelbereik verstaan we hier dat de benodigde ruimte, milieu- en watercondities geschikt zijn voor het duurzaam voortbestaan van VHR-soorten. Het gaat hier niet om het effect op de soorten zelf, dit treedt vaak enkele tot vele jaren later op. Zie PBL & WUR 2017 voor meer details.
ZEVEN
Hoofdboodschappen
• Met het voorgenomen beleid, waaronder de Kaderrichtlijn Water (KRW), het mest- en het gewasbeschermingsbeleid, zullen in de meeste wateren niet alle KRW-doelen voor 2027 worden gehaald. In welke mate de voorgenomen maatregelen voldoende zullen zijn om de doelen op langere termijn te kunnen halen, is nu onderwerp van analyses in de aanloop naar nieuwe KRW-plannen in 2021. De beperkte verbetering tot 2027 in de realisatie van biologische doelen in regionale wateren maakt echter niet aannemelijk dat het met het thans voorgenomen beleid en een langere tijdhorizon in alle wateren wel zal lukken.
• Meer gebiedsspecifiek maatwerk is een kansrijke oplossingsrichting om de water- kwaliteit verder te verbeteren. De beweging vanuit andere beleidstrajecten naar een duurzamere landbouw en naar een brede toepassing van een ‘goede landbouw- praktijk’ kan een belangrijke bijdrage leveren. In hoeverre hiermee kan worden voldaan aan de KRW-opgaven wordt de komende periode onderzocht. De doelen voor waterkwaliteit kunnen echter alleen met gebiedsgericht beleid binnen bereik komen wanneer zij consistent zijn met nationaal generiek beleid. Dit is vooral een knelpunt in gebieden waar het halen van de waterkwaliteitsdoelen niet mogelijk is op basis van het huidige generieke mest- en gewasbeschermingsbeleid.
• Het beleid voor grondwaterkwaliteit is verdeeld over meerdere wetten en beleids- trajecten. De Rijksoverheid, provincies, waterschappen en gemeenten voeren, elk vanuit verschillende verantwoordelijkheden, taken uit binnen het grondwaterbeheer. Deze overheden doen te weinig aan gezamenlijke visievorming om de hardnekkige kwaliteitsproblemen in het grondwater integraal en duurzaam aan te kunnen pakken. • De wijze waarop de verantwoordelijkheden en sturingsmogelijkheden zijn verdeeld
over de vele actoren rond het waterkwaliteitsbeleid beperkt de verbetering van de waterkwaliteit. Waterschappen en provincies zijn bijvoorbeeld terughoudend in het opleggen van gebiedsgerichte maatregelen aan de landbouw vanwege onduidelijk- heden in wettelijke bevoegdheden. De Delta-aanpak Waterkwaliteit en Zoetwater en de Omgevingswet bieden meer ruimte voor de regionale afwegingen die nodig zijn
Waterkwaliteit
ZEVEN
voor een effectieve invulling van het waterkwaliteitsbeleid. Deze beleidstrajecten bieden bovendien mogelijkheden voor het beter op elkaar afstemmen van
verantwoordelijkheden en sturingsmogelijkheden van regionale overheden, inclusief de benodigde juridische borging.