500 miljard dollar aan zijn officiële reserves toevoegt terwijl Amerika tegelijkertijd 200 miljard
dollar en honderdduizenden banen per jaar misloopt. De vraag is nu aan welke druk de Amerikaanse regering China blootstellen om een einde te maken aan de stelselmatige onderwaardering van de renminbi.
Amerikaanse druk op het Chinese wisselkoersbeleid
Washington kan op drie verschillende manieren druk uitoefenen op China. De eerste optie is om de bilaterale weg bewandelen. Een andere optie is om in coalitie handelen (dezelfde coalitie van liberale democratieën waarmee de VS als hegemoon de liberale orde in stand houdt en waarvan vrijwel alle leden in een liquidity trap verkeren). Als derde kunnen de VS de spelregels en instituties gebruiken van de orde die zijzelf als hegemoon hebben opgezet (in de vorm van de WTO en het IMF).
Unilaterale druk
De bilaterale relatie tussen China en de Verenigde Staten lijkt vaak grillig, maar is eigenlijk al decennia lang stabiel en goed.232 De grilligheid van de Chinees-Amerikaanse relatie is bijvoorbeeld te zien bij een onderwerp als Taiwan. Begin 2010 kondigt Amerika aan om voor 6,4 miljard dollar aan wapens te leveren aan Taiwan, waarop China de militaire banden met de VS bevriest.233 Nog geen jaar later haalt China diezelfde banden weer aan in de aanloop naar een bezoek van de Amerikaanse minister van Defensie, Robert Gates, aan China in januari 2011.234
Maar over het algemeen overheerst het beeld van een stabiele, goede Chinees-Amerikaanse relatie. De Chinese president Hu Jintao koestert de termen ‘harmonieuze wereld’ en een ‘vreedzame opkomst’ voor China.235 Of zoals Bill Emmott het Chinese beleid, vrij naar Deng Xiaoping verwoordt, ‘disguise ambition and hide your claws.’236 Op zijn beurt stelt de Amerikaanse president Obama dat hij “een sterk, welvarend en succesvol China verwelkomt, dat een grotere rol speelt op het wereldtoneel.”237
Amerika en China proberen de banden aan te halen door regelmatige overleggen op hoog niveau in te stellen. De Obama-regering probeert in de relatie met China de onenigheid over de wisselkoers niet aan andere zaken te verbinden. Zo mag volgens de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken Hillary Clinton onenigheid over mensenrechten (bijvoorbeeld over
232 Jacques, When China rules the world, 346.
233 Susan V. Lawrence en Thomas Lum, ‘U.S.-China relations: policy issues’ Congressional Research Service Report for Congress (11 maart 2011) aldaar 5.
234 Elisabeth Bumiller, ‘U.S and China defense chiefs agree to keep talking’ The New York Times (11 januari 2011, online gepubliceerd op 10 januari 2011)
235 Fenby, The penguin history of modern China, 670. 236 Emmott, Rivals, 48.
internetvrijheid) niet in de weg staan van economische- en veiligheidsdialogen.238 Bilateraal vinden deze economische- en veiligheidsdialogen sinds juli 2009 plaats in het door Hu en Obama opgerichte de U.S.-China Strategic & Economic Dialogue (S&ED).239 Voor de VS zitten voor het veiligheids- en economische gedeelte van dit overleg respectievelijk minister van Buitenlandse Zaken Clinton en de Mandarijnsprekende minister van Financiën Timothy Geithner. Ook deze scheiding tussen economische- en veiligheidsvraagstukken zorgt er voor dat onenigheid over de waarde van de renminbi voor Amerika puur een onderwerp is voor het ministerie van Financiën en er dus geen druk uitgaat van het Amerikaanse ministerie van Buitenlandse Zaken op het Chinese wisselkoersbeleid.
De druk die het Amerikaanse ministerie van Financiën op China uitoefent lijkt beperkt – dit is overigens hetzelfde ministerie dat ook maandelijks rapporteert dat China zo’n 1.150 miljard dollar aan Amerikaanse staatsobligaties in bezit heeft.240 Incidenteel stelt Geithner dat de Chinese munt niet snel genoeg stijgt, maar over het algemeen legt het ministerie er de nadruk op dat het vooral het eigenbelang van China is dat gediend is bij een stijging van de wisselkoers;241 Amerika wil de indruk vermijden dat het China dwingt om zijn wisselkoersbeleid te veranderen.242 Deze aanpak is niet zonder kritiek, het is een punt waar Niall Ferguson en Fred Bergsten fundamenteel over van mening verschillen. De historicus Ferguson stelt dat China alleen uit eigenbelang een einde zal maken aan de onderwaardering en dat Amerikaanse druk niet zal helpen.243 Ferguson denkt zelfs dat buitenlandse druk contraproductief werkt en haalt daarbij oud-Secretaris-Generaal van de Communistische Partij, Jiang Zemin aan, die over buitenlandse druk zei: “We never submit to pressure… It is a philosophical principle.”244 De economoon Bergsten stelt echter dat “geen enkel land dat grote handelsoverschotten heeft en een ondergewaardeerde munt, is ooit bereidt geweest om zichzelf te corrigeren zonder externe druk.”245
238 ‘Working toward change in perceptions of U.S. engagement around the world. Remarks Hillary Rodham Clinton Secretary of State. Roundtable with travelling press’ (20 februari 2009) Via
http://www.state.gov/secretary/rm/2009a/02/119430.htm Gezien op 19 april 2011. 239 Fact sheet: U.S.-China strategic and economic dialogue, U.S. department of the treasury. Via http://www.treasury.gov/initiatives/Documents/SEDfactsheet09.pdf, gezien op 19 april 2011.
240 Eerdere berekeningen van het ministerie melden dat de Chinese bezittingen stabiel rond de 900 miljard dollar waren. Recent is dit cijfer door het ministerie echter bijgesteld tot stabiel rond de 1.150 miljard. Major foreign holders of treasury securitie’, U.S. department of the treasury (15 februari 2011)
241 Sewell Chan, ‘Geithner to signal tougher stance on China currency’ The New York Times (16 september 2010, online gepubliceerd op 15 september 2010) en David Barboza, ‘Geithner says strict policy on currency hurts China’ The New York Times (01 april 2011, online gepubliceerd op 31 maart 2011)
242 Goldstein en Lardy, The future of China’s exchange rate policy, 80.
243 Niall Ferguson, ‘The end of Chimerica. Amicable divorce or currency war?’ Testimony before the Committee on Ways and Means, US House of Representatives (24 maart 2010) 9.
244 Niall Ferguson, ‘Dr. K’s Rx for China. The rising superpower is flexing its muscles.’ Newsweek (23 en 30 mei 2011) 245 Bergsten, ‘Correcting the Chinese exchange rate: an action plan’
Geithner mag in bilateraal overleg dan vooral op het eigenbelang van China wijzen en de
belangen van Amerika niet zozeer benadrukken, zijn speelruimte in de binnenlandse politiek is beperkt. Met enige regelmaat dreigt het Amerikaanse Congres met harde maatregelen tegen China als het land geen einde maakt aan zijn ondergewaardeerde munt.246 Tussen 2003 en 2008 zijn meer dan 35 van dergelijke moties in omloop gebracht, soms met harde maatregelen, zoals een 27,5% tarief op alle importen uit China.247 Het succes van dergelijke moties is echter beperkt: onenigheid tussen democraten en republikeinen; onenigheid tussen Senaat en Huis van Afgevaardigden; en een president die de moties simpelweg kan vetoën.248 Dit maakt dat dergelijke moties niet in beleid worden omgezet. Daarbij staan senatoren en afgevaardigden bij dergelijke moties telkens weer voor de keuze: weegt het verwachte positieve effect op de werkgelegenheid voor hun achterban zwaarder dan het wellicht inflationaire effect van een renminbistijging?249 Toch kunnen in een democratie deze geluiden uit de volksvertegenwoordiging niet eeuwig genegeerd worden. De regering zegt zelfs een grotere rol van het Congres op dit onderwerp te verwelkomen;250 Wellicht in de hoop om de Chinezen meer bloot te stellen aan de ondiplomatieke taal van de moties en daarmee de druk op China op te voeren.251
De speelruimte van het ministerie van Financiën is dus beperkt. Dit geldt ook als gekeken wordt naar de instrumenten die de Amerikaanse regering ter beschikking heeft om China onder druk te zetten bij de huidige keuze om geen koppeling te maken met andere beleidsterreinen. Amerika kan beslissen importtarieven in te voeren of andere handelsbeperkende maatregelen op te leggen. Dit soort maatregelen dragen echter het grote risico met zich mee om een handelsoorlog te veroorzaken en wereldwijd protectionisme aan te wakkeren, net als in de economisch zeer slechte jaren dertig van de vorige eeuw.252 Daarmee lijken dergelijke acties van Amerika, net als in de Koude Oorlog de mogelijke inzet van nucleaire wapens tegen de Sovjet Unie, onderhevig aan een mutually assured destruction (MAD) strategie. Of, zoals de voormalig economisch adviseur van Obama, Lawrence Summers, het noemt: China en Amerika zitten vast in een ‘financial balance of terror.’253 Naast deze ‘conventionele’ heffingen via de lopende rekening stelt Bergsten ook een Amerikaanse maatregel voor via de kapitaalrekening: de Federal Reserve kan proberen om op grote schaal renminbi te kopen, net zoals de Chinese
246 Gary Clyde Hufbauer en Claire Brunel, ‘The US Congress and the Chinese renminbi’ in: Morris Goldstein en Nicholas R. lardy ed., Debating China’s exchange rate policy (Washington 2008) 219.
247 Idem.
248 Alan Beattie, ‘US lawmakers revive China currency bill’ Financial Times online (10 februari 2011) 249 Morrison en Lardy, ‘China’s currency: a summary’, aldaar 7.
250 Morrison en Labonte, ‘China’s currency: An analysis of the economic issues’ (2011) 251 Goldstein en Lardy, The future of China’s exchange rate policy, 81.
252 Ferguson, ‘The end of Chimerica’ Testimony, aldaar 7-9. 253 Roubini en Mihm, Crisis economics, 253.
centrale bank massaal dollars koopt.254 Dit zou het voor China moeilijker maken om de koers van de renminbi laag te houden, aangezien Amerika de vraag naar renminbi dan kunstmatig verhoogd. Deze oog-om-oogtactiek vermijdt zichtbare handelsbelemmeringen en heeft daarmee slechts een klein risico op escalatie tot een handelsoorlog. Het probleem is echter dat China kapitaalbarrières kent en het daardoor moeilijk is om kapitaal (aandelen, obligaties) in renminbi op te kopen. Dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld Amerikaanse staatsobligaties die wel gemakkelijk te kopen zijn door buitenlanders.255
Medewerkers van Bergsten’s Peterson Institute, Gagnon en Hufbauer, hebben nog een alternatief bedacht: het simpelweg belasten van al het kapitaal dat de People’s Bank of China in Amerika aanhoudt (zoals Amerikaanse staatsobligaties).256 Een belasting van 30% op het rendement kost de Chinese centrale bank miljarden dollars per jaar. Hiervoor zou Amerika echter wel het belastingverdrag met China moeten opzeggen, met alle negatieve effecten van dien voor het Amerikaanse bedrijfsleven en mogelijke Chinese tegenmaatregelen. Een dergelijk beleid zou dan moeten gelden voor alle ‘muntmanipulatoren’ om niet discriminerend te zijn; maar Amerika durft het stempel ‘muntmanipulator’ op dit moment niet eens op China te drukken.257 Ook zouden de VS er rekening mee moeten houden dat op lange termijn het vertrouwen in het belastingklimaat van de VS kan worden aangetast. Het is de vraag of deze nadelen voor Amerika opwegen tegen de enkele miljarden aan inkomsten die de belasting zou opleveren en of China erg onder de indruk zal zijn van zijn gederfde inkomsten als er per week toch miljarden dollars de kluizen van de centrale bank binnenstromen.
Zolang de Amerikaanse regering geen koppeling met andere dossiers wil maken, zoals bijvoorbeeld over vraagstukken als Taiwan, klimaatonderhandelingen, of mensenrechtenkwesties, hebben de VS vrijwel geen unilaterale middelen om China onder druk te zetten; behalve dan de zeer ingrijpende opties van importtarieven en andere handelsbelemmeringen. Toch moeten importheffingen niet uitgesloten worden. Zelfs Bergsten, een vervent voorstander van vrijhandel, en de Krugman vinden dat Amerika meer moet dreigen met dergelijke maatregelen.258 Met alle risico’s van dien.
254 C. Fred Bergsten, ‘The dollar and the renminbi’ Statement before the Hearing on US economic relations with China […] Committee on banking, housing and urban affairs, United States Senate (23 mei 2007)
255 Idem.
256 Joseph Gagnon en Gary Hufbauer, ‘Taxing China’s assets: How to increase US employment without launching a trade war’ Foreign Affairs op-ed (25 april 2011) Via http://www.foreignaffairs.com/articles/67810/joseph-gagnon-and-gary-hufbauer/taxing-chinas-assets gezien op 27 april 2011.
257 Binyamin Appelbaum, ‘Once again, U.S. finds China isn’t manipulating its currency’ The New York Times (28 mei 2011, online gepubliceerd op 27 mei 2011)
258 Bergsten, ‘Correcting the Chinese exchange rate: an action plan’ en Krugman ‘Taking on China’ The New York Times (14 maart 2010)