Zoals beschreven in hoofdstuk 4, functioneren Nederlandse uitvoeringsorganisaties in het
algemeen goed. Het beeld dat burgers van ze hebben, wordt echter gedomineerd door dingen die misgaan. Uit de hoorzittingen blijkt dat Kamerleden zich meer bewust moeten zijn van de impact die deze negatieve beeldvorming heeft op medewerkers van uitvoeringsorganisaties. Politici moeten ook meer aandacht hebben voor de lessen die te trekken zijn uit incidenten, en meer verantwoordelijkheid nemen voor genomen beslissingen.
6.6.1 Negatieve beeldvorming heeft impact op uitvoeringsorganisaties
Mevrouw Van Thiel (hoogleraar Publiek Management) onderschrijft dat er in de uitvoering veel goed gaat, maar voegt daaraan toe dat de media daar een ander beeld van schetsen: “Als je kijkt naar wat er in de kranten en in de media komt, dan zie je dat er vaak wordt ingezoomd op de dingen die niet goed gaan.”525
Diverse gesprekspartners merken op dat ook Tweede Kamerleden zich soms negatief uitlaten over een uitvoeringsorganisatie. Vertegenwoordigers van alle drie de uitvoeringsorganisaties die in dit
520 Verslag openbare hoorzitting Bovend’Eert en Kummeling, d.d. 9 november 2020.
521 Verslag openbare hoorzitting ’t Hart, d.d. 18 november 2020.
522 Verslag openbare hoorzitting Van den Dungen en Benjamins, d.d. 30 oktober 2020.
523 Verslag openbare hoorzitting Bovend’Eert en Kummeling, d.d. 9 november 2020.
524 Verslag openbare hoorzitting ’t Hart, d.d. 18 november 2020.
525 Verslag openbare hoorzitting Enthoven en Van Thiel, d.d. 9 november 2020.
onderzoek centraal staan, geven tijdens de openbare hoorzittingen aan dat dit grote impact heeft op hun medewerkers.
Over de impact van negatieve berichtgeving
Belastingdienst (de heer Benjamins): “Er wordt nog weleens op een bepaalde manier gesproken over medewerkers, in de Tweede Kamer maar ook in de media. Wat je dan ziet, zeker als je kijkt naar de berichtgeving over de Belastingdienst de afgelopen tijd, is dat dat zó negatief is. Dan ben je eigenlijk na de eerste knal al knock-out. Je blijft als dienst en als medewerkers klappen krijgen, maar er is geen scheidsrechter die de wedstrijd stopt. Het gaat gewoon maar door.”526
CBR (de heer Pechtold): “Maar we merkten wel dat er intern een soort murwheid was. […] Ik vond het heel symbolisch dat de CBR-paraplu's niet meer veel aftrek hadden. Daar liet je je buiten niet mee zien. Kennelijk was het idee: liever een nat pak dan met een CBR-paraplu lopen. Dat kwalificeer ik wel als: verwaarloosd, intern, maar ook in de relaties extern. De organisatie was erg teruggetrokken en zat erg in de hoek waar de klappen vielen.”527
UWV (de heer Lemeer): “Daar zal de Tweede Kamer dan ook een rol bij hebben, ten eerste door voorbeelden te stellen van waar u het over heeft en ten tweede door, op een moment dat ze die ruimte dan nemen en het ergens in het land toch misgaat, niet meteen met de hakbijl klaar te staan om te zeggen: UWV is een faalfabriek.”528
Diverse gesprekspartners benadrukken dat het van belang is dat Kamerleden beseffen dat negatieve uitlatingen over de uitvoering impact hebben. Door te matigen in toon en taal kan de Kamer bijdragen aan een meer genuanceerde beeldvorming over uitvoeringsorganisaties. De heer Van den Dungen (secretaris-generaal Financiën) zegt daarover: “Als er dingen mis zijn gegaan, dan moet dat benoemd worden. Maar […] ik heb letterlijk woorden als ‘maffia’ gebruikt horen worden in deze Kamer. Het gaat over mensen die uitvoering geven aan publieke taken en die hun hart en ziel hebben gegeven aan de Belastingdienst of andere plekken in de dienst. […] Dus u helpt ons ook als u in toon en taal zich daar rekenschap van geeft. Dus uitvoering een rol laten spelen, nadenken over het doel van wetgeving, en toon en taal mee laten ademen met het respect dat u wel heeft voor al die mensen in de uitvoering die het iedere keer doen, want dat heeft u namelijk wel.”529
6.6.2 De focus ligt op ‘afrekenen’, niet op leren
Nederland kent enkele zeer grote uitvoeringsorganisaties, die ook nog een grote diversiteit aan taken uitvoeren. Het is dan ook niet vreemd dat daarbij soms dingen verkeerd gaan. Er wordt dan al snel gesproken over een ‘fout’ en gewezen naar de uitvoeringsorganisatie als ‘schuldige’. In reactie daarop kan druk vanuit de maatschappij of de Kamer ontstaan om het probleem zo snel mogelijk op te lossen en ervoor te zorgen dat zoiets nooit meer gebeurt. Dit is echter voor de kwaliteit van de dienstverlening vaak niet de beste reactie. Het UWV omschrijft dit als volgt: “Tot slot zien we dat in de politiek de korte(re) termijn vaak regeert. Na verloop van tijd kunnen er ongewenste gevolgen van regelgeving aan het licht komen. Vervolgens wordt de focus vaak snel gelegd op een idee dat ‘nu’ realiteit moet worden of een probleem dat ‘direct’ opgelost moet worden. Gevoed door de factor publiciteit, wordt de ‘fout’ vaak bij de uitvoerder gelegd. De nuance
526 Verslag openbare hoorzitting Van den Dungen en Benjamins, d.d. 30 oktober 2020.
527 Verslag openbare hoorzitting Huizing en Pechtold, d.d. 2 november 2020.
528 Verslag openbare hoorzitting Burgmeyer en Lemeer, d.d. 6 november 2020.
529 Verslag openbare hoorzitting Van den Dungen en Benjamins, d.d. 30 oktober 2020.
ontbreekt. Fouten mogen niet meer gemaakt worden. Dit vergroot een schijnbare tegenstelling tussen dat wat het parlement wil, dat wat het kabinet wil en dat wat de uitvoerder wil. Uiteindelijk willen we hetzelfde: de burger zo goed mogelijk van dienst zijn, op basis van regels die op
democratische wijze zijn vastgesteld.”530
De focus op incidenten bij de politiek en in de media kan leiden tot een defensieve houding bij uitvoeringsorganisaties, waardoor zij huiverig zijn om mogelijke problemen tijdig aan te kaarten en om onrealistische verwachtingen tegen te spreken.531 Ook de ROB constateert dat een overreactie van de politiek op incidenten tot problemen in de uitvoering kan leiden: “In Kamerdebatten wordt de bewindspersoon dan het vuur aan de schenen gelegd en gevraagd hoe hij of zij ervoor gaat zorgen dat dit nooit meer gaat gebeuren. Naar het oordeel van de Raad is dat een onmogelijke eis die tot ontsporing bij de uitvoering kan leiden.”532
Diverse gesprekspartners pleiten dan ook voor een cultuur waarin fouten worden geaccepteerd en die zich richt op het leren van incidenten en niet op afrekenen. De ROB formuleert het zo:
“Mensen en organisaties kunnen pas leren als zij de ruimte ervaren om fouten te mogen maken zonder dat zij de angst hebben daarop te worden afgerekend. Grondig onderzoek na falend beleid of mislukte uitvoering zou er daarom op gericht moeten zijn om te leren. […] Bij afrekenen weten politieke partijen en politici op de korte termijn punten te scoren. Als het onderzoek is gericht op leren, zijn de uitvoeringsorganisatie en uiteindelijk de burgers de spekkopers, omdat ze dan op termijn mogen rekenen op een betere overheid waarbij de menselijke maat in het vizier blijft.”533
6.6.3 Geen sprake van gezamenlijke verantwoordelijkheid voor eerder genomen beslissingen
Bij de totstandkoming van beleid of wet- en regelgeving moeten verschillende beleidsalternatieven tegen elkaar afgewogen worden. Deze hebben elk voor- en nadelen. Uiteindelijk wordt het beste alternatief gekozen, maar dat wil niet zeggen dat het geen nadelen of risico’s heeft. Het valt dan ook niet uit te sluiten dat zo’n risico zich later manifesteert. In dat geval is het van belang dat de Tweede Kamerleden zich realiseren dat zij dit risico bewust hebben genomen en dat zij niet meteen
‘moord en brand’ schreeuwen, maar enige terughoudendheid betrachten in hun reactie. De heer Paling (oud-voorzitter RvB UWV) verwoordt dit als volgt: “Mijn persoonlijke wens zou zijn dat we het met elkaar zouden kunnen erkennen als er een risico optreedt waarover in het verleden al is gesproken aan de hand van een uitvoeringstoets en als dat risico ook is geaccepteerd. Dat wil niet zeggen dat het dan niet moet worden opgelost, maar het gevoel van evalueren, leren en
verbeteren is voor al die mensen veel beter te hanteren dan de gedachte dat ze weer de schuld krijgen.”534
Problematisch daarbij is dat er vaak nieuwe spelers op het toneel zijn verschenen op het moment dat het risico zich manifesteert – spelers die niet waren betrokken bij de initiële besluitvorming. De heer Paling merkt daarover op: “Als er op een later moment iets gebeurt wat eigenlijk past in de categorie neveneffecten, gevolgen of risico's, heeft er vaak zo veel wisseling van personen plaatsgevonden – zowel aan de kant van UWV als aan de kant van het departement als in uw
530 Schriftelijke inbreng UWV, bijlage bij het eindrapport.
531 Van Thiel (2020), p. 53.
532 Position paper ROB, bijlage bij het eindrapport.
533 Position paper ROB, bijlage bij het eindrapport.
534 Verslag openbare hoorzitting Paling, d.d. 6 november 2020.
Kamer als bij bewindspersonen – dat het niet altijd onmiddellijk leidt tot – hoe zal ik dat zeggen? – erkenning van het feit dat bij het aanvankelijke besluit een deel van de problematiek eigenlijk al min of meer ingecalculeerd was. Daar zouden we met elkaar meer oog voor moeten hebben, denk ik.”535
Voor medewerkers van uitvoeringsorganisaties is het van belang dat de politiek erkent ook
betrokken te zijn geweest bij de initiële beslissing, zo stelt mevrouw Schueler (projectleider CNV):
”Het zou de medewerkers ontzettend helpen als ook de politiek aangeeft: wij hebben x jaar geleden misschien een verkeerde beslissing genomen.”536 In de besloten gesprekken en openbare hoorzittingen is in dit verband vaak gerefereerd aan de recent getroffen NOW-regeling537 waaraan het UWV uitvoering geeft. Mevrouw Schueler beschrijft de zorg van UWV-medewerkers daarover treffend: “Laat ik een voorbeeld noemen waar ik bang voor ben dat ik hier over drie jaar weer zit.
Het gaat namelijk over de NOW-regeling. Een van de medewerkers die ik heb gesproken, zei: ‘Dit is een fantastisch voorbeeld van hoe het zou moeten. We hebben snel geschakeld. De politiek was aangesloten. We hebben besloten dat we dit snel, effectief, kernachtig, heel bondig geformuleerd ter beschikking willen stellen. En we hebben het uitgevoerd met groot succes.’ Maar ik hoop dat over drie jaar de Tweede Kamer die er dan zit niet gaat vallen over de fraude die is gepleegd. Want ik neem aan dat u allemaal heeft ingecalculeerd dat er sprake kan zijn van fraude. Maar over drie jaar zitten er misschien weer andere leden van de Tweede Kamer, die dan denken: het kan toch niet zo zijn dat er miljoenen verkeerd terecht zijn gekomen. Dat zou echt zo kwalijk zijn. Ik hoop dat dan ook de Tweede Kamer zegt: wij hebben dat drie jaar geleden om hele mooie redenen snel doorgevoerd, dit waren de risico's en dit is niet de schuld van de uitvoering.”538
De heer Paling merkt op dat het nodig is een manier te vinden om door de jaren heen vast te houden wat is afgesproken: “Dan komen we met elkaar meer in een evalueer-leer-verbetercyclus.
Nu is de primaire vraag toch vaak: hoe kan dit nu, en wie heeft er schuld? Dat levert een heel andere dynamiek op.”539