verdergaande Europese afspraken over emissiereducties
2.3 Vergelijking van de kosten en baten
2.3.1 De nationale kosten-batenanalyse
Het vertrekpunt voor de kosten-batenvergelijking vormt de in 2008 door CE-Delft uitgevoerde maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) van verdergaande EU-NEC- plafonds (zie CE 2008). Bij de CE-studie ging het om een integrale MKBA, waarbij structureel alle kosten- en batenposten zijn langsgelopen, in kaart gebracht en becijferd. De CE-studie uit 2008 was daarmee volledig in lijn met de ontwikkelde leidraad voor de MKBA in het milieubeleid (zie CE 2007), die is afgeleid van de OEI- richtlijn voor MKBA’s (Onderzoeksprogramma Economische Effecten Infrastructuur). Kosten en baten van extra luchtmaatregelen zijn in de CE-studie in beeld gebracht over een periode van 20 jaar (2010-2030). Op grond van de resultaten van de CE-studie is, in overleg met het ministerie van IenM, besloten om de analyse niet in haar geheel te herhalen, maar de analyse van de uitgewerkte Gothenburg-ambitiescenario’s alleen te richten op de dominante kosten- en batenposten: de directe kosten van maatregelen (investeringskosten en operationele kosten) en de gezondheidsbaten. Deze werkwijze stemt overeen met de aanpak die is gevolgd in de Europese kosten-batenanalyse die de Europese Commissie heeft laten uitvoeren ten behoeve van de herziening van het Gothenburg Protocol (zie AEA 2011). Bij aanvang van de studie is geconcludeerd dat met deze Europese aanpak een betrouwbaar inzicht kan worden verkregen in de kosten en baten van strengere emissieplafonds, en aldus in de monetaire
welvaartseffecten van verdergaand luchtbeleid. Besloten is om overige kosten- en batenposten kwalitatief op te nemen in de analyse (als PM-post), waarbij zal worden verwezen naar de resultaten van de CE-studie uit 2008.
2.3.2 De Europese kosten-batenmethodologie
Een consortium van instituten beheert en onderhoudt de Europese methodologie voor kosten-batenanalyses in het luchtdossier. Dit gebeurt in het kader van het door de EU gefinancierde EC4MACS-project (zie Holland et al. 2008). Dit project bouwt voort op onderzoek dat is uitgevoerd in het kader van het ‘Clean Air For Europe’- programma (CAFE) (zie Hurley et al. 2005). De EC4MACS- methodologie wordt gebruikt voor de kosten-
batenevaluatie door de Europese Commissie van de voorliggende ambitiescenario’s voor de herziening van het Gothenburg Protocol (zie AEA 2011). Voor een gedetailleerde wetenschappelijke verantwoording van de Europese methodologie verwijzen we naar de opgestelde methodologische achtergronddocumenten (Holland 2008; Hurley 2005).
TWEE
In een kosten-batenanalyse worden twee of meer beleidsvarianten met elkaar vergeleken. Het
‘nulalternatief’ of de ‘referentievariant’ geeft de situatie weer zoals die zich in 2020 zou voordoen als er geen strengere plafonds worden geformuleerd. Dit nulalternatief geeft de verwachte situatie in 2020 bij doorvoering van het reeds vastgestelde beleid. De beleidsvarianten (of projectalternatieven) geven de situatie weer die zich zou voordoen als de
emissieplafonds worden aangescherpt tot een niveau dat verdergaat dan wat al haalbaar is met het vastgestelde beleid.
Strengere emissieplafonds in 2020 leiden er dan toe dat er extra maatregelen moeten worden getroffen, met als gevolg dat de emissies, concentraties en blootstelling in 2020 lager uitkomen dan in het nulalternatief. Door de kosten en baten van het benodigde pakket aan aanvullende maatregelen met elkaar te vergelijken, kan een beeld worden gegeven van de kosten dan wel baten van een aanscherping van plafonds voor de Nederlandse samenleving als geheel.
2.3.3 Twee methoden voor de afweging van kosten
en baten voor Nederland
Zoals eerder is aangegeven, is het hoofddoel van deze studie om na te gaan welke baten Nederland ondervindt van strengere emissieplafonds in Europa, en of deze baten opwegen tegen de kosten die Nederland moet maken. Hiervoor hebben we de kosten in Nederland vergeleken met de baten die Nederland ontvangt van de emissiereducties in geheel Europa (binnen- en
buitenland). Kortom, we kijken naar de kosten en baten op Nederlands grondgebied. Dit is de manier waarop deze analyses doorgaans worden uitgevoerd; nationale overheden zijn daarbij normaliter ook het meest geïnteresseerd in deze vorm van analyses.
We plaatsen hierbij de kanttekening dat er ook een alternatieve manier is om naar de kosten en baten van een aangescherpt Europees emissiebeleid te kijken. Luchtverontreiniging is immers een grensoverschrijdend probleem, dat vraagt om een grensoverschrijdende oplossing. Bij deze alternatieve manier van analyseren worden de kosten van extra emissiereducties in een land vergeleken met de baten die deze emissiereducties in geheel Europa opleveren, onafhankelijk van het land waar de baten terechtkomen. Het AEA (2011) heeft in een Europese analyse beide methoden toegepast en vergeleken. Het AEA concludeert dat de resultaten voor beide methoden wel verschillen laten zien, maar dat dit de uitkomsten van de kosten-batenafweging niet wezenlijk beïnvloedt.
2.3.4 Vergelijking van kosten en baten op jaarbasis
In de Europese aanpak worden de kosten en baten van een voorgenomen aanscherping van emissieplafonds
berekend voor één jaar verandering in emissies (one year
pulse change). De Europese methodiek verschilt op dit punt
van de Nederlandse leidraad voor MKBA’s in het milieubeleid (zie CE 2007). Dit verschil schuilt in de tijdsperiode waarover kosten en baten in beeld worden gebracht en tegen elkaar worden afgewogen. Daar waar de Europese methodiek kosten en baten voor een enkel jaar evalueert, beveelt de Nederlandse leidraad aan om de kosten en baten van voorgenomen milieumaatregelen cumulatief over de gehele levensduur van de
investeringen in kaart te brengen. Voorgenomen milieubeleid lokt nieuwe investeringen uit waarvan de kosten en baten worden gevolgd totdat deze volledig zijn afgeschreven. Zo is in de CE-studie uit 2008 naar de welvaartseffecten van verdergaande EU-NEC-
emissieplafonds voor 2020 een periode van 20 jaar (2010- 2030) bestudeerd. Daarbij is verondersteld dat technieken een levensduur hebben van 10 jaar, en dat deze geleidelijk over een periode van 10 jaar (2010-2020) worden
ingevoerd, totdat de benodigde maatregelen in 2020 volledig zijn gepenetreerd, en de plafonds worden gehaald. Omdat het beleid voor strengere
emissieplafonds in de CE-studie is behandeld als een project met een tijdelijke levensduur, zijn de maatregelen na 2020 geleidelijk weer afgebouwd, totdat deze in 2030 volledig zouden zijn verdwenen. Vervolgens zijn de cumulatieve kosten en baten over de periode 2010-2030 met elkaar vergeleken, en zijn op basis van deze vergelijking conclusies getrokken over de
welvaartseffecten van een mogelijke aanscherping van plafonds.
Omdat milieu-investeringen over de gehele levensduur worden gevolgd, maakt de CE-methodiek het mogelijk om twee complicerende factoren in de afweging te betrekken: 1. de verminderde waardering van een uitgave (kosten) of een opbrengst (baten) in de toekomst, en 2. de toenemende waardering van milieukwaliteit en gezondheidsbaten bij inkomensgroei. Ten eerste kennen mensen aan geld in de toekomst minder waarde toe dan nu. Omdat de fasering van kosten en baten van
investeringen in luchtmaatregelen in de tijd niet gelijk oplopen (kosten gaan voor de baten uit), kan dit gevolgen hebben voor de uitkomst van een MKBA. De CE-leidraad adviseert daarom om de kosten en baten van
voorgenomen milieubeleid over de levensduur van een investering te berekenen, waarbij toekomstige kosten en baten worden verdisconteerd. Door toepassing van deze discontering wordt een euro aan kosten en/of baten straks lager gewaardeerd dan nu. Als discontovoet wordt bij Nederlandse MKBA’s voor milieubaten doorgaans een percentage van 2,5 gehanteerd (CE 2007). De Europese methodologie past geen discontering toe. Aangezien de baten echter later in de tijd optreden dan de kosten, kan dit leiden tot een overschatting van de baten. De
37
2 Methodologie |
TWEE TWEE
Ten tweede neemt de waardering van of de betalingsbereidheid voor gezondheid toe met het inkomen. Door rekening te houden met inkomensgroei, wordt de gezondheidswinst in de toekomst hoger gewaardeerd dan nu. Deze toename loopt waarschijnlijk min of meer gelijk op met de groei van het bbp. De CE-leidraad beveelt aan om de waardering van een gewonnen levensjaar in de tijd op te hogen met een inkomenselasticiteit van 1 (CE 2008): bij een jaarlijkse groei van het bbp met 2 procent, neemt ook de waardering jaarlijks met 2 procent toe. De Europese methodologie houdt geen rekening met deze
inkomensgroei. Dit leidt weer tot een onderschatting van de
baten.
Hurley (2005) en Holland (2008) beargumenteren dat het niet meenemen van de hiervoor genoemde factoren in de Europese methodologie geen noemenswaardige
gevolgen heeft voor het eindresultaat van de kosten- batenanalyse, omdat de effecten elkaar volgens hen grotendeels compenseren. De overschatting van de baten, doordat er geen discontering wordt toegepast, wordt grotendeels gecompenseerd door een nagenoeg even grote post voor de onderschatting van de baten, doordat er geen groei in inkomen en betalingsbereidheid wordt aangenomen. Deze conclusie wordt bevestigd door de resultaten van de CE-studie van 2008. Voor de baten- kostenratio maakt het weinig uit of de kosten en baten op jaarbasis worden berekend (voor 2020), of dat deze worden gecumuleerd over een periode van 20 jaar (2010- 2030). De verschillen zijn marginaal en niet te vergelijken met de overige onzekerheden, zoals de modellering van de fijnstofconcentratie, de bepaling van de
gezondheidseffecten van fijn stof en de monetaire waardering voor een gewonnen levensjaar.
Samengevat concluderen we dat de Europese methodiek uitgaat van jaarlijkse kosten en baten, daar waar de Nederlandse leidraad voor kosten-batenanalyses in het milieubeleid (CE 2007) aanbeveelt om de kosten en baten van voorgenomen milieumaatregelen cumulatief over een langere periode (de volledige levensduur van de investeringen) in kaart te brengen. De analyses van Hurley en Holland laten zien dat het voor het
eindresultaat weinig uitmaakt voor welke aanpak wordt gekozen. Voor de onderhavige analyse is ervoor gekozen om volledig in lijn te blijven met de Europese aanpak, omdat daarmee de resultaten van de nationale analyse eenvoudig zijn te vergelijken met de gelijktijdig door de UNECE uitgevoerde Europese kosten-batenanalyses.
Noot
1 Zie http://www.ecn.nl/nl/units/ps/themas/nationaal- energie-en-klimaatbeleid/optiedocument/.