Multilaterale druk
Unilateraal mogen de VS dan weinig druk op tafel kunnen leggen, op één punt verkeerd Amerika in een zeer gunstige positie: namelijk dat de meeste andere landen ook een einde willen zien aan de renminbionderwaardering. Zoals eerder al ter sprake is gekomen, verkeert de hele Liberale coalitie waar de VS op steunt (voornamelijk de Eurozone en Japan) in een liquidity trap. Zij hebben dus allen belang bij een einde aan de kruipende dollar-renminbikoppeling. Daarnaast zijn ook tal van ontwikkelingslanden – directe concurrenten van China op het gebied van arbeidsintensieve, lage lonen-exportproducten – gebaat bij een duurdere renminbi.259 Maar ook China’s BRIC-collega’s Brazilië en India hebben grote problemen met de renminbikoers.260
Natuurlijk is dit geen universele coalitie tegen de Chinese munt: Duitsland is net als China een sterk exportland en is daardoor niet gecharmeerd van de redenering dat grote handelsoverschotten en onevenwichtigheden in de wereldeconomie per definitie verkeerd zijn; en oost-Aziatische landen die net als China hun munt op de één of andere manier aan de dollar koppelen en samen met China in de ‘Aziatische productieketen’ zitten, hebben eveneens weinig manoeuvreerruimte ten opzichte van China, zij zitten met zijn allen in hetzelfde schuitje.261
Het voornaamste forum waar de Liberale coalitie tegen de goedkope renminbi ageert is de G-20. Opgericht in 1999 werd de G-20 na de economische crisis in 2008 uit de obscuriteit gehaald. Het is sindsdien het voornaamste forum voor wereldwijde economische stabiliteit geworden.262 Binnen de G-20 is het Chinese wisselkoersbeleid een prominent onderwerp van discussie als belangrijke veroorzaker van instabiliteit en onevenwichtigheden in de wereldeconomie.263 Wat de gezamenlijke kritiek op het Chinese wisselkoersbeleid in dit forum effectief maakt, is het feit dat andere onderwerpen op de G-20agenda voor China van groot belang zijn. Er is dus uitruil tussen verschillende economische onderwerpen mogelijk.
Enkele van de onderwerpen die binnen de G-20 worden besproken, zijn de aanpassing van de stemverhoudingen in het IMF ten gunste van de opkomende landen; het uitbreiden van de Special Drawing Rights (SDR’s), een door het IMF uitgegeven quasi-munteenheid waarvan de Chinese centrale bank hoopt dat het op termijn de rol van de dollar als internationale
259 Ferguson en Schularick, ‘The end of Chimerica,’ aldaar 18.
260 De real-renminbikoers is ruim twee jaar stabiel, terwijl Brazilië met sterke inflatie wordt geconfronteerd, terwijl China juist deflatie exporteert; eigenlijk zou de real dus in waarde moeten dalen ten opzichte van de renminbi. Bron: Joe Leahy en Samantha Pearson, ‘Brazil takes fresh ‘currency war’ action’ Financial Times (07 april 2011) en Bergsten, ‘Correcting the Chinese exchange rate: an action plan’
261 Takatoshi Ito, ‘Influence of the renminbi on exchange rate policies of other Asian currencies’ in: Goldstein en Lardy Debating China’s exchange rate policy, 244.
262 What is the G-20, French G-20 presidency. Via http://www.g20.org/about_what_is_g20.aspx Gezien op 22 april 2011.
263 Binyamin Appelbaum, ‘China policy main topic for the G-20’ The New York Times (14 april2011, online gepubliceerd op 13 april 2011)
reservemunt overneemt;264 Onevenwichtigheden in de betalingsbalans van landen en het strenger monitoren daarvan; en de ambitieuze wens van de G-20-voorzitter in 2011, Frankrijk, om het ‘monetaire non-systeem’ te hervormen, met alle politieke belangen die daarbij op het spel staan.265 Bij al deze onderwerpen staat er voor China veel op het spel, zoals een grotere stem in het IMF en de mogelijkheid om de enorme officiële reserves meer te diversificeren door meer SDR’s op te kopen. Maar ook het onderwerp van de wereldwijde onevenwichtigheden is een belangrijk strijdtoneel voor China. Aan de ene kant moet China zich hier verweren tegen de wijdverspreide kritiek op zijn wisselkoersbeleid en wil China het internationale toezicht op zijn onevenwichtige betalingsbalans zo licht mogelijk houden.266 Aan de andere kant kan de Chinese regering om opportunistische en oprechte redenen deze kritiek pareren door op de onevenwichtigheden van de Amerikaanse betalingsbalans te wijzen: Chinese exporten en kapitaal stroomt richting de VS, dus China heeft alle belang bij een gezonde Amerikaanse economie en overheidsfinanciën en een stabiele dollarkoers.267
Hoewel er kritiek is op de effectiviteit van de G-20, is het toch het voornaamste platform waar wordt geprobeerd de wereldwijde economische stabiliteit te bewaken. China is zo sterk verweven met de huidige liberale economische orde, dat het land het zich niet kan permitteren om in dit voornaamste forum dwars te liggen wat betreft noodzakelijke aanpassingen. Het moment waarop China in juni 2010 zijn vaste koppeling van de renminbi aan de dollar verving door een kruipende koppeling – 7 dagen voor een G-20-Summit – lijkt aan te geven dat China de G-20 onderhandelingen serieus neemt en bereidt is tot (kleine) concessies. Amerika lijkt daarmee in de G-20 een betere arena te hebben gevonden om de renminbi aan te pakken dan de bilaterale S&ED (hoe belangrijk dit regelmatige overleg ook mag zijn om een stevige institutionele relatie op te bouwen tussen de twee grootmachten). China voelt binnen de G-20 niet alleen de druk om zijn wisselkoersbeleid te veranderen, maar heeft ook zicht op allerlei wezenlijke tegenprestaties van andere landen, waaronder een stem in de noodzakelijke hervorming van de monetaire orde; hervormingen die ironisch genoeg juist noodzakelijk zijn vanwege de ontwrichting die China’s zeer snelle opkomst heeft toegebracht aan die orde.
Regeldruk
Hoewel de G-20 bezig is de nodige aanpassingen aan de monetaire orde uit te onderhandelen, is de huidige orde opgezet door het hegemonistische Amerika om zijn belangen te dienen. De vraag
264 Roubini en Mihm, Crisis economics, 260.
265 Nicolas Sarkozy, ‘Address by the president of the French republic. Press conference to present the presidency of the G20 and G8’ Elysée palace (24 januari 2011)
266 Appelbaum, ‘China policy main topic for the G-20’
is dan ook in hoeverre de orde en haar instituties (IMF en WTO) procedures kennen die de VS in
staat stellen om China onder druk te zetten. In hoofdstuk twee is duidelijk gemaakt dat China door de renminbionderwaardering van 30 tot 50% de facto een hoge importheffing en exportsubsidie kent, twee zaken die in principe door de WTO verboden worden. Daarnaast heeft het IMF (onder andere) als taak om te controleren of leden zich aan de afspraak houden om hun wisselkoers niet ter eigen gewin te manipuleren.268 De vraag is in hoerverre Amerika kan profiteren van de onder zijn hoede gecreëerde internationale regels en afspraken.
Het antwoord hierop is teleurstellend voor Amerika. De WTO kent duidelijke procedures en tegenmaatregelen in geval haar regels overtreden worden. Zo is er artikel XVI dat directe én indirecte exportsubsidies verbiedt. De indirecte exportsubsidie die het gevolg is van een ondergewaardeerde munt valt echter onder een ander artikel. Dit artikel XV verbiedt weliswaar het ‘frustreren’ van de WTO-regels door wisselkoersmanipulatie, maar geeft ook duidelijk aan dat het primaat bij dit onderwerp (en te ondernemen actie) bij het IMF ligt en niet bij de WTO zelf.269 Veel experts zijn het er dan ook over eens dat een zaak aanspannen binnen de WTO voor de VS weinig kans op succes biedt en vele jaren kan duren.270
De IMF-route naar bestraffing van het Chinese wisselkoersbeleid biedt echter net zo min als de WTO-route uitzicht op een voor Amerika gunstige uitkomst; ook al zijn de problemen geheel anders. Het IMF mag dan een waakhondfunctie hebben, er wordt sterk aan getwijfeld of het IMF deze taak ook ten volle uitvoert.271 Hoewel veel onderzoeken van IMF-medewerkers de renminbi als ‘substanieel ondergewaardeerd’ kwalificeren en enkele IMF-bestuursleden dit ook verkondigen, weet China officiële IMF-kwalificaties dat de renminbi ondergewaardeerd is te blokkeren.272 Daarnaast heeft het IMF weinig andere middelen dan naming and shaming om China te straffen voor het wisselkoersbeleid: het IMF is historisch gezien klein gehouden bij het monitoren van wisselkoersen, onder andere doordat Europa vanaf de jaren tachtig haar eigen monetaire systeem heeft opgezet.273 Maar ook door het feit dat in diezelfde periode de spanningen in de monetaire orde van Bretton Woods I (voornamelijk tussen Amerika enerzijds en Japan en Duitsland anderzijds) in onder andere de G-7 zijn opgelost en niet binnen het IMF-raamwerk; Zoals bijvoorbeeld in de Plaza-akkoorden van 1985, die onder andere voorzagen in
268 Michael Mussa, ‘IMF surveillance over China’s exchange rate policy’ in: Goldstein en Lardy, Debating China’s exchange rate policy, 287-288.
269 WTO agreement on subsidies and countervailing measures, artikel XV (4): “Contracting parties shall not, by exchange action, frustrate* the intent of the provisions of this Agreement, nor, by trade action, the intent of the provisions of the Articles of Agreement of the International Monetary Fund.”
270 In brief. US-China trade disputes: Rising tide, rising stakes, Peterson Institute for International Economics (augustus 2006) en C. Fred Bergsten, ‘Correcting the Chinese exchange rate. Testimony before the hearing on China’s exchange rate policy, Committee on Ways and Means, US House of Representatives’ (15 september 2010) aldaar 5-6.
271 Goldstein en Lardy, The future of China’s exchange rate policy, 72.
272 Bergsten, ‘Correcting the Chinese exchange rate. Testimony’ (September 2010) aldaar 5. 273 Mussa, ‘IMF surveillance over China’s exchange rate policy’, 280.
een significante stijging van de Japanse Yen. Daarnaast was de hegemoon wel gebaat bij stevige spelregels voor de WTO, maar was die behoefte op monetair gebied juist veel kleiner, die zouden alleen maar de macht beperken die Amerika behaalde uit het monopolie op de internationale reservemunt. Zonder strikte regels had de VS de mogelijkheid om de dollar-goudkoppeling te laten varen in 1971 en om de macht van de dollar te gebruiken om anderen op hun plek te zetten, zoals bij de Plaza-akkoorden.274
Binnen het IMF is er geen precedent van een succesvol procedure tegen de onderwaardering een munt.275 Het is dan ook niet verwonderlijk dat de problemen met Bretton Woods II nu in de G-20 worden besproken en dat in datzelfde forum geprobeerd wordt de IMF-spelregels aan te scherpen. Het is voor de VS en hun Westerse bondgenoten immers voordelig om nu spelregels vast te leggen omdat ze weten dat, onder andere met de opkomst van de BRIC-landen, hun relatieve invloed in de G-7, G-20 etc. steeds verder zal verschrompelen en daarmee ook hun kans om wisselkoersproblemen in de toekomst met macht in hun voordeel te beslissen. Voor China geldt uiteraard het omgekeerde. Op dit moment biedt het IMF de VS dus weinig handvaten om China onder druk te zetten zijn wisselkoersbeleid te veranderen en het is de vraag of de G-20 onderhandelingen daar in de toekomst veel verandering in zullen brengen.
Als hegemoon bood de GATT - en later de WTO - Amerika de mogelijkheid om de open en kapitalistische orde op te zetten met spelregels die voor iedereen gelijk zijn. Op monetair gebied was de Amerikaanse hegemoon echter minder gebaat bij strenge regels. Nu plukt China van dat Amerikaanse beleid de vruchten: het land maakt gretig gebruik van de weeffouten in de internationale economische orde, door niet in het streng gereguleerde WTO-vaarwater te komen en door rustig in het door de VS, Europa en de G-7 kleingehouden IMF-water te blijven. Hoewel de VS als hegemoon in grote mate de regels van de orde kon bepalen, plukt het land nu zelf de zure vruchten van de zwakke regels.
Slotsom
Het Chinese wisselkoersbeleid zorgt in het land zelf voor grote economische problemen. Die problemen stromen in de vorm van deflatie en werkloosheid het land uit en versterken daarmee de economische misère in de Westerse wereld. Niet alleen de binnenlandse houdbaarheidsdatum van de renminbi-dollarkoppeling is verlopen, het hele internationale speelveld is er door veranderd: het positive-sum spel dat de internationale monetaire orde sinds het einde van de Tweede Wereldoorlog was, is ineengeklapt onder de fameuze koppeling. Het
274 Bergsten, ‘The dollar and the renminbi’ Testimony (2007) 275 In brief. US-China trade disputes: Rising tide, rising stakes, PIIE.
originele Mercantilisme met zijn zero-sum wereld is terug. De groei van China is geen aanjager
van de wereldwijde economie meer, maar juist een bron van verlies voor andere landen: China steelt banen van liquidity landen; en terwijl de economieën van diezelfde liquidity trap-landen per jaar honderden miljarden dollars aan economische activiteit mislopen, vult de Chinese centrale bank zijn kluizen met eveneens honderden miljarden dollars per jaar.
De druk die China vanuit die veranderende wereld voelt om zijn wisselkoersbeleid te veranderen is echter niet zo groot, laat staan effectief, als gedacht zou worden. De VS wil als machtigste land ter wereld de economische problemen die het met China heeft niet aan andere onderwerpen koppelen en heeft daarmee weinig middelen om zijn rivaal onder druk te zetten. Amerika heeft daarnaast verzuimd om in zijn hoogtijdagen als hegemoon strenge valutaregels op te stellen voor de monetaire orde en kan daardoor het IMF en de WTO niet gebruiken om China onder druk te zetten zijn wisselkoersbeleid te veranderen. De G-20-onderhandelingen zijn het enige moment waarop buitenlandse kritiek op het Chinese wisselkoersbeleid effectief is. En zelfs daar zwicht China niet onder de druk op renminbi, maar wordt de renminbi juist tot zijn essentie terug gebracht, een munt is namelijk een ruilmiddel. China ruilt een mondjesmaat hogere renminbi alleen tegen een zeer hoge prijs. Het land bepaalt in steeds grotere mate de spelregels: het heeft de wereldhandel in een zero-sum spel veranderd, krijgt meer stemrecht binnen het IMF en is een voorname speler binnen de G-20. Met een zo sterke positie in het onderhandelingsspel ziet het er niet naar uit dat China de ‘hoofdprijs,’ de letterlijke game-changer, een renminbiopwaardering van 30 tot 50%, of zelfs een complete omkering van beleid - een renminbi die echt gaat zweven – uit handen zal geven.